Pełnomocnictwo w postępowaniu odwoławczym musi potwierdzać umocowanie

Rozstrzygnięcie spornej sprawy było wynikiem wniesienia skargi Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej (z 21 listopada 2014 r., sygn. akt KIO 2339/14). Prezes zarzucił w nim naruszenie następujących przepisów prawa:

• Art. 65 § 1 kc – poprzez błędne uznanie, że lider konsorcjum nie miał umocowania do wniesienia odwołania, co z kolei skutkowało odrzuceniem przez Izbę odwołania;
• Art. 187 ust. 3 i 7 ustawy Pzp oraz § 9 rozporządzenia w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie można wezwać do uzupełnienia odwołania wówczas, gdy odwołujący dołączył pełnomocnictwo do reprezentowania go podczas postępowania przed KIO, ale nie potwierdza ona w prawidłowy sposób umocowania;
• Art. 187 ust. 3 i 7 ustawy Pzp oraz § 9 rozporządzenia w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań poprzez nieuzasadnione niewezwanie odwołującego do uzupełnienia pełnomocnictwa;
• Art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Pzp poprzez bezpodstawne odrzucenie odwołania.

Autor skargi na początku podkreślił znaczenie artykułu 23 ust. 1 i 2 ustawy Pzp. Mówi on, że konsorcjum ustanawia pełnomocnika do reprezentowania go w postępowaniu o zamówienie publiczne albo w postępowaniu oraz zawarciu umowy. W spornej sprawie złożone zostały dwa pełnomocnictwa udzielone przez członka konsorcjum na rzecz lidera. Jedno dotyczyło „reprezentowania konsorcjum w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn.: Dokończenie przebudowy budynku”. Z jego treści wynika, że lider był upoważniony do prowadzenia wszelkich spraw związanych z daną procedurą, tj. złożeniem oferty, podpisaniem umowy, prowadzeniem wszelkiej korespondencji związanej z postępowaniem, w tym również postępowaniami odwoławczymi. Natomiast drugie umocowanie obejmowało również upoważnienie lidera konsorcjum do prowadzenia wszelkich spraw związanych z danym postępowaniem. Niemniej jednak wymienione w treści pełnomocnictwa, że chodzi w szczególności o złożenie oferty, podpisanie umowy, prowadzenie wszelkiej korespondencji związanej z postępowanie, w tym procedurą odwoławczą, oraz udzielenia dalszych pełnomocnictw w zakresie czynności w nim określonych.

Jak podkreślił skarżący, ustawa Pzp nie nakłada na odwołującego składania szczególnego pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu przed Krajową Izbą Odwoławczą. Tym samym należy odnieść się do uregulowań zawartych w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z tym aktem prawnym trzeba uznać, że zakres umocowania pełnomocnika zależy od woli mocodawcy. Interpretuje się ją na podstawie art. 65 kc, który stanowi że oświadczenie woli należy rozumieć w zgodzie z obecnymi okolicznościami, zasadami współżycia społecznego oraz zwyczajami. Biorąc pod uwagę te argumenty, prezes UZP stwierdził, że ze złożonych pełnomocnictw wynika, iż odwołujący miał umocowanie do wniesienia środka ochrony prawnej.

Skarżący podkreślił, że zawarty w dokumencie zwrot „reprezentowanie konsorcjum w postępowaniu o zamówienie publiczne” jasno wskazuje na to, że chodzi o całą procedurę przetargową, łącznie z postępowaniem odwoławczym. Skorzystanie bowiem z odwołania przysługuje wykonawcy właśnie w ramach postępowania o zamówienie. Dodatkowo w pełnomocnictwie wskazano, że dotyczy ono wszelkich spraw związanych z procedurą przetargową. Za wszelkie sprawy, zdaniem autora skargi, należy uznać również złożenie odwołania.

Dlatego też skarżący uznał, iż Krajowa Izba Odwoławcza niesłusznie i wbrew wykładni celowościowej przedmiotowych pełnomocnictw uznała je za niepoprawne.

Ponadto prezes UZP podniósł jeszcze jedną kwestię. Podkreślił bowiem, że wystąpienie braków formalnych w pełnomocnictwie nie powoduje, że powinno ono zostać automatycznie odrzucone. Osoba składająca musi mieć szanse na usunięcie tych braków. W tym miejscu przytoczona została treść art. 187 ust. 3 ustawy Pzp. Zgodnie z nim: „Jeżeli odwołanie nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, w szczególności, o których mowa w art. 180 ust. 3, niezłożenia pełnomocnictwa lub nieuiszczenia wpisu, prezes Izby wzywa odwołującego pod rygorem zwrócenia odwołania do poprawienia lub uzupełnienia odwołania lub złożenia dowodu uiszczenia wpisu w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania. Mylne oznaczenie odwołania lub inne oczywiste niedokładności nie stanowią przeszkody do nadania mu biegu i rozpoznania przez Izbę”.

Przy czym zdaniem skarżącego brakiem formalnym odwołania może być również brak pełnomocnictwa dla osoby umocowanej do występowania w postępowaniu odwoławczym. Tym samym wadliwy dokument lub jego brak powinien być traktowany jako brak formalny i składający go podmiot powinien zostać wezwany do jego usunięcia. Dopiero brak działań po stronie odwołującego na wezwanie przez Izbę powoduje odrzucenie odwołania.

Skarżący na potwierdzenie słuszności swojej tezy przywołał jeszcze jeden argument. Otóż wyjaśnił, w jaki sposób należy rozumieć pełnomocnictwo. Podkreślił, że jest to z jednej strony umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy, a z drugiej sam dokument pełnomocnictwa. A zatem złożenie dokumentu potwierdzającego umocowanie ma służyć tak naprawdę wykazaniu pełnomocnictwa przed KIO. Tym samym, zdaniem skarżącego, art. 187 ust. 3 ustawy Pzp ma niwelować przypadki, w których braki formalne (rozumiane jako wadliwy dokument pełnomocnictwa albo jego brak), które mogą być w łatwy sposób usunięte, powodują automatyczne odrzucenie odwołania. Byłoby to sprzeczne z ideą przyświecającą postępowaniu o zamówienie publiczne oraz zapewnieniu wykonawcom skutecznego dostępu do środków ochrony prawnej.

W tym kontekście skarżący zwrócił również uwagę na obowiązek przestrzegania przepisów unijnych, a dokładnie dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 grudnia 2007 r., zmieniające dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dz. Urz. UE L 335 z 20.12. 2007 r. s. 31).

Jak można przeczytać w uzasadnieniu merytorycznym skargi: „Odrzucenie odwołania w sytuacji braku wystąpienia przesłanek z art. 189 ust. 2 ustawy Pzp podważa zasadniczy sens procedury odwoławczej, jakim jest zapewnienie wykonawcom skutecznego i efektywnego narzędzia ochrony przed decyzjami zamawiającego, podejmowanymi w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Cel ten zostanie osiągnięty jedynie w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania przez Krajową Izbę Odwoławczą, po dokonaniu prawidłowej weryfikacji formalnoprawnej tego środka ochrony prawnej”.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez rozpoznanie odwołania konsorcjum.

Sąd Okręgowy w Warszawie uznał zarzuty prezesa UZP i tym samym uchylił postanowienie KIO i oddalił odwołanie złożone przez konsorcjum.

W pierwszej kolejności skład orzekający ustosunkował się do zarzutu zamawiającego, w którym podniósł, że skarga została podpisana przez osobę nieumocowaną do tego. Otóż sąd uznał, że jest to niesłuszne twierdzenie. Do czasu, kiedy powołany został prezes Urzędu Zamówień Publicznych, jego obowiązki pełniła wiceprezes urzędu na mocy art. 153 ust. 1 ustawy Pzp. Funkcja ta została jej powierzona przez prezesa Rady Ministrów RP. Od tego momentu aż do chwili powołania prezesa UZP wykonywała ona wszystkie czynności, do jakich zobowiązany jest prezes, w tym również wnoszenie skarg na orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej. A zatem ówczesna wiceprezes była umocowana do złożenia przedmiotowej skargi. Ta z kolei zdaniem sądu zasługuje na uwzględnienie w całości.

Skład orzekający zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że dokonując interpretacji dokumentów pełnomocnictw, należy brać pod uwagę art. 65 § 1 kc. Podkreślił, że niedopuszczalne jest uznanie przez KIO, że możliwość prowadzenia korespondencji związanej z postępowaniem odwoławczym nie obejmuje złożenia odwołania. Wynika to chociażby z faktu, że ustawa Pzp nie przewiduje obowiązku złożenia pełnomocnictwa rodzajowego, szczególnego do wniesienia tego środka ochrony prawnej. Wystarczające jest pełnomocnictwo ogólne do reprezentacji w postępowaniu o zamówienie publiczne, w ramach którego pełnomocnik może dokonywać wszystkich czynności, w tym również tych związanych z procedurą odwoławczą przed KIO.

Gdyby jednak odwołujący zdecydował się dochodzić swych praw na drodze sądowej, wówczas niezbędne byłoby pełnomocnictwo procesowe. Błędne jest też twierdzenie Izby, iż przykładowe wyliczenie w dokumencie pełnomocnictwa czynności, do których umocowany jest pełnomocnik, należy traktować jako ograniczone działania. Zdaniem sądu użycie przez mocodawcę sformułowania „do reprezentowania Konsorcjum w postępowaniu o zamówienie publiczne” wskazuje, że chodzi o wszelkie sprawy związane z procedurą wyłonienia wykonawcy. Tym bardziej, że dodatkowo wskazano w pełnomocnictwie, że dotyczy ono „m.in. prowadzenia wszelkiej korespondencji związanej z postępowaniem, w tym ewentualnym postępowaniem odwoławczym”.

Sąd Okręgowy (SO) w Warszawie odniósł się również do spornej kwestii związanej z tym, czy należy uznać brak dokumentu pełnomocnictwa za brak formalny, co do którego należy wezwać odwołującego do uzupełnienia. Skład orzekający uznał, że niezbędne jest badanie braków formalnych odwołania. Przy czym obejmują one swoim zakresem nie tylko wadliwe dokumenty np. pełnomocnictwa, ale również brak takiego dokumentu w ogóle. Obydwa mają te same skutki – nie ma umocowania do złożenia odwołania. Jednak żadna z tych okoliczności nie stanowi podstawy do odrzucenia odwołania bez wcześniejszego wezwania do złożenia pełnomocnictwa bądź uzupełnienia go.

Tym samym sąd rozpoznał merytorycznie odwołanie. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, jak próbował wykazać odwołujący. Podkreślił jednak, że zgodnie z rozsadzeniem w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, organizator przetargu ma prawo żądać:

• Wykazu robót budowlanych zrealizowanych w okresie 5 lat przed upływem terminu składania ofert albo wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w przypadku gdy okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie; konieczne jest podanie rodzaju tych robót budowlanych, ich wartości, dat i miejsca wykonania oraz załączenie dowodów odnoszących się do najważniejszych robót, które będą określać, czy zostały zrealizowane w sposób należyty oraz zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo ukończone.

Dowodami tymi mogą być poświadczenia. Chyba że z uzasadnionych przyczyn o obiektywnym charakterze wykonawca nie jest w stanie uzyskać poświadczenia. Wyjątek ten dotyczy jednak tylko robót budowlanych.

Dalej skład orzekający sądu uznał, że dowodem na należyte wykonanie przedmiotowej roboty budowlanej może być „Protokół końcowego odbioru przedmiotu umowy”. Z jego treści wynika bowiem, że prace zostały ukończone, nie było żadnych usterek, a dokumentacja przekazana jednostce zamawiającej. Sąd stwierdził, że sama forma dokumentu, np. poświadczenia czy innego dokumentu, nie ma priorytetowego znaczenia. Najważniejsze jest, aby z treści dokumentu wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane należycie, zgodnie ze sztuką i prawidłowo ukończone.

W odwołaniu podniesiono również, że nie został spełniony warunek postępowania polegający na wykazaniu się realizacją roboty budowlanej o wartości powyżej 20 mln zł oraz o kubaturze nie mniejszej niż 5000 m³. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy, sąd uznał, że wszystkie te warunki zostały spełnione (łączna wartość robót i suma powierzchni budynków) i zamawiający nie miał podstaw do wzywania wykonawcy do uzupełnienia dokumentów. Ponadto uznał wszystkie dokumenty złożone przez wykonawcę mające na celu potwierdzenie warunku dotyczącego zdolności finansowej oraz dysponowania osobami zdolnymi do realizacji danego zamówienia. Po pierwsze, ze złożonej opinii bankowej dotyczącej zdolności kredytowej, zobowiązania podmiotu trzeciego do oddania do dyspozycji zdolności kredytowej w odpowiedniej kwocie, wykazu osób mających brać udział w wykonaniu umowy o zamówienie, zobowiązania podmiotu trzeciego do oddania do dyspozycji wykonawcy na potrzeby realizacji przetargu kierownika robót w branży telekomunikacyjnej wynika, że przedstawione przez zamawiającego warunki zostały spełnione. Po drugie, odwołujący w żaden sposób nie wykazał, czy istnieją jakiekolwiek nieprawidłowości, wątpliwości co do złożonych dokumentów.

Tym samym SO uchylił zaskarżone postanowienie i oddalił odwołanie jako bezzasadne.

Opracowanie: Anna Śmigulska-Wojciechowska
prawnik specjalizujący się w prawie zamówień publicznych