KIO 633/22 WYROK dnia 22 marca 2022 roku

Sygn. akt: KIO 633/22 

WYROK 

z dnia 22 marca 2022 roku 

Krajowa Izba Odwoławcza  -  w składzie: 

Przewodniczący: 

Justyna Tomkowska 

Protokolant:   

Rafał Komoń 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  22  marca  2022  roku  w  Warszawie 

odwołania 

wniesionego  do  Prezes

a  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  7  marca  2022  roku  przez 

wykonawc

ów A. K. oraz A. K. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Firma 

Handlowa  „EURO-STANDARD”  spółka  cywilna  A.  K.,  A.  K.  z  siedzibą  w  Opolu 

(Odwołujący) 

w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Gminę Nysa z siedzibą w Nysie 

przy  udziale  wykonawcy 

Przedsiębiorstwo  Gospodarki  Komunalnej  EKOM  Spółka  

z  ograniczoną  odpowiedzialnością  z  siedzibą  w  Nysie,  zgłaszającego  przystąpienie  

po stronie Zamawiającego  

orzeka: 

Umarza  postępowanie  w  zakresie  naruszenia  art.  224  ust.  6  ustawy  Pzp  z  powodu 

wycofania zarzutu odwołania,  

Oddala odwołanie w całości;  

Kosztami  postępowania  obciąża  Odwołującego  –  A.  K.  oraz  A.  K.  prowadzących 

działalność  gospodarczą  pod  firmą  Firma  Handlowa  „EURO-STANDARD” 

spółka cywilna A. K., A. K. z siedzibą w Opolu i: 

a. 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  kwotę  10  000  zł  00  gr  (słownie: 

dziesięciu tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego - A. K. 

oraz  A.  K. 

prowadzących  działalność  gospodarczą  pod  firmą  Firma 

Handlowa  „EURO-STANDARD”  spółka  cywilna  A.  K., A.  K.  z  siedzibą w 

Opolu 

tytułem wpisu od odwołania. 

Stosownie  do  art.  579  i  580  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  -  Prawo  zamówień 

publicznych  (tekst  jednolity  Dz.U.2021  r.,  poz.  1129  ze  zmianami)  na  niniejszy  wyrok  -  

w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia  - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.  

Przewodniczący: 

…………………………… 

Sygn. akt KIO 633/22 

UZASADNIENIE 

Zamawiający:  Gmina  Nysa  z  siedzibą  w  Nysie  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego  w  trybie  podstawowym  bez  negocjacji  pn.:  „Utrzymanie  dróg 

gminnych  o  nawierzchni  gruntowej  w  latach  2022-

2025”.  Numer  ogłoszenia  o  zamówieniu 

opublikowanego w BZP to 2022/BZP 00034424/01 z dnia 2022-01-25. 

Dnia  7  marca  2022  r

oku  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  Warszawie,  na 

podstawie 

art.  513  pkt  1  i  2  ustawy  z  dnia  11.09.2019  r.  Prawo  zamówień  publicznych  

(Dz.U.  z  2021  r.  poz.  1129  ze 

zm.),  zwanej  dalej  „Pzp”,  odwołanie  w  postępowaniu  złożyli 

wykonawcy 

Firma  Handlowa  „EURO-STANDARD”  s.c.  A.  K.,  A.  K.  z  siedzibą  

w Opolu, dalej jako „Odwołujący”.  

Odwołanie  złożono  w  ustawowym  terminie  –  podstawą  wniesienia  informacji  była 

decyzja  Zamawiającego  przekazana  w  dniu  1  marca  2022  roku.  Odwołujący  uiścił  wpis  

w wymaganej wysokości, kopia odwołania została prawidłowo przekazana Zamawiającemu.  

O

dwołujący wskazał, że posiada interes w skorzystaniu ze środków ochrony prawnej 

z  uwagi  na  to,  że  Zamawiający  wadliwie  ocenił  iż  oferta  wykonawcy  Przedsiębiorstwo 

Gospodarki Komunalnej „EKOM” Sp. z o.o. z siedzibą w Nysie jest ofertą najkorzystniejszą, 

pomimo  iż  jej  treść  jest  niezgodna  z  warunkami  zamówienia  a  cena  ofertowa  i  jej  ceny 

składowe  (jednostkowe)  rażąco  niskie.  Niezgodność  ta  polega  na  tym,  iż  pomimo  wymogu 

złożenia wraz z ofertą kosztorysu ofertowego szczegółowego EKOM takiego kosztorysu nie 

złożył. Gdyby Zamawiający właściwie dokonał oceny oferty EKOM, to na podstawie art. 226 

ust.1  pkt.  5  i  8  ustawy  Pzp  dokonał  by  odrzucenia  tej  oferty,  co  tym  samym  powoduje,  

że oferta Odwołującego jest ofertą najkorzystniejszą.   

Odwołujący zarzucał Zamawiającemu naruszenie:  

I. 

Art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp poprzez nie odrzucenie oferty EKOM, 

gdyż jej treść 

jest  niezgodna  z  war

unkami  zamówienia  -  nie  złożenie  wymaganego  szczegółowego 

kosztorysu ofertowego,  

II. 

art. 224 ust. 1 ustawy Pzp poprzez brak żądania od EKOM wyjaśnień, w tym złożenia 

dowodów  w  zakresie  wyliczenia  ceny  i  jej  istotnych  części  składowych  gdyż  zaoferowana 

su

ma  cen  jednostkowych  i  ceny  składowe  (jednostkowe)  wydają  się  rażąco  niskie  

w stosunku do przedmiotu zamówienia,  

III. 

art.  224  ust.  2  pkt 

1  ustawy  Pzp  poprzez  brak  żądania  od  EKOM  wyjaśnień,  w  tym 

złożenia  dowodów  w  zakresie  wyliczenia  ceny  i  jej  istotnych  części  składowych  

(np.  poz.  37,  43,  47,  51), 

pomimo  iż  suma  cen  jednostkowych  firmy  EKOM  jest  niższa  

o 38,69 % i ceny części składowych niższe dla poz. 37 o 37,33%, dla poz. 43 o 47,20%, dla 

poz. 47 o 49,96%  dla poz.51 o 47,73% od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych 

ofert,  

IV. 

Art. 224 ust. 6 ustawy Pzp poprzez nie odrzucenie oferty EKOM, 

pomimo iż firma ta 

udzieliła  wyjaśnienia  w  wyznaczonym  terminie  ale  złożone  wyjaśnienia  nie  odpowiadały 

wezwaniom i nie uzasadniały iż podana w ofercie cena nie jest ceną rażąco niską,    

V. 

Art.  226  ust.  1  pkt  8  ustawy  Pzp  poprzez  nie  odrzucenie  oferty  EKOM, 

pomimo  iż 

oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia,  

VI. 

Art.  239  ustawy  Pzp 

–  poprzez  zaniechanie  wyboru  oferty  Odwołującego  jako 

najkorzystniejszej, pomimo że Odwołujący zaoferował wykonanie zamówienia za cenę, która 

nie jest rażąco niską a oferta spełnia wszystkie wymogi formalne określone przepisami Pzp  

i  postanowieniami  SWZ  oraz  merytorycznie  jest  zgodna  z  treścią  SWZ,  a  w  świetle 

ustanowionych kryteriów oceny ofert jest ona ofertą najkorzystniejszą w postępowaniu, 

VII. 

Art.  239  ustawy  Pzp  poprzez  dokonania  wyboru  jako  najkorzystniejszej  oferty 

złożonej  przez  EKOM,  pomimo  iż  oferta  złożona  przez  tę  firmę  nie  jest  ofertą 

najkorzystniejszą.  

Odwołujący wnosił o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:   

unieważnienia czynności wyboru oferty EKOM,  

powtórzenia czynności badania i oceny ofert w postępowaniu,   

odrzucenie oferty EKOM,  

dokonania  wyboru 

oferty  Odwołującego  jako  oferty  najkorzystniejszej  w  wyniku 

ponownego badania i oceny ofert. 

Zarzut brak szczegółowego kosztorysu ofertowego  

Zamawiający w specyfikacji warunków zamówienia (SWZ) w punkcie 5 „Nazwa i opis 

przedmiotu  zamówienia”  ppkt.  2  zdanie  trzecie  wskazał,  że  „Do  oferty  należy  dołączyć 

kosztorysy  szczegółowe  z  wykazem  materiałów  i  sprzętu  (występujących  w  kosztorysie)  

z podaniem ich cen jednostkowych.”    

Zamawiający  w  pkt  16  ppkt  2  „Sposób  obliczenia  ceny”  wskazuje,  że  „Wykonawca 

podaje ceny jednostkowe brutto zgodnie z nr pozycji przedmiaru (1-

54)” oraz w ppkt 3 „Cena 

musi  uwzględniać  wszystkie  wymagania  niniejszej  SWZ  oraz  obejmować  wszelkie  koszty, 

jakie  poniesie  Wykonawca  z  tytułu  należytej  oraz  zgodnej  z  obowiązującymi  przepisami 

r

ealizacji przedmiotu zamówienia”.  

Po  zapoznaniu  się  z  ofertą  Ekom  Odwołujący  stwierdził,  że  do  oferty  nie  został 

dołączony  szczegółowy  kosztorys  ofertowy,  co  nie  wypełnia  wymogu  Zamawiającego. 

Faktem  jest,  że  EKOM  wraz  z  ofertą  złożył  uproszczony  kosztorys  ofertowy,  co  jest 

sprzeczne z wymogiem Zamawiającego.  

Metoda  kalkulacji  uproszczonej  gdzie 

cena  kosztorysowania  jest  iloczynem  ilości 

scalonych  jednorodnych  robót  (np.  1  m²  wykonanej  nawierzchni  betonowej,  1  m  ułożenia 

przewodu  wodociągowego  itp.)  oraz  cen  jednostkowych,  a  także  ewentualnie  podatku  od 

towarów i usług VAT, natomiast metoda kalkulacji szczegółowej dotyczy ceny kosztorysowej 

(CK)  określonego  zakresu  rzeczowego  robót  (obiektu,  wydzielonego  elementu,  obiektu 

branżowego rodzaju robót lub wyodrębnionej w kosztorysie pozycji kalkulacyjnej) i jest sumą 

kosztów  robocizny  bezpośredniej  (R),  kosztów  materiałów  bezpośrednich  (M),  kosztów 

zakupu materiałów obejmujące również kosztów ich transportu zewnętrznego (Kz), kosztów 

pracy  sprzętu  oraz  środków  transportu  technologicznego  (S),  kosztów  pośrednich  (Kp), 

zysku (Z), podatku VAT (Pv) CK = R + M + Kz + S+ Kp + Z + Pv. 

W  związku  z  powyższym  kosztorys  ofertowy  sporządzony  metodą  kalkulacji 

uproszczonej  nie  zawiera  (nie  wykazuje,  nie  wyodrębnia)  w  poszczególnych  pozycjach 

kalkulacyjnych  kosztów  robocizny  bezpośredniej,  kosztów  materiałów  bezpośrednich, 

kosztów  zakupu  materiałów  obejmujące  również  koszty  ich  transportu  zewnętrznego, 

kosztów  pracy  sprzętu  oraz  środków  transportu  technologicznego,  kosztów  pośrednich, 

zysku kalkulacyjnego, podatku VAT. Dlatego też do tak przygotowanego i przedstawionego 

uproszczonego  kosztorysu  firmy  EKOM  nie  można  odnieść  się  i  sprawdzić  czy  oferent 

przyjął  prawidłowe  (opisane  w  poszczególnych  katalogach  KNR)  nakłady  rzeczowe  dla 

poszczególnych  składników  cenotwórczych:  robocizny,  materiałów,  sprzętu.  Istnieje 

uzasadnione  podejrzenie,  że  oferent  mógł  celowo  zaniżyć  lub  też nie  ująć  poszczególnych 

nakładów  rzeczowych  dla  składników  cenowych  celem  obniżenia  poszczególnych  cen 

jedn

ostkowych  dla  poszczególnych  pozycji  kalkulacyjnych  lub  też  zastosować  takie 

obniżenia  poszczególnych  nakładów  rzeczowych  przypisanych  dla  pozycji  opisanych 

podstawami  KNR, 

aby  móc  dla  poszczególnych  pozycji  kalkulacyjnych  przygotować 

odpowiadające mu wartości (czyli pozycje najbardziej interesujące podwyższyć – takie które 

a pewno będą zakresem robót zleconych do wykonania, lub zaniżyć te pozycje które mogą 

nie wystąpić w zakresie zleconym lub wystąpić w znikomych ilościach.  

W  związku  z  faktem  iż  przedmiotem  zamówienia  jest  utrzymanie  dróg  gminnych  

o  nawierzchni  gruntowej, 

to  każdą  pozycję  kosztorysową  należy  traktować  jako  odrębną 

czynność  podlegającą  indywidualnemu  rozliczeniu.  Tą  tezę  potwierdza  Zamawiający 

zapisem, 

że „Wykonawca podaje  ceny jednostkowe brutto zgodnie z  nr pozycji  przedmiaru 

54)”.  Biorąc  również  pod  uwagę  fakt,  że  „Cena  musi  uwzględniać  wszystkie  wymagania 

niniejszej  SWZ  oraz  obejmować  wszelkie  koszty  (…)”,  to  cena  jednostkowa  dla  każdej 

pozycji  kosztorysowej  musi  zawierać  wszystkie  koszty,  to  znaczy  koszty  robocizny 

bezpośredniej,  koszty  materiałów  bezpośrednich,  koszty  zakupu  materiałów  obejmujące 

również  koszty  ich  transportu  zewnętrznego,  koszty  pracy  sprzętu  oraz  środków  transportu 

technologicznego, 

koszty 

pośrednie, 

zysku 

kalkulacyjnego, 

podatku 

VAT.  

Brak  szczegółowego  kosztorysu  ofertowego  nie  pozwala  na  jednoznaczne  zweryfikowanie 

prawidłowości  złożonego  oświadczenia  woli  co  do  zaoferowanej  ceny  ofertowej  i  jej 

wszystkich elementów.  

Z  uproszczonego  kosztorysu  ofertowego  firmy 

EKOM  w  żaden  sposób  nie  można 

wywieść,  iż  każda  pozycja  kosztorysowa  uwzględnia  wszystkie  wymagania  SWZ  oraz 

obejmuje  wszystkie  koszty.  Wykonawca  składając  ofertę  powinien  zakresem  zawartego  

w  niej  zobowiązania  objąć  taki  sposób  wykonania  zamówienia,  który  będzie  uwzględniał 

wszystkie wymagania określone przez zamawiającego w SWZ. Dla uznania zgodności treści 

oferty  z  SWZ  nie  wystarczy  jedynie  złożenie  przez  wykonawcę  ogólnego  oświadczenia, 

wyrażającego zobowiązanie wykonawcy do wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami 

zamawiającego.  

W  przedmiotowym  postępowaniu  kosztorys  ofertowy,  zgodnie  z  wymaganiami 

określonymi  w  SWZ,  opisywał  zarówno  zakres  oferowanego  świadczenia,  szczegóły  jego 

wyceny,  a  tym  samym  stanowił  istotną  część  składową  oferty.  Zamawiający  nie  wymagał 

kosztorysów  jako  dokumentów  pomocniczych,  a  stanowiły  one  merytoryczną  warstwę 

zobowiązania wykonawcy opisującą spełnienie wymagań przedmiotu zamówienia. Kluczowe 

znaczenie (podstawę) dla wyłonienia najkorzystniejszej oferty miało złożenie szczegółowego  

kosztorysu  ofertowego,  co  potwierdza  sposób  dokonania  oceny  kryterium  ceny. 

Zamawiający  bowiem  w  pierwszej  kolejności  dokonał  oceny  kryterium  ceny  poprzez 

przyporządkowanie  punktów  dla  każdej  pozycji  kosztorysowej  a  następnie  dodał  punkty  

z 

poszczególnych  pozycji  co  stanowiło  sumę  ocen  cen  jednostkowych,  która  stanowiła 

podstawę  do  wyboru  najkorzystniejszej  oferty.  Brak  w  ofercie  żądanego  szczegółowego 

kosztorysu  ofertowego  nie  jest  jedynie  brakiem  formalnym,  lecz  merytorycznym  brakiem 

oferty 

podlegającym dyspozycji art. 226 ust.1 pkt. 5 ustawy Pzp. Nie jest bowiem oczywiste 

jakie  elementy  wyceny  zawierała  każda  pozycja  kosztorysowa,  więc  brak  jest  podstaw  do 

stwierdzenia, iż wykonawca wypełnił wymogi określone w SWZ i czy są one porównywalne  

z cenami jednostkowymi odwołującego. 

Zamawiający  winien  otrzymać  prawidłowo  sporządzone  oferty,  zgodnie  

z wymaganiami zawartymi w SWZ, a takiej oferty wykonawca EKOM 

w ocenie Odwołującego 

nie  złożył.  Treść  oferty  wykonawcy  EKOM  jest  niezgodna  z  warunkami  zamówienia, 

ponieważ  w  warstwie  merytorycznej  nie  odpowiada  oczekiwaniom  Zamawiającego, 

wyrażonym w dokumentacji postępowania i nie ma możliwości poprawy tej treści jako omyłki. 

Zamawiający zaniechał odrzucenia oferty tego wykonawcy, czym naruszył art. 226 ust.1 pkt 

5 ustawy Pzp.   

Zarzut rażąco niskiej ceny  

Jak  wynika  z  sesji  otwarcia  ofert,  suma  cen  jednostkowych  brutto  w  ofercie  EKOM 

(będąca  jedynym  kryterium  oceny  ofert)  wynosiła  4  637,31  zł  a  cena  Odwołującego  to  

10  490,51  zł.  Średnia  arytmetyczna  złożonych  ofert  to  7  563,91  zł,  co  stanowi,  że  cena 

ofertowa EKOM jest niższa o ponad 30%, tj. o 38,69 % od średniej arytmetycznej złożonych 

ofert.   

W związku z tym faktem Zamawiający był zobowiązany zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 

ustawy Pzp zwrócić się do EKOM o udzielenie wyjaśnień w celu wykazania iż, cena ofertowa 

nie jest rażąco niska, nie czyniąc tego naruszył wskazany przepis.   

Odwołujący podkreślił również, że cena jednostkowa oferty EKOM dla pozycji 37, 43, 

47, 51 jest niższa o ponad 30% od średniej arytmetycznej dla tych pozycji.  

Dla poz.: 

poz.  37 

–  średnia  arytmetyczna  wynosi  –  298,19  zł.  a  cena  EKOM  161,39  zł,  co 

stanowi, że jest ona niższa o 45,87 % od średniej,   

poz.  43  - 

średnia  arytmetyczna  wynosi  –  311,14  zł,  a  cena  EKOM  140,49  zł,  co 

stanowi, że jest ona niższa o 54,84 % od średniej,  

poz. 47 - 

średnia arytmetyczna wynosi – 14,56 zł, a cena EKOM 6,22 zł, co stanowi, 

że jest ona niższa o 57,28 % od średniej,  

poz. 51 - 

średnia arytmetyczna wynosi – 2 840,12 zł, a cena EKOM 1 268,86 zł, co 

stanowi, że jest ona niższa o 55,32 od średniej.   

W związku z tym Zamawiający był zobowiązany do w stosunku do kwoty 4 637,31 zł  

i wymienionych pozycji 

zastosować przepis art. 224 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Pzp i zwrócić się 

do  EKOM  o  udzieleni

e  wyjaśnień  w  celu  wykazania,  iż  cena  ofertowa  i  ceny  ofertowe  dla 

tych  pozycji  nie  są  rażąco  niskie.  Jeżeli  Zamawiający  tego  nie  uczynił,  to  naruszył 

przywołane  przepisy.  Brak  szczegółowego  kosztorysu  ofertowego  i  brak  w  uproszczonym 

kosztorysie  ofertowym 

części  informacji  uniemożliwił  Odwołującemu  i  tym  samym 

Zamawiającemu  badanie  oferty  pod  kątem  ewentualnego  wystąpienia  rażąco  niskiej  ceny 

istotnych części składowych (pozycji kosztorysowych) oferty.   

Odwołujący  na  dzień  wniesienia  odwołania  nie  posiada  wiedzy  o  wartości 

zamówienia  tj.  o  kwocie  stanowiącej  sumę  cen  jednostkowych  ani  też  o  wartościach 

zamówienia  poszczególnych  cen  jednostkowych,  niemniej  jednak  z  ostrożności 

postępowania wniesiono zarzuty, iż cena ofertowa EKOM jest ceną rażąco niską w stosunku 

do przedmiotu zamówienia.   

B

rak odrzucenia oferty EKOM stanowi naruszenie przepisów wskazanych na wstępie 

odwołania.  Skutkiem  powyższego  było  pozbawienie  Odwołującego  zamówienia  

w  postępowaniu.  Takie  działanie  Zamawiającego  spowodowało  naruszenie  art.  16  ustawy 

Pzp  i  tym  samym  zasady  uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania  wykonawców  

a  czynność  wybory  najkorzystniejszej  oferty  została  dokonana  z  naruszeniem  art.  239 

ustawy Pzp.   

Mając  na  względzie  powyższe,  w  ocenie  Odwołującego  odwołanie  zasługuje  na 

uwzględnienie.  

Po  przeprowadzeniu  rozprawy  z  udziałem  Stron  i  Uczestnika  postępowania 

odwoławczego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz 

oświadczeń,  a  także  stanowisk  Stron  i  Uczestnika  postępowania,  Krajowa  Izba 

Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje: 

Izba ustaliła, iż nie została wypełniona żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem 

odwołania,  odwołanie  nie  zawierało  braków  formalnych  i  mogło  zostać  rozpoznane 

merytorycznie. 

Izba  ustaliła,  że  Wykonawca  wnoszący  odwołanie  wykazał  interes  w  korzystaniu  ze 

środków  ochrony  prawnej.  Wykonawca  jest  podmiotem  zainteresowanym  udziałem  

w  postępowaniu  i  uzyskaniem  zamówienia,  złożył  ofertę  w  postępowaniu.  Proces  badania  

i  oceny  ofert  przeprowadzony  przez  Zamawiającego  i  wybór  jako  najkorzystniejszej  oferty 

innego  Wykonawcy,  uniemożliwia  Odwołującemu  uzyskanie  zamówienia  i  może  również 

skutkować poniesieniem szkody przez Odwołującego.  

Zamawiający zawiadomił wykonawców o wniesieniu odwołania w dniu 9 marca 2022 

roku. W d

niu 14 marca 2022 roku zgłoszenie przystąpienia po stronie Zamawiającego złożył 

wykonawca  Przedsiębiorstwo  Gospodarki  Komunalnej  EKOM  Spółka  z  ograniczoną 

odpowiedzialnością  z  siedzibą  w  Nysie  (dalej  jako  „Przystępujący”  lub  „EKOM”).  Izba 

potwierdziła  skuteczność  zgłoszonego  przystąpienia.  Przystępujący  wnosił  o  oddalenie 

odwołania w całości.  

W  zakresie  zarzutu  naruszenia  art.  226  ust.  1  pkt  5  ustawy  Pzp  Przystępujący 

wskazał,  że  złożył  ofertę  zawierająca  konieczne  zapisami  SWZ  w  pkt  5.  2  elementy 

zamówienia.  Kosztorys  ofertowy  został  sporządzony  zgodnie  z  przedmiarem  robót,  przy 

zachowaniu  kolejności  pozycji  przedmiaru.  Zakres  i  technologia  wycenionych  pozycji 

pokrywa  się  z  zakresem  i  technologią  pozycji  przedmiaru  (zastosowano  pozycje  KNR),  do 

kosztorysu  dołączono  wykazy  materiałów,  sprzętu  z  cenami  jednostkowymi,  podano 

wszystkie czynniki kosztotwórcze (zgodnie z pkt 12.2 SWZ). Kosztorys został opracowany w 

programie  NORMA,  gdzie  sporządzenie  polega  w  pierwszej  kolejności  na  sporządzeniu 

kosztorysu szczegółowego, którego finalnym efektem jest kosztorys ofertowy.  

Przystępujący  zastosował  się  do  wymogów  SWZ  określonych  w  pkt.  12.2d  (Opis 

p

rzygotowania  oferty,  w  którym  Zamawiający  wymagał  złożenia  kosztorysu  ofertowego). 

Złożony kosztorys zawierał wszystkie wymagane przez Zamawiającego pozycje od 1 do 54, 

pozycjom przyporządkowano określone wartości procentowe.  

Co  do  zarzutu  naruszenia  art. 

224  ust.  1  ustawy  Pzp  Przystępujący  podniósł,  że 

badaniu  podlega

ć  może  cena  całkowita  oferty,  która  może  być  zarówno  ceną  łączną,  jak  i 

sumą cen jednostkowych.  

Zamawiający  w  postępowaniu  dokonywał  oceny  oferty  w  oparciu  o  cenę  całkowitą 

oferty.  Nie  podle

gała  ocenie  analiza  cen  jednostkowych.  Dlatego  też  wskazywane  przez 

Odwołującego  ceny  jednostkowe  nie  mają  charakteru  istotnego  z  punktu  widzenia 

prawidłowości  realizacji  przedmiotu  zamówienia.  Nie  były  one  oceniane  w  sposób 

indywidualny,  bowiem  Zamawiający  przypisał  konkretnym  pozycjom  kosztorysu  określoną 

wagę  %,  co  nie  stanowi  obliczenia  wynagrodzenia  wykonawcy  w  oparciu  o  sumę  cen 

jednostkowych.  

Jeżeli  chodzi  o  zarzut  naruszenia  art.  224  ust.  2  pkt  1  ustawy  Pzp,  to  jednostkowe 

ceny  ofertowe  z  kosztorys

u  Przystępującego  nie  różniły  się  znacząco  od  poprzednio 

oferowanych  przez  Wykonawcę  w  poprzednim  postępowaniu  na  lata  2018-2021. 

Zamawiający  nie  musiał  zatem  mieć  wobec  nich  wątpliwości.  Ocenie  Zamawiającego 

podlegała  poza  tym  cena  całkowita  oferty  a  nie  ceny  jednostkowe,  do  których  dlatego  nie 

może mieć zastosowania kryterium 30% różnicy wartości.  

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp i art. 224 ust. 6 

ustawy Pzp, Przystępujący podkreślił, że nie był wzywany do wyjaśnień rażąco niskiej ceny, 

dlatego  też  zastosowanie  przywołanych  przepisów  jest  niemożliwe.  Przesłanki  z  nich 

aktualizują  się  w  sytuacji,  gdy  wykonawca  wezwany  do  udzielenia  wyjaśnień  i  złożenia 

dowodów nie czyni tego lub przeprowadzona ich ocena potwierdza rażąco niską cenę oferty.  

Zamawiający  złożył  pisemną  odpowiedź  na  odwołanie,  w  której  wnosił  o  jego 

oddalenie  w  całości.  Argumentacja  Zamawiającego  zbieżna  była  z  argumentacją 

przedstawią przez Przystępującego. 

Na  posiedzeniu  przed  Izbą  Odwołujący  wycofał  zarzut  nr  IV  dotyczący  naruszenia  

art.  224  ust.  6  ustawy  Pzp,  więc  w  tym  zakresie  Izba  umorzyła  postępowanie,  co  znalazło 

odzwierciedlenie w punkcie 1 sentencji niniejszego orzeczenia.  

Na podstawie dokumentacji postępowania przesłanek przez Zamawiającego w wersji 

elektronicznej  Izba  ustaliła,  że  z  zapisów  SWZ  dotyczących  opisu  przedmiotu  zamówienia 

Zamawiający  założył,  że  roboty  i  prace  rozliczane  będą  na  podstawie  cen  jednostkowych 

netto  (powiększonych  o  podatek  VAT  według  stawki  obowiązującej  w  dniu  wystawienia 

faktury)  określonych  w  ofercie  Wykonawcy  i  obmiaru  faktycznie  wykonanych  robót, 

potwierdzonych  prze

z  przedstawiciela  Zamawiającego.  W  przypadku  konieczności 

wykonania  robót  nie  objętych  cenami  jednostkowymi  będą  one  kosztorysowane  w  oparciu  

o wskaźniki cenotwórcze podane w ofercie:  

- roboczogodzina:  

wskaźnik kosztów ogólnych (do R i S)  

- zysk (od R, S i Ko)  

koszty zakupu materiałów (do M). 

Zgodnie  z  Rozdziałem  5.2.  (Kosztorysy  ofertowe),  kosztorysy  ofertowe  należało 

sporządzić  zgodnie  z  przedmiarem  robót,  zachowując  kolejność  pozycji  przedmiaru. 

Kosztorysy  ofertowe  m

iały  być  sporządzone  jako  wypełnienie  przedmiaru  w  cenach  brutto, 

przy  założeniu,  że  zakres  i  technologia  wycenionych  robót  musi  odpowiadać  zakresowi  

i technologii robót określonych w danej pozycji przedmiaru.  

Do oferty należało dołączyć kosztorysy szczegółowe z wykazem materiałów i sprzętu 

(występujących w kosztorysie) z podaniem ich cen jednostkowych.  

W  ofercie  należało  podać  wartości  składników  cenotwórczych:  robocizna,  koszty 

ogólne, koszty zakupu, zysk; na podstawie których sporządzono kosztorys ofertowy.  

- roboczogodzina  

koszty ogólne (do R i S)  

- zysk (od R, S i Ko)  

koszty zakupu materiałów (do M). 

Z  zapisów  punktu  12.  2d  SWZ  (Opis  sposobu  przygotowania  oferty)  wynika,  

że należało do niej dołączyć kosztorys ofertowy.  

Zgodnie  z  rozdziałem  16  (sposób  obliczenia  ceny)  Wykonawca  podawał  ceny 

jednostkowe brutto zgodnie z nr pozycji przedmiaru (1-54). 

Zamawiający w ramach opisu kryteriów oceny ofert podał, że cena będzie stanowiła 

100%  oceny,  przy  czym  w  ramach  poszczególnych  pozycji  kosztorysowych  wprowadzono  

%  poziom  oceny  dla  danej  pozycji.  Najwyżej  była  oceniana  pozycja  16  (15,5%),  potem 

pozycje  21,  22 (9%),  następnie pozycja  19  (4%),  pozycje  8-12  (3%),  pozycje  17,18,  29,30, 

33,34,38, 39 (2%), pozycje 20,24-37 

– 1%, pozycje 1-5, 7,13, 14,16, 23, 31,32, 35, 36, 40-54 

– 0,5%. Zamawiający podał, że ocena będzie przebiegała w następujący sposób: 

Na  sumę  ocen  cen  jednostkowych  będą  składały  się  oceny  poszczególnych  pozycji 

przedmiotu zamówienia wyliczone wg wzoru :  

cena jednostkowa brutto najniższa  

Pozycja  przedmiotu  =  --------------------------------------------------- 

X  ilość  punktów  za 

pozycję 

        cena jednostkowa brutto ocenianej ofert 

W postępowaniu oferty złożyło dwóch wykonawców: Odwołujący i Przystępujący.  

EKOM w złożonej ofercie złożył kosztorys ofertowy, gdzie wskazał stawkę robocizny 

21 zł, koszty pośrednie 55% (R,S), koszty zakupu – 18% (M), zysk – 5% i Vat 23%. Wartość 

robót kosztorysowych  bez podatku  wyniosła 3 770,17  zł,  z  podatkiem  4 637,31  zł.  Ponadto 

do kosztorysu dołączono zestawienie materiałów i zestawienie sprzętu.  

Odwołujący również złożył  kosztorys ofertowy, gdzie wskazał koszty pośrednie 47% 

(R,S), koszty  zakupu 

– 10% (M), zysk – 6% i Vat 23%. Wartość robót kosztorysowych bez 

podatku  wyniosła  8 528,87  zł,  z  podatkiem  10 490,51  zł.  W  formularzu  oferty  Odwołujący 

wskazał stawkę roboczogodziny 23,50 zł.  

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, Izba uznała, że odwołanie w całości podlegało 

oddaleniu jako bezzasadne.  

Zgodnie z treścią art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp zamawiający odrzuca ofertę, kiedy 

jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. 

W  ocenie  Izby  Odwołujący  błędnie  wywodzi  z  zapisów  SWZ,  według  których 

kosztorysy szcze

gółowe należało złożyć wraz z ofertą, jednocześnie z wykazem materiałów  

i sprzętu (występujących w kosztorysie) z podaniem ich cen jednostkowych, że sporządzenie 

kosztorysów  miało  nastąpić  metodą  szczegółową  i  błędem  było  złożenie  kosztorysów 

sporządzonych  metodą  uproszczoną.  Odwołujący  nietrafnie  utożsamia  ustalony  wymóg 

szczegółowości  kosztorysu  z  nazwą  metody  jego  sporządzenia.  Zamawiający  w  SWZ 

wymagał  złożenia  kosztorysu  szczegółowego,  ale  nie  sporządzonego  metodą  kalkulacji 

szczegółowej.  

Nawet  gdyby 

jednak  przyjąć,  że  zapisy  SWZ  należało  odczytywać  w  sposób 

przedstawiony w odwołaniu przez Odwołującego, to wbrew twierdzeniom Odwołującego nie 

jest  tak,  że  kosztorys  sporządzony  metodą  uproszczoną  nie  zawiera  (nie  wykazuje)  

w  poszczególnych  pozycjach  kalkulacyjnych  kosztów  robocizny  bezpośredniej,  kosztów 

materiałów  bezpośrednich,  kosztów  zakupu  materiałów  obejmujących  również  koszty  ich 

transportu zewnętrznego, kosztów pracy sprzętu oraz środków transportu technologicznego, 

kosztów pośrednich, zysku kalkulacyjnego, podatku VAT. Kosztorys taki nie wyodrębnia tych 

elementów  z  ceny  pozycji,  ale  nie  oznacza  to,  że  cena  danej  pozycji  ich  nie  zawiera. 

Przystępujący  podał  jakie  narzuty  czynników  kosztotwórczych  będzie  stosował,  jakich 

materiałów i sprzętu i w jakich ilościach będzie wykorzystywał, tak więc możliwa była ocena, 

czy  dana  pozycja  kosztorysu  ofertowego  zawiera  wszystkie  niezbędne  elementy  do  jej 

należytego wykonania i wyceny. Oferta Przystępującego w części, gdzie wymagano złożenia 

kosztorysu zawiera

ła wszystkie wymienione w SWZ w pkt 5.2. Wyceniono wszystkie pozycje 

ujęte  w  przedmiarach,  Odwołujący  nie  wykazał,  a  nawet  nie  podnosił,  że  zakres  lub 

technologia  wykonania  robót  nie  odpowiada  cechom  opisanym  przez  Zamawiającego  dla 

którejkolwiek  z  pozycji  kosztorysu.  Tak  więc  dokument  stanowiący  treść  oferty 

Przystępującego w warstwie merytorycznej zgodny był z zapisami SWZ, a przynajmniej tezy 

przeciwnej  Odwołujący  nie  udowodnił.  Niezgodność  treści  oferty  z  warunkami  zamówienia 

odczytywać  należy  jako  niezgodność  z  wymaganiami  określonymi  w  SWZ  w  części 

dotyczącej  opisu  przedmiotu  zamówienia,  kryteriów  oceny  ofert,  sposobu  realizacji 

przedmiotu zamówienia. Tymczasem Odwołujący skoncentrował się na warstwie formalnej.  

Dalej  z

auważyć należy, że Zamawiający  wymagał  sporządzenia kosztorysu  zgodnie  

z  przedmiarem  robót,  zachowując  kolejność  pozycji  przedmiaru.  Kosztorysy  ofertowe miały 

być  sporządzone  jako  wypełnienie  przedmiaru  w  cenach  brutto,  przy  założeniu,  że  zakres  

i technologia wycenionych robót musi odpowiadać zakresowi i technologii robót określonych 

w  danej  pozycji  przedmiaru. 

Jeżeli Odwołujący twierdzi, że pozycje kosztorysowe w ofercie 

Przystępującego  nie  zawierają  pewnych składników  cenotwórczych,  albo  ich  poziom  został 

zaniżony,  powyższe  winien  wykazać.  Ponadto,  o  czym  Odwołujący  nie  wspomniał  

w odwołaniu, do kosztorysu Przystępującego dołączono wykaz materiałów i wykaz sprzętu. 

Dla  profesjonalisty,  mającego  dane  w  postaci  stawki  robocizny,  poszczególnych  narzutów 

dla  materiałów  i  sprzętu  oraz  zakładanego  zysku,  a  także  podanych  KNR  dla 

poszczególnych pozycji, nie powinno stanowić problemu wykazanie, w których elementach – 

pozycjach,  ceny  jednostkowe  oferty  Przystępującego  mogły  zostać  zaniżone.  Tymczasem 

Odwołujący nawet nie pokusił się o uproszczoną analizę posiadanych danych, subiektywnie 

stwierdzając,  że  cena  pozycji  wymienionych  w  odwołaniu  jest  rażąco  niska.  Dowiedzenie 

wystąpienia  zjawiska  rażąco  niskiej  ceny  nie  polega  na  wskazaniu  niektórych  pozycji  

z kosztorysu ofertowego przeciwnika. Odwo

łujący powinien wykazać, że obiektywnie ta cena 

jednostkowa nie spełnia podstawowych wymogów jej realności.  

Z  art.  224  ust.  1 

ustawy  Pzp  wynika,  że  jeżeli  zaoferowana  cena  lub  koszt,  lub  ich 

istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub 

budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia 

zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  w  dokumentach  zamówienia  lub  wynikającymi  

z  odrębnych  przepisów,  zamawiający  żąda  od  wykonawcy  wyjaśnień,  w  tym  złożenia 

dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.  

Art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp stanowi, że w przypadku gdy cena całkowita oferty 

złożonej  w  terminie  jest  niższa  o  co  najmniej  30%  od  wartości  zamówienia  powiększonej  

o  należny  podatek  od  towarów  i  usług,  ustalonej  przed  wszczęciem  postępowania  lub 

średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert  niepodlegających  odrzuceniu  na 

podstawie  art.  226  ust.  1  pkt  1  i  10,  zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  

o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie 

wymagają wyjaśnienia. 

Jak  słusznie  zauważył  w  odpowiedzi  na  odwołanie  Zamawiający,  w  postępowaniu 

ustalono  specyficzną  ocenę  złożonych  ofert,  a  sposób  ten  na  wcześniejszych  etapach 

postępowania  nie  był  przez  żadnego  z  wykonawców  kwestionowany.  Zamawiający  celnie 

zauważył,  że  suma  cen  jednostkowych  nie  stanowiła  ceny  oferty  i  nie  podlegała  ocenie  

w  ramach  ustalonych  kryteriów.  Cena  oferty  nie  była  również  ocenianą  ceną  jednostkową. 

Zatem wyliczenia dokonane przez Odwołującego co do ceny całkowitej oferty w porównaniu 

do wartości zamówienia oraz średniej arytmetycznej cen ofert nie mogły być odniesieniem do 

ustalenia,  czy  Zamawiający  zobowiązany  był  do  wezwania  Przystępującego  do  złożenia 

wyjaśnień.  Suma  ujęta  w  kosztorysie  ofertowym  była  wypadkową  cen  jednostkowych 

ocenianych  w  ramach  poszczególnych  pozycji,  które  stanowiły  składnik  wrażliwy  dla 

Zamawiającego  z  punktu  widzenia  należytego  wykonania  przedmiotu  zamówienia.  

Jeżeli dana wartość nie była oceniana, to jej wysokość nie mogła być punktem odniesienia 

do rozstrzygnięcia, czy Przystępujący złożył ofertę z rażąco niską ceną. Wartość ta z punktu 

ocenianych i punktowanych przez Zamawiającego kategorii prac była irrelewantna.  

Należało  więc  udzielić  odpowiedzi  na  pytanie,  czy  istotne  części  składowe  ceny 

wydają się rażąco niskie  w  stosunku do  przedmiotu  zamówieni  lub  też czy  powinny  budzić 

wątpliwości Zmawiającego.  

Dostrzeżenia  wymaga,  iż  w  odwołaniu  Odwołujący  ograniczył  się  wskazania  kilku 

pozycji  kosztorysu  z  oferty  Przystępującego  i  podał  o  ile  cena  tych  pozycji  jest  niższa  od 

ceny w jego ofercie. Były to pozycje 37, 43, 47, 51 kosztorysu. Zdaniem składu orzekającego 

Izby 

Odwołujący nie podjął nawet próby wykazania, że są to pozycje, które zawierają prace 

istotne  dla  przedmiotu  zamówienia  i  ich  sposób  wyceny  przekłada  się  na  ocenę  oferty. 

Przepis art. 224 ust. 1 ustawy Pzp stanowi o istotnych częściach składowych w stosunku do 

przedmiotu  zamówienia,  a  także  wymaga  opisania  okoliczności,  które  powinny  budzić 

wątpliwości zamawiającego. Do żadnego z tych elementów nie odniesiono się w odwołaniu, 

czy też na rozprawie. Wydaje się, że pozycje kosztorysu Odwołujący wskazał przypadkowo, 

nie  dokonując  analizy  ich  istotności,  czy  charakteru  prac  w  nich  ujętych.  Zwrócić  uwagę 

należy,  że  nie  były  to  prace  najwyżej  punktowane  przez  Zamawiającego,  te  bowiem  ujęto  

w  pozycjach  6,15,  21,22  przedmiarów.  Do  żadnej  z  nich  odwołanie  nie  zawiera  uwag.  

Choć  zostały  one  przywołane  przez  Odwołującego  na  rozprawie,  to  już  dalszej  ich  analizy 

Odwołujący  nie  przeprowadził.  Zamawiający  natomiast  potwierdził,  że  są  to  roboty 

najczęściej  wykonywane  w  jego  Gminie,  dlatego  też  cena  tych  pozycji  była  dla 

Zamawiającego istotna z punktu przyszłych rozliczeń umownych i dlatego punktował tę cenę 

wysoko w kryterium.  

Odwołujący  nie  podał  ani  w  odwołaniu,  ani  na  rozprawie,  jakie  okoliczności  mogły 

budzić wątpliwości Zamawiającego, które wyartykułować należałoby w wezwaniu wykonawcy 

do  złożenia  wyjaśnień.  Nie  przedstawiono  materiału  dowodowego,  na  podstawie  którego 

można  byłoby  stwierdzić,  że  wartość  prac  w  poszczególnych  pozycjach  kosztorysu 

ofertowego  Przystępującego  (istotnych  dla  wykonania  przedmiotu  zamówienia)  odbiega  od 

warunków rynkowych, nie zawiera wszystkich wymaganych elementów do wyceny, wycena 

została przeprowadzona w oparciu o zaniżone normy sprzętowe, materiałowe lub zaniżono 

liczbę  roboczogodzin.  Zarzuty  odwołania  odnoszące  się  do  rażąco  niskiej  ceny,  poza 

licznymi  wyliczeniami,  pozbawione 

są  treści,  merytorycznego  uzasadnienia  stanowiska 

Odwołującego.  Zarzuty  nie  zawierają  opisu  okoliczności  faktycznych,  które  powinny 

spowodować,  że  określona  norma  prawna  winna  znaleźć  zastosowanie.  Z  tych  powodów 

również zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp nie zasługiwał na uwzględnienie, 

nie  wykazano  bowiem,  że  oferta  Przystępującego  podlegała  odrzuceniu  jako  zawierając 

rażąco  niską  cenę.  Izba  pominęła  złożone  przez  Odwołującego  dowody  w  postaci 

zestawienia  porównawczego  cen  ofert  Przystępującego  i  Odwołującego  w  odniesieniu  do 

kosztorysu  inwestorskiego  jako  nieprzydatne  do  rozstrzygnięcia  przedmiotu  sporu  oraz  ze 

względu na ich wadliwość formalną (brak wykazania, że Odwołujący bazował na dokumencie 

otrzymanym  od  Zamawiającego),  co  powodowało  brak  możliwości  oparcia  na  takim 

materiale 

ustaleń istotnych dla sprawy. 

Końcowo, dostrzeżenia wymaga, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia 

art.  239  ustawy  Pzp.  Wbrew  twierdzeniom  Odwołującego,  Zamawiający,  kierując  się 

ustalonymi kryteriam

i oceny, dokonał wyboru oferty, która jest najkorzystniejsza.  

Reasumując,  w  świetle  powyższych  ustaleń  Izba  uznała  za  niezasadne  zarzuty 

odwołania  wskazujące  na  naruszenia  przez  Zamawiającego  przepisów  wymienionych  

w  petitum  odwołania.  Odwołujący  w  żaden  sposób  nie  wykazał,  że  Zamawiający  naruszył 

wskazywane przepisy ustawy Pzp, a jego działania miały charakter świadomy i celowy. Izba 

uważa,  że  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  było  prowadzone  przy 

uwzględnieniu  zasad  przejrzystości,  równego  traktowania  wykonawców  i  uczciwej 

konkurencji.  

Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.  

O  kosztach  postępowania odwoławczego orzeczono na  podstawie art.  574  oraz  art. 

575  ustawy  Pzp,  a  także  w  oparciu  o  przepisy  §  5  pkt  1  i  2  lit.  b  oraz  §  8  ust.  2  pkt  1 

Rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  30  grudnia  2020  roku  w  sprawie 

szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego,  ich  rozliczania  oraz 

wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  (Dz.  U.  z  2020r.,  poz.  2437  ze 

zmianami),  orzekając  w  tym  zakresie  o  obciążeniu  kosztami  postępowania  stronę 

przegrywającą, czyli Odwołującego.  

Przewodniczący: 

…………………………………