Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym:
Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda
Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska (spr.)
Protokolant: specjalista Anna Balicka
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S.S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej
I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy W. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku S.S. z dnia 8 marca 2015 r. - w terminie 14 dni;
II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz skarżącego S.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
S.S. – wskazując, że działa jako redaktor naczelny Wiadomości O. wniósł w dniu 3 kwietnia 2015 r., za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy W. , skargę na bezczynność tego organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do jej udostępnienia w terminie 14 oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 8 marca 2015 r. drogą elektroniczną złożył do Burmistrza Miasta i Gminy w W. wniosek o udzielenie informacji publicznej tj. o udostępnienie następujących materiałów dotyczących termomodernizacji hali [....] w W. : projektu technicznego, kosztorysu inwestorskiego, kosztorysu powykonawczego. Otrzymał odpowiedź odmowną z zastrzeżeniem, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego żądane informacje dotyczą majątku Gminy, sposobu dokonywania wydatków publicznych i ich racjonalności i gospodarności. Z tego względu są to dane objęte art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i powinny być udostępnione.
Ponadto nadmienił, że wniosek o udzielenie informacji ma związek z wykonywaną przez niego funkcją redaktora naczelnego Wiadomości O. , a żądana informacja związana jest z prawem do kontrolowania poczynań władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.
Żądanie odrzucenia skargi organ uzasadnił niewyczerpaniem przez skarżącego – przed wniesieniem skargi – trybu określonego w art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W dalszej kolejności wskazał, że nie pozostawał w bezczynności skoro pismem z dnia 23 marca 2015 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, odmawiając udostępnienia dokumentacji kosztorysowej i projektowej związanej ze zrealizowaną inwestycją budowlaną.
Wskazał, że podziela pogląd wyrażany przez liczne organy odwoławcze (SKO), iż ustawa - Prawo zamówień publicznych, w oparciu o którą wyłoniono wykonawcę robót budowlanych, w sposób wyczerpujący wskazuje rodzaje dokumentów i informacji, które podlegają ujawnieniu, co daje podstawę do wniosku, że inne dokumenty sporządzane na potrzeby postępowania określonego w tej ustawie nie podlegają udostępnieniu.
W szczególności skoro zgodnie zart. 96 ust. 2ustawy Prawo zamówień publicznych, protokół postępowania o udzielenie zamówienia jest jawny, to oznacza to, że ustawodawca nie przyznał tego przymiotu innym dokumentom wytworzonym podczas postępowania.
Z kolei z punktu widzenia uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w tym treść dokumentów urzędowych.
Definicja legalna dokumentu urzędowego została zawarta wart. 6 ust. 2powołanej wyżej ustawy. W związku z tym dokument taki jak kosztorys inwestorski, czy dokumentacja projektowa nie spełniają przesłanekart. 6 ust. 1ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są również dokumentami urzędowymi w myśl art. 6 ust. 2 w/w ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
W związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi, rozważyć należy problem dopuszczalność skargi.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji dotyczącej ewentualnego trybu "przedskargowego" tj. nie nakłada na stronę obowiązku podjęcia – przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego – działań zmierzających do usunięcia stanu bezczynności. Ustawa nie formalizuje postępowania w sprawach o udostępnienie informacji, zawiera jedynie kilka samodzielnych przepisów "proceduralnych". Do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odsyła zaś w bardzo wąskim zakresie.
W art. 16 ust. 2 wskazuje, iż "do decyzji stosuje się przepisy kpa". Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie określające zakres stosowania przepisów kpa jest znamienne. Z całą pewnością nie daje ono podstaw do odnoszenia odesłania do całego postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji, bo przecież taka wola ustawodawcy mogłaby i zarazem musiałaby zostać inaczej wyrażona.
Skoro kpa ma być stosowane " do decyzji", a nie "do postępowania", to rozumieć należy, że wolą ustawodawcy, zakładającego szybkość, sprawność i otwartość w postępowaniu o udostępnienie informacji, nie było poddanie tego postępowania sformalizowanym regułom kodeksowym.
Wniosek ten dotyczy zarówno tych postępowań, których wynikiem jest czynność udzielenia informacji, jak i tych, które kończą się decyzją administracyjną. Nie ma bowiem żadnych przesłanek ku temu, aby tryb postępowania wszczynanego wnioskiem określany był z perspektywy tego, w jaki sposób postępowanie to się zakończyło.
Koncepcja, wedle której do całego postępowania mającego zakończyć się decyzją zastosowanie miałyby mieć przepisy kpa, z punktu widzenia osoby wnioskującej nie jest do przyjęcia. Wnioskodawca wszak składając wniosek oczekuje na jego pozytywne załatwienie, nie można więc wymagać od niego przewidywania innych zamiarów podmiotu zobowiązanego.
Nie można więc i wymagać od wnioskodawcy kalkulacji, że skoro bezskuteczny upływ terminu do udzielenia informacji oznaczać może zamiar wydania decyzji odmownej, zachodzi konieczność dostosowania własnych działań do wymagań kpa. Wnioskodawca z założenia dąży do przerwania stanu bezczynności podmiotu zobowiązanego po to, aby żądaną informację uzyskać, a nie po to, aby spotkać się z decyzją odmowną.
To, że decyzja określając sytuację prawną, usuwa niekorzystny dla wnioskującego stan niepewności, nie oznacza, że jest oczekiwanym przez wnioskującego rozwiązaniem. Wszystkie te uwagi przekonują, że do postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, choćby było prowadzone przez organy administracji publicznej, przepis art. 37 kpa nie ma zastosowania.
Jest niewątpliwe, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno - technicznej mieszczącej się w kategorii opisanej wart. 3 § 2 pkt 4ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie - ppsa/. Rozpoznawanie skarg na takie czynności, a także - na podstawie pkt 8 § 2 art. 3 w/w ustawy - na opieszałość w ich podjęciu, należy do kompetencji sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Cytowane przepisy statuują zasadę wg. której droga sądowa dla skargi otwiera się dopiero po wykorzystaniu dostępnego w postępowaniu administracyjnym środka mającego służyć kwestionowaniu stanowiska organu. Podkreślenia wymaga, że co prawda ustawodawca użytemu sformułowaniu "środek zaskarżenia" nie przyporządkowuje zamkniętego katalogu odpowiednich instytucji prawa proceduralnego, ale zastrzega, że środek ten ma być "przewidziany w ustawie".
Jest oczywiste, że chodzi tu o każdą ustawę, która regulować może /także odmiennie niż kpa/ postępowanie administracyjne. W takim postępowaniu, choć zastosowania doń nie będą miały przepisy kpa, podejmowane mogą być akty lub wykonywane czynności zaskarżalne do sądu, dla których ustawa nie będzie przewidywać "środka zaskarżenia" w administracyjnym toku.
Do takich, pozostających poza przepisami kpa regulacji, nawiązuje przepis § 3 art. 52 ppsa, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w §§ 1 i 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych. Jego ustanowienie przepisem ustawy kodeksowej ma służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji: tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" /bo taki nie istnieje/, impulsem będzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Nie sposób jednak nie zauważyć, że każdy tryb "przedsądowy", w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego dopiero wypełnienie otwiera dostęp do kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie, stwierdzić trzeba brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu niewezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych, niż ściśle określone przepisem § 3 art. 52 ppsa, sytuacjach.
Przepis ten nakazuje stronie, mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność, uprzednie podjęcie wobec organu stosownej interwencji: brak tej interwencji oznacza niedopuszczalność skargi. Co zaś najistotniejsze interwencja ta ma dotyczyć wydanego już aktu, lub podjętej już czynności. Stan bezczynności organu jest stanem bezprawnym, w przepisie jednak art. 3 § 1 pkt 4, do którego odnosi się pkt 3 § 2 art. 52, nie chodzi o taki stan, lecz o konkretne, pozytywne działania organu dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nie ma żadnej normy, która pozwalałaby, choćby na "odpowiednie" stosowanie § 3 art. 52 ppsa w przypadku skargi na bezczynność organu w podjęciu aktu lub czynności, o jakich mowa w tymże przepisie. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że stawianie stronie wymagań, od spełnienia których uzależniona ma być dopuszczalność skargi do sądu, musi znajdować podstawę w wyraźnym przepisie prawa.
Zgodzić należy się z poglądem, że przepisy prawa, w realizacji zasady autokontroli administracji, winny przewidywać odpowiedni "przedskargowy" środek dla każdego rodzaju skargi. Wobec jednoznacznej jednak treści art. 52 ppsa możliwość stosowania instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa w wypadku skargi na bezczynność organu w zakresie działań opisanych w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa pozostaje jedynie postulatem de lege ferenda.
Z powyższych względów Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela, wyrażanego w orzecznictwie i w doktrynie, ale szerzej nieuzasadnianego /zwłaszcza wobec odmiennej niż miało to miejsce w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnej regulacji/ poglądu przeciwnego /por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r. II SAB/Op 1/04 , Komentarz pod redakcją T. Wosia, W-a 2005 r./.
Wobec braku podstaw do uwzględnienia wniosku Burmistrza o odrzucenie skargi, skargę należało rozpoznać merytorycznie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, przy czym zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że spełniony w niej został zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3). Sporny jest natomiast zakres przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem organ zobowiązany twierdzi, że kosztorys inwestorski, projekt techniczny i kosztorys powykonawczy nie są informacją publiczną. Takiego stanowiska nie da się zaaprobować.
Kosztorys inwestorski jest dokumentem zawierającym informacje o wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych i w niniejszej sprawie dotyczy inwestycji gminnej. Dokument ten stanowi podstawę do planowania przez zamawiającego wydatków związanych z realizacją inwestycji, określając jej wartość i jednocześnie sposób gospodarowania jego mieniem.
Zart. 33 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.) wynika, że zamawiający ma obowiązek sporządzenia kosztorysu inwestorskiego dla potrzeb postępowania przetargowego, bowiem na jego podstawie ustala się wartość zamówienia na roboty budowlane. Kosztorys inwestorski jest tylko jednym z oficjalnych dokumentów, jakie zamawiający (organ administracji publicznej) tworzy w ramach realizacji inwestycji w trybie zamówienia publicznego.
Poprzez fakt, że dokument ten stanowi podstawę do ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane, jest częścią całości dokumentacji tworzonej na potrzeby udzielenia zamówienia publicznego, posiada więc walor dokumentu oficjalnego, stanowiącego informację publiczną; dotyczy bowiem sfery faktów, został wytworzony w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawiera informację o planowaniu inwestycji i gospodarowaniu mieniem gminnym (majątkiem publicznym), etc., tworzy tym samym, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 f i pkt 5c ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych. Dla spełnienia kryterium dostępności dokument taki nie musi być dokumentem urzędowym (art. 6 ust. 2 ww. ustawy).
Istotne bowiem jest, by zaistniała przesłanka oficjalności takiego dokumentu, odnoszona do jego treści. W tym przypadku treść kosztorysu inwestorskiego odnosi się do inwestycji gminnej – szacowania i ewentualnego wydatkowania określonych publicznych środków finansowych na cel publiczny, a więc bez wątpienia dotyczy sprawy publicznej. Toteż wykonany na zlecenie kosztorys inwestorski stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" jest pojęciem szerszym od pojęcia "dokument urzędowy", ten bowiem zawiera się w pojęciu "informacji publicznej". Dokument urzędowy pozostaje tylko jednym z rodzajów informacji publicznej.
Inną natomiast jest kwestia, od jakiego momentu kosztorys inwestorski może być dostępny dla zainteresowanych, zważywszy że treść tego dokumentu i jego przedwczesne udostępnienie potencjalnym oferentom mogą mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym – wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty w sytuacji, gdy kryterium decydującym jest cena.
Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne. W art. 8 ust. 2 tej ustawy wskazano, że zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego tylko w przypadkach określonych w ustawie. Ograniczeniem wynikającym z ustawy jest jedynie termin otwarcia ofert, które to otwarcie jest jawne (art. 86 ust. 2). Bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (art. 86 ust. 3).
Tak więc przyjąć należy, że po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia – bezpośrednio przed otwarciem złożonych ofert, a po ich otwarciu – do wiadomości publicznej mogą być przekazane informacje wynikające z kosztorysu inwestorskiego, jak również udostępnieniu może podlegać jego treść (a contrario – do chwili otwarcia ofert kosztorys inwestorski, jakkolwiek korzysta z przymiotu informacji publicznej, to jednak nie podlega udostępnieniu).
Ustawa – Prawo zamówień publicznych, poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej.
Również umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 139 ust. 3ustawy – Prawo zamówień publicznych).
Bez związku już z postępowaniem przetargowym i rygorami z nim związanymi pozostaje "projekt techniczny" inwestycji i rzeczywiście poniesione nań wydatki ("kosztorys powykonawczy"). Skoro dokumenty te dotyczą inwestycji gminnej, finansowanej ze środków publicznych, to nie ma wątpliwości, że stanowią one informację publiczną, bez względu na to czy miałyby być "dokumentem urzędowym" czy też jakimkolwiek innym.
Burmistrz Miasta i Gminy W. błędnie uznając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, popadł w zwłokę w należytym załatwieniu wniosku skarżącego, dlatego co do zasady skargę należało uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Choć przekazane skarżącemu w dniu 23 marca 2015 r. stanowisko nie było uzasadnione i nie "załatwiało sprawy", to jednak stanowiło niezwłoczną reakcję na wniosek skarżącego. Dlatego uznano, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 w/w ustawy).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.
Otrzymuj raz w tygodniu aktualne informacje
o zmianach w prawie oraz komentarzach ekspertów
Otrzymasz darmowy e-book w prezencie!
„6 pytań o znowelizowane przepisy Pzp"