Wskazówki Rady Zamówień Publicznych dotyczące analizy potrzeb i wymagań

Przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia klasycznego o wartości równej progom unijnym lub je przekraczającej, zamawiający musi dokonać analizy potrzeb i wymagań. Wynikiem takiej analizy będą rekomendacje dla komórek merytorycznych realizujących czynności związane z przygotowaniem postępowania. Komórki merytoryczne w następnym kroku złożą do komórki zamówień publicznych wniosek o udzielenie zamówienia.

Co powinny zawierać rekomendacje wydane na podstawie dokonanej analizy? W zależności od wybranego wariantu udzielenia zamówienia będzie to w szczególności:

• określenie przedmiotu zamówienia,
• orientacyjna wartość zamówienia,
• istotne elementy opisu przedmiotu zamówienia,
• uzasadnienie podziału lub braku dokonania podziału zamówienia na części,
• proponowany tryb udzielenia zamówienia,
• identyfikacja ryzyka związanego z postępowaniem o udzielenie zamówienia i propozycja jego minimalizacji,
• propozycja podziału ryzyka związanego z realizacją umowy w sprawie zamówienia publicznego.

UZP wskazuje, że analiza potrzeb i wymagań pozwala:

1)     realizować zasadę efektywności ekonomicznej określoną w art. 17 ust. 1 nowej ustawy Pzp,

2)     w pełni wdrożyć zasady wskazane w art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis ten nakazuje zamawiającym publicznym, aby wydatkowali publiczne środki w sposób celowy, z zachowaniem:

• zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
• optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,
• możliwości terminowej realizacji zadań, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Obowiązek przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań dotyczy wyłącznie zamawiających publicznych, o których mowa w art. 4 nowej ustawy Pzp tzn.:

1)     jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

2)     innych niż określone w pkt 1 państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;

3)     innych niż określone w pkt 1, osób prawnych, utworzonych w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot:

a)     finansują je w ponad 50% lub

b)     posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub

c)     sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub

d)     mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego;

4) związków podmiotów, o których mowa w pkt 1 lub 2, lub podmiotów, o których mowa w pkt 3.

Zamawiający publiczny dokonuje analizy potrzeb i wymagań przed wszczęciem postępowania klasycznego o wartości równej progom unijnym lub je przekraczającej. Zamówieniem klasycznym jest zamówienie udzielane przez zamawiającego publicznego oraz zamawiającego subsydiowanego inne niż zamówienie sektorowe i w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa (art. 7 pkt 33 nowej ustawy Pzp).

Ustawa Pzp nie określa, w jakim terminie zamawiający publiczny powinien dokonać analizy potrzeb i wymagań, wskazując jednak, aby odbyło się to przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia. Może to być zatem wyodrębniony okres w toku planowania i przygotowania konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia, może to być też proces ciągły – istotny jest tylko moment zakończenia analizy określony jako wszczęcie postępowania.

Przepis nie zawiera także wytycznych co do formy, w jakiej powinna być dokonana analiza potrzeb i wymagań. Nie wyklucza również dokonywania analiz wieloletnich. Do decyzji zamawiającego pozostawiono sposób dokonania analizy i formę dokumentu, jaką ona przyjmie. Może to być zarówno jeden dokument, jak i zbiór różnych dokumentów obejmujących poszczególne elementy analizy. W ramach dokonania analizy potrzeb i wymagań mogą być wykorzystane opracowania sporządzone przez zamawiającego do innych celów zawierające podobne lub tożsame elementy jak analiza, przykładowo:

• studia wykonalności,
• analizy wielokryteriowe,
• analizy przedwdrożeniowe,
• ocena efektywności realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w porównaniu do efektywności jego realizacji w inny sposób.

Rada Zamówień Publicznych w opublikowanym opracowaniu zaproponowała przykładowy przebieg analizy, z zastrzeżeniem, że powinien on uwzględniać specyfikę zidentyfikowanej potrzeby i że należy go dostosować do konkretnego stanu faktycznego:

1)     identyfikacja potrzeby i zdefiniowanie okresu odniesienia, na jaki planowane jest jej zaspokojenie; jako minimum rekomendowane jest przyjęcie takiej samej perspektywy czasowej jak przy przygotowywaniu projektu uchwały budżetowej lub planu finansowego, aczkolwiek najbardziej korzystne ze względu na efektywność zamówienia jest badanie zaspokojenia potrzeb w dłuższym horyzoncie czasowym niż budżet, np. cykl życia, nie jest to jednak wymagane przepisami;

2)     badanie możliwości zaspokojenia zidentyfikowanej potrzeby z wykorzystaniem zasobów własnych oraz orientacyjnej wartości jej zaspokojenia tym sposobem;

3)     rozeznanie rynku w celu ustalenia alternatywnych środków zaspokojenia zidentyfikowanej potrzeby oraz orientacyjnej wartości jej zaspokojenia tym sposobem;

4)     rozeznanie rynku w celu ustalenia wariantów wykonania zamówienia oraz orientacyjnej wartości zamówienia dla każdego ze wskazanych wariantów;

5)     w oparciu o przeprowadzone badanie – wybór środka lub środków w celu zaspokojenia zidentyfikowanej potrzeby;

6)     w przypadku, gdy wybranym w wyniku dokonania analizy środkiem zaspokojenia zidentyfikowanej potrzeby będzie udzielenie zamówienia, dokonanie wyboru wariantu realizacji zamówienia;

7)     dla wybranego wariantu realizacji zamówienia dokonanie kolejnych analiz w celu wskazania:

• możliwości podziału zamówienia na części,
• przewidywanego trybu udzielenia zamówienia,
• możliwości uwzględnienia aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych w ramach zamówienia,
• ryzyka związanego z postępowaniem o udzielenie i realizacją zamówienia wraz ze wskazaniem możliwości ich zmniejszenia oraz propozycji ich podziału.

Jeśli zamawiający posiada dokumenty strategiczne, na podstawie których określane są priorytety – zakupowe czy inwestycyjne związane z realizacją tych zadań, wówczas takie dokumenty mogą być dobrym punktem wyjścia dla identyfikacji potrzeb zamówieniowych. Jeśli jednak takich dokumentów nie ma, wówczas przystępując do sporządzenia analizy zamawiający powinien skorzystać w szczególności z poniższych pytań pomocniczych:

• „dlaczego” dana rzecz lub usługa są potrzebne;
• z czego wynika potrzeba zamawiającego; dlaczego zamawiający chce zaspokoić tę, a nie inną potrzebę;
• jaki cel zamawiający chce osiągnąć;
• jakiej brakującej funkcji potrzeba, aby osiągnąć cel, określony bądź wynikający z właściwych przepisów i zadań zamawiającego;
• jakimi zasobami własnymi dysponuje zamawiający (np. kadrowymi, zakładami budżetowymi) i czy można wykonać nimi dodatkowe zadania;
• czy możliwe jest zaspokojenie potrzeby np. w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego albo w trybie koncesji, i w jakim czasie jest to możliwe, jakie koszty należałoby ponieść w tym celu, i jakie jest ryzyko z tym związane;
• czy istnieje jeden lub więcej wariantów realizacji zamówienia, poprzez które można zaspokoić zidentyfikowaną potrzebę (takim wariantem może być udzielenie zamówienia na usługi zamiast zakupu rzeczy: najem, dzierżawa, leasing zamiast zakupu samochodu, sprzętu medycznego, usługa drukowania zamiast zakupu drukarek, zakup usług przedszkolnych zamiast budowy przedszkola);
• jaka jest w przybliżeniu orientacyjna wartość analizowanego wariantu (np. na podstawie rozeznania rynku);
• jakie korzyści, koszty i ryzyka będą wiązać się lub wynikać z wyboru konkretnego środka zaspokojenia potrzeby;
• czy dokonać podziału zamówienia czy nie (UZP przypomina, że istotą podziału zamówienia na części jest umożliwienie wykonawcom z sektora MŚP udziału w realizacji zamówienia jako generalnych wykonawców poszczególnych części, a nie tylko ewentualnych podwykonawców w przypadku zamówień, których rozmiar przekracza ich możliwości. Zamawiający musi jednak wziąć pod uwagę, że z jednej strony maksymalna agregacja zamówienia może ograniczyć konkurencję w danym zamówieniu publicznym, jednocześnie zmniejszając możliwości zakupowe zamawiającego (mniej wykonawców, mniejsza możliwość wyboru). Z drugiej zaś podział zamówienia na zbyt małe części może spowodować niskie zainteresowanie tym zamówieniem nawet wśród wykonawców z sektora MŚP;
• jaki tryb jest najodpowiedniejszy do udzielenia danego zamówienia (aby dokonać wyboru odpowiedniego trybu, należy wziąć pod uwagę takie czynniki jak: możliwość dokonania precyzyjnego, jednoznacznego opisu przedmiotu zamówienia, okoliczności związane z charakterem, stopień złożoności lub uwarunkowania prawne związane z zamówieniem, aspekty finansowe lub ryzyko związane z realizacją zamówienia);
• jakie aspekty społeczne, środowiskowe lub innowacyjne w przedmiocie zamówienia można w danym przypadku zastosować – mowa przykładowo o ofertach wariantowych (art. 92 nowej ustawy Pzp), zamówieniach zastrzeżonych (art. 94 nowej ustawy Pzp), odpowiednim ukształtowaniu przedmiotu zamówienia (art. 96 nowej ustawy Pzp) czy wykorzystaniu w kryteriach oceny ofert kryterium kosztu opartego na metodzie efektywności kosztowej, jaką jest rachunek kosztów cyklu życia (art. 245 nowej ustawy Pzp).

Źródło: Wskazówki dla zamawiających publicznych do opracowania analizy potrzeb i wymagań

Więcej na temat nowych przepisów i obowiązków zamawiającego przed wszczęciem procedury udzielenia zamówienia znajdziesz w zakładce Nowe Pzp 2021m.in. w artykule:

Przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z nowym Pzp

Opracowanie: