KIO 2961/20 WYROK dnia 30 listopada 2020 r.

Sygn. akt KIO 2961/20 

WYROK 

z dnia 30 listopada 2020 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza  -   w składzie: 

Przewodniczący: 

Katarzyna Odrzywolska 

Protokolant:   

Piotr Kur 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  26  listopada 

2020  r.  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Kr

ajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  13  listopada  2020  r.  przez 

wykonawcę: Terra Mota Sp. z o.o. z siedzibą w Gorlicach; 

w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: Urząd Gminy Gorlice; 

przy  udziale  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia: 

Przedsiębiorstwo  Handlowo-Usługowe  „INKO  2001”  K.  Ł.,  K.  K.,  J.  M.  Sp.  jawna  z 

siedzibą  w  Nowym  Sączu;  Spółdzielnia  Socjalna  „Czystość”;  Polskie  Centrum  Wody 

Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą lidera w Nowym Sączu, zgłaszających swoje przystąpienie do 

postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego; 

orzeka: 

uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu:  unieważnienie  czynności  wyboru 

oferty najkorzystniejszej, unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego oraz 

powtórzenie czynności badania i oceny ofert; 

2.  k

osztami postępowania odwoławczego obciąża zamawiającego, i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć 

tysięcy  złotych  i  zero  groszy)  uiszczoną  przez  odwołującego,  tytułem  wpisu  od 

odwołania; 

zasądza  od  zamawiającego  na  rzecz  odwołującego  kwotę  10  000  zł  00  gr 

(słownie: dziesięć tysięcy złotych i zero groszy), stanowiącą koszty postępowania 

odwoławczego, poniesione z tytułu wpisu od odwołania.  

Stosownie  do  art.  198a  i  198

b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  Prawo  zamówień 

publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego 

doręczenia  -  przysługuje  skarga  za pośrednictwem  Prezesa  Krajowej Izby  Odwoławczej  do 

Sądu Okręgowego w Nowym Sączu. 

Przewodniczący:      …………………………… 

Sygn. akt KIO 2961/20 

UZASADNIENIE 

Urząd  Gminy  Gorlice  (dalej  „zamawiający”)  prowadzi,  w trybie  przetargu 

nieograniczonego,  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  którego 

przedmiotem  jest

:  „Budowa  sieci  wodociągowej  w  Bielance";  numer  referencyjny: 

RG.271.16.2020 

(dalej „postępowanie” lub „zamówienie”). 

Wartość  zamówienia  jest  niższa  niż  kwoty  określone  w przepisach  wydanych  

na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo 

zamówień publicznych 

(Dz.  U.  z  2019  r.,  poz.  1843)  - 

dalej  „ustawa  Pzp”.  Ogłoszenie  o zamówieniu  zostało 

opublikowane  w 

Biuletynie  Zamówień  Publicznych  w  dniu  13  października  2020  r.,  numer 

ogłoszenia 596488-N-2020. 

W  dniu  13  listopada  2020  r.  do  Prezesa 

Krajowej  Izby  Odwoławczej  wpłynęło 

odwołanie  wniesione  przez  wykonawcę:  Terra  Mota  Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Gorlicach 

(dalej „odwołujący”). 

Odwołujący, działając na podstawie art. 179 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 pkt 4 ustawy 

Pzp,  wniósł  odwołanie  od  czynności  zamawiającego,  podjętej  w  przedmiotowym 

postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, zarzucając zamawiającemu  naruszenie 

poniższych przepisów ustawy Pzp:  

art.  26  ust.  3  ustawy  Pzp  poprzez  jego  niezastosowanie  i  nie  wezwanie  odwołującego  

do  uz

upełnienia  oferty  pomimo,  że  zgodnie  art.  26  ust.  3  ustawy  Pzp  wezwanie  

do 

uzupełnienia było obowiązkiem zamawiającego; 

2.  art.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy 

Pzp  poprzez  błędne  uznanie,  że  oferta  nie  odpowiada 

specyfikami istotnych 

warunków zamówienia (dalej „SIWZ”) w sytuacji, gdy została przez 

o

dwołującego złożona dla całego zamówienia oraz (i) zgodnie z rozdziałem 12 ust. 1 pkt 

1  SIWZ  oferta  winna  obejmować  całość  przedmiotu  zamówienia,  zaś  zgodnie  

z  rozdziałem  14  SIWZ  wykonawca  powinien  w  cenie  ofertowej  ująć  wszystkie  koszty 

związanie z wykonaniem przedmiotu zamówienia niezbędne dla prawidłowego i pełnego 

wykonania przedmiotu zamówienia; (ii) wynagrodzenie za realizację zamówienia zostało 

przewidziane  jako  ryczałtowe,  a  nie  kosztorysowe;  (iii)  wycena  ofertowa  nie  stanowiła 

elementu  koniecznego  oferty  wykonawcy,  bowiem  w  żaden  sposób  nie  wpływały  na 

relację:  zakres  prac  -  wynagrodzenie  należne  wykonawcy,  a  nadto  jak  wynika  z  treści 

rozdziału 12 ust. 2 pkt 3 SIWZ stanowiła element pomocniczy, a nie obligatoryjny oferty; 

3.  art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy 

Pzp poprzez błędne uznanie, że wycena 

ofertowa 

sporządzona  na  podstawie  załączonych  przedmiarów  robót,  projektu 

budowlanego  wykonawczego,  STWiOR  oraz  opisu  robót  w  SIWZ  stanowiła  element 

konieczny  d

o  złożenia  oferty  odpowiadającej  SIWZ,  podczas  gdy  z  treści  rozdziału  12 

ust. 2 pkt 3 SWIZ oraz w związku z wynagrodzeniem ryczałtowym przewidzianym przez 

z

amawiającego  mogła  ona  stanowić  jedynie  element  pomocniczy,  a  nie  obligatoryjny 

oferty. 

W  związku  z  wymienionymi  czynnościami  i  formułowanymi  wyżej  zarzutami 

o

dwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  i  nakazanie  zamawiającemu  unieważnienia 

czynności  odrzucenia  oferty  odwołującego;  powtórzenia  czynności  badania  i  oceny  ofert  

z  uwzględnieniem  oferty  odwołującego  lub  ewentualnie  nakazanie  zamawiającemu 

wezwania  odwołującego  do  uzupełnienia  oferty  na  podstawie  art.  26  ust.  3  ustawy  Pzp  a 

także obciążenie kosztami odwołania zamawiającego. 

Odwołujący sprecyzował zarzuty za pomocą następujących okoliczności faktycznych 

i 

prawnych, uzasadniających wniesienie odwołania.  

Podnosił,  że  w  przedmiotowym  postępowaniu  złożył  najkorzystniejszą  ofertę 

uwzględniając  wagi  kryterium:  cena  (najkorzystniejsza)  i  okres  gwarancji  i  rękojmi 

(najdłuższy  przewidziany  w  SIWZ).  Pomimo  tego  9  listopada  2020  r.  zamawiający 

poinformował o odrzuceniu oferty odwołującego, powołując jako podstawę art. 89 ust. 1 pkt 2 

ustawy Pzp. W uzasadnieniu wskazano, iż „Zamawiający  w dziale 8, cześć A, ust. 5 SIWZ 

określił  wymagania  dotyczące  przedłożenia  wraz  z  ofertą  -  wyceny  ofertowej  sporządzonej 

na  podstawie  załączonych  przedmiarów  robót,  projektu  budowlanego  wykonawczego, 

STWiOR  oraz  opisu  robót  w  SIWZ.  Wykonawca  Terra  Mota  Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  ul. 

Bardiowska 3,38 - 

300 Gorlice do złożonej oferty nie dołączył ww. dokumentu." 

Odwołujący zauważył, że dla oceny przedmiotowej sprawy szczególnie istotne winno 

być  stanowisko  Prezesa  Urzędu  Zamówień  Publicznych  wyrażone  w  piśmie  z  2  grudnia  

2013  r.,  znak  UZP/DP/o/026/1526/13/AG,  KW-1106313, 

w  którym  stwierdził,  że  obliczenie 

przez  wykonawcę  ceny  oferty  na  podstawie  przedmiaru  następuje  wyłącznie  w  przypadku 

przyjęcia  przez  zamawiającego  zasady  kosztorysowego  wynagrodzenia  wykonawcy  robót 

budowlanych. W przypadku, gdy 

wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy, wykonawca ustala 

cenę oferty na podstawie dokumentacji projektowej (przede wszystkim projektu budowlanego 

oraz  projektu  wykonawczego)  oraz  specyfikacji  technicznych  wykonania  i  odbioru  robót 

budowlanych. 

Uwzględnienie  przedmiaru  robót  w  dokumentacji,  służącej  do  odpisu 

przedmiotu  zamówienia  na  roboty  budowlane,  za  które  wykonawcy  będzie  przysługiwało 

wynagrodzenie  ryczałtowe,  ma  wyłącznie  charakter  pomocniczy.  Ponadto  Prezes  UZP 

wskazał,  iż  żądanie  przez  zamawiającego  od  wykonawcy  przedłożenia  kosztorysu 

ofertowego  przy  wynagrodzeniu  ryczałtowym  stanowi  naruszenie  przepisu  art.  25  ust.  1 

zdanie  1  ustawy 

Pzp,  zgodnie  z  którym  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego, zamawiający może żądać wyłącznie oświadczeń i dokumentów niezbędnych do 

przepro

wadzenia  postępowania.  Kosztorys  ofertowy  nie  jest  dokumentem  niezbędnym  do 

przeprowadzenia  postępowania  na  roboty  budowlane  rozliczane  ryczałtowo.  Zbędność 

kosztorysu  wynika  również  z  faktu,  iż  jego  sporządzenie  i  przedstawienie  przez 

zamawiającego  nie zwalnia wykonawcy  od  obowiązku podania oferty  cenowej  całkowitej,  z 

uwzględnieniem  wszystkich  kosztów  i  prac  niezbędnych  do  wykonania  przedmiotu 

zamówienia,  niezależnie  od  ich  przewidzenia  przez  zamawiającego  w  przedmiarze. 

Ostatecznie Prezes UZP 

doszedł również do wniosku, iż żądanie kosztorysu ofertowego od 

wszystkich wykonawców, w przypadku gdy zamówienie dotyczy zlecania robót budowlanych 

rozliczanych 

ryczałtowo  jest  nie  tytko  zbędne,  ale  jednocześnie  może  ograniczać 

konkurencję. 

Odwołujący  wskazał,  że  niezależnie  od  powyższego  stanowiska,  zamawiający 

zarówno w ogłoszeniu o przetargu jak i dokumentach stanowiących element tego ogłoszenia 

(SIWZ)  posługuje  się  terminem  „wycena  ofertowa".  Nie  żąda  on  w  żadnym  miejscu 

kosztorysu.  Z  kolei  kosztorys  jest  rodzajowo  innym  dokumentem  od  wyceny.  Kosztorys  to 

dokument  zawierający  precyzyjne  i  nie  podlegające  zmianie  określenie  kwotowe 

poszczególnych prac, materiałów itd., koniecznych do wykonania zadania. Wycena jest zaś 

szacunkiem  (mniej  lub  bardziej  dokładnym)  i  stanowi  globalne  podsumowanie 

spodziewanych kosztów. 

Dalej 

odwołujący 

podnosił, 

iż 

cechą 

charakterystyczną 

wynagrodzenia 

kosztorysowego  jest  to,  że  ma  ono  charakter  wynikowy,  jego  wysokość  jest  zależna  od 

rozmiaru świadczenia wykonanego przez przyjmującego zamówienie tj. nakładu pracy, ilości 

materiału  i  zostaje  wyliczona  według  cen  i  stawek  przyjętych  w  kosztorysie  (wyrok  Sądu 

Najwyższego z dnia 30 maja 1981 r., IV CR 157/81, LEX nr 63703). Sporządzany na etapie 

zawarcia  umowy  kosztorys  określa  wynagrodzenie  w  sposób  przybliżony,  szacunkowy  (tak 

m.in.  S.  Buczkowski  (w:)  System  Prawa Cywilnego, t. III,  cz.  2,  Prawo zobowiązań  -  część 

szczegółowa,  red.  S.  Grzybowski,  Ossolineum  1976,  s.  436;  A.  Brzozowski  (w:)  System 

Prawa Prywatnego, t. 7, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, red. J. Rajski, Warszawa 

s. 404; por. W. Siuda, Istota i zakres umowy o dzieło, Poznań 1964, s. 49), natomiast  

o ostatecznej wysokości wynagrodzenia decyduje rozmiar świadczenia składającego się na 

wykonanie dzieła. W ocenie odwołującego nie ma żadnych wątpliwości, że w sprawie mamy 

do  czynienia  z  wynagrodzeniem  ryczałtowym.  Skoro  tak,  to  należy  podzielić  stanowisko, 

zgodnie  z  którym  w  przypadku  wynagrodzenia  o  charakterze  ryczałtowym  składniki 

wynagrodzenia,  które  zazwyczaj  składają  się  na  kosztorys  ofertowy,  nie  mają  znaczenia  

dla  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  gdyż  w  tym  wypadku  istotne  jest 

wynagrodzenie  za  całość  robót,  których  wykonania  w  całości,  zgodnie  z  dokumentacją 

projektową,  podejmuje  się  wykonawca.  Treść  oferty  wykonawcy  wyczerpuje  się  bowiem  

w  podanej  kwocie  globalnej  za  realizacj

ę  przedmiotu  zamówienia.  W  przypadku  oferty 

zawierającej  cenę  ryczałtową  brak  jest  zatem  podstaw  do  odrzucenia  oferty  z  uwagi  

na  niezgodność  jej  treści  z  treścią  SIWZ,  na  podstawie  ort.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy  Pzp  

(tak  np. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  w  wyroku  z  27  kwietnia  2016  r.,  sygn.  KIO  577/16).  

Za powyższym przemawia również treść orzeczeń KIO 2056/12, KIO 1058/12, KIO 1722/10, 

orzeczenie sądu okręgowego w Kielcach sygn. VII Ga 163/09. 

Odwołujący  podkreślił,  że  w  przedmiotowej  sprawie  istnieją  postanowienia  w  SIWZ  

o  pomocniczym  charakterze  wyceny  ofertowej.  Zamawiający  wskazywał  bowiem  w  dziale  

12  ust.  2  pkt  3: 

Wycena  ofertowa  sporządzona  na  podstawie  opisu  w  SIWZ,  załączonej 

dokumentacji  projektowej  i  przedmiaru  robót  jako  elementu  pomocniczego.  Zatem  sam 

z

amawiający  w  SIWZ  określił  wprost,  iż  wskazana  wycena  ofertowa  nie  jest  elementem 

obligatoryjnym,  lecz  pomocniczym

.  Taki  stan  rzeczy  oznacza,  iż  zamawiający  nie  powinien 

odrzucić  oferty  odwołującego  w  oparciu  o  taki  brak.  Tym  bardziej,  iż  oferta  zawiera  cenę 

oferty  i  stanowi  w  istocie 

efekt  wyceny  po  uwzględnieniu  wszystkich  zmiennych.  Warto 

zauważyć, iż zamawiający w SIWZ nie określił wzoru wyceny ofertowej. W konsekwencji w 

istocie oferta złożona przez odwołującego nie jest obarczona żadnymi brakami i nie powinna 

jako  taka  być  odrzucona.  Ponadto,  co  istotne  zdaniem  odwołującego,  w  przedmiotowym 

postępowaniu  zamawiający  nie  dopuścił  możliwości  fakturowania  częściowego,  zatem 

sporządzenie  szczegółowej  wyceny  ofertowej  poszczególnych  robót  czy  etapów  budowy 

wydaje się być zupełnie zbędne i niekonieczne. 

Odwołujący  podkreślił  dodatkowo,  że  zamawiający  dopuścił  się  błędu  w  postaci  nie 

zastosowania art. 26 ust. 3 ustawy Pzp 

skoro uznał on, że „wycena ofertowa" jest dla niego 

elementem  koniecznym.  Wskazać  należy,  że  żądanie  dołączenia  „wyceny  ofertowej" 

umieszczono 

w  dziale  8  część  A  ust.  5  SIWZ.  Dział  ten  zatytułowany  został  jako  „Wykaz 

oświadczeń  i  dokumentów,  potwierdzających spełnienie  warunków  udziału w  postepowaniu 

oraz  brak  podstaw  wykluczenia”.  Powyższe  oznacza,  że  zamawiający  umiejscawiając 

„wycenę  ofertową"  w  tymże  dziale  nadał  jej  status  jedynie  dokumentu  potwierdzającego 

spełnienie  warunków  udziału  w  postępowaniu.  Takie  dokumenty,  zgodnie  z  ugruntowaną 

linią orzeczniczą KIO oraz Sądów Administracyjnych podlegają uzupełnieniu i zgodnie z art. 

26 ust. 3 ustawy Pzp z

amawiający zobligowany był o to uzupełnienie  wystąpić. Przepis ten 

nie  daje  z

amawiającemu wyboru i jest  normą bezwzględnie obowiązującą. Orzekł tak WSA  

w Warszawie w wyroku z 30 listopada 2017 r. V SA/Wa 3208/16

. Podobnie uznała Krajowa 

Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r. KIO 1335/20 czy wyroku z dnia 30 lipca 

2020 r. KIO 1598/20. 

Ponadto od

wołujący, niezależnie od powyższego, samodzielnie w dniu otwarcia ofert 

złożył  zamawiającemu  wycenę  ofertową,  więc  na  dzień  otwarcia  ofert  spełniał  on  wszelkie 

wymogi  i  jego  oferta  nie  powinna  zostać  odrzucona.  Istotnym  jest  również  i  to,  że 

z

amawiający  w  dziale  8  Cześć  A  ust.  5  SIWZ  określił  wymagania  dotyczące  przedłożenia 

wraz z ofertą wyceny ofertowej, sporządzonej na podstawie załączonych przedmiarów robót 

projektu budowlanego wykonawczego, STWiOR oraz opisu robót w SIWZ. Nadto w dziale 12 

ust.  2  pkt 

3  wskazano,  iż  wycena  ofertowa  winna  być  sporządzona  na  podstawie  opisu  w 

SIWZ, załączonej dokumentacji projektowej i przedmiaru robót jako elementu pomocniczego. 

Jednocześnie  w  Rozdziale  3  ust.  1  SIWZ  zamawiający  wskazał,  że  w  wycenie  należy 

uwzględnić  i  dostarczyć  do  odbioru  szereg  dokumentów  takich  jak:  protokoły  odbioru, 

protokoły  wydajności,  protokoły  zabezpieczenia  skrzyżowań,  protokoły  z  prób  szczelności, 

p

ozytywne  wyniki  badań  laboratoryjnych  wody,  geodezyjne  wytyczenie  projektowanego 

wodociągu. 

Żadna  z  pozostałych  ofert  uczestników  przedmiotowego  postępowania,  nie  zawiera 

dokumentu  określonego  jako  Wycena  ofertowa.  Uczestnicy  załączyli  wprawdzie  do  swoich 

ofert  dokumenty  określane  jako  Kosztorys  ofertowy,  ale  żaden  z  tych  dokumentów  nie 

zawierał  kalkulacji  pozyskania  wszystkich  wyżej  wymienionych  dokumentów,  w 

szczególności  wyników  badań  laboratoryjnych  wody.  Zamawiający  wykazał  się  zatem 

brakiem konsekwencji 

i nierównym traktowaniem uczestników przetargu.  

W  przekonaniu  o

dwołującego  i  mając  na  uwadze  ryczałtowy  charakter 

wynagrodzenia  oraz  jego  płatność  jednorazową  należy  wskazać,  że  zaoferowana  przez 

o

dwołującego  cena  jest  jednocześnie  „wyceną  ofertową".  Skoro  jednak  zamawiający  uznał 

inaczej, 

to  miał  obowiązek  wezwać  odwołującego  do  jej  uzupełnienia.  Skoro  zaś  tego  nie 

zrobił,  tylko  odrzucił  ofertę,  to  winien  to  samo  uczynić  z  pozostałymi  ofertami,  gdyż  będąc 

konsekwentnym  z

amawiający  winien  zwrócić  uwagę,  że żadna  z  ofert  nie zawiera  „wyceny 

ofertowej" sporządzonej zgodnie z wymogami SIWZ.  

Zamawi

ający,  16  listopada  2020  r.,  poinformował  wykonawców,  zgodnie  z  art.  185 

ust.  1  ustawy  Pzp,  o  wniesieniu  odwołania,  wzywając  ich  do  złożenia  przystąpienia.  

Do  postępowania  odwoławczego  swoje  przystąpienie  po  stronie  zamawiającego  zgłosili  w 

dniu  17  listop

ada  2020  r.  wykonawcy  wspólnie  ubiegający  się  o  udzielenie  zamówienia: 

Przedsiębiorstwo  Handlowo-Usługowe  „INKO  2001”  K.  Ł.,  K.  K.,  J.  M.  Sp.  jawna  z 

siedzibą  w  Nowym  Sączu;  Spółdzielnia  Socjalna  „Czystość”;  Polskie  Centrum  Wody 

Sp. z o.o. S

p. k. z siedzibą lidera w Nowym Sączu (dalej „przystępujący”). 

Krajowa  Izba  Odwoławcza,  po  przeprowadzeniu  rozprawy  w  przedmiotowej 

sprawie,  na  podstawie  zebranego  materiału  dowodowego,  po  zapoznaniu  

się  z  dokumentacją  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  w  tym  

w  szczególności  z  postanowieniami  ogłoszenia  o  zamówieniu  i  treścią  SIWZ,  treścią 

oferty  odwołującego  a  także  po  zapoznaniu  się  z  odwołaniem,  po  wysłuchaniu 

oświadczeń,  jak też stanowisk  stron  i  uczestnika postępowania,  złożonych  ustnie do 

protokołu w toku rozprawy ustaliła i zważyła, co następuje 

Izba 

ustaliła,  że  nie  zaszła  żadna  z  przesłanek,  o  których  stanowi  art.  189  ust.  2 

ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania.  

Na  wstępie  Izba  stwierdziła,  że  odwołującemu  przysługiwało  prawo  do  skorzystania  

ze  środka  ochrony  prawnej,  gdyż  wypełniono  materialnoprawną  przesłankę  interesu  

w uzyskaniu zamówienia, określoną w art. 179 ust. 1 ustawy Pzp, kwalifikowaną możliwością 

poniesienia szkody, będącej konsekwencją zaskarżonej w odwołaniu czynności.  

Odwołujący  ubiega  się  o  przedmiotowe  zamówienie.  W  wyniku  czynności 

dokonanych  przez  zamawiającego,  polegających  na  odrzuceniu  jego  oferty,  odwołujący 

został  pozbawiony  możliwości  uzyskania  zamówienia.  W  przypadku,  gdyby  zamawiający 

dokonał oceny ofert w sposób zgodny z przepisami ustawy Pzp - odwołujący miałby szansę 

na uzyskanie zamówienia. Wobec powyższego odwołujący może ponieść szkodę w postaci 

utraconych korzyści w postaci utraconego zysku z realizacja zamówienia. 

Izba  dopuściła  w  niniejszej  sprawie  dowody  z  dokumentacji  postępowania  

o  zamówienie  publiczne,  nadesłanej  przez  zamawiającego  do  akt  sprawy,  w  tym  

w szczególności z treści ogłoszenia o zamówieniu, treści SIWZ, treści oferty złożonej przez 

odwołującego w postępowaniu.  

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje 

Izba,  uwzględniając  zgromadzony  w  sprawie  materiał  dowodowy,  w  szczególności 

powyższe  ustalenia  oraz  zakres  zarzutów  podniesionych  w  odwołaniu,  doszła  do 

przekonania, 

iż  w  niniejszym  postępowaniu  doszło  do  naruszenia  przez  zamawiającego 

przepisów ustawy, które miały wpływ lub mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania o 

udzielenie  zamówienia,  a  tym  samym,  na  podstawie  art.  192  ust.  2  ustawy  Pzp, 

rozpoznawane odwołanie zasługuje na uwzględnienie. 

Izba  ustaliła,  że  przedmiotem  niniejszego  zamówienia,  zgodnie  z  opisem 

zamieszczonym  w  Rozdziale  3  SIWZ  - 

Opis  przedmiotu  zamówienia  jest  budowa  sieci 

wodociągowej  w  Bielance.  W  pkt  3.2  zamawiający  wskazał,  że  przedmiot  zamówienia 

szczegółowo opisuje dokumentacja projektowa, przedmiary robót i Specyfikacje Techniczne 

Wykonania i Odbioru Robót (STWiOR), które stanowią załączniki do SIWZ. Ponadto, z treści 

SIWZ  wynika,  że  należy  uwzględnić  w  wycenie  i  dostarczyć  do  odbioru  następujące 

dokumenty:  Protokoły  odbioru  w  zakresie  wykonanych  przekroczeń  dróg  gminnych  siecią 

wodociągową;  Protokoły  odbioru  w  zakresie  skrzyżowań  istniejących  gazociągów  z 

wykonaną  siecią  wodociągową;  Protokoły  wydajności  hydrantów;  Protokoły  zabezpieczenia 

skrzyżowań  z  urządzeniami  nadziemnymi  i  podziemnymi  w  zakresie  wykonanych 

skrzyżowań  z  budowaną  siecią  wodociągową  (energetyka,  telekomunikacja  oraz  inne); 

Protokoły  z  prób  szczelności  wykonanej  sieci  wodociągowej,  płukania  i  dezynfekcji 

wodociągu;  Pozytywne  wyniki  badań  laboratoryjnych  wody;  Geodezyjne  wytyczenie 

projektowanego  wodociągu  z  przekazaniem  szkicu  geodezyjnego  zgodnie  z  dokumentacją 

projektową; Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza wykonanej sieci wodociągowej wraz 

z  pozytywną  klauzulą  Ośrodka  Geodezyjnego  w  Gorlicach,  sporządzona  zgodnie  z  art.  57 

ust.  1  pkt  5  Ustawy  Prawo  Budowlane  (Dz.  U  z  2020  r.  poz.  1333)  w  wersji  papierowej  i 

elektronicznej. 

Dalej  Izba  ustaliła,  że  w  Rozdziale  8  SIWZ  -  Wykaz  oświadczeń  i  dokumentów, 

potwierdzających  spełnienie  warunków  udziału  w  postępowaniu  oraz  brak  podstaw 

wykluczenia,  Część  A  pkt  5  zamawiający  żądał,  aby  wykonawca  złożył  wraz  z  ofertą: 

Wycenę  ofertową,  sporządzoną  na  podstawie  załączonych  przedmiarów  robót.  Przewidział 

jednocześnie,  że  ta  jest  jedynie  elementem  pomocniczym  do  sporządzenia  wyceny  robót. 

Brak  wyceny  miał  skutkować  odrzuceniem  oferty  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy 

Pzp. 

Jednocześnie  w  Rozdziale  12  SIWZ  -  Opis  sposobu  przygotowania  oferty  (pkt  12.2., 

ppkt 12.2.3.) zamawiający powtórzył, że wymaga złożenia wraz z ofertą „wyceny ofertowej”. 

Z  kolei  w  Rozdziale  XIV  SIWZ  - 

Opis  sposobu  obliczenia  ceny  zamawiający  wskazał,  że 

cena  oferty  ma  zostać  wyliczona  w  oparciu  o  przedmiar  robót,  który  stanowi    element 

pomocniczy 

do  sporządzenia  wyceny  robót  (zał.  nr  3),  STWiOR,  opis  przedmiotu 

zamówienia zawarty w Rozdziale 3 SIWZ oraz projekt budowlano - wykonawczy.  

Ponadto,  Izba  ustaliła,  że  w  niniejszym  postępowaniu  zamawiający  przewidział 

ryczałtowy sposób wynagrodzenia za wykonane roboty budowlane (§5 ust. 1 projektu umowy 

załącznik  nr  9  do  SIWZ).  Jednocześnie,  zgodnie  z  §5  ust.  4  projektu  umowy  rozliczenie 

pomiędzy  zamawiającym  a  wykonawcom  miało  nastąpić  po  zakończeniu  całości  prac 

objętych umową. 

W  niniejszym  postępowaniu  odwołujący  złożył  ofertę,  oświadczając  w  Formularzu 

oferty,  że  zobowiązuje  się  do  wykonania  przedmiotu  zamówienia  w  zakresie  określonym  

w SIWZ za cenę brutto 1 766 813,55 zł. Do oferty nie został załączony  kosztorys ofertowy, 

jednak jak ustaliła Izba, odwołujący złożył kosztorys w tym samym dniu, jednak po terminie 

wyznaczonym jako termin składania ofert. 

Zamawiający  podjął  decyzję  o  odrzuceniu  oferty  odwołującego  stwierdzając,  że  ten 

nie  przedłożył  kosztorysu  ofertowego,  stanowiącego  wycenę  ofertową,  do  czego  w  ocenie 

zamawiającego był zobowiązany zgodnie z zapisami SIWZ. 

Na  wstępie  należy  zwrócić  uwagę,  że  przepis  art.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy  Pzp 

nakazuje  z

amawiającemu  odrzucenie  oferty,  jeżeli  jej  treść  nie  odpowiada  treści  SIWZ. 

Utrwalony  jest  w  orzecznictwie pogląd,  że podstawą faktyczną  odrzucenia oferty  z  powodu 

jej  niezgodności  z  SIWZ  może  być  tylko  rzeczywista  treść  oferty,  o  ile  nie  odpowiada 

wymogom  jasno  w  SIWZ  określonym.  Przy  czym  nie  chodzi  o  jakiekolwiek  wymogi 

z

amawiającego,  ale  wymogi  odnoszące  się  do  ukształtowania  przyszłego  świadczenia  - 

przedmiotu  umowy.  Zatem  podstawą  odrzucenia  oferty  nie  mogą  być  wymogi 

z

amawiającego,  które  nie mają  bezpośredniego  związku  z  treścią  oferty  rozumianą  wąsko, 

jako zakres przyszłego świadczenia.  

Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę, że zamawiający 

w  SIWZ  wymagał,  aby  wykonawca  złożył  „wycenę  ofertową”.  Sformułowania  tego  użył  w 

kilku  miejscach,  przy  czym  nie  sprecyzował  i  nie  opisał  co  rozumie  pod  tym  pojęciem.  Na 

rozprawie wyjaśnił, że oczekiwał od wykonawców ubiegających się o zamówienie, że  złożą  

oni  kosztorysy  ofertowe. 

Przy  czym  co  należy  podkreślić  wymaganie  w  tym  zakresie  nie 

zostało  w  żadnym  punkcie  SIWZ  sprecyzowane.  Odwołujący  nie  przedłożył  kosztorysu 

ofertowego wraz  z  ofertą,  co  w  ocenie  zamawiającego, jest  podstawą do uznania,  że treść 

oferty nie odpowiada treści SIWZ. 

W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie „wyceny ofertowej” nie może być uznane 

za  tożsame  z  wymaganiem  dotyczącym  przedłożenia  „kosztorysu  ofertowego”.  Brak  jest 

wprawdzie  legalnej  definicji  tego  pojęcia,  ale  nie  ulega  wątpliwości,  że  w  powszechnym 

rozumieniu  wycena

,  w  przeciwieństwie  do  kosztorysu  to  dokument  o  charakterze  ogólnym. 

Zawiera  ona 

wyłącznie  zsumowane  ilości  danej  roboty  czy  usługi,  bez  podziału  

na 

poszczególne  elementy,  jak  to  ma  miejsce  w  kosztorysie.  Co  do  zasady  wycena  jest 

bardzo zwięzłym dokumentem, dającym pogląd wyłącznie na koszt danego przedsięwzięcia 

jako  całości  i  nie  opisuje, jak  to ma miejsce w  przypadku kosztorysu,  w  sposób  precyzyjny  

wszystkich  elementów  składających  się  na  dany  zakres.  Tym  samym  za  nieuzasadnione 

należy  uznać  żądanie  zamawiającego,  dotyczące  przedłożenia  wraz  z  ofertą  dokumentu, 

który nie został wprost wyspecyfikowany i opisany w SIWZ. 

Wskazać należy  dalej,  że w  przedmiotowym  postępowaniu zamawiający  przewidział 

wynagrodzenie ryczałtowe. Zgodnie z art. 632 kodeksu cywilnego, jeżeli strony umówiły się  

o  wynagrodzenie  ryczałtowe,  przyjmujący  zamówienie  nie  może  żądać  podwyższenia 

wynagrodzenia,  chociażby  w  czasie zawarcia umowy  nie można  było przewidzieć rozmiaru 

lub  kosztów  prac.  Istotą  wynagrodzenia  ryczałtowego  jest  zatem  określenie  tego 

wynagrodzenia  z  góry, bez  prowadzenia  szczegółowej  analizy kosztów  poszczególnych 

elementów  składających  się  na  wysokość  wynagrodzenia.  Wysokość  wynagrodzenia 

ryczałtowego  jest  zatem niezmienna w  stosunku  do  ceny  podanej  przez  wykonawcę  w 

ofercie. Wynagrodzenie ryczałtowe oznacza wynagrodzenie za całość dzieła, w jednej sumie 

pieniężnej lub wartości globalnej. Rozliczenia stron w przypadku zastosowania ryczałtowego 

charakteru wynagrodzenia w żaden sposób nie opierają się na cenach jednostkowych oraz 

faktycznie  wykonanych  świadczeniach  (por.  wyr.  SO  w  Piotrkowie  Trybunalskim  z  17  lipca 

2006  r.,  sygn.  akt  II  Ca  342/06;  wyrok  SA  w  Poznaniu  z  6  marca  2001  r.,  sygn.  akt  I  ACA 

Zamawiający przewidział w §5 ust. 9 projektu umowy, że wynagrodzenie ryczałtowe 

ma  obejmować  wszelkie  koszty  związane  z  realizacją  zamówienia.  Brak  jest  także  w 

projekcie  umowy  jakichkolwiek  postanowień,  które  przypisywałyby  kosztorysowi,  czy  też 

wycenie 

o której mowa w SIWZ, jakiekolwiek znaczenie. Co więcej zamawiający przewidział 

rozliczenie 

za całość wykonanych prac jednorazowo, po zakończeniu całości robót (§5 ust. 4 

projektu  umowy)  zatem  i  w  tym  aspekci

e  zakres  wykonanych  prac  nie  ma  przełożenia  na 

dokonywane  płatności  częściowe,  które  miałyby  zostać  przez  wykonawcę  wycenione. 

Wynika  to 

poniekąd  ze  specyfiki  wynagrodzenia  ryczałtowego,  ponieważ  -  odmiennie  niż 

przy  wynagrodzeniu  kosztorysowym  -  brak  jest 

bezpośredniego  powiązania  pomiędzy 

kosztorysem 

a wynagrodzeniem czy sposobem w jaki odbywa się rozliczenie prac objętych 

umową.  

W  przypadku  wynagrodzenia  ryczałtowego  bowiem  to  nie  kosztorys  czy  wycena  opisują 

zakres  realizowanego  świadczenia,  ale  jak  w  niniejszym  postępowaniu:  dokumentacja 

projektowa, STWiOR oraz inne dokumenty, które należy albo w wycenie uwzględnić lub też 

przygotować dodatkowo, zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia zawartym w SIWZ. Tak 

też  było  i  w  tym  przypadku,  gdyż  zamawiający  wymagał,  aby  w  ramach    zamówienia 

wykonawcy  wykonali  dodatkowo: 

protokoły  odbioru,  protokoły  wydajności,  protokoły 

zabezpieczenia  skrzyżowań,  protokoły  z  prób  szczelności,  pozytywne  wyniki  badań 

laboratoryjnych wody, geodezyjne wytyczenie projektowanego wodo

ciągu (zgodnie z opisem 

zamieszczonym w Rozdziale 3 pkt 3.1. SIWZ oraz zawartym w 

§1 projektu umowy). 

Oczywiste jest, że kosztorys ofertowy, co do zasady, określa elementy i prace, które 

zostaną wykonane w ramach robót budowlanych. Jednak, na co Izba wielokrotnie zwracała 

uwagę,  znaczenie  kosztorysu  nie  jest  jednakowe  we  wszystkich  okolicznościach.  Zależy  

od  ukształtowania  przez  zamawiającego  postanowień  SIWZ,  projektu  umowy,  

a  w  szczególności  -  od  charakteru  wynagrodzenia  (czy  jest  to  wynagrodzenie  ryczałtowe  

czy  kosztorysowe).  P

rzy  wynagrodzeniu  ryczałtowym  kosztorys  ofertowy  nie  jest 

dokumentem niezbędnym dla prowadzenia postępowania a ewentualne błędy, w przypadku 

jego złożenia wraz z ofertą, nie wpływają w takich przypadkach na niezgodności treści oferty  

z treścią SIWZ (tak np. w wyroku sygn. akt KIO 1673/11 z 18 sierpnia 2011 r.; sygn. akt KIO 

1602/16 z 5 wrze

śnia 2016 r.; sygn. akt KIO 592/19 z 15 kwietnia 2019 r.). 

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Izby, nie da się z postanowień SIWZ  

i  projektu  umowy  wywieść,  że  wycena,  czy  jak  twierdzi  zamawiający  kosztorys,  który  miał 

zostać  załączony  do  oferty  miał  jakiekolwiek  znaczenie  w  tym  sensie,  że  przekładał  się  na 

zakres  przyszłego  zobowiązania,  które  powinno  znaleźć  odzwierciedlenie  w  treści  oferty. 

Sam  zamawiający  przyznał  na  rozprawie,  że  rolę  tego  kosztorysu  upatrywał  wyłącznie  w 

możliwości  weryfikacji czy oferta odwołującego nie zawierała rażąco niskiej ceny, a nie czy 

jako taka była zgodna z treścią SIWZ. Stwierdzając, że ma miejsce niezgodność treści oferty 

z  treścią  SIWZ  obowiązkiem  zamawiającego  jest  wykazanie,  że  niedochowanie  formy,  w 

jakiej przedstawiona została informacja i jakiej oczekiwał zamawiający od wykonawców, ma 

przełożenie  merytoryczne  na  świadczenie  wykonawcy.  Tego,  w  ocenie  Izby,  zamawiający 

nie uczynił. Ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż o niezgodności oferty z SIWZ można 

mówić  w  sytuacji  nieprawidłowego  przedstawienia  informacji  wymaganych  przez 

z

amawiającego, polegającego na zaniechaniu złożenia wraz z ofertą kosztorysu ofertowego. 

W  okolicznościach  niniejszej  sprawy  dodatkowo  podkreślić  należy,  że  wykonawca 

miał przedstawić wycenę ofertową, co do której zamawiający nie zawarł wymagań ani co do 

formy,  treści,  stopnia  szczegółowości,  a  już  z  pewnością  nie  można  z  treści  wymagania 

wywieść,  że  obowiązkiem  wykonawcy  było  przedłożenie  kosztorysu  ofertowego. 

Zamawiający  nie  odwołał  się  także  do  żadnego  aktu  prawnego,  który  miałby  stanowić 

wytyczne 

do  sporządzenia  takiego  kosztorysu.  Jak  słusznie  zauważył  odwołujący  za  taką 

wycen

ę, w przypadku wynagrodzenia ryczałtowego, można uznać oświadczenie wykonawcy 

złożone  w  treści  oferty,  że  wykona  zamówienia  za  łączną  kwotę  zaproponowaną  w 

formularzu oferty, która obejmuje całokształt prac opisanych w SIWZ.  

Izba  nie  zgadza 

się  z  zamawiającym  i  przystępującym,  że  z  treści  SIWZ  wynika,  

że obowiązkiem  wykonawcy  było przedłożenie wyceny,  rozumianej  jako kosztorys  ofertowy 

czy  też,  że  taka  wycena  miała  zostać  złożona  jako  odrębny  dokument.  W  sytuacji,  

gdy  zamawiający  nie  określił  ani  stopnia  szczegółowości,  ani  zakresu  informacji,  które  ten 

ma zawierać - w równym stopniu spełnia to wymaganie oświadczenie zawarte w Formularzu 

oferty. 

Ponadto, na co zwrócił uwagę odwołujący kosztorysy ofertowe, które zostały złożone 

przez  wykona

wców w tym postępowaniu miały mieć charakter pomocniczy (taki przewidział 

sam  zamawiający  w  treści  SIWZ),  nie  uwzględniały  ponadto  szereg  elementów,  które 

składały się na przedmiot zamówienia, te bowiem zamawiający wyspecyfikował odrębnie, nie 

ujmując  ich  w  pozycjach  przedmiarowych.  Stąd  także  kalkulacje  przedłożone  przez  innych 

wykonawców  nie  obejmowały  całości  przedmiotu  zamówienia  opisanego  w  SIWZ. 

Stanowisko 

zamawiającego na rozprawie potwierdziło dodatkowo, że sporządzony kosztorys 

nie służył mu do weryfikacji zgodności treści złożonych ofert z treścią SIWZ.   

Reasumując,  wobec  braku  podstaw  do  odrzucenia  oferty  odwołującego,  w  związku  

z  brakiem 

załączenia  przez  niego  wraz  z  ofertą  kosztorysów  ofertowych,  Izba  stwierdziła,  

że zamawiający naruszył przepis art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy Pzp.  

Izba  nie  podzieliła  jednak  stanowiska  odwołującego  w  zakresie,  w  jakim  twierdził,  

że  zamawiający  naruszył  przepis  art.  26  ust.  3  ustawy  Pzp,  gdyż  zaniechał  wezwania 

odwołującego do uzupełnienia kosztorysu ofertowego.  

Jak już  wcześniej  zauważono,  zamawiający  nie  wskazał  w  treści  SIWZ,  że wymaga 

aby wykonawcy załączyli do oferty kosztorysy ofertowe, ale  oczekiwał przedłożenia wyceny 

ofertowej.  Po  pierwsze 

należy  zauważyć,  że  żądanie uzupełnienia  w  tym trybie dokumentu  

w 

postaci kosztorysu ofertowego nie ma oparcia w treści SIWZ. Ponadto, zgodzić należy się  

z  przystępującym,  że  wycena  ta,  pomimo  zamieszczenia  tego  dokumentu  w  rozdziale 

dotyczącym  dokumentów  potwierdzających  spełnienie  warunków  udziału  w  postępowaniu, 

jes

t  dokumentem  stanowiącym  element  oferty,  który  nie  podlega  uzupełnieniu  w  tej 

procedurze.  Jak  sam  stwierdził  odwołujący  za  wycenę  taką,  w  okolicznościach  niniejszej 

sprawy,  wobec  braku  sprecyzowania  wymagań  odnośnie  tego  w  jaki  sposób  wycena  ma 

zostać  sporządzona,  można  uznać  oświadczenie  złożone  w  treści  oferty  dotyczące  łącznej 

ceny  ofertowej  zaproponowanej  za  wykonanie  zadania  jako całości.  Nie  ulega  wątpliwości, 

że jest to element oferty i odnosi się do oferowanego świadczenia, a tym samym nie podlega 

u

zupełnieniu w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp. 

Mając  na  uwadze  powyższe  należało  uznać,  że  zamawiający  nie  miał  podstaw  

do  uznania,  że  oferta  odwołującego  jest  niezgodna  z  treścią  SIWZ.  Jednocześnie,  wobec 

braku sprecyzowania wymagań zobowiązany był przyjąć wycenę ofertową, w formie w jakiej 

odwołujący ją zaprezentował w treści złożonej oferty tj. w formie oświadczenia, że zrealizuje 

przedmiot  zamówienia opisany  w  SIWZ  w  całości,  zgodnie  z  wymaganiami zamawiającego  

za cenę łączną w określonej wysokości.  

Taka prezentacja ceny nie odbiera zamawiającemu prawa do badania, w przypadku 

gdy  stwierdzi,  że  cena  oferty  nosi  znamiona  rażąco  niskiej,  do  żądania  wyjaśnień 

dotyczących ceny. Procedura ta jednak oraz ewentualne kalkulacje, które wykonawca będzie 

zobowi

ązany przedłożyć, wynika z treści art. 90 ust. 1 ustawy Pzp. 

Z powyższych powodów Izba orzekła jak w sentencji wyroku. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

ustawy  Pzp,  tj.  stosownie  do  wyniku  postępowania,  z  uwzględnieniem  postanowień 

rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  w  sprawie  wysokości  

i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu 

odwoławczym i sposobu ich rozliczania (tj. z dnia 7 maja 2018 r. Dz. U. z 2018 r., poz. 972),   

w tym w szczególności § 5 ust. 2 pkt 1. 

Izba  nie  uwzględniła  wniosku  odwołującego  o  zasądzenie  kosztów  zastępstwa 

procesowego 

z  uwagi  na  nieprzedłożenie  rachunku,  co  jest  warunkiem  przyznania  tychże 

kosztów zgodnie z § 3 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. 

Przewodniczący:      ……………………………