Naczelny Sąd Administracyjny w składzie:
Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna
Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.)
Sędzia del. WSA Marek Sachajko
Protokolant asystent sędziego Michał Mazur
po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1457/20 w sprawie ze skargi W. S.A. w O. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa
1. oddala skargę kasacyjną;
2. zasądza od W. S.A. w O. na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1457/20 oddalił skargę W. S.A w O. (dalej "skarżąca", "spółka") na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej "Prezes UZP) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Zawiadomieniem z dnia 6 października 2014 r. Prezes UZP wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę z tytułu udzielenia zamówienia publicznego w przedmiocie przeprowadzenia szkoleń oraz doradztwa po szkoleniach w ramach projektu "Wiedza kluczem do sukcesu" bez stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia zamówień).
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes UZP nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał m.in., że W. na mocyart. 3 ust. 1 pkt 3p.z.p. była zobowiązana do udzielania ww. zamówienia na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Prezes UZP nadto wskazał sposób wyliczenia nałożonej kary pieniężnej z powołaniem się na regulacje ustawowe i rozporządzenia.
Organ wyjaśnił, że wartość przedmiotowego zamówienia udzielonego bez stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych wynosiła 1.669.816,82,00 zł brutto (415.418,65 euro w dacie udzielenia zamówienia oraz 395.232,74 euro w dacie wydania decyzji), a zatem w sprawie znajdował zastosowanieart. 201 ust. 2 pkt 1ustawy Pzp, czego skutkiem było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł.
Następnie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezes UZP utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., uznając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2015 r. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Prezesa UZP z dnia 2 października 2015r. i decyzji z 30 lipca 2015r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt: V SA/Wa 4633/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes UZP winien ustalić rzeczywisty zakres działalności Spółki w okresie, gdy było udzielane zamówienie bez zachowania wymogów ustawy Pzp, a badanie to winno koncentrować się wokół kwestii, o jakich mowa w ustępie 2 zdanie 1 pkt 10 preambuły dyrektywy z 2014 r. tj. (-) czy Spółka działa w zwykłych warunkach rynkowych; (-) czy ma na celu wypracowanie zysku; (-) czy sama ponosi straty wynikające z prowadzenia działalności.
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt: I GSK 1436/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa UZP. Sąd wskazał, że poczynione przez Prezesa UZP ustalenia nie były wystarczające dla zakwalifikowania Spółki do kategorii podmiotów prawa publicznego i że konieczne jest ustalenie, czy Spółka działa w zwykłych warunkach rynkowych, czy ma na celu wypracowanie zysku oraz czy sama pokrywa straty wynikające z prowadzonej działalności.
W ocenie Sądu rozpoznając ponownie sprawę Prezes UZP powinien wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy prawne i faktyczne sprawy odnoszące się do takich kwestii jak: cel utworzenia podmiotu, cele realizowane w ramach prowadzonej działalności (ogólnospołeczne lub inne), zasady na jakich prowadzona jest ta działalność (w warunkach konkurencyjnych czy nie), czy celem działalności osoby prawnej jest maksymalizacja zysku, a także to w jaki sposób pokrywane są ewentualne straty z tytułu prowadzenia działalności (z budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego czy z innych źródeł).
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień dotyczących rzeczywistego zakresu działalności Agencji, w okresie gdy były udzielana ww. zamówienia, a w szczególności do wskazania: (1) czy Spółka działa w zwykłych warunkach rynkowych; (2) czy ma na celu wypracowanie zysku; (3) czy sama ponosi straty wynikające z prowadzenia działalności, jak również do stosownego udokumentowania argumentacji w ww. zakresie.
Zaskarżoną decyzją Prezes UZP nałożył na Skarżącą karę pieniężną w kwocie 30.000 zł z tytułu udzielania zamówienia publicznego bez stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień Organ wyjaśnił, iż w zakres pojęcia "potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego" jest interpretowany szeroko.
Prezes UZP wskazał na zapis statutu Spółki, który koreluje z bezwzględnie wiążącymi przepisami prawa handlowego, w świetle bowiemart. 396 § 1KSH na pokrycie straty należy utworzyć kapitał zapasowy, do którego przelewa się co najmniej 8% zysku za dany rok obrotowy, dopóki kapitał ten nie osiągnie co najmniej jednej trzeciej kapitału zakładowego. W ocenie organu, Spółka prowadzi wskazaną działalność w oparciu o uzyskany od akcjonariuszy majątek w postaci kapitału akcyjnego wniesionego na pokrycie objętych akcji.
Przy analizie zagadnienia działalności Spółki we wdrażaniu polityki regionalnej nie można pomijać uwarunkowań wynikających z posiadania przez nią konkretnej struktury właścicielskiej, którzy to właściciele przez swoje statutowo zapisane uprawnienia decydują o priorytetach i kierunkach działania agencji.
Wskazanie w statucie Spółki, że zysk, po dokonaniu ustawowych odpisów, jest zasadniczo przeznaczony na realizację jej celów statutowych, jest również znamiennym wyznacznikiem, co do faktu, iż nie cele handlowe i przemysłowe przyświecały jej powstaniu. Były nim cele opisane w art. 7 statutu i sprowadzały się one do zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym służącym społecznemu zapotrzebowaniu, a nie nastawieniu na maksymalizację zysku.
Działalność Spółki ukierunkowana jest zatem, w ocenie organu, na realizowanie misji rozwoju przedsiębiorczości w regionie i nie jest to cel typowy dla każdej spółki prawa handlowego. Prowadząc działalność Spółka przede wszystkim realizuje zadania statutowe i cel, dla którego została powołana, a nie cele komercyjne.
Prezes UZP wskazał, że Województwo Warmińsko - Mazurskie w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]), stanowiącym załącznik nr 32 do pisma z dnia [...] czerwca 2020r., wymieniło umowy, w ramach których Spółce zostały powierzone zadania oraz środki publiczne na ich realizacje. Spółka pozyskiwała środki finansowe od instytucji publicznych, mające na celu finansowanie lub wsparcie jej działalności od lat.
Otrzymane przez nią środki były przekazywane na finansowanie jej funkcjonowania, nie stanowią więc wynagrodzenia za realizację określonych zadań na podstawie umów. Spółka nie działa w celu osiągnięcia zysku. W składanych na przestrzeni lat oświadczeniach woli niejednokrotnie podkreślała związanie swojej działalności z celami statutowymi i niezarobkowy charakter swojej działalności.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1457/20 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w świetle wydanych uprzednio wyroków przez sądy administracyjne oraz zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., organ w sposób prawidłowy dokonał ustaleń.
Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych obszernego materiału wynika, że skarżąca nie działała w zwykłych warunkach rynkowych i bynajmniej nie została utworzona w celu wypracowywania zysku. Maksymalizacja zysku nie była bowiem powodem utworzenia i prowadzonej przez skarżącą działalności. Spółka w latach 2012-2013 podejmowała swoje działania w związku z pobudzaniem aktywności gospodarczej w regionie, tym samym była to aktywność mieszcząca się w zadaniach samorządu jako przeciwdziałanie bezrobociu.
Organ słusznie zwrócił uwagę, że w strukturze spółki działał Regionalny Fundusz Pożyczkowy. Przy jego wykorzystaniu spółka realizowała zaś cel poprzez wspieranie lokalnych małych i średnich przedsiębiorstw. Poszczególne zawarte przez Skarżącą umowy, niezależnie od tego, że zostały zawarte w przeprowadzonej otwartej także dla podmiotów stricte komercyjnych procedurze konkursowej, w pierwszej kolejności realizowały publiczne statutowe cele skarżącej, inne niż maksymalizacja zysku.
Spółka swoje działania opierała na wniesionym kapitale akcyjnym przez akcjonariuszy (jednostki samorządu). Zysk zaś przeznaczała na realizację celów statutowych, co świadczy o niehandlowych i nieprzemysłowych celach tego podmiotu. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał umowy na podstawie których spółka uzyskiwała dofinansowanie od instytucji publicznych na prowadzenie działalności statutowej.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póżn. zm.), dalej "p.p.s.a", zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r, sygnatura, akt V SA/Wa 1457/20.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia :
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej " k.p.a "" w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit b ) ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) dalej "p.z.p." poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na tym, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niezbędnego do ustalenia, czy skarżąca spełnią jedną z czterech przesłanek, których łączne występowanie pozwala na uznanie danego podmiotu za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 lit b p.z.p. tj. czy działanie Skarżącej zaspokaja potrzeby niemające charakteru przemysłowego ani handlowego tj.
- czy spółka działa w warunkach rynkowych,
- czy ma na celu wypracowanie zysku,
- czy ma zapewniony mechanizm pokrywania strat z prowadzenia działalności przez podmiot publiczny,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że przyjęcie przez organ, że skarżąca spełnia wszystkie cztery przesłanki, których wspólne występowanie pozwala na uznanie danego podmiotu za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p, stanowiło podstawę do wydania decyzji,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jakim zakresie organ wyjaśnił sprawę co do istoty tj. zbadania czy skarżąca działa w zwykłych warunkach rynkowych, czy ma na celu wypracowanie zysku oraz czy sama pokrywa straty wynikające z prowadzonej działalności i poprzestaniu na stwierdzeniu, że organ w sposób prawidłowy dokonał powyższych ustaleń oraz poprzestaniu na przywołaniu okoliczności wskazanych przez organ, że maksymalizacja zysku nie była powodem utworzenia i prowadzenia działalności mieszczącej się w zadaniach samorządu i polegającej na pobudzaniu aktywności gospodarczej w regionie i niezależnie od tego, że
Skarżąca zawierała umowy w procedurze konkursowej dla podmiotów komercyjnych, bo w pierwszej kolejności realizowała cele statutowe inne niż maksymalizacja zysku a swoje działania opierała na kapitale akcyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu nie można przyjąć, że organ wyjaśnił sprawę w stopniu pozwalającym na wydanie orzeczenia w tej sprawie.
2. W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego:
1)art. 200 ust. 1 pkt 1 lit.cp.z.p. w związku zart. 3 ust. 1 pkt 3 lit b) p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie do skarżącej w wyniku błędnego uznania jej za podmiot prawa publicznego tj. podmiot zobowiązany do stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych, w sytuacji, w której przy prawidłowo zgromadzonym i właściwie ocenionym materiale dowodowym w niniejszej sprawie, należało przyjąć, że skarżąca w dacie udzielania zakwestionowanych zamówień nie była podmiotem prawa publicznego zobowiązanym do stosowania ustawy p.z.p,
2) art. 3 ust. 1 pkt 3 lit b) p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na:
a) uznaniu, że wszystkie działania skarżącej, które są zbieżne z zadaniami samorządu województwa zdefiniowanymi w ustawie o samorządzie województwa stanowią zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb o charakterze powszechnym, które nie mają "charakteru przemysłowego ani handlowego",
b) uznaniu, że podmiot, któremu nigdy nie powierzono do wykonywania zadań własnych samorządu województwa zdefiniowanych w ustawie z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa i w ustawie z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na podstawie art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ani w trybie in - house, który pozyskuje zamówienia konkurując z innymi podmiotami, ma na celu wypracowanie zysku, bo nie ma zapewnionego mechanizmu pokrywania strat wynikających z prowadzonej działalności z budżetu podmiotu publicznego, może być uznany za "podmiot prawa publicznego", a potrzeby do zaspokajania, których ten podmiot został założony lub które realizuje, można uważać, za nieposiadające charakteru przemysłowego lub handlowego.
Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a oraz art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i decyzji Prezesa UZP nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30. 000 zł. z tytułu udzielenia zamówień polegających na przeprowadzeniu szkoleń oraz doradztwa po szkoleniach w ramach projektu pt. "Wiedza kluczem do sukcesu" realizowanego z udziałem środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Priorytet VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie) w okresie od maja 2012r. do września 2013r. z naruszeniem art. 7 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże).
Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Istota sporu dotyczy wykładni pojęcia "potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego". Należy przypomnieć że Sąd I instancji zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016r. sygn. akt V SA/Wa 4633/15. Sąd I instancji winien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia przez organ: czy Agencja działa w zwykłych warunkach rynkowych, czy ma na celu wypracowanie zysku oraz czy sama ponosi straty wynikające z prowadzonej działalności. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt: I GSK 1436/18, oddalił skargę kasacyjną Prezesa UZP od tego wyroku stwierdzając m.in., że ww. kwestie nie były przedmiotem ustaleń organu.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Autor złożoną skargę kasacyjną oparł na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Rozpoznanie tych zarzutów należy rozpocząć od najdalej idącego – tj. naruszenia przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jego uwzględnienie powoduje, że pozostałe zarzuty okazałyby się przedwczesne.
Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przypomnieć, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjęcie określonego stanu faktycznego oraz jego przedstawienie. Nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04).
Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, tamże).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, tamże), czemu Sąd I instancji sprostał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezpodstawny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisów p.p.s.a. i przepisów prawa materialnego w zakresie uznania jej za podmiot prawa publicznego zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówieniach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na ich komplementarny charakter rozpoznał je łącznie i stwierdza, że są bezpodstawne.
Autor skargi kasacyjnej uważa, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezbędnego do ustalenia, czy skarżąca zaspokaja potrzeby niemające charakteru przemysłowego ani handlowego w rozumieniuart. 3 ust. 1 pkt 3p.z.p. Zarzuca brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czy skarżąca kasacyjnie spełnia przesłanki zaspokajania potrzeb niemających charakteru przemysłowego i handlowego.
Wskazuje na błędne uznanie jej na gruncie przepisów prawa materialnego za podmiot prawa publicznego zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Powołuje też błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiot, któremu nigdy nie powierzono do wykonywania zadań własnych samorządu województwa, który pozyskuje zamówienia konkurując z innymi podmiotami na warunkach rynkowych, ma na celu wypracowanie zysku i ponosi straty, może być uznany za podmiot prawa publicznego.
Na wstępie należy wskazać, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, zwanych dalej "zamówieniami", przez inne niż jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub b) posiadają ponad połowę udziałów lub akcji lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym lub d) mają prawo powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego, o ile osoba prawna nie działa w zwykłych warunkach rynkowych, jej celem nie jest wypracowanie zysku i nie ponosi strat wynikających z prowadzenia działalności.
Z postawionymi zarzutami – jak wyżej to już zauważono – zgodzić się nie można. W ocenie NSA, organ – zobowiązany wcześniejszymi orzeczeniami Sądu kasacyjnego i Sądu I instancji – przeprowadził stosowne postępowanie w celu wyjaśnienia rzeczywistego przedmiotu działalności skarżącej. Prezes UZP ustalił we wskazanym przez Sądy zakresie stan faktyczny sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie uznał, że skarżąca jest podmiotem, który w swej działalności zaspokaja potrzeby niemające charakteru przemysłowego, jak i handlowego. Zasadnie też zaakceptował te ustalenia Sąd I instancji, przedstawiając stosowną argumentację w uzasadnieniu zapadłego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że potrzeby o charakterze ogólnym (powszechnym) definiowane są w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (zob. wyroki z: 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44 /96; 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96; 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00 i 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00), jako potrzeby, które z przyczyn związanych z interesem publicznym są zaspokajane w całości lub w przeważającym zakresie przez państwo i których zaspokajanie związane jest ściśle z jego instytucjonalną działalnością, a których realizowanie należy do władzy publicznej albo do podmiotu powołanego przez władzę publiczną i służy społeczeństwu jako całości i dlatego leży w interesie ogólnospołecznym.
Trybunał Sprawiedliwości wskazuje, że państwo lub jednostki samorządu terytorialnego tworząc podmioty prawa publicznego decydują się (z przyczyn związanych z interesem ogólnym) zaspokajać pewne potrzeby same, lub mieć na ten proces decydujący wpływ. Niezależnie od formy organizacyjno-prawnej, za pomocą której zaspokajana jest taka potrzeba, objęte tym pojęciem są wszystkie zadania z istoty swojej uważane za mające charakter publiczny. Tak więc pod tym pojęciem należy rozumieć zasadniczo każdą aktywność, która nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia pojedynczego, prywatnego celu. Bez znaczenia jest natomiast to, czy inne podmioty (prywatne) realizują taką samą działalność.
Przede wszystkim należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoim orzecznictwie, wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących dyrektyw odnoszących się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych, które nadal zachowało aktualność (zob. wyroki z: 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44/96; 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96; 22 grudzień 2002 r. w sprawie C-470/99; 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00; 22 maja 2003 w sprawie C-18/01; 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00; 5 października 2017 r. w sprawie C-567/15), wskazuje również, że prawodawca wspólnotowy dokonał rozróżnienia między potrzebami interesu ogólnego nieposiadającymi charakteru przemysłowego lub handlowego a potrzebami interesu ogólnego o charakterze przemysłowym lub handlowym.
Jego zdaniem zastosowanie przez prawodawcę unijnego wyrażenia "w szczególnym" świadczy o jego woli do objęcia przepisami wiążącymi dla zamówień publicznych jedynie podmioty utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego i które prowadzą działalność spełniającą takie potrzeby. Przy czym fakt zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym przez instytucję zamawiającą w warunkach konkurencji z podmiotami prywatnymi, nie przesądza o tym, że potrzeby te nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego.
Według Trybunału dla uznania za podmiot prawa publicznego nie jest istotne i to, czy obok obowiązku zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym podmiot ten ma możliwość prowadzenia innej działalności w warunkach konkurencyjnych jak i to, że zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym stanowi jedynie stosunkowo niewielką część działalności danego podmiotu.
Jeżeli w odniesieniu do działalności mającej na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym rozpatrywany podmiot działa w normalnych warunkach rynkowych, ma na celu wypracowanie zysku i ponosi na własny koszt straty wynikające z prowadzenia wskazanej działalności, to zdaniem Trybunału jest mało prawdopodobne, by potrzeby, które ma zaspokoić, nie miały charakteru przemysłowego lub handlowego.
Nadto, jeśli dany podmiot został pierwotnie ustanowiony w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego, a następnie podjął działalność komercyjną, to nie zmienia to jego statusu jako podmiotu prawa publicznego, pod warunkiem, że dalej prowadzi działalność, bez względu na jej rozmiar, dla której pierwotnie został ustanowiony.
Do kwalifikacji podmiotu jako podmiotu prawa publicznego istotne jest bowiem to, w jakim celu został on powołany. Z drugiej jednak strony Trybunał Sprawiedliwości uważa, że jeśli podmiot nie został powołany w celu spełniania potrzeb ogólnych niemających charakteru handlowego lub przemysłowego, ale po pewnym czasie podjął się faktycznie zaspakajania takich potrzeb i je zaspakaja, to od tego czasu należy go uznać za podmiot prawa publicznego.
Stwierdzić wobec powyższego w sposób jednoznaczny należy, że do uznania podmiotu za podmiot, który zaspokaja potrzeby powszechne niemające charakteru przemysłowego, jaki i handlowego wystarczy, że podmiot taki będzie realizował takie usługi w pewnym tylko zakresie swej działalności.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że wykonuje ona działalność w zwykłych warunkach rynkowych. Prowadząc działalność, spółka realizuje bowiem misję rozwoju przedsiębiorczości w regionie, który to cel jest zbieżny z zadaniem samorządu województwa wskazanym w art. 14 ust. 1 pkt 15ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie województwa"). W ofercie RIF z 15 kwietnia 2008 r., spółka podała (załącznik nr 8 do pisma z dnia 5 marca 2020 r.), że wspieranie przedsiębiorczości odbywa się przez stwarzanie warunków dla jej rozwoju, które to zadanie realizuje we wszechstronnej współpracy z samorządami lokalnymi oraz samorządem województwa warmińsko-mazurskiego, a także że aktywnie współuczestniczy w rozwoju regionu.
Jak podała spółka z prowadzonej działalności w 2012 r. uzyskała przychód w wysokości 10.071.061,95 zł z czego 96,61% pochodziło ze sprzedaży usług, poniosła koszty w wysokości 9.913.523,27 zł, z czego najwyższą pozycję stanowiły wynagrodzenia i zakup usług obcych, zysk netto wyniósł 156.504,16 zł; w 2013 r. uzyskała przychód w wysokości 12.259.110,81 zł, z czego 94,61% pochodziło ze sprzedaży usług, poniosła koszty w wysokości 12.241.287,34 zł, z czego najwyższą pozycję stanowiły wynagrodzenia i zakup usług obcych, zysk netto wyniósł 17.686,70 zł.
Zgodnie z art. 30 pkt 2 jej statutu zysk netto, po pomniejszeniu o odpisy obowiązkowe, przeznacza na realizację celów statutowych. Zgodnie z art. 7 statutu Spółki przedmiot jej działania stanowią przedsięwzięcia służące rozwojowi województwa warmińsko - mazurskiego i podnoszeniu konkurencyjności jego gospodarki, przygotowywaniu przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy międzynarodowej. Działalność spółki ukierunkowana jest zatem na realizowanie misji rozwoju przedsiębiorczości w regionie i nie jest to cel typowy dla każdej spółki prawa handlowego.
Prowadząc działalność, skarżąca przede wszystkim realizuje zadania statutowe i cel, dla którego została powołana, a nie cele komercyjne. Jak wskazał TSUE w swym orzecznictwie, dla uznania za podmiot prawa publicznego nie ma znaczenia, czy jedynym celem prowadzenia działalności przez spółkę jest zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym, czy też towarzyszy mu prowadzenie działalności o charakterze komercyjnym. Status podmiotu prawa publicznego nie zależy bowiem od stopnia, w ramach całej działalności danego podmiotu, zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego.
Wypada w tym miejscu zauważyć, że Województwo Warmińsko - Mazurskie w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]), wymieniło umowy, w ramach których spółce zostały powierzone zadania oraz środki publiczne na ich realizacje. Przykładem może być umowa dotyczącą dokapitalizowania Warmińsko-Mazurskiego Regionalnego Funduszu Pożyczkowego zawarta 17 grudnia 2003 r. Jako podstawę prawną umowy wskazano art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 z późn. zm.; dalej "ustawa o samorządzie województwa")., w świetle którego w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami, a takżeart. 11 ust. 1 pkt 2i ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, które stanowią, że samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności pobudzanie aktywności gospodarczej, a także, że samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się m.in. tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy. W ramach ww. umowy województwo przekazało spółce środki finansowe w wysokości 2 500 000,00 zł w bezpłatne użytkowanie, z czego środki własne województwa wynosiły 131 750,00 zł.. Trudne byłoby do zaakceptowania uznanie, że przekazanie kwoty 2 500 000,00 zł do bezpłatnego użytkowania, nie było związane z realizacją zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym.
Słusznie wskazuje Prezes UZP, że skarżąca nie działa na zasadach ogólnych, skoro przy zawieraniu umowy strony powołują się na przepisy dotyczące zadań ustawowych realizowanych przez samorząd województwa, a mianowicie: art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w świetle którego w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami, a także art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, które to przepisy stanowią, że samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności pobudzanie aktywności gospodarczej, a także, że samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się m.in. tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy. Trudno w tych okolicznościach mówić o działalności spółki jako podmiotu, który działa na zasadach ogólnych, rynkowych, i że jest traktowana przez samorząd województwa jako zwykły kontrahent.
Należy zwrócić uwagę na fakt, że sama spółka w składanych oświadczeniach woli podkreślała związanie swojej działalności z celami statutowymi i niezarobkowym charakterem swojej działalności. Spółka deklaruje, że jej główny filar działalności - Fundusz Pożyczkowy - jest wynikiem zaangażowania kapitałowego Województwa w Spółkę. We wniosku z dnia 24 lipca 2003 r. spółka wskazała "Utworzenie Regionalnego Funduszu Pożyczkowego w strukturze W. S.A. wynika z faktu, że samorząd posiada znaczący udział w jej kapitale zakładowym (34 9%) (. ..).
Działanie to jest zgodne z założeniami strategii rozwoju społeczno - gospodarczego województwa warmińsko - mazurskiego i stanowi realizacje priorytetu wspierania przedsiębiorczości, tj. przede wszystkim celu operacyjnego wzrost potencjału gospodarczego, zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw, poprawa ich konkurencyjności. W perspektywie kilkuletniej przyczyni się do pobudzenia regionalnego rynku pracy, a przez to zmniejszenia bezrobocia" W ofercie z 15 kwietnia 2008 r. na pełnienie roli Regionalnej Instytucji Finansującej na terenie województwa warmińsko – mazurskiego, spółka oświadczyła, że nie działa w celu osiągania zysku, powołując się na art. 30 pkt 2 statutu, stanowiący, że zysk netto, po pomniejszeniu o odpisy obowiązkowe, przeznacza na realizację celów statutowych, wskazanych w szczególności w art. 7 statutu.
Opisując zakres swej działalności, spółka wskazała, że jej celem jest w szczególności udział we wdrażaniu i realizacji programów rozwoju gospodarki, zwłaszcza w zakresie wspierania rozwoju mikro, małych oraz średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, wykorzystania nowych technik i technologii, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju zasobów ludzkich, a jej działalność obejmuje wspieranie małej i średniej przedsiębiorczości w celu rozwoju gospodarczego całego regionu, a przez to całego kraju, a tym samym od ponad 15 lat jest instytucją działającą na rzecz rozwoju szeroko rozumianej przedsiębiorczości.
Ponadto podała, że jej cele są zbieżne z zadaniami realizowanymi przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, gdyż jej celem jest w szczególności działanie na rzecz rozwoju województwa warmińsko-mazurskiego i podnoszenie konkurencyjności jego gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur instytucji otoczenia biznesu do współpracy międzynarodowej, zwłaszcza z instytucjami UE, dostosowanie oferty MSP do wymagań rynku europejskiego oraz ułatwienie im dostępu do nowoczesnych, ekologicznych technologii produkcji i nowoczesnych metod zarządzania.
Oferta ta, zawierająca również następujące oświadczenie: "Potwierdzamy niniejszym, że wszystkie informacje zawarte w niniejszej ofercie oraz załącznikach do niej odpowiadają stanowi faktycznemu", została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki. Warto zauważyć, iż aby zostać regionalną instytucją finansującą spółka musiała wykazać, że nie działa w celu osiągnięcia zysku. Jak wskazuje organ (s.23 decyzji) spółka była stroną wielu porozumień, których celem było złagodzenie skutków bezrobocia w województwie olsztyńskim poprzez m.in. popularyzację i promocję małej przedsiębiorczości, tworzenie nowych miejsc pracy, organizacje szkoleń i przekwalifikowanie bezrobotnych (porozumienie z dnia 27 lipca 1993 r. z Wojewódzkim Urzędem Pracy w Olsztynie).
W załączniku nr 2 do umowy ramowej 6/2003 na pełnienie Regionalnej Instytucji Finansującej z dnia 12 czerwca 2003 r., poza oświadczeniem o nie działaniu w celu osiągnięcia zysku lub przeznaczania zysku na cele statutowe, jako jedno z głównych źródeł finansowania działalności Spółka podała wpływy z budżetu centralnego i samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że spółka nie mogłaby zostać wybrana przez PARP do pełnienia funkcji regionalnej instytucji finansującej, skoro w świetle § 10 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie regionalnych instytucji finansujących z 5 marca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 43, poz. 259) w postępowaniu mającym na celu wybór regionalnej instytucji finansującej oferent obowiązany jest załączyć statut, umowę lub inny przewidziany przepisami prawa dokument dotyczący utworzenia, organizacji i przedmiotu działalności oferenta, potwierdzający, że nie działa on w celu osiągnięcia zysku lub przeznacza zysk na cele związane z zadaniami realizowanymi przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości.
Nie można się zgodzić z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, że zobowiązane do stosowania ustawy p.z.p. na podstawie jejart. 3 ust. 1 pkt 3, mogą być tylko podmioty wykonujące zadania z zakresu działalności publicznej lub te udzielane w ramach zamówień in- house. W zakresie zarzutu dotyczącego zamówień in - house, stwierdzić należy, że brak udzielania Agencji zamówień in - house nie może przesądzać o kwalifikacji prawnej spółki, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w żaden sposób nie są związane z przesłankami udzielania zamówień in – house. W świetle powyższego niewątpliwie spółka realizuje usługi powszechne, tj. zaspokaja potrzeby ogólne niemające charakteru przemysłowego, jak i handlowego (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023, sygn. akt. I GSK 1832/19, tamże).
Na koniec należy podkreślić, że w tym stanie rzeczy dokonywana była przez sąd kasacyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonej przez Sąd I instancji, uwzględniająca ocenę czy organy i ten Sąd zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt. V SA/Wa 4633/15 uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zawarł ocenę prawną co do braku ustaleń dotyczących warunków na jakich działa spółka, wskazując jak należy interpretować pojęcie "podmiot prawa publicznego". Odwołał się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i wskazał jakie działania powinny zostać poczynione przez organ celem ustalania czy dany podmiot wpisuje się w powyższe pojęcie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że Sąd I instancji trafnie zaakceptował prawidłowość treści decyzji wydanych w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu co prowadzi do wniosku, że organ ponownie rozpoznając sprawę podjął niezbędne kroki prawne, do których zobowiązywały go zarówno przepisy prawa jak i zalecenia zawarte w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponowne rozstrzygnięcie organu zasadnie zostało uznane przez Sąd I instancji, za realizujące przewidziane w art. 153 p.p.s.a., związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wynikającymi z poprzedniego wyroku NSA. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że organ uzasadnił z jakiego powodu uznał, że skarżąca powinna stosować przepisy ustawy prawo zamówień publicznych (por. wyrok NSA z 6 marca 2024, sygn. akt I GSK 288/20, tamże). Stosownie do art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.z.p., zamawiający, który udziela zamówienia bez stosowania ustawy jak w niniejszym przypadku, podlega karze pieniężnej.
Z powyższych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w związku z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).
Otrzymuj raz w tygodniu aktualne informacje
o zmianach w prawie oraz komentarzach ekspertów
Otrzymasz darmowy e-book w prezencie!
„6 pytań o znowelizowane przepisy Pzp"