Naczelny Sąd Administracyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska
Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.)
Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak
Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk
po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 71/15 w sprawie ze skargi S. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej
oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 71/15, uwzględnił skargę S. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał go do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku S. S. z dnia [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni (pkt I), stwierdził że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz S. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: S. S. wniósł w dniu [...] kwietnia 2015 r., za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy W., skargę na bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r., domagając się zobowiązania go do jej udzielenia w terminie 14 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Podniósł, iż wspomniany wniosek złożył drogą elektroniczną, a dotyczył on danych o termomodernizacji hali [...] w W.: projektu technicznego, kosztorysu inwestorskiego, kosztorysu powykonawczego. Otrzymał odpowiedź odmowną z uwagi na to, że żądane dane wedle organu nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, skoro dotyczą one majątku Gminy, sposobu dokonywania wydatków publicznych i ich racjonalności i gospodarności, to mieszczą się w dyspozycji art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., i powinny być udostępnione. Ponadto nadmienił, że wniosek o udzielenie informacji złożył jako redaktor naczelny [...], a sporne informacje związane są z prawem do kontrolowania poczynań władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Postulat odrzucenia skargi uzasadnił niewyczerpaniem przez skarżącego – przed wniesieniem skargi – trybu określonego w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a.
Następnie wskazał, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem pismem z dnia [...] marca 2015 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, odmawiając udostępnienia dokumentacji kosztorysowej i projektowej związanej ze zrealizowaną inwestycją budowlaną – termomodernizacją hali.
Zaznaczył, że ustawa z dnia 20 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), w oparciu o którą wyłoniono wykonawcę robót budowlanych, w sposób wyczerpujący wskazuje rodzaje dokumentów i informacji, jakie podlegają ujawnieniu, co daje podstawę do wniosku, że inne dokumenty sporządzane na potrzeby postępowania określonego w tej ustawie nie podlegają udostępnieniu.
W szczególności, jeżeli zgodnie z jejart. 96 ust. 2, protokół postępowania o udzielenie zamówienia jest jawny, to oznacza to, że ustawodawca nie przyznał tego przymiotu innym dokumentom wytworzonym podczas tego postępowania.
Z kolei z punktu widzenia uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzieleniu podlega informacja publiczna, w tym treść dokumentów urzędowych. Definicja legalna dokumentu urzędowego została zawarta wart. 6 ust. 2powołanej wyżej ustawy. W związku z tym dokument taki, jak kosztorys inwestorski, czy dokumentacja projektowa, nie spełniają przesłanek art. 6 u.d.i.p. Nie są również dokumentami urzędowymi w myśl art. 6 ust. 2 w/w ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak podał na wstępie, w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi, bowiem żadna norma prawna nie pozwala, choćby na "odpowiednie", stosowanie § 3 art. 52 P.p.s.a. w przypadku skargi na bezczynność organu w podjęciu aktu lub czynności, o jakich mowa w tym przepisie.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd I instancji wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1i ust. 3).
Jego zdaniem spełniona została również przesłanka przedmiotowa pozwalająca na zastosowanie przepisów tej ustawy. Mianowicie żądanie dotyczy finansowania inwestycji gminnej, realizowanej w trybie zamówienia publicznego Gminy. Poprzez fakt, że kosztorys inwestorski stanowi podstawę do ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane, jest też częścią całości dokumentacji tworzonej na potrzeby udzielenia zamówienia publicznego (art. 33 ust. 1 pkt 1Prawa zamówień publicznych).
Posiada więc walor dokumentu oficjalnego, stanowiącego informację publiczną. Dotyczy bowiem sfery faktów, został wytworzony w ramach działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawiera informację o planowaniu inwestycji i gospodarowaniu mieniem gminnym (majątkiem publicznym), etc., tworzy tym samym, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację o sprawach publicznych. Dla spełnienia kryterium dostępności dokument taki nie musi być dokumentem urzędowym (art. 6 ust. 2 ww. ustawy).
Istotne bowiem jest, by zaistniała przesłanka oficjalności takiego dokumentu, odnoszona do jego treści. W tym przypadku treść kosztorysu inwestorskiego odnosi się do inwestycji gminnej – szacowania i ewentualnego wydatkowania określonych publicznych środków finansowych na cel publiczny, a więc bez wątpienia dotyczy sprawy publicznej.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że wykonany na zlecenie organu kosztorys inwestorski stanowi informację publiczną. Jak wynika zart. 8 ust. 1ustawy Prawo zamówień publicznych, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne. W art. 8 ust. 2 tej ustawy wskazano, że zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego tylko w przypadkach określonych w ustawie.
Ograniczeniem wynikającym z ustawy jest jedynie termin otwarcia ofert, które to otwarcie jest jawne (art. 86 ust. 2). Bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (art. 86 ust. 3).
Tak więc przyjąć należy, że po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia – bezpośrednio przed otwarciem złożonych ofert, a po ich otwarciu – do wiadomości publicznej mogą być przekazane informacje wynikające z kosztorysu inwestorskiego, jak również udostępnieniu może podlegać jego treść (a contrario – do chwili otwarcia ofert kosztorys inwestorski, jakkolwiek korzysta z przymiotu informacji publicznej, to jednak nie podlega udostępnieniu).
Natomiast bez związku z postępowaniem przetargowym i rygorami z nim związanymi pozostaje "projekt techniczny" inwestycji i rzeczywiście poniesione wydatki, ujęte w "kosztorysie powykonawczym". Skoro jednak dokumenty te dotyczą inwestycji gminnej, finansowanej ze środków publicznych, to nie ma wątpliwości, że stanowią one informację publiczną, bez względu na to czy miałyby być "dokumentem urzędowym" czy też jakimkolwiek innym.
Mając powyższe na uwadze Sąd meriti skonkludował, że Burmistrz Miasta i Gminy W. błędnie uznając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, popadł w zwłokę w należytym załatwieniu wniosku skarżącego, dlatego co do zasady skargę należało uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.
Choć przekazane skarżącemu w dniu [...] marca 2015 r. stanowisko nie było uzasadnione i nie "załatwiało sprawy", to jednak było niezwłoczną reakcją na wniosek skarżącego. Z tego też powodu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzekł Sąd Wojewódzki na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy W. i zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie:
1. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) wobec niezastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 tej ustawy poprzez zaniechanie odrzucenia skargi, pomimo niewyczerpania przez skarżącego dostępnych środków prawnych w rozumieniu art. 52 § 4 P.p.s.a.,
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z naruszeniem kryterium legalności wskutek błędnego przyjęcia, że skarżący kasacyjnie nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] marca 2015 r o udostępnieniu informacji publicznej i w związku z tym pozostaje w zwłoce, pomimo iż wniosek S. S. nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i został załatwiony pismem z dnia [...] marca 2015 r.;
c) art. 141 § 4 P.p.s.a, polegające na nie niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd uznał, iż wnioskowane przez skarżącego informacje odnośnie udostępnienia projektu technicznego i kosztorysu powykonawczego stanowią informację publiczną, co w konsekwencji uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia;
ponadto z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia:
d) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 (bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zobowiązanie skarżącego do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie, tj. w istocie do rozpatrzenia wniosku S. S. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, w sytuacji gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych, zatem skarga powinna zostać oddalona;
e) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga S. S. powinna zostać oddalona;
2. przepisów prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust 1, 2 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, polegającą na przyjęciu w szczególności, iż kosztorys inwestorski i dokumentacja projektowa sporządzone na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy W. w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zadania pod nazwą "Termomodernizacja hali [...] w W.", stanowią informację publiczną;
b) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionej konkluzji, iż żądane informacje dotyczyły majątku gminy oraz że dokument niespełniający cech dokumentu urzędowego podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy, podczas gdy niespełnienie przesłanek określonych w jej art. 6 ust. 2 wyklucza możliwość udzielenia informacji bądź udostępnienie danych.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł o:
1) na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie
2) na wypadek nieuwzględnienia w/w wniosku, na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie
3) w myśl art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. S. jako niezasadnej,
4) rozpoznanie sprawy na rozprawie,
5) zasądzenie od S. S. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem autorki skargi kasacyjnej żądane dokumenty nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie są dokumentami urzędowymi. Nie pochodzą bowiem od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza i to złożone w ramach jego kompetencji.
Żądana przez skarżącego informacja mogłaby zostać udostępniona jako informacja publiczna tylko wówczas, gdyby przybrała postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem nie może być ona uznana za taki dokument. Stąd domaganie się wglądu doń jest nieuprawnione.
W ocenie skarżącego kasacyjnie błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż zakres przedmiotowy wniosku skarżącego z [...] marca 2015 r. dotyczy w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p. majątku gminy. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia konkretnych dokumentów związanych z realizacją określonej inwestycji, a nie informacji dotyczącej np. całkowitej szacunkowej wartości zamówienia, wysokości wynagrodzenia wykonawcy, kosztów ewentualnych robót dodatkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wpierw godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Należało je odeprzeć. Chybione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie co do konieczności wyczerpania przed wniesieniem skargi trybu odwoławczego w tej sprawie. Judykatura od lat prezentuje w tej materii utrwalony pogląd, zbieżny z poglądem Sądu I instancji.
Przeto nie ma potrzeby ani przytaczania w tym miejscu konkretnych przykładowych orzeczeń na tę okoliczność, ani prezentowania szerszych wywodów. Dość stwierdzić, że reguła ta znajduje zastosowanie wówczas, gdy skargę wniesiono na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. lub inny akt (art. 52 § 3 i 4 tej ustawy).
Jeżeli przepisy przewidują środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.) należy go wyczerpać, zaś jeśli nie, to złożenie skargi uwarunkowane jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązujące przepisy w materii do jakiej należy rozpoznawane obecnie żądanie nie przewidują środków zaskarżenia, gdyż nie wynikają one z u.d.i.p., ani z przepisów K.p.a., które tu nie dochodzą do głosu, gdyż na gruncie u.d.i.p. ich zastosowanie jest wąskie - tylko w zakresie decyzji (art. 16 ust. 2), której wydania przecież nie domaga się skarżący. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest też akt ani czynność, a bezczynność. Przeto środki zaskarżenia nie są również przewidziane w przepisach P.p.s.a. Nie mogło więc dojść z tej przyczyny do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. także nie może się obronić. Przepis ten zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli.
Takich działań i wykroczenia poza kognicję, skarżący kasacyjnie nawet nie dowodzi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14 (publ. CBOSA) przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Natomiast rozpoznanie i uwzględnienie skargi nie może być podważone tym zarzutem, nawet w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Ten ostatni przepis jest tzw. przepisem wynikowym, który ma zastosowanie wówczas, gdy kontrola legalności wykaże bezczynne lub przewlekle prowadzenie sprawy przez organ, zatem dotyczy meritum sporu. Z tego powodu wytyk w tym obszarze zostanie omówiony poniżej, tym bardziej że jeden z zarzutów naruszenia tego przepisu został powiązany z naruszeniem przepisu prawa materialnego. Uwagi te dotyczą także wytyku uchybienia art. 151 P.p.s.a.
Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. II FSK 568/08, LEX nr 513044, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. I OSK 1975/15, CBOSA).
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. II OSK 481/14, (CBOSA), funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji przedstawił ocenę faktyczną sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.
Z wywodów tych wynika, dlaczego przyjął konkretny reżim prawny załatwienia żądania skarżącego i dlaczego uznał bezczynność organu na tym gruncie. Trzeba w tym miejscu dodać, że uznał całość żądania skarżącego zawartego w przedmiotowym wniosku za informację publiczną, co wszak należy do zakresu materialnoprawnego, więc zostanie szerzej omówione niżej, natomiast nakazując wydanie aktu lub dokonania czynności, nie przesądził ich treści, a więc sposobu załatwienia wniosku skarżącego.
Przechodząc do oceny zarzutów przedstawionych w kasacji w ramach podstawy uchybień prawu materialnemu, trzeba wskazać, iż skarga kasacyjna dowodzi braku bezczynności, podnosząc załatwienie przedmiotowego wniosku pismem z dnia [...] marca 2015 r., poza tym kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji kwalifikację żądanych przez skarżącego dokumentów (nie informacji w nich zawartych, które jakoby nie były substratem żądania), jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., aczkolwiek stanowczo podważa tę ocenę tylko w zakresie projektu technicznego i kosztorysu powykonawczego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy zauważyć, iż przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zakres uprawnienia do żądania informacji publicznej określa art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, wedle którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów,
nadto obejmuje ono uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast tę ogólną definicję doprecyzowuje jej art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter informacji publicznych, nie zawężając jego katalogu do zagadnień tamże ujawnionych, czyli czyniąc to w sposób otwarty, posługując się zwrotem "w szczególności".
Doktryna oraz orzecznictwo, w oparciu o ogólną formułę omawianej ustawy, a także konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", co trafnie skonstatował Sąd meriti.
Do tej kategorii zalicza się więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, jak też podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, jeżeli spełnione jest kryterium przedmiotowe spraw publicznych, szczegółowo uregulowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności.
Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych (dotyczyły spraw publicznych). Nie ma oparcia prawnego twierdzenie, że udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, czy ich treść, bo przecież informacje publiczne (dotyczące spraw publicznych) mogą znaleźć się i w innych dokumentach.
Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy ma charakter niewyczerpujący, a zatem urzędowe dokumenty sprecyzowane w jego punkcie 4 lit. a są wyliczeniem przykładowym. W kontekście powyższych regulacji za nieusprawiedliwiony należy uznać wytyk przyjęcia przez Sąd meriti, iż projekt techniczny, kosztorys inwestorski i kosztorys powykonawczy, sporządzone w związku z realizacją inwestycji publicznej - termomodernizacji hali [...] w W., a więc finansowanej ze środków publicznych, stanowią informację publiczną. Dotyczą wszak spraw publicznych.
Zgodnie z art. 139 ust. 3 cytowanej już ustawy Prawo zamówień publicznych, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu szczególnych unormowań Prawa zamówień publicznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie Prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego.
Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika więc także obowiązek udostępniania innych, niż umowy dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień publicznych, skoro obejmują one materię finansów publicznych (szeroko rozumianą), a dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów.
Do takich dokumentów niewątpliwie należą te wymienione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. Kosztorys inwestorski jest dokumentem, który stanowi podstawę do planowania wydatków podmiotu publicznego i określa sposób gospodarowania mieniem komunalnym, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2208/12, CBOSA). Zakres przedmiotowy dokumentów, które podlegają udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej został określony w ustawie bardzo szeroko.
Obejmuje on treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Obowiązek udostępnienia kosztorysu inwestorskiego znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, zaistniałym w niniejszej sprawie, w jakim kosztorys ten służy wykonywaniu zadań publicznych, a więc obejmuje informację publiczną.
Podobnie rzecz się ma z kosztorysem powykonawczym, który zwykle jest podsumowaniem kosztów zrealizowanej inwestycji, zatem stanowi podsumowanie - oparcie dla wydatkowania środków publicznych. Ścisły z nimi związek ma projekt techniczny, choć w tej materii dojść do głosu mogą przepisy chroniące pewne dane, w tym zwłaszcza dane osobowe, na podstawie art. 5 ust. 1 czy 2 u.d.i.p. albo przepisów znajdujących się w ustawach szczególnych.
Co zresztą odnosi się do pozostałych dokumentów, a raczej danych w nich zawartych. Trzeba bowiem powtórzyć, że Sąd meriti, dostrzegając bezczynność organu, który błędnie zakwalifikował żądane dane i w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi, jaki wyraża się w formie czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji, bądź decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania (w tej sprawie bez znaczenia jest możliwość udzielenia pisemnej odpowiedzi, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej albo, że organ ich nie posiada), nie przesądził sposobu załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2015 r., lecz zobowiązał do wydania aktu lub podjęcia czynności, nie wiążąc organu co do ich treści. Pamiętać przy tym należy, iż z zasady udostępnieniu podlega informacja, a nie jej nośnik. Z tych powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nietrafne.
A skoro tak, to zasadnie przyjmując bezczynność organu prawidłowo Sąd meriti zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a. i poprawnie ocenił charakter bezczynności.
Warunkiem niezbędnym dla zastosowania tego przepisu jest wszak ocena, że organ był bezczynny lub przewlekle prowadził dane postępowanie. Ocena taka dokonywana być powinna przy uwzględnieniu rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza przy uwzględnieniu określonych w niej terminów, w jakich organ powinien podejmować działania i okoliczności faktycznych w tej sprawie występujących.
O bezczynności organu możemy mówić wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce w jej udostępnieniu.
Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobligowany jest stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., wydając akt odpowiedniej do okoliczności treści i formie, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności.
Należy podzielić wniosek Sądu I instancji, że bezczynność w sprawie wystąpiła, a organ był zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w żądanym zakresie (z zastrzeżeniem możliwości stosowania przepisów chroniących pewne dane). Nie sposób zatem dopatrzyć się w tej sytuacji naruszenia przezeń art. 149 § 1 P.p.s.a. (w ówczesnym brzmieniu).
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Ma on charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, dochodząc do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie jest zasadna, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Otrzymuj raz w tygodniu aktualne informacje
o zmianach w prawie oraz komentarzach ekspertów
Otrzymasz darmowy e-book w prezencie!
„6 pytań o znowelizowane przepisy Pzp"