Stosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert jest mocno ograniczone

Bardzo istotnego znaczenie nabiera konieczność dokonywania oceny oferowanych produktów rozpatrywanych jako całość. Innymi słowy przy wyborze danej oferty należy dokonać oceny nie tylko ceny dostarczenia produktu, ale wszystkich kosztów, które mogą temu produktowi towarzyszyć. Ustawodawca wskazał na cykl życia produktu, przez który należy rozumieć wszelkie możliwe kolejne fazy jego istnienia, to jest:

• badanie,
• rozwój,
• projektowanie przemysłowe,
• produkcję, naprawę,
• modernizację,
• zmianę,
• utrzymanie,
• logistykę,
• szkolenie,
• testowanie,
• wycofanie i
• usuwanie.

Ocena ma więc być kompleksowa, a jej zasady powinny znaleźć odzwierciedlenie w dobrze napisanych i trafnych kryteriach oceny ofert.

Nietrudno sobie wyobrazić sytuację, w której wprawdzie koszt dostarczenia danego produktu nie jest wysoki, jednak koszty dodatkowe, które musi ponieść zamawiający, są na tyle duże, że wybrana oferta przestaje być korzystna.

Zasadą powinno być ocenianie w ramach kryteriów całkowitego kosztu posiadania (kosztu cyklu życia), uwzględniającego całkowite koszty dotyczące: zakupu, użycia oraz likwidacji produktu.

W związku z nowelizacją ustawy bardzo istotnego znaczenia nabiera zdefiniowanie usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych. Pomocne przy definiowaniu pojęć użytych przez ustawodawcę w przepisach dotyczących zasad konstruowania kryteriów oceny ofert mogą być inne regulacje ustawy, a dotyczące trybu zapytania o cenę. Stosownie do treści art. 70 ustawy Pzp zamawiający może udzielić zamówienia w trybie zapytania o cenę, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia jest mniejsza niż progi unijne.

Ustawa Pzp nie określa, co należy rozumieć przez dostawy lub usługi „powszechnie dostępne”. Kierując się wykładnią językową, należałoby pod tym pojęciem rozumieć „dostępność dla wszystkich zainteresowanych”. A zatem dostępność takiego samego lub podobnego świadczenia, czylibrak indywidualizowania przedmiotu świadczenia na potrzeby poszczególnych zamawiających. Natomiast pod pojęciem „ustalone standardy jakościowe" należy rozumieć typy lub gatunki (dostaw/usług) znormalizowane, odpowiadające przeciętnym, oferowanym w powszechnej ofercie standardom. Nie chodzi zaś o specyficzne wymagania zamawiającego, powstałe na skutek dostosowania standardu dostawy czy usługi do jego indywidualnych potrzeb. Pojęciu temu będą odpowiadać dostawy towarów objętych produkcją masową, seryjną, a także dostawy lub usługi popularne na rynku, dostępne w stałej ofercie podmiotów zajmujących się tego typu świadczeniami, w określonym w tej ofercie, ustalonym standardzie.

Przez powszechną dostępność dostaw lub usług należy rozumieć oferowanie ich przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych dóbr praktycznie nieograniczonej grupie konsumentów. Łączy się to wprost z powszechną konsumpcją takich dóbr czy usług. A zatem tryb zapytania o cenę nie może być wykorzystywany do nabywania towarów lub usług specjalistycznych, przeznaczonych dla wąskiego kręgu odbiorców, o dostępności ograniczonej do nielicznych, specjalistycznych wykonawców (podobnie Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z 5 lutego 2001 r., sygn. sprawy DF/GKO/Odw.-255/432/RN-146/00). Trybu zapytanie o cenę nie można więc stosować do zamówień obejmujących wszelkie nietypowe dostawy czy usługi wymagające szczególnych kwalifikacji bądź do zamawiania usług lub dostaw wyjątkowego zastosowania.

Do usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych z całą pewnością nie można zaliczyć usług eksperckich, usług koordynatorów projektów czy usług inżyniera kontraktu (tak: Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w orzeczeniu z 17 września 2007 r., sygn. sprawy 0965-DB/94/07).

Przez „ustalone standardy jakościowe", pojmowane jako „przeciętne typy, wzorce, rodzaje (gatunki), odpowiadające przeciętnym wymaganiom", należy rozumieć zarówno standardy wynikające z przyjętych dla danych dostaw lub usług norm określonych przepisami prawa, jak i wymagań przyjętych jako normy w powszechnym odbiorze konsumenckim. Istotną cechą produktów lub usług zamawianych w trybie zapytania o cenę powinna być więc ich typowość, gwarantująca zamawiającemu porównanie cen takiego samego rodzaju produktów czy usług, oferowanych przez różnych wykonawców, poprzez podanie nazwy produktu lub usługi i określenie podstawowych ich parametrów czy zakresu.

Jak słusznie wskazała Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z 26 lutego 2001 r. (znak sprawy: DF/GKO/Odw.-279/471-472/2000): „Zamawiający formułując zapytanie o cenę, powinien na tyle jednoznacznie i ściśle określić przedmiot zamówienia oraz warunki jego realizacji, aby jedynym elementem odpowiedzi oferentów była cena. Dlatego też przedmiotem zamówienia w trybie zapytania o cenę powinny być wyroby gotowe, a standardy przedmiotu zamówienia powszechnie znane, określone już w czasie rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia". Tryb zapytania o cenę może być zatem stosowany tylko w odniesieniu do takich dostaw lub usług, których standardy jakościowe nie są ustalane indywidualnie przez zamawiającego, na jego konkretne potrzeby, ale zamawiający zaspokaja swoje potrzeby poprzez nabywanie towarów lub usług ogólnie dostępnych, powszechnie oferowanych w takim samym standardzie wszystkim ewentualnie zainteresowanym ich zakupem.

W zakresie definicji powszechnej dostępności wskazówki wynikają także z orzecznictwa. Z uchwały KIO z 9 kwietnia 2014 r. (KIO/KD 26/14) wynika, że „Usługa ochrony mienia i osób w odniesieniu do infrastruktury krytycznej, w rozumieniu ustawy z 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, nie jest usługą powszechnie dostępną, gdyż nie służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy. Zainteresowani zakupem tego rodzaju usługi będą przede wszystkim ci, którzy mają prawny obowiązek chronienia takiej infrastruktury. Nie będzie to zatem zaspokajanie potrzeby o charakterze codziennym, bieżącej. Z tego względu istnienie konkurencyjnego rynku podmiotów oferujących usługi ochrony osób i mienia nie może być uznane za wystarczające do przyjęcia, że taki przedmiot zamówienia jest usługą powszechnie dostępną”.

Wskazówki interpretacyjne wynikają także z innych instytucji ustawy Prawo zamówień publicznych. Polski ustawodawca przy definiowaniu dynamicznego systemu zakupów także posłużył się pojęciem usług powszechnie dostępnych, a ten tryb jest regulowany na gruncie dyrektywy nr 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Dokonując wykładni przepisu art. 2 pkt 2a ustawy Pzp, należy stwierdzić, że dynamiczny system zakupów może być stosowany dla takich powszechnie dostępnych dostaw i usług, które służą bieżącemu użytkowi. Zakupy bieżącego użytku to zakupy codziennego, obecnego używania.

O dostępności usługi nie świadczy to, od ilu podmiotów na rynku można ją kupić, ale to, czy usługa ta służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy. Usługa opracowania polityki bezpieczeństwa zgodnej z wymogami PN-ISO 27001, tj. normy międzynarodowej standaryzującej systemy zarządzania bezpieczeństwem informacji wraz z edukacją użytkowników tej polityki, nie jest usługą powszechnie dostępną, gdyż nie służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy” (uchwała KIO z 26 marca 2014 r., KIO/KD 21/14).

Sam fakt istnienia normy nie przesądza o tym, że określone zostały standardy jakościowe usługi. Każdorazowo na potrzeby danej instytucji usługa opracowania polityki bezpieczeństwa będzie miała inny zakres, już choćby z uwagi na to, że różne obszary ryzyka będą występowały w poszczególnych instytucjach czy przedsiębiorstwach. Inne także będą potrzeby związane z ochroną informacji zależne od zakresu działalności danej instytucji i sfer, w których będzie trzeba wdrożyć odpowiednie polityki, aby zapewnić skuteczność ochrony informacji. Tym samym norma PN-ISO 27001 nie zawiera ustalonego standardu jakości usługi opracowania polityki bezpieczeństwa, a co najwyżej standard wymagań dotyczących wdrożenia zabezpieczeń, który każdorazowo trzeba będzie dostosować do potrzeb organizacji, która system wdraża.