Polski system zamówień publicznych ogranicza konkurencję

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta przygotował raport „System zamówień publicznym, a rozwój konkurencji w gospodarce”. W opracowaniu przedstawiono regulacje rządzące przetargami w Polsce i w państwach Unii Europejskiej. Wskazano problemy w funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w naszym kraju oraz zaproponowano propozycje ich rozwiązania.

Z punktu widzenia kompetencji UOKiK najpoważniejszym problemem w systemie zamówień publicznych w Polsce są zmowy przetargowe. Obecnie urząd prowadzi 14 postępowań w tej sprawie. W ostatnich latach wydanych zostało 15 decyzji stwierdzających takie naruszenie prawa antymonopolowego. „Mimo tak niewielkiej liczby wykrywanych zmów nie jest to zjawisko marginalne” – tłumaczyła prezes UOKiK Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel podczas prezentacji wyników raportu.

Zmowy przetargowe mogą przybierać różne formy. W decyzjach wydawanych przez urząd najczęściej obserwowany jest mechanizm rozstawiania i wycofywania ofert przez uczestników zmowy. Polega on na wycofaniu oferty przez tańszego wykonawcę, w przypadku kiedy dwa pierwsze miejsca zajmą uczestnicy zmowy. Oznacza to wybór następnej w kolejności, droższej oferty.

Urząd zwrócił również uwagę na problem wyboru oferenta jedynie na podstawie zaoferowanej przez niego ceny. W całej Europie jedynie 30% przetargów jest rozstrzyganych w ten sposób, podczas gdy w Polsce jest to aż 90%. „Cena jako jedyne kryterium ma negatywny wpływ na konkurencyjność przetargu – podkreślała prezes UOKiK – „Nie pozwala efektywnie rywalizować przedsiębiorcom, którzy nie są w stanie wygrać rywalizacji cenowej, ale ich produkt lub usługa są korzystniejsze z innych powodów.” Z raportu wynika, że w konsekwencji, po uwzględnieniu wszystkich cech oferty, nie będzie ona najkorzystniejsza z punktu widzenia podatników. Prezes urzędu zauważyła także, że stosowanie kryterium najniższej ceny sprzyja zawieraniu zmów przetargowych. „W przypadku kiedy o wyborze decyduje tylko jeden parametr znacznie łatwiej zawrzeć nielegalne porozumienie” – tłumaczyła prezes.

Według autorów raportu dużym problemem jest również zbyt precyzyjny (niekonkurencyjny) opis przedmiotu zamówienia. Jest to duża bariera szczególnie w zamówieniach na dostawy. Zamawiający często opisują konkretny przedmiot, który chcą zakupić, a inni wykonawcy nie mają szans na wygranie przetargu. „Trzeba pokreślić, że ta bariera nie odnosi się do zamówień na roboty budowlane i usługi. W tych sektorach precyzyjny opis zamówienia jest jak najbardziej wskazany” – podkreślał Wojciech Malusi z Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych Jacek Sadowy podkreślał, że taki sposób opisywania przedmiotu zamówienia, świadczy o braku woli ze strony zamawiającego na otwarcie zamówień na konkurencje.

Prezes UZP tłumaczył, że czynnikiem ograniczającym konkurencję jest też brak chęci zamawiającego do dzielenia dużego przedmiotu zamówienia na mniejsze części. „Nie każdy podział zamówienia jest niezgodny z prawem. Pzp zabrania jedynie takiego dzielenia zamówienia, które będzie służyło obejściu ustawy” – tłumaczył Sadowy. Jako przykład dobrych praktyk w tej kwestii prezes UZP podał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, która nie powierza realizacji całej autostrady jednemu wykonawcy, tylko dzieli ją na krótsze odcinki.

Wśród innych czynników znacznie ograniczających konkurencję wskazano też krótkie terminy na przygotowanie oferty, składanie więcej niż jednej oferty przez podmioty z jednej grupy kapitałowej oraz zbyt wysokie wymagania podmiotowe wobec wykonawców. Prezes UZP wskazywał też, że problemem jest małe upowszechnienie informacji o przetargach. Obecne przepisy zobowiązują wykonawców do zamieszczania ogłoszeń w Biuletynie Zamówień Publicznych, ale tylko tych poniżej progów unijnych. Pozostałe informacje ukazują się w publikatorze Unii Europejskiej. „Nieporozumieniem jest, że polski przedsiębiorca dowiaduje się o polskim przetargu z europejskiego biuletynu” – podsumował Sadowy.

W raporcie znalazł się szereg rekomendacji, jak zwiększyć konkurencyjność polskiego rynku zamówień publicznych. Receptą mają być działania edukacyjne promujące otwieranie się rynku na konkurencję. Pomóc w tym miała by również zmiana zasad zatrzymywania wadium. UOKiK proponuje, aby było ono zatrzymywane tylko w przypadku wykonawców, którzy wygrali lub mogliby wygrać przetarg. Urząd proponuje też ograniczenie stosowania kryterium odnoszących się do wielkości przedsiębiorstwa. Według UOKiK ważne jest również ułatwienie wykonawcom dostępu do informacji o zamówieniach. Urząd chce, aby wszystkie ogłoszenia o zamówieniu, także te powyżej progów unijnych, były zamieszczane w Biuletynie Zamówień Publicznych.

Jak twierdzą autorzy projektu receptą na skuteczniejsze wykrywanie zmów przetargowych mają być zmiany w prawie. Rada Ministrów przyjęła w lipcu projekt nowelizacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, który zakłada wydłużenie okresu przedawnienia w sprawach zmów – w tym przetargowych – z roku do pięciu lat.

Urząd proponuje również zmiany w ustawie prawo zamówień publicznych, które zmniejszą ryzyko zawierania niedozwolonych porozumień. Jedną z nich jest ograniczenie jawności złożonych ofert. Pozwoli to wyeliminować najczęstsze przypadki zmów, czyli rozstawianie i wycofywanie ofert. Dlatego urząd proponuje, żeby wykonawcy mieli dostęp jedynie do szczegółów najkorzystniejszej oferty.

Kolejny postulat to zmiany, które umożliwią wykluczenie z przetargów przedsiębiorców, którym udowodniono uczestnictwo w zmowie przetargowej. „Urząd Zamówień Publicznych planuje zmiany Pzp w tym zakresie” – poinformował Jacek Sadowy. Mimo, iż ta przesłanka wykluczenia jeszcze nie obowiązuje, to m.in. GDDKiA stosuje ten warunek już teraz.

Działania zapobiegające powstawaniu zmów przetargowych mają również skupić się na edukacji zamawiających i zwiększaniu ich wiedzy na temat problemu zmów. Urząd chce też ustawowego wprowadzenia obowiązku zawiadamiania prezesa UOKiK o podejrzeniu zmowy, tak jak wygląda to np. na Węgrzech. Urząd chce też, aby do katalogu dokumentów, jakich zamawiający może żądać w postępowaniu znalazło się oświadczenie wykonawcy o niezależnym ustaleniu oferty. Ma być to dokument, w którym przedsiębiorca oświadcza, że jego oferta nie została przygotowana w porozumieniu z innymi podmiotami.

Prezentacja wyników raportu odbyła się 10 września 2013 r. podczas debaty „Konkurencja na rynku zamówień publicznych”.