Naczelny Sąd Administracyjny w składzie:
Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła
Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.)
po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 631/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2019 r. nr WOA.7721.124.2019.MO w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych
oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 631/19 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca lub spółka) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r. nr WOA.7721.124.2019.MO w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 27 kwietnia 1999 r. Nr 1126/99 zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Decyzją z dnia 5 grudnia 2005 r. decyzja ta została przeniesiona na rzecz "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako PINB) w dniu 9 czerwca 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od powyższej decyzji, polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu.
W toku postępowania PINB ustalił, że K. B. jest właścicielką budynku od 2008 r., a działalność w zakresie świadczenia usług [...] była prowadzona od 2005 r., gdy właścicielem budynku była jeszcze [...] sp. z o.o.
Następnie PINB postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie naprawcze z uwagi na fakt, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy utraciła ważność i wezwał właścicielkę nieruchomości K. B. do wystąpienia do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.
W związku z wejściem w życie w dniu 18 sierpnia 2011 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Os. Zodiak", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. nr XII/128/VI/2011 (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 200, poz. 3154; dalej jako plan miejscowy), PINB postanowieniem z dnia 22 września 2011 r. podjął zawieszone postępowanie.
PINB decyzją z dnia 12 stycznia 2012 r. znak: PINB/OOA/73561/5701/2008 nałożył na K. B. obowiązek doprowadzenia ww. budynku do funkcji mieszkalnej poprzez zaniechanie działalności w zakresie świadczenia usług [...] i wykonania przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego rozwiązania zgodne z ustaleniami planu miejscowego.
Na skutek odwołania wniesionego przez K. B., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) decyzją z dnia 16 marca 2012 r. znak WOA.7721.50.2012.MO uchylił ww. decyzję PINB i orzekł o istocie sprawy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 405/12 oddalił skargę.
Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2851/12, po czym WSA w Poznaniu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 763/14 uchylił ww. decyzję WWINB z dnia 16 marca 2012 r.
W związku z tym WWINB, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. B., decyzją z dnia 9 marca 2015 r. znak: WOA.7721.50.2012.MO uchylił ww. decyzję PINB z dnia 12 stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt. IV SA/Po 263/15 od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2793/15 - oddalił skargę.
W następstwie powyższego, PINB decyzją z dnia 18 marca 2018 r. nr 159/2019 nałożył na skarżącą - właściciela nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...] ark [...], obr. [...]) obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna robót budowlanych dostosowujących budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania zgodne z ustaleniami planu miejscowego.
Na skutek odwołania skarżącej i K. B., WWINB wezwał pełnomocnika odwołujących do złożenia jednoznacznych pisemnych wyjaśnień i okazania ww. rysunków zamiennych. Przy piśmie z dnia 21 maja 2019 r. została nadesłana kopia rysunku zamiennego kondygnacji parteru obejmującego zmiany w zakresie układu funkcjonalnego pomieszczeń, zaakceptowane przez projektanta (oryginał jest w posiadaniu spółki [...] sp. z o.o. sp. k.). Natomiast nie został sporządzony dla przedmiotowego budynku projekt budowlany zamienny, zatwierdzony zmianą pozwolenia na budowę.
Następnie WINB decyzją z 10 czerwca 2019 r. znak: WOA.7721.124.2019.MO po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 18 marca 2018 r. WINB wyjaśnił, że odwołanie K. B. zostanie rozpatrzone odrębnie.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wobec zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na [...], PINB prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa). WWINB wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działka przy ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (10MN).
W ocenie organu II instancji rację ma PINB wskazując, że przeznaczenie całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do świadczenia usług [...] spowodowało, iż budynek ten stał się budynkiem użyteczności publicznej. Ponieważ nie jest możliwe zalegalizowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej budynku, który w całości użytkowany jest jako [...], należało sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, dostosowujący istniejący budynek użytkowany jako [...] do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnego z ustaleniami planu miejscowego.
Przy czym decyzji właściciela pozostawia się, czy będzie to budynek mieszkalny jednorodzinny z jednym lokalem mieszkalnym, czy też z dwoma lokalami mieszkalnymi, czy w budynku mieszkalnym będzie jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.
Zdaniem WWINB konieczne jest m.in. wydzielenie garażu z odpowiednią ilością miejsc postojowych, kuchni, pomieszczeń sanitarnych dla celów mieszkaniowych, a zatem zarzut nieprecyzyjnego nałożenia obowiązków jest - w ocenie WWINB - nieuzasadniony, a określenie obowiązków w sposób wskazany w decyzji nie powoduje niewykonalności obowiązku.
Ponadto WWINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są związane oświadczeniami kierownika budowy, czy projektantów związanymi z kwalifikacją odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotne, czy nieistotne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca, kwestionując zasadność jej wydania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył na wstępie, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że przekształcenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w klinikę stomatologiczną i użytkowanie tego budynku jako placówki świadczenia usług [...], stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w decyzji z dnia 27 kwietnia 1999, bowiem zamierzony w projekcie budowlanym i zatwierdzony pozwoleniem na budowę sposób użytkowania obiektu został istotnie zmieniony.
W ocenie Sądu zamierzone odstąpienie od dotychczasowych warunków pozwolenia budowlanego prowadziło do zmiany warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Powyższe potwierdził również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu w opinii uzgadniającej projekt technologiczny zagospodarowania [...] oraz pracowni protetycznej, jakie miały działać w ramach Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] w [...].
Zatem, zdaniem Sądu, prawidłowo organy ustaliły, że w sprawie miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Świadczą o tym w szczególności: układ pomieszczeń, zastosowane systemy wentylacji, sposób użytkowania przedmiotowego budynku jako klinika stomatologiczna, jak i niezgodność z obowiązującym planem miejscowym, który określa przeznaczenie obszaru, na którym położony jest przedmiotowy obiekt, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone symbolem 10MN), jak to wynika z § 7 ust. 1 planu.
Zdaniem Sądu art. 36a ust. 6 ustawy stwierdza, że jakkolwiek to projektant dokonuje kwalifikacji odstąpienia jako istotne bądź nieistotne, to jednak ostatecznie ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związanyart. 36a ust. 5ustawy.
Zatem kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego dla organów orzekających w sprawie. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. To na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek dokonania oceny istotności odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia.
W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że w sprawie zaistniało istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 ustawy, polegające przede wszystkim na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym, zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że zastosowanie w sprawie znajdzieart. 51 ust. 1 pkt 3ustawy.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że faktem niekwestionowanym przez skarżącą jest ukończenie budowy przedmiotowego budynku na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przed wszczęciem postępowania w sprawie.
Tym samym, jak też trafnie to przyjęły organu nadzoru budowlanego, nieuzasadnione byłoby wstrzymywanie robót (wydanie postanowienia) na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy. Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, zdaniem Sądu, stosuje się również do obiektów budowlanych, których budowa już została zakończona. Nie stoi temu na przeszkodzie ewidentnie omyłkowe sformułowanie zawarte w art. 51 ust. 7 ustawy.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że celem procedury naprawczej jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych "do stanu zgodnego z prawem", a więc także z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z postanowieniami m.p.z.p. (o ile taki obowiązuje na danym terenie). A zatem zgodnie z § 3 pkt 4 planu przedmiotowa nieruchomość jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Natomiast w § 7 planu, który dotyczy przeznaczenia terenu oraz parametrów i wskaźników zabudowy, nie ma mowy o dopuszczalności wprowadzenia w tym obszarze funkcji innej niż mieszkalna. Wobec tego Sąd zgodził się z organem, iż teren przedmiotowej nieruchomości spółki przeznaczony jest wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Zdaniem Sądu organ I instancji konkretyzując obowiązek wykonania robót, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, wskazał w swej decyzji, że skarżąca ma wykonać roboty budowlane dostosowujące budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pkt 1 decyzji), przy czym przyjęte rozwiązania mają być zgodne z ustaleniami planu miejscowego (argument z pkt 2 decyzji).
Wprawdzie z tak sformułowanego obowiązku nie wynika szczegółowo, jakie dokładnie prace mają zostać wykonane, ale, w ocenie Sądu, w sprawie nie można tracić z pola widzenia, że - po pierwsze - pewien stopień doprecyzowania wynika już z samego, zawartego w rozstrzygnięciu ww. decyzji, odwołania do funkcji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (który to budynek ma swoją definicję legalną w art. 3 pkt 2a ustawy) oraz postanowień planu miejscowego.
Po drugie, przykładowe wyliczenie "niezbędnych przeróbek" zamieścił organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji, wskazując na "między innymi wydzielenie garażu z odpowiednią ilością miejsc postojowych, kuchni i pomieszczeń sanitarnych dla celów mieszkalnych".
Po trzecie, brak dokładniejszych wskazań wynikał z faktu pozostawienia spółce przez organ, w ocenie Sądu słusznie, swobody wyboru sposobu "zagospodarowania" budynku (w tym układu, wielkości i przeznaczenia poszczególnych jego pomieszczeń) w ramach wyznaczonych przez definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także postanowienia planu miejscowego.
Po czwarte Sąd zauważył, że spółka dysponuje też pierwotnym, zatwierdzonym decyzją z dnia 27 kwietnia 1999 r., projektem budowlanym na budowę przedmiotowego domu jednorodzinnego.
Zatem, zdaniem Sądu, wykonanie obowiązku doprowadzenia budynku do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego może w ostateczności polegać na jego doprowadzeniu do stanu wynikającego z pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego.
Sąd stwierdził, że już z tego ostatniego względu nie sposób zasadnie twierdzić, że nie ma możliwości wykonania decyzji organu I instancji - a więc, że jest ona dotknięta wadą nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - skoro istnieje co najmniej jeden, wyżej wskazany (oparty na pierwotnym, zatwierdzonym decyzją z dnia 27 kwietnia 1999 r. projekcie budowlanym), sposób uczynienia zadość treści rozstrzygnięcia tej decyzji.
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszeniaart. 34 ust. 1i art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy poprzez nałożenie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego zgodnie z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego.
W tym kontekście Sąd stwierdził, że po pierwsze - takie wskazanie pełni istotną funkcję konkretyzującą i informacyjną. Po drugie, Sąd zauważył, że na dzień orzekania zarówno przez organy, jak i Sąd, wskazany plan miejscowy nadal obowiązywał i brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do twierdzenia, aby w najbliższej przyszłości miał zostać w całości uchylony i zastąpiony przez inny m.p.z.p. Co więcej, ewentualne uchwalenie nowego m.p.z.p., jeżeli wcześniej skarżąca uzyska zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie będzie miało wpływu na prawa i obowiązki właściciela.
Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w określeniu przez organy adresata decyzji nakładającej przedmiotowe obowiązki. Zdaniem Sądu wskazane jako adresata tej decyzji - spółki, będącej aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości znajduje oparcie zarówno w treści art. 52 ustawy, jak i we wskazaniach zawartych we wcześniejszych zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zaskarżając to orzeczenie w całości.
Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:
-art. 34 ust. 1,art. 36a ust. 1,ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust .6,art. 51 ust. 1 pkt 3i ust. 7 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nadzoru budowlanego może weryfikować kwalifikację odstąpienia dokonaną przez projektanta, a w rzeczywistości organ nadzoru budowlanego jest związany kwalifikacja dokonaną przez projektanta,
- art. 34 ust. 1, art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budynek został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas, gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta,
- art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawidłowe jest nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych bez precyzyjnego ich określenia, gdy tymczasem roboty budowlane powinny być nakazane w sposób precyzyjny,
- art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe nałożenie w zaskarżonych decyzjach obowiązku wykonania robót budowlanych bez precyzyjnego ich określenia, gdy tymczasem roboty budowlane powinny być nakazane w sposób precyzyjny, a w niniejszej sprawie organy administracji winny odstąpić od ich nakazania,
- art. 34 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy nadzoru budowlanego winny nałożyć obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego zgodnego wprost ze wskazanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem ta kwestia podlega weryfikacji na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego,
- art. 34 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego zgodnie z ustaleniami wprost wskazanego w sentencji decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem nakaz ten nie powinien określać konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarzuciła także naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), art. 134 § 2, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie przeprowadzenie wszystkich dowodów, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a także błędnego uznania, że uchylenie zaskarżonych decyzji byłoby orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej,
- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), art. 134 § 2, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1, art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy, poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 34 ust. 1, art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 4, 5, 6 i ust.6, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 Prawa budowlanego w sposób wskazany naruszeniu prawa materialnego poniżej, a także błędnego uznania, że uchylenie zaskarżonych decyzji byłoby orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazujące na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 k.p.a. a ocena Sądu I instancji w tym zakresie nie budzi żadnych zastrzeżeń.
Zasadnie przyjęto, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie sposobu użytkowania obiektu z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt użyteczności publicznej (przychodnię stomatologiczną) i wszczęto procedurę naprawczą, w ramach której nałożono na właściciela obiektu budowlanego obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi również wątpliwości zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych. W zakresie dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych.
Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacjąart. 35 ust. 1ustawy, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawieart. 51 ust. 1 pkt 3ustawy.
Organ administracji publicznej nie ma bowiem możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest zaś wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót.
Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1386/10 oraz z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1420/12).
Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie daje podstaw, by jak oczekuje tego wnosząca skargę kasacyjną, w rozstrzygnięciu decyzji wydawanej na jego podstawie zawierać wyliczenie konkretnych zmian, które należy dokonać i które mają zostać uwzględnione podczas sporządzania projektu zamiennego.
Rolą organu nadzoru budowlanego jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 202/18, LEX nr 2785932).
Zauważyć trzeba, iż konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż możliwe jest jednoczesne nałożenie zarówno obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jak i obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2571/11).
Zatem zasadnie organ przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało na właściciela obiektu budowlanego nałożyć zarówno obowiązek wykonania robót budowlanych dostosowujących budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak i sporządzenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.
Projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, a także powinien w tym zakresie być czytelny. Powinien także zawierać oświadczenie projektanta, o którym mowa wart. 20 ust. 4ustawy.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na brak możliwości weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji odstąpienia od pozwolenia na budowę dokonanej przez projektanta (art. 34 ust. 1,art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1,4,5,6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy).
Na wstępie należy wskazać, że powoływana przez skarżącą okoliczność, że projektant zatwierdził zmianę rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń stwierdzając, iż nie stanowi to istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem oceny organu była zmiana sposobu użytkowania obiektu, a nie zmiana rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń.
Nadto jak zasadnie wskazał Sąd I instancji zgodnie zart. 36a ust. 5 pkt 4ustawy, każda zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do o takiej zmiany. Orzekając w przedmiocie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu, organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu okoliczności wskazanych przez ustawodawcę wart. 36a ust. 5ustawy zadaniem organu jest przeprowadzenie własnych, szczegółowych rozważań, czy stwierdzone odstępstwo od projektu budowlanego jest istotne, bo to właśnie z nich ma wynikać kwalifikacja stopnia tego odstępstwa.
Poza tym dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań, a ewentualne szkody poniesione na skutek takiej nieprawidłowej kwalifikacji odstąpienia mogą stać się podstawą roszczeń cywilnoprawnych inwestora wobec projektanta (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1253/19, LEX nr 3103989 oraz wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2/18, LEX nr 2783308).
W konsekwencji niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na wadliwe przyjęcie przez organy, że budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 34 ust. 1, art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1,4,5,6 i ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy).
Trafne w tym zakresie jest stanowisko Sądu I instancji, że przekształcenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w całości na klinikę stomatologiczną i użytkowanie tego budynku jako placówki świadczenia usług [...] (budynek użyteczności publicznej), stanowiło istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem zamierzony sposób użytkowania został istotnie zmieniony.
Jak już wyżej wskazano zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowi zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Zasadnie przy tym Sąd I instancji powołał równieżart. 71 ust. 1 pkt 2ustawy zawierający definicję zmiany sposobu użytkowania i w tym zakresie przyjął, że odstąpienie od zamierzonego sposobu użytkowania doprowadziło do zmiany warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska, co potwierdza opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu uzgadniająca projekt technologiczny zagospodarowania [....] oraz [...].
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny, że decyzja nie określa robót budowlanych w sposób precyzyjny, co czyni ją niewykonalną (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zgodzić się należy, że nakaz wykonania określonych robót budowlanych sprowadza się do stwierdzenia, że roboty te mają doprowadzić istniejący budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a przyjęte rozwiązania powinny być zgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane rozstrzygnięcie nie budzi wątpliwości jaki powinien być zakres robót, które powinna wykonać zobowiązana tą decyzją skarżąca kasacyjnie. Trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji, że przepisy ustawy Prawo budowlane zawierają zarówno definicję robót budowlanych (art. 3 pkt 7), jak i budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a).
Szczegółową regulację w tym zakresie zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pomocne w tym zakresie mogą być również rozwiązania zawarte w pierwotnym projekcie budowlanym, który podlegał już ocenie organu architektoniczno-budowlanego.
Chybiony jest również zarzut kasacyjny wskazujący na błędne wskazanie w decyzji, że projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z wymienionym tam konkretnym planem miejscowym, co podlega ocenie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego (art. 34 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy).
Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 25 września 2008 r. II OSK 1087/07; z 16 marca 2009 r. II OSK 357/08; z 28 września 2011 r. II OSK 1386/10 oraz z 23 kwietnia 2013 r. II OSK 1420/12). Zgodność z prawem, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy oznacza, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać również wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stąd też zawarcie w sentencji decyzji odwołania do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Nie wpływa na to również fakt, że ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest przeprowadza przez organ nadzoru budowlanego dopiero po przedłożeniu tego projektu, bowiem organ nie dokonywał na tym etapie żadnych ocen w tym zakresie a jedynie nakazał sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, który będzie zgodny postanowieniami obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Otrzymuj raz w tygodniu aktualne informacje
o zmianach w prawie oraz komentarzach ekspertów
Otrzymasz darmowy e-book w prezencie!
„6 pytań o znowelizowane przepisy Pzp"