Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym:
Przewodniczący SWSA Maciej Kobak
Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./
Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych
skargę oddala
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie ul. [...], w sąsiedztwie działek nr 261/1 i 263/5.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2017 r. oględzin ustalono, iż pomiędzy ogrodzeniem zlokalizowanym na działce nr 261/1 a ogrodzeniem na działce nr 263/5 widoczne jest zwężenie szerokości chodnika z l,45 m do 1,15 m.
Wzdłuż tego odcinka chodnika, przy granicy z działką nr 261/1, ułożone zostały korytka betonowe o szerokości 0,60 m, położone poniżej chodnika o około 0,40 m + 0,50 m oraz poniżej terenu działki nr 261/1. W odległości l,95 m od słupka ogrodzeniowego zlokalizowanego na działce nr 261/1 wykonany został dodatkowy wpust o wymiarach 0,40 m x 0,60 m, zaś w odległości około 6 m od ww. słupka wykonano zjazd o szerokości 4 m na działkę nr 261/1, wraz z odwodnieniem liniowym.
Organ wskazał, że przy wjeździe na posesję zlokalizowana pod adresem [...] wykonany został wpust o wymiarach 0,40 m x 0,60 m, a na całej szerokości wjazdu ułożono kostkę brukową, ograniczoną od strony północnej palisadą betonową.
Organ I instancji podał, że dokonał porównania projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], udzielającej Prezydentowi Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ulicy [...], wraz z budową publicznej drogi gminnej łączącej ul. [...].
Ustalono, że w toku realizacji inwestycji wprowadzone zostały zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zwężeniu szerokości chodnika i wykonaniu dodatkowej kratki ściekową w pobliżu ogrodzenia posesji [...].
Organ zaznaczył, że zmiany te projektant zakwalifikował jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, w rozumieniu z art. 36a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). Wskazał przy tym, że zmiany uznane za nieistotne obejmują zwężenie chodnika do szerokości 115 cm w km 0+311 + 0+357, ułożenie ścieku szerokości 60 cm wraz z nieznacznym przesunięciem w stronę krawędzi jezdni, dodatkowej kratki ściekowej w km 0+355 oraz co nie mniej istotne, że zmiany mieszczą się w granicach pasa drogowego.
PINB wskazał, że zgodnie zart. 32austawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm. – dalej również "ustawa drogowa"), odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Wobec powyższego, skoro dokonane w opisywanej sprawie zmiany zostały zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne, to uznać należało, że nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych wart. 50ustawy Prawo budowlane, obligująca organ do powzięcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru.
KW wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc, że została ona wydana w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma bowiem charakteru wiążącego tak dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organów nadzoru budowlanego.
Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Zdaniem odwołującego się, w realiach opisywanej sprawy organ I instancji nie dokonał szczegółowej oceny charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Tym bardziej, że w ocenie skarżącego, dokonane zmiany stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jako że dotyczą usytuowania planowanej inwestycji niezgodnie z liniami ją rozgraniczającymi.
Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest dalsze prowadzenie postępowania i brak jest podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane.
Skoro w opisywanej sprawie zmiany wprowadzone przez inwestora zostały dokonane w granicach pasa drogowego, roboty budowlane związane z rozbudowa drogi zostały zakończone, zaś w świetle art. 32a specustawy drogowej, zmiany tego rodzaju nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, to brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności ze strony organów nadzoru budowalnego. Z uwagi zatem na brak naruszenia prawa, postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe w całości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję KW wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego, organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego określonego wart. 50iart. 51ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyznaczała linie rozgraniczające teren inwestycji i zgodnie z jej treścią, nie obejmowała ona działek nr 261 i 263.
Dokonane zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wykraczają natomiast poza teren inwestycji, na co z resztą zwróciły uwagę same organy wskazując, że wzdłuż działki skarżącego, na odcinku o zwężonej szerokości chodnika ułożono korytka betonowe. Tym samym inwestycja została zrealizowana w pasie o szerokości 0,3 m na działce strony skarżącej, nie objętej decyzją Prezydenta Miasta [...].
Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że w jego ocenie zmiana lokalizacji i szerokości wjazdu na działkę sąsiednią o nr 263/3 oraz zmiana stosunków wodnych poprzez wprowadzenie część wód opadowych z jezdni na działkę skarżącego również stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Umorzenie postępowania było zatem nieuprawnione, a obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania naprawczego i wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jej uchylenia.
W opisywanej sprawie kluczową kwestią, która rzutuje na legalność wydanej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jest to, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że odstępstwa dokonane przez inwestora podczas realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] stanowią tzw. odstępstwa nieistotne w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawa drogowa), co z kolei przekładać się ma na brak przesłanek do powzięcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru ze strony organów nadzoru budowlanego.
Nie jest bowiem kwestionowane przez stronę skarżącą ustalony przez organy nadzoru zakres wykonanych robót budowanych, w tym parametry techniczno – budowlane robót budowlanych wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zaś Sąd z urzędu nie stwierdza, aby w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy nie odpowiadały wymogom stawianym przepisami k.p.a. oraz uniemożliwiały Sądowi kontrolę wyrażonego przez nie stanowiska oraz dokonanej kwalifikacji tych robót.
Zgodnie zart. 36a ust. 1ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.
Stosownie zaś doart. 36a ust. 6ustawy Prawo budowlane, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Przytoczone wyżej regulacje stanowią lex generalis w stosunku do wskazanego przez organy nadzoru budowlanego lex specialis – uregulowania art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Oznacza to, że przy realizacji przedsięwzięcia na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tak jak w przypadku inwestycji realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę, zastosowanie znajduje przepis art. 36 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.
Tylko projektant, a nie jakakolwiek inna osoba trzecia, jest upoważniony do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz tylko projektant obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5 tego przepisu, przy czym dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji zasadnie podzieliły kwalifikację dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jako odstępstw nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32a ustawy drogowej.
Do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy ul. [...], złożonego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 17 listopada 2017 r. i przyjętego bez sprzeciwu Gmina Miasto [...] dołączyła oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, wraz z wykazem wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz kopią rysunków z naniesionymi zmianami.
Oświadczenie to zostało podpisane przez projektanta oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, a zatem zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami stawianymiart. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a)w zw. zart. 57 ust. 2ustawy Prawo budowlane. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że zmiany te zostały również naniesione na wchodzącym w skład projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu.
Należy zwrócić uwagę, że liniami rozgraniczającymi drogi są, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124), granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi.
Stosownie zaś doart. 4 pkt 1ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W świetle tych regulacji nie ma wątpliwości, że pas drogowy jest pojęciem szerszym niż droga, co również słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skoro jak wynika ze znajdującej się w nadesłanych aktach administracyjnych dokumentacji: geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez geodetę, oświadczenia kierownika budowy, kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego oraz oświadczenia projektanta – zmiany wprowadzone przez inwestora na odcinku drogi w sąsiedztwie działki nr 261/1 w [...] mieszczą się w granicach pasa drogowego, a ich dokonanie, jak wskazał WINB, nie wymagało uzyskania określonych opinii, uzgodnień, pozwoleń lub innych dokumentów, rozstrzygające sprawę organy prawidłowo uznały, że zmiany te stanowiły nieistotne odstępstwo na budowę, nie wymagające uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wobec natomiast ustalenia, że roboty budowlane związane z rozbudową ul. [...] zostały zakończone, a sposób ich wykonania nie budzi zastrzeżeń pod względem techniczno – budowlanym, zasadnie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe w całości. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie są bowiem zobowiązane – działając na podstawie i w granicach prawa – podjąć władcze rozstrzygnięcie wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu, w realiach opisywanej sprawy organy w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, że roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie ul. [...] w [...] nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4), zaś inwestor prowadził prace budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 50 ust. 1 pkt 1, względnie art. 48 i art. 49b).
Stwierdzenie legalności wykonania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego skutkuje natomiast obowiązkiem umorzenia postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności tych robót.
W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Otrzymuj raz w tygodniu aktualne informacje
o zmianach w prawie oraz komentarzach ekspertów
Otrzymasz darmowy e-book w prezencie!
„6 pytań o znowelizowane przepisy Pzp"