KIO 1145/16 WYROK dnia 20 lipca 2016 r.

Sygn. akt: KIO 1145/16 

WYROK 

z dnia 20 lipca 2016 r.  

Krajowa  Izba Odwoławcza  -   w składzie: 

Przewodniczący: 

Jolanta Markowska 

Protokolant:   

Agata Dziuban 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  18  lipca  2016  roku  w  Warszawie  odwołania 
wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  27  czerwca  2016  r.  przez 
wykonawcę  ubiegającego  się  o  udzielenie  zamówienia  ATA-TECHNIK  sp.  z  o.o.  sp.  k.a., 
Os.  Cechowe  31,  64-840  Budzyń  w  postępowaniu  prowadzonym  przez  zamawiającego: 
Gmina Piła, pl. Staszica 10, 64-920 Piła,  
 
przy udziale wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia: Skanska S.A., ul. Gen. 
Józefa Zajączka 9, 01-518 Warszawa zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania 
odwoławczego po stronie zamawiającego, 

orzeka: 

1.  uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu: 

1)  unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, 
2)  powtórzenie czynności badania i oceny ofert, w tym: 
-  wezwanie  wykonawcy  Skanska  S.A.  w  trybie  art.  90  ust.  1  Pzp  do 
uszczegółowienia wyjaśnień złożonych pismem z dnia 8 czerwca 2016 r., 
 

2.  w pozostałym zakresie oddala odwołanie, 

3.  kosztami  postępowania  obciąża  zamawiającego:  Gmina  Piła,  pl.  Staszica  10, 

64-920 Piła,

i: 

1)  zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  20 000  zł  00  gr 

(słownie:  dwadzieścia  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  wykonawcę: 
ATA-TECHNIK  sp.  z  o.o.  sp.k.a.,  Os.  Cechowe  31,  64-840  Budzyń  tytułem 

wpisu od odwołania, 

2)  zasądza  kwotę  23  600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące  sześćset  złotych  zero 

groszy)  od  zamawiającego:  Gmina  Piła,  pl.  Staszica  10,  64-920  Piła  na  rzecz 
wykonawcy:  ATA-TECHNIK  sp.  z  o.o.  sp.  k.a.,  Os.  Cechowe  31,  64-840 
Budzyń  stanowiącą  koszty  poniesione  z  tytułu  wpisu  i  wynagrodzenia 
pełnomocnika. 

 
 
 
 
Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  -  Prawo  zamówień 
publicznych (Dz. U. z

2015 r., poz. 2164) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego 

doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do 
Sądu Okręgowego w Poznaniu.  
 

……………………………… 

Sygn. akt: KIO 1145/16 

Uzasadnienie 

Zamawiający:  Gmina  Piła,  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego  na  zadanie  „Rewitalizacja  obszarów  poprzemysłowych  i  powojskowych  na 
terenie  miasta  Piły  -  rozwój  strefy  przemysłowej  Piła  południowo-wschodnia  (rejon  
ul. Wawelskiej) - przebudowa i rozbudowa ul. Wawelskiej". Ogłoszenie o zamówieniu zostało 
opublikowane w  Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod nr 2016/S 074-128280 w dniu 
15 kwietnia 2016 r. 

Wykonawca ATA-TECHNIK sp. z o.o. sp.k.a z siedzibą w Budzyniu wniósł odwołanie 

wobec: 

1)  wyboru  oferty  SKANSKA  S.A.  z  siedzibą  w  Warszawie  jako  najkorzystniejszej 

(zwany dalej „SKANSKA”); 

2)  zaniechania odrzucenia oferty wykonawcy SKANSKA; 
3)  zaniechania  wezwania  konsorcjum:  ASTA-BUD  sp.  z  o.o.  i  „POL-DRÓG 

DRAWSKO  POMORSKIE"  S.A.  (zwane  dalej  „Konsorcjum")  do  złożenia 
wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny; 

4)  zaniechania odrzucenia oferty Konsorcjum; 

Odwołujący zarzucił naruszenie: 

1)  art.  89  ust.  1  pkt  4  Pzp,  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  SKANSKA, 

pomimo,  że  oferta  ww.  wykonawcy  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do 
przedmiotu zamówienia; 

2)  art.  90  ust.  2  Pzp,  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  SKANSKA,  pomimo,  

ż

e  ww.  wykonawca  nie  wykazał,  że  jego  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  

w stosunku do przedmiotu zamówienia; 

3)  art.  90  ust.  3  Pzp,  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  SKANSKA,  pomimo,  

ż

e ocena wyjaśnień, jakie złożył ww. wykonawca wraz z dostarczonymi dowodami 

potwierdza, że jego oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu 
zamówienia; 

4)  art. 89 ust. 1 pkt 3 Pzp w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy  

z  dnia  16  kwietnia  1993  r.  o  zwalczaniu  nieuczciwej  konkurencji,  poprzez 
zaniechanie  odrzucenia  oferty  SKANSKA,  pomimo,  że  jej  złożenie  stanowi  czyn 
nieuczciwej  konkurencji  w  rozumieniu  przepisów  o  zwalczaniu  nieuczciwej 
konkurencji,  z  uwagi  na  fakt,  że  ww.  oferta  zawiera  usługi  oferowane  poniżej 
kosztów  ich  świadczenia,  a  także  zawiera  ustalenie  cen  jednostkowych  na 
poziomie, który świadczy o ich oderwaniu od realiów rynkowych i ustaleniu ich na 
danym poziomie po to, aby zdobyć jak najwyższą punktację w rankingu ofert; 

5)  art.  7  ust.  1  i  3  Pzp,  poprzez  prowadzenie  postępowania  w  sposób 

niezapewniający  zachowania  uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania 
wykonawców  i  dokonanie  wyboru  oferty  SKANSKA  mimo  tego,  że  oferta  ww. 
wykonawcy  powinna  zostać  odrzucona  z  uwagi  na  to,  że  zawiera  rażąco  niską 
cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, oraz złożenie tej oferty stanowi czyn 
nieuczciwej konkurencji; 

6)  art.  7  ust.  3  Pzp  w  zw.  z  art.  91  ust.  1  Pzp,  poprzez  dokonanie  wyboru  oferty 

SKANSKA  sprzecznie  z  przepisami  ustawy,  nie  na  podstawie  kryteriów  oceny 
ofert określonych w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, ponieważ jest 
to  wykonawca,  którego  oferta  powinna  zostać  odrzucona  z  uwagi  na  to,  

ż

e  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia,  oraz,  

ż

e złożenie tej oferty stanowi czyn nieuczciwej konkurencji; 

7)  art.  90  ust.  1  Pzp,  poprzez  zaniechanie  wezwania  Konsorcjum  do  złożenia 

wyjaśnień  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny,  pomimo  tego,  że  ww.  oferta  zawiera 
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;  

8)  art.  89  ust.  1  pkt  4  Pzp,  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  Konsorcjum, 

pomimo  tego,  że  zawiera  ona  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu 
zamówienia. 

Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu: 

-  unieważnienia decyzji o wyborze jako najkorzystniejszej oferty SKANSKA; 
-  odrzucenia oferty SKANSKA; 
-  odrzucenia oferty Konsorcjum; 
-  przeprowadzenia  ponownej  oceny  i  badania  ofert  i  wyboru  oferty  Odwołującego  jako 

najkorzystniejszej; 

-  dopuszczenie  oraz  przeprowadzanie  dowodów  z  dokumentów  wskazanych  w  treści 

odwołania na okoliczności tam wskazane; 

-  dopuszczenie  oraz  przeprowadzanie  dowodu  z  opinii  biegłego  lub  biegłych  z  zakresu 

kosztorysów  i  rozliczenia  inwestycji  budowlanych,  na  okoliczność  -  czy  ceny  za 
wykonanie zamówienia, zawarte w ofertach SKANSKA i Konsorcjum, są rażąco niskie, 
a także tego, czy ceny jednostkowe, zawarte w kosztorysach SKANSKA i Konsorcjum, 
są  rażąco  niskie,  z  uwzględnieniem  możliwości  wykonania  zamówienia  lub  danej 
jednostki za daną cenę, w tym osiągnięcia zysku oraz z uwzględnieniem porównania 
do cen rynkowych; 

- dopuszczenie i przeprowadzanie dowodów z zeznań: 

a)

  Odwołującego - w osobie Pana M.G.; 

b)

  świadka - Pana K.K.; 

na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania, a w szczególności na okoliczności 
przebiegu postępowania, nieprawidłowego skalkulowania przez SKANSKA i Konsorcjum 
cen  jednostkowych  dla  poszczególnych  robót  wskazanych  w  załączonych  do  ofert 
kosztorysach  ofertowych,  ustalenia  faktycznych  minimalnych  kosztów  wykonania 
czynności objętych ofertami. 

Odwołujący wyjaśnił, że w postępowaniu złożono następujące oferty: 

a) ATA-TECHNIK - cena brutto: 14.566.685,28 zł,  
b) SKANSKA - cena brutto 9.810.450,81 zł,  
c)  Konsorcjum - cena brutto 13,523.931,88 zł. 
 

W dniu 6 czerwca 2016 r. Zamawiający wezwał wykonawcę SKANSKA, na podstawie 

art.  90  ust.  1  Pzp,  do  wyjaśnienia,  czy  oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do 
przedmiotu  zamówienia.  W  dniu  8  czerwca  2016  r.  wykonawca  SKANSKA  skierował  do 
Zamawiającego odpowiedź na ww. wezwanie. 
 

W dniu 27 czerwca 2016 r. Zamawiający przesłał drogą elektroniczną Odwołującemu 

zawiadomienie o  wyborze jako najkorzystniejszej - oferty złożonej przez  SKANSKA, drugie 
miejsce w rankingu ofert zajęło – Konsorcjum, a  III - ATA-TECHNIK (Odwołujący). 
 
Z

ARZUT RAŻĄCO NISKIEJ CENY

 ZAWARTEJ W OFERCIE 

SKANSKA

Odwołujący  wskazał,  że  oferta  wykonawcy  SKANSKA  zawiera  rażąco  niską  cenę  

w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia,  jednak  Zamawiający  nie  odrzucił  jej  w  toku 
postępowania, co doprowadziło do naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 90 ust. 2 i art. 90 ust. 
3 Pzp. Podkreślił, że  zgodnie z art. 90 ust. 2, obowiązek  wykazania, że oferta nie zawiera 
rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy.  
 

Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że  w celu dokonania oceny, czy cena oferty 

stanowi cenę rażąco niską, istotne jest ustalenie, czy w danym postępowaniu wynagrodzenie 
wykonawcy ma charakter wynagrodzenia ryczałtowego czy kosztorysowego (tak wyrok KIO  
z dnia 14 stycznia 2015 r., KIO 2734/14). 
 

Ustalenie  charakteru  wynagrodzenia  wykonawcy  ma  istotne  znaczenie,  ponieważ  

w  zależności  od  tego,  czy  wynagrodzenie  wykonawcy  ma  charakter  ryczałtowy,  czy 
kosztorysowy, inaczej kształtuje się obowiązek jego zbadania pod kątem rażąco niskiej ceny. 
W  przypadku  wynagrodzenia  ryczałtowego  w  zakres  badania  wchodzi  wynagrodzenie  za 
wykonanie całości przedmiotu zamówienia, a także poszczególne ceny jednostkowe czy też 
inne elementy, które służą do ustalenia wysokości wynagrodzenia - ale co do zasady tylko 
wtedy,  gdy  ceny  jednostkowe  czy  inne  elementy  w  istotny  sposób  wpływają  na 
wynagrodzenie za wykonanie całości przedmiotu zamówienia. W przypadku wynagrodzenia 
kosztorysowego  badaniu  podlega  zawsze  zarówno  wynagrodzenie  za  wykonanie  całości 

przedmiotu zamówienia, jak i poszczególne ceny jednostkowe czy też inne elementy, które 
służą do ustalenia wysokości wynagrodzenia. 
 

Analiza  postanowień  Specyfikacji  i  Wzoru  Umowy  pod  kątem  charakteru 

wynagrodzenia  wykonawcy  prowadzi  do  wniosku,  że  wynagrodzenie  to  ma  niewątpliwie 
charakter kosztorysowy. 
 

Kosztorysowy  charakter  wynagrodzenia  wynika  bezpośrednio  z  rozdziału  XIX,  pkt  1 

oraz rozdziału XXIV, pkt 1 Specyfikacji. Podobnie wskazuje się w § 6 ust. 1 Wzoru Umowy. 
 

Ponadto z rozdziału XIX Specyfikacji wynika, że rozliczanie wykonania umowy, w tym 

wystawianie  faktur,  będzie  oparte  o  tabele  rozliczeniowe,  sporządzone  w  oparciu  o  ceny 
jednostkowe  zawarte  w  kosztorysach  ofertowych  oraz  ilość  rzeczywiście  wykonanych 
jednostek asortymentowych. 
 

Z treści § 6 w zw. z § 10 Wzoru Umowy wynika, że łączna cena brutto oferty, ustalona 

przez wykonawców w ww. sposób, nie ma charakteru ostatecznego - jeżeli bowiem zajdzie 
konieczność zwiększenia ilości robót objętych umową w stosunku do kosztorysu ofertowego 
lub  wykonania  robót  nieprzewidzianych  w  kosztorysie  ofertowym,  wykonawca  będzie 
zobowiązany  wykonać  tego  typu  dalsze  roboty.  Zgodnie  z  §  10  ust.  5  Wzoru  Umowy, 
wynagrodzenie wykonawcy za tego typu roboty będzie kalkulowane odmiennie w zależności 
o  tego,  czy  odpowiadają  one  opisowi  pozycji  w  kosztorysie  ofertowym.  Stawki  i  narzuty 
zostały  określone  w  zał.  nr  11  do  oferty,  przy  czym  zgodnie  z  treścią  ww.  dokumentu, 

„

Określone  przez  Wykonawcę  stawki  i  narzuty  nie  mogą  być  wyższe  od  przyjętych  przy 

kalkulacji cen w kosztorysie ofertowym”. 
 

Z  powyższego  wynika,  że  ceną  za  wykonanie  zamówienia  jest  łączna  cena  brutto 

oferty,  przy  czym  rozliczenie  wykonania  umowy  następować  będzie  na  podstawie  cen 
jednostkowych.  
 

Po  drugie,  ceną  za  wykonanie  zamówienia  są  również  ceny  jednostkowe,  bowiem  

w  przypadku,  gdy  konieczne  stanie  się  nabycie  przez  Zamawiającego  większej  ilości 
jednostek  obmiarowych  asortymentów  robót,  niż  to  zostało  założone  w  kosztorysie 
stanowiącym  podstawę  kalkulacji  łącznej  ceny  brutto,  wówczas  wykonawcy  będzie 
przysługiwać  wynagrodzenie  dodatkowe,  ustalane,  co  do  zasady,  na  podstawie  cen 
jednostkowych  zawartych  w  kosztorysie.  Ceny  jednostkowe  były  także  podstawą  dla 
określenia łącznej ceny brutto oferty. 
 

Należy  zatem  stwierdzić,  że  nie  tylko  łączna  cena  brutto,  ale  również  ceny 

jednostkowe,  zaoferowane  przez  SKANSKA.  muszą  podlegać  ocenie  z  punktu  widzenia 
tego,  czy  są  rażąco  niskie.  Zdaniem  Odwołującego,  zarówno  łączna  cena  zamówienia,  jak 
i  poszczególne  ceny  jednostkowe,  dotyczące  istotnych,  cenotwórczych  pozycji  kosztorysu 
ofertowego, zakwalifikować należy jako rażąco niskie. 

Łączna cena brutto oferty SKANSKA, wynosi 9.810.450,81 zł. a zatem jest niższa aż o 

44,6%  od  szacunkowej  wartości  zamówienia  brutto  (tj.  17.707.366,09  zł)  i  o  22,4%  od 

ś

redniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert (tj. 12.633.689,32 zł). 

Zdaniem  Odwołującego,  tak  duża  różnica  pomiędzy  łączną  ceną  brutto  oferty 

SKANSKA,  a  szacunkową  wartością  zamówienia,  niewątpliwie  już  sama  w  sobie  powinna 
stanowić podstawę do uznania ją za rażąco niską cenę.  
 

Jednocześnie,  analiza  treści  oferty  SKANSKA  wskazuje,  że  poszczególne  jednostki 

cenowe, dotyczące istotnych, cenotwórczych pozycji kosztorysu ofertowego, powinny zostać 
uznane  za  ceny  rażąco  niskie.  Mowa  w  tym  miejscu  w  szczególności  o  pozycjach 
dotyczących  robót  bitumicznych  i  brukarskich,  które,  jak  to  wskazała  SKANSKA  
w  odpowiedzi  na  wezwanie  jej  Zamawiającego  do  wyjaśnień,  mają  największy  potencjał 
cenotwórczy (str. 5 pisma SKANSKA z dnia 8 czerwca 2016 r.). 
 

Odwołujący  wskazał  niektóre,  najbardziej  cenotwórcze  elementy  rozliczeniowe  

z  kosztorysów  ofertowych,  w  szczególności  z  zakresu  robót  bitumicznych  i  brukarskich,  
w  podziale  na  jednostkę,  cenę  jednostkową  i  wartość  dla  ATA-TECHNIK,  SKANSKA 
i  Konsorcjum.  Zdaniem  Odwołującego,  już  pobieżna  analiza  tych  danych  wskazuje  na 
wysokie  prawdopodobieństwo,  iż  jednostki  cenowe  zostały  skalkulowane  przez  SKANSKA 
na bardzo niskim poziomie, w tym w szczególności poniżej kosztów ich wytworzenia. 
 

I  tak,  po  pierwsze,  z  treści  kosztorysu  ofertowego  SKANSKA,  rozdział  2.2:  „Roboty 

drogowe"  wynika,  że  beton  asfaltowy  AC  22  P  jest  wykorzystywany  jedynie  w  ramach 
podstawy  D.04.07.01  pn.  „Podbudowa  z  betonu  asfaltowego"  (pozycje  70-71  kosztorysu 
ofertowego),  przy  czym  łączna  wartość  prac  wykonanych  przez  SKANSKA  z  użyciem  tego 
materiału  wynosi  601.295,57  zł.  Natomiast  z  zestawienia  materiałów  do  użycia  w  ramach 
„Robót drogowych", znajdującego się na stronie 18 kosztorysu inwestorskiego, w pozycji 5, 
wynika,  że  cena  betonu  asfaltowego  AC  22  P  ma  wynosić  206,66  zł  za  tonę,  a  łączna 
wartość  ww.  rodzaju  betonu  do  użycia  ma  wynosić  772.915,05  zł.  SKANSKA  skalkulowała 
zatem  wynagrodzenie  za  wykonanie  ww.  elementu  na  poziomie  niższym  niż  koszt 
materiałów wymaganych do jego wykonania. 
 

Podobnie,  z  treści  kosztorysu  ofertowego  SKANSKA,  rozdział  2.2:  „Roboty  drogowe" 

wynika,  że  beton  asfaltowy  AC  16  W  jest  wykorzystywany  jedynie  w  ramach  podstawy 
D.04.08.01  pn.  „Wyrównanie  podbudowy  betonem  asfaltowym"  (pozycje  72-74  kosztorysu 
ofertowego) oraz podgrupy D.05.03,05/a pn. „Nawierzchnia z betonu asfaltowego - warstwa 
wiążąca"  (pozycje  78-79  kosztorysu  ofertowego),  przy  czym  łączna  wartość  prac 
wykonanych  przez  SKANSKA  z  użyciem  tego  materiału  wynosi  833.162,99  zł.  Natomiast  
z  zestawienia  materiałów  do  użycia  w  ramach  „Robót  drogowych",  znajdującego  się  na 
stronie 18 kosztorysu inwestorskiego, w pozycji 4, wynika, że cena betonu asfaltowego AC 
16W  ma  wynosić  221,63  zł  za  tonę,  a  łączna  wartość  ww.  rodzaju  betonu  do  użycia  ma 

wynosić 1.638.739,08 zł. SKANSKA skalkulowała zatem wynagrodzenie za wykonanie ww. 
elementu na poziomie niższym niż koszt materiałów wymaganych do jego wykonania. 
 

Podobnie, z treści kosztorysu ofertowego SKANSKA, rozdział 2.2: „Roboty drogowe", 

podstawa:  D.05.03.23  pn.  „Nawierzchnia  z  kostki  brukowej  betonowej"  (pozycje  94-96 
kosztorysu  ofertowego)  wynika,  że  łączna  wartość  prac  wykonanych  przez  SKANSKA  
z użyciem kostki brukowej betonowej gr. 8cm, w kolorze: szarym, grafitowym (kolorowym), 
grafitowym  ekologicznym  (kolorowym  ekologicznym),  wynosi  411.566,80zł.  Natomiast  
z  zestawienia  materiałów  do  użycia  w  ramach  „Robót  drogowych",  znajdującego  się  na 
stronie  18  kosztorysu  inwestorskiego,  w  pozycjach  36-38,  wynika,  że  łączna  wartość  ww. 
rodzajów  kostki  do  użycia  ma  wynosić  455.099,23zł.  SKANSKA  skalkulowała  zatem 
wynagrodzenie  za  wykonanie  ww.  elementu  na  poziomie  niższym  niż  koszt  materiałów 
wymaganych do jego wykonania. 
 

Wyżej wskazane ceny materiałów, określone w kosztorysie inwestorskim, kształtują się 

w  zdecydowanej  większości  przypadków  na  poziomie  niższym,  ewentualnie  na  poziomie 
zbliżonym do poziomu rynkowego, o czym świadczą posiadane przez Odwołującego oferty 
na zakup ww. materiałów (betonu asfaltowego AC 22 P i betonu asfaltowego AC 16). 
 

Odwołujący  zwrócił  uwagę,  iż  fakt  sztucznego  manipulowania  ww.  cenami 

jednostkowymi,  w  oderwaniu  od  realiów  rynkowych,  wyłącznie  w  celu  uzyskania  lepszej 
punktacji  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  który  wynika  z  zaniżenia 
ceny  wskazanej  w  poz.  74  kosztorysu,  sprzeczne  z  zasadami  logiki  i  doświadczenia 

ż

yciowego, tj. za ułożenie 1 m

 materiału o największej grubości (11 cm), pobierać najniższą 

cenę  (18,00  zł).  Jest  to  działanie  kwalifikowane  w  orzecznictwie  nie  tylko  jako  zawarcie 
w ofercie rażąco niskiej ceny, ale także jako czyn nieuczciwej konkurencji. 
 

W dniu 6 czerwca 2016 r. Zamawiający wezwał SKANSKA do: 

„złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny; w tym do złożenia dowodów dotyczących 
elementów oferty, mających wpływ na wysokość ceny, a w szczególności kalkulacji kosztów 
bezpośrednich, tj. kosztów zakupu: 

cenotwórczych materiałów. 

pracy sprzętu. 

robocizny. 

wraz z przedłożeniem dowodów przeprowadzonej kalkulacji (do kalkulacji należy dołączyć 
dowody na potwierdzenie zawartych w wyjaśnieniach twierdzeń)“. 
Ponadto,  Zamawiający  wskazał,  że  oceniając  wyjaśnienia,  będzie  brał  pod  uwagę 
obiektywne  czynniki,  określone  w  art.  90  ust.  1  pkt  1  i  2  Pzp,  tj.  oszczędności  metody 
wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych,  wyjątkowo  sprzyjających 
warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla  wykonawcy,  oryginalności  projektu 
wykonawcy, kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa 

od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3-5 ustawy z 
dnia  10  października  2002  r.  o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę  oraz  wpływ  pomocy 
publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów. 
 

  W  dniu  8  czerwca  2016  r.  SKANSKA  skierowała  do  Zamawiającego  odpowiedź  na 

ww.  wezwanie.  Zdaniem  Odwołującego,  SKANSKA  nie  wykazała,  aby  cena  zawarta  w  jej 
ofercie nie jest ceną rażąco niską. 

Odwołujący  wskazał,  że  w  orzecznictwie  przyjmuje  się,  że  wystąpienie  przez 

zamawiającego do wykonawcy z  wezwaniem do wyjaśnienia ceny ustanawia domniemanie 
prawne, że cena oferty jest rażąco niska. Obalenie tego domniemania należy do wykonawcy.

Wykonawca,  który  otrzymał  wezwanie  do  złożenia  wyjaśnień  dotyczących  ceny,  musi 
przekonać  zamawiającego,  że  wątpliwości  co  do  zaoferowanej  ceny  są  nieuzasadnione.  
W  tym  celu  powinien  złożyć  wyjaśnienia,  które  powinny  być  uzasadnione,  po  pierwsze, 
szczegółowym wykazaniem okoliczności  wpływających na obniżenie ceny, oraz, po drugie, 
ich  bezpośrednim  przełożeniem  na  cenę.  W  związku  z  tym  uznaje  się  za  niezłożone 
wyjaśnienia,  które  zawierają  wyłącznie  ogólnikowe,  subiektywne  lub  nieweryfikowalne 
stwierdzenia,  lub  też  zawierają  wprawdzie  skonkretyzowane,  obiektywne  okoliczności,  ale 
nie kwantyfikują wpływu tych okoliczności na wysokość oferty. 
 

SKANSKA  została  wezwana  do  złożenia  szczegółowej  kalkulacji  kosztów 

bezpośrednich,  wraz  z  przedłożeniem  dowodów  przeprowadzonej  kalkulacji.  Zamiast  tego, 
ww.  wykonawca  przedstawił  w  wyjaśnieniach  jedynie  ogólnikowe  stwierdzenie,  iż  ceny 
jednostkowe,  zawarte  w  jego  ofercie  cenowej,  obejmują  robociznę  bezpośrednią  wraz  
z  narzutami  -  nie  przedstawił  jednak  ani  dowodów  na  poparcie  ww.  twierdzenia,  ani,  tym 
bardziej,  szczegółowej  kalkulacji  ww.  kosztów.  Niewykonanie  polecenia  Zamawiającego  
w  tym  zakresie  samo  w  sobie  przesądzało  o  konieczności  odrzucenia  oferty  z  uwagi  na 
rażąco niską cenę. 
 

Odwołujący  wyjaśnił,  że  Zamawiający  określił  szacunkową  wartość  robót  z  należytą 

starannością - kosztorys inwestorski został przygotowany w marcu 2016 r. przez firmę J.K. 
Projekt  sp.  z  o.o.,  posiadającą  wieloletnie  doświadczenie  w  zakresie  przygotowywania 
dokumentacji projektowych dot. dróg.  
 

Odwołujący  podniósł,  że  SKANSKA  nie  wykazała,  aby  fakt  prowadzenia  przez  nią 

robót  budowlanych  w  bliskiej  odległości  od  miejsca  robót  budowlanych  objętych 
przedmiotowym  zamówieniem  był  faktem  wyjątkowym,  wyróżniającym  ww.  wykonawcę 
spośród pozostałych wykonawców. Wskazał, że lider Konsorcjum, firma ASTA-BUD, posiada 
siedzibę  w  Pile.  Niezależnie  od  powyższego,  SKANSKA  nie  wskazała  i  nie  udowodniła,  
w  jakim  stopniu  ww.  czynnik  przekłada  się  na  możliwość  dokonania  oszczędności  
w  wykonaniu zamówienia. Z porównania  wartości dostosowania się przez  wykonawców do 
wymagań ogólnych wynika, że to właśnie SKANSKA wykazuje najwyższy koszt (428.427,83 

zł), podczas gdy koszt ten jest nieco niższy w przypadku POL-DRÓG (350.000,00 zł) i dużo 
niższy w przypadku Odwołującego (110.000,00 zł).  
 

Podobnie, krytyki nie  wytrzymuje argument o możliwości skierowania jednej ekipy do 

dwóch  robót.  Oba  zamówienia  posiadają  przecież  określoną  ilość  czynności  do  wykonania 
i będą realizowane jednocześnie. Co za tym idzie, SKANSKA musi zapewnić określoną ilość 
pracowników  na  obu  placach  budowy  i  niezrozumiałe  jest,  jak  możliwość  skierowania  do 
realizacji  obu  zamówień  tych  samych  pracowników  miałaby  przełożyć  się  na  jakiekolwiek 
oszczędności.  

Ponadto, SKANSKA nie wskazała i nie udowodniła, w jakim stopniu centralna polityka 

zakupowa  przekłada  się  na  możliwość  dokonania  oszczędności  w  wykonaniu  zamówienia. 
Stwierdzenie to jest ogólne i nie poparte jakimikolwiek dowodami. SKANSKA nie  wykazała 
również,  aby  fakt  posiadania  doświadczenia,  sprawnej  organizacji  i  systemu  zarządzania 
ryzykiem  był  faktem  wyjątkowym,  wyróżniającym  ww.  wykonawcę  spośród  pozostałych 
wykonawców  oraz  w  jakim  stopniu  ww.  czynnik  przekłada  się  na  możliwość  dokonania 
oszczędności  w  wykonaniu  zamówienia.  Według  wiedzy  Odwołującego,  SKANSKA  nie 
posiada  żadnej  wytwórni  w  pobliżu  miejsca,  gdzie  ma  być  realizowane  zamówienie 
(najbliższa wytwórnia mas bitumicznych leży w miejscowości Szubin - w odległości ok. 90 km 
od  Piły).  Natomiast  zarówno  Konsorcjum,  jak  i  Odwołujący,  przy  wykonywaniu  umowy 
mogliby  zaopatrywać  się  w  materiały  pochodzące  z  wytwórni  mas  bitumicznych,  położonej  
w Gminie Piła, należącej do członka Konsorcjum, tj. POL-DRÓG (Odwołujący posiada ofertę 
od firmy POL-DRÓG - z dnia 20 maja 2016 r.). 
 

SKANSKA  nie  wskazała  i  nie  udowodniła,  że  posiada  korzystne  umowy  w  zakresie 

wykonania  robót  brukarskich  oraz  dostawy  betonów  towarowych  i  posypek,  oraz,  w  jakim 
stopniu  ww.  czynnik  przekłada  się  na  możliwość  dokonania  oszczędności  w  wykonaniu 
zamówienia. 
 

  Odwołujący  podkreślił  także  brak  związku  innych  postępowań  realizowanych  przez 

SKANSKA  w  okolicy  z  niniejszym  postępowaniem,  gdyż  nie  wykazano,  w  jaki  sposób 
powyższe mogłoby wpływać na wykazanie oszczędności w wykonaniu zamówienia.  
 

  Uzupełniająco  Odwołujący  dodał,  że  przy  ocenie,  czy  cena  zaoferowana  przez 

SKANSKA  jest  rażąco  niska,  należy  uwzględnić  okoliczności  wpływające  na  poziom 
przyszłych  kosztów,  które  w  sposób  prawdopodobny  wystąpią  w  niniejszej  sprawie,  ze 
względu  na  określony  w  Specyfikacji  i  Wzorze  Umowy  stosunkowo  długi  okres  realizacji 
zamówienia,  obejmujący  3  lub  4  lata  (w  zależności  od  tego,  czy  Zamawiający  skorzysta 
z przewidzianej w § 2 ust. 4 Wzoru Umowy możliwości skrócenia czasu wykonania umowy 
o  12  miesięcy  -  w  przypadku  pozyskania  dodatkowych  środków  finansowych).  Zdaniem 
Odwołującego,  jest  bardzo  prawdopodobne,  że  od  2017  r.  wzrosną  ceny  w  branży 
budowlanej, i to zarówno w zakresie robocizny, jak i materiałów. Wynika to z faktu, że branża 

budowlana  obecnie  zaczyna  dopiero  się  odradzać  po  okresie  spadku  w  latach  2012-2013, 
spowodowanego zakończeniem dużych projektów inwestycyjnych związanych z poprzednią 
finansową  pespektywą  unijną  oraz  organizacją  mistrzostw  UEFA  Euro  2012  w  Polsce. 
Poprawa  kondycji  przedmiotowego  sektora  nastąpi  od  2017  r.,  w  związku  z  napływem 
nowych  funduszy  unijnych,  przyznawanych  w  perspektywie  finansowej  na  lata  2014-2020  
w ramach polityki spójności. Odwołujący podkreślił, że ani Specyfikacja, ani Wzór Umowy nie 
dopuszczają  możliwości  podwyższenia  wynagrodzenia  umownego.  Tendencja  wzrostowa  
w  zakresie  ceny  materiałów  koniecznych  do  wykonania  zamówienia,  tj.  mieszanek 
mineralno-bitumicznych, wynika wprost z oferty cenowej na sprzedaż tego typu materiałów 
firmy Eurovia Polska S.A. dla Odwołującego w związku z udziałem w postępowaniu.  
 
Z

ARZUT POPEŁNIENIA CZYNU NIEUCZCIWEJ KONKURENCJI PRZEZ 

SKANSKA 

Odwołujący  wskazał,  że  złożenie  przez  SKANSKA  oferty  stanowi  czyn  nieuczciwej 

konkurencji w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, z uwagi na fakt, 

ż

e: 

-  na  zasadzie  art.  15  ust.  1  pkt  1  uznk,  ww.  oferta  stanowi  działanie  sprzeczne  prawem, 
ponieważ  ma  na  celu  utrudnianie  pozostałym  wykonawcom  dostępu  do  uzyskania 
zamówienia poprzez zawarcie w niej usług oferowanych poniżej kosztów ich świadczenia, w 
celu eliminacji pozostałych wykonawców;  
-  na  zasadzie  art.  3  ust.  1  uznk,  ww.  oferta  stanowi  działanie  sprzeczne  z  dobrymi 
obyczajami, naruszające interes innych wykonawców i klientów, ponieważ zawiera ustalenie 
cen  jednostkowych  na  poziomie,  który  świadczy  o  ich  oderwaniu  od  jakichkolwiek  realiów 
rynkowych,  wyłącznie  po  to,  aby  zdobyć  najwyższą  punktację  w  rankingu  ofert,  co 
doprowadziło na naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 3 Pzp. 
 

  W sytuacji stwierdzenia, że cena  zaoferowana przez  wykonawcę  w ramach danego 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  jest  rażąco  niska,  poniżej  kosztów 
wytworzenia  danej  usługi,  nie  wymaga  się  od  wykonawcy  przedstawienia  szczegółowych 
dowodów w celu wykazania, że jego działanie nakierowane było na wyeliminowanie innych 
przedsiębiorców z rynku - przeciwnie, przyjmuje się, że nierealność najniższej ceny ofertowej 
równoznaczna jest z naruszeniem przez oferenta zasad uczciwej konkurencji w rozumieniu 
art. 3 i 15 uznk. 
 

  Podobnie, w sytuacji, gdy wykonawca celowo manipuluje ceną w zamiarze uzyskania 

zamówienia  kosztem  innych  wykonawców,  przyjmuje  się,  że  jego  działanie  ze  swej  istoty 
nakierowane jest na wyeliminowanie innych przedsiębiorców z rynku. W orzecznictwie Izby 
przyjmuje się również, że na gruncie uznk, czynem nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 
3  ust.  1  jest  działanie  sprowadzające  się  do  praktyki  manipulowania  cenami,  mającymi 
charakter cen samodzielnych, opartych na wynagrodzeniu kosztorysowym, w oderwaniu od 

realiów rynkowych - wyłącznie w celu uzyskania lepszej punktacji w ramach rankingu ofert. 
W tej sytuacji spełnione są również pozostałe przesłanki czynu nieuczciwej konkurencji z art. 
3 ust. 1 uznk, gdyż ww. działanie narusza interes innych przedsiębiorców, bowiem ogranicza 
rynkowe reguły uczciwego konkurowania, działanie takie ewidentnie narusza również interes 
klienta,  jakim  jest  zamawiający.  Jak  to  zostało  wykazane  powyżej,  SKANSKA  nie  tylko 
zawarła w swojej ofercie ceny jednostkowe zakładające świadczenie usług poniżej kosztów 
ich  świadczenia,  ale  także  co  najmniej  na  poziomie  pozycji  73-74  kosztorysu  ofertowego 
manipulowała cenami w ten sposób, że cenę z pozycji 74 podała w sposób nieuzasadniony 
na  poziomie  rażąco  niskim,  w  oderwaniu  od  rzeczywistych  kosztów  i  nakładów,  przy  czym 
celem  takiej  operacji  była  zamierzona  optymalizacja,  sprowadzająca  się  do  zamysłu 
uzyskania wyższej punktacji w rankingu ofert.  
 
Z

ARZUT RAŻĄCO NISKIEJ CENY

 ZAWARTEJ W OFERCIE 

K

ONSORCJUM

Oferta  Konsorcjum  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia,  jednak  Zamawiający  w  toku  postępowania  ani  nie  wezwał  Konsorcjum  do 
złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny, ani nie odrzucił tej oferty, co doprowadziło 
na naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 i art, 90 ust. 1 Pzp. 

Powołując  się  na  dokonaną  w  odwołaniu  analizę,  Odwołujący  wskazał,  że  również  

w przypadku ceny oferty Konsorcjum ocenie pod kątem rażąco niskiej ceny, podlegać będzie 
zarówno łączna cena brutto, jak również ceny jednostkowe, zaoferowane przez Konsorcjum. 
Łączna cena brutto, zawarta w ofercie Konsorcjum, wynosi 13.523.931,88 zł, a zatem była 
niższa o 23,63 % od wartości zamówienia brutto (tj. 17.707.366,09 zł). 

Różnica w cenie w stosunku do wartości zamówienia była w tym wypadku niższa niż 

30%,  co  jednak  samo  w  sobie  nie  wyklucza  możliwości  uznania,  iż  w  ofercie  Konsorcjum 
zawarta była cena rażąco niska (tak Sąd Okręgowy w Krakowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 
2009 r., XII Ga 88/09).  

Odwołujący  wskazał  na  niektóre,  najbardziej  cenotwórcze  elementy  rozliczeniowe  

z  kosztorysów  ofertowych,  w  szczególności  z  zakresu  robót  bitumicznych  i  brukarskich,  
w  podziale  na  jednostkę,  cenę  jednostkowa  i  wartość  dla  ATA-TECHNIK,  SKANSKA 
i  Konsorcjum.  Zdaniem  Odwołującego,  analiza  treści  zawartych  w  tabeli  wskazuje  na 
wysokie  prawdopodobieństwo,  iż  zawarte  w  niej  jednostki  cenowe  zostały  skalkulowane 
przez  Konsorcjum  na  rażąco  niskim  poziomie  -  w  szczególności  w  zakresie  pozycji  51.70. 
71.74.  78,  79.  94.  95.  96  i  107  kosztorysu  ofertowego,  w  przypadku  których  Konsorcjum 
przyjęło  w  większości  wypadków  ceny  kształtujące  się  na  poziomie  zbliżonym/nieco 
wyższym od SKANSKA. 
 

Ponadto,  należy  uwzględnić  okoliczności  wpływające  na  poziom  przyszłych  kosztów, 

które  w  sposób  prawdopodobny  wystąpią  w  okolicznościach  niniejszej  sprawy  -  że,  biorąc 

pod uwagę stosunkowo długi okres realizacji przedmiotowego zamówienia, prawdopodobny 
wzrost  cen  robocizny  i  materiałów  w  sektorze  usług  budowlanych  od  roku  2017  oraz,  
w  przypadku  zmaterializowania  się  ww.  ryzyka,  brak  możliwości  modyfikacji  treści  Umowy 
poprzez  podwyższenie  wynagrodzenia  wykonawcy  -  od  Konsorcjum,  jako  profesjonalisty, 
należy  wymagać  ukształtowania  oferty  w  zakresie  ceny  na  poziomie,  który  gwarantowałby 
prawidłowe wykonanie zamówienia w przypadku zmaterializowania się ww. ryzyka. 

Odwołujący załączył do odwołania oferty cenowe na sprzedaż mieszanek mineralno-

bitumicznych: 

a)

firmy Eurovia Polska S.A. z dnia 19 maja 2016 r.; 

b)

firmy Przedsiębiorstwo Robót Drogowo-Mostowych S.A. z dnia 19 maja 2016 r.; 

c)

firmy „POL-DRÓG PIŁA" sp. z o.o. z dnia 20 maja 2016 r.; 

d)

firmy P.U.H. „REDON" A.T. z dnia 23 maja 2016 r.; 

a  ponadto:  wydruk  ze  strony  internetowej  J.K.  Projekt  sp.  z  o.o.  oraz  wydruk  z  informacji 
prasowej pt. „Polskie firmy budowlane ożywienie odczują najwcześniej w 2017 roku".  

Na posiedzeniu Odwołujący przedłożył opinię opracowaną przez M. G. Konsulting pt. 

„Opinia  dotycząca  zbadania  ofert  złożonych  przez  SKANSKA  S.A.  oraz  Konsorcjum  w 
składzie:  ASTA-BUD  sp.  z  o.o.  i  POL-DRÓG  Drawsko  Pomorskie  S.A.  
w  zakresie  rażąco  niskich  cen  ofertowych  w  postępowaniu  […]”  na  okoliczność,  że  ceny 
ofertowe  SKANSKA  i  Konsorcjum  nie  pozwalają  na  wykonanie  przedmiotu  zamówienia, 
zgodnie  z  wymaganiami  Zamawiającego,  a  zatem  są  cenami  rażąco  niskimi.    W  ocenie 
Odwołującego,  zarówno  ceny  za  wykonanie  całego  przedmiotu  zamówienia,  jak  i  ceny 
jednostkowe  są  rażąco  niskie  w  ww.  ofertach.  Analizie  jednostkowej  Odwołujący  poddał 
kluczowe pozycje dla określenia wartości zamówienia, a ponadto zasadna jest analiza cen 
sumarycznych  poprzez  ocenę  cen  jednostkowych.  Odwołujący  wyjaśnił,  że  opinia  zawiera 
analizę  cen  ofert  w  oparciu  o  dane  własne  autora  opinii,  dane  ze  strony 

www.cennik-

budowlany.pl

 oraz ceny ofertowe konkretnych firm. Odwołujący wskazał, ze tylko cena oferty 

Odwołującego w przedmiotowym postępowaniu jest ekwiwalentna w stosunku do przedmiotu 
zamówienia.  Odwołujący  wyjaśnił,  że  „w  związku  z  możliwością  korzystania  z  pobliskiej 
wytwórni  mas  bitumicznych  należącej  do  firmy  POL-DRÓG,  posiada  on  w  tym  zakresie 
warunki bardziej korzystne od SKANSKA”. Wskazując na zaniżoną  wycenę pozycji 73 i 74 
kosztorysu SKANSKA Odwołujący odniósł je do ceny betonu wskazanej w ofercie SKANSKA 
podczas poprzedniego postępowania o udzielenie zamówienia.  

Odwołujący  podniósł,  że  ze  stanowiska  Przystępującego  wynika,  iż  w  ramach 

wyjaśnień  na  wezwanie  Zamawiającego  nie  złożył  on  kalkulacji  kosztów  bezpośrednich, 
zgodnie  z  treścią  wezwania.  Jednocześnie  Odwołujący  podkreślił,  iż  wszelkie  dowody 
i dodatkowe wyjaśnienia złożone przez SKANSKA na rozprawie nie powinny być brane pod 
uwagę przez Izbę, jako spóźnione. 

Odwołujący  podtrzymał  także  zarzuty  w  odniesieniu  do  oferty  Konsorcjum,  w  tym  

w zakresie zaniżonej wyceny pozycji 70 i 71 kosztorysu w porównaniu do ceny materiałów 
(betonu) wskazanych w załączniku nr 12 do SIWZ. 
 

Na rozprawie Odwołujący cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodów z zeznań: 

- Odwołującego - w osobie Pana M.G.; 
- świadka - Pana K.K.; 
na  okoliczności  przebiegu  postępowania,  nieprawidłowego  skalkulowania  przez  SKANSKA 
i  Konsorcjum cen  jednostkowych  dla  poszczególnych  robót  wskazanych  w  załączonych  do 
ofert  kosztorysach  ofertowych,  ustalenia  faktycznych  minimalnych  kosztów  wykonania 
czynności objętych ofertami. 

 
Wykonawca SKANSKA S.A. zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po 

stronie  Zamawiającego.  Wniósł  o  oddalenie  odwołania.  Przystępujący  wniósł  
o nieuwzględnienie wniosku dowodowego Odwołującego o przeprowadzenie dowodu z opinii 
biegłego z zakresu kosztorysów i rozliczania inwestycji budowlanych, wskazując, że nie ma 
podstawy  do  powołania  biegłego  wówczas,  gdy  dowód  z  opinii  biegłego  może  być 
zastąpiony innym dowodem, np. dowodem z dokumentu, a Odwołujący takiego dowodu nie 
składa. Przystępujący wniósł również o nieuwzględnienie wniosków dowodowych w zakresie 
zeznań 

ś

wiadków: 

M.G. 

i 

K.K., 

podnosząc,  

ż

e  przebieg  postępowania  jest jawny  i  znany  jego  uczestnikom,  a Odwołujący  nie  wskazał 

okoliczności faktycznych, które miałyby zostać dowiedzione w oparciu o zeznania świadków.  

W odniesieniu do zarzutów odwołania, Przystępujący podniósł, że wezwanie w trybie 

art. 90 ust. 1 Pzp wynikało ze stosunku ceny oferty Przystępującego do wartości przedmiotu 
zamówienia,  a  nie  z  wątpliwości  Zamawiającego  co  do  możliwości  realizacji  przedmiotu 
zamówienia przez SKANSKA  za cenę podaną  w ofercie. Taki sam zarzut był rozstrzygany 
przez  KIO  w  sprawie  KIO  726/16  w  postępowaniu  dotyczącym  tego  samego  projektu 
i  odwołanie  w  tej  sprawie  zostało  oddalone.  Zamawiający  miał  zatem  porównanie  dwóch 
ofert złożonych przez SKANSKA dla tego samego projektu. 

Ponadto,  w  wyjaśnieniach  z  dnia  8  czerwca  2016  r.  wskazał  wyjątkowo  sprzyjające 

okoliczności,  które  pozwoliły  Przystępującemu  na  wycenę  oferty  na  określonym  poziomie,  
w  tym  m.in.  pozyskanie  zamówienia  na  przebudowę  ul.  Magazynowej  (w  ramach  tego 
samego projektu). 

Przystępujący podniósł, że ceny oferowane w przetargach publicznych nie są cenami 

rynkowymi,  ponieważ  nie  kształtują  się  na  wolnym  rynku.  Wskazał,  że  Odwołujący, 
podnosząc  zarzut  rażąco  niskiej  ceny  oferty  Przystępującego,  nie  odnosi  się  do  kalkulacji 
Przystępującego,  lecz  do  ramowych  założeń  dotyczących  ceny,  zawartych  w  kosztorysie 
inwestorskim. Tymczasem wartość zamówienia jest ustalana z zapasem w celu zapewnienia 

odpowiedniego  budżetu  na  realizację  zamówienia.  Różnice  w  cenach  ofert  do  wartości 
zamówienia w robotach budowlanych nie są zjawiskiem wyjątkowym. Przystępujący załączył 
zestawienie  ofert  składanych  na  terenie  woj.  Wielkopolskiego  i  kujawsko-pomorskiego,  
z którego wynika 40-50% różnica cen ofert w stosunku do wartości zamówienia. Podkreślił, 

ż

e duża konkurencyjność na rynku zmusza wykonawców do szukania nowych sposobów na 

zdobywanie przewagi cenowej w ramach dostępnych mechanizmów rynkowych. SKANSKA 
dysponuje od lat dobrymi kontaktami handlowymi, w oparciu o umowy ramowe z czołowymi 
producentami  lub  dostawcami  materiałów  budowlanych,  w  przeciwieństwie  do  firmy 
Odwołującego. 

Przystępujący  wskazał,  że  twierdzenia  Odwołującego  o  manipulacji  cenami  

w  zakresie  poz.  72-74  kosztorysu  ofertowego  nie  zostały  udowodnione.  Odwołujący  nie 
przedstawił  żadnych  dowodów  na  nieuprawnione  zaniżenie  przez  Przystępującego  cen  na 
poszczególne  elementy  przedmiotu  zamówienia.  Odwołujący  nie  udowodnił,  że  SKANSKA 
swoim  działaniem  utrudnia  innym  przedsiębiorcom  dostęp  do  rynku,  czy  też  dąży  do  ich 
eliminacji z rynku. 

Zdaniem  Przystępującego,  Zamawiający  dokonał  oceny  oferty  Przystępującego  

w sposób rzetelny, wzywając wykonawcę w trybie art. 90 ust. 1 Pzp do złożenia wyjaśnień  
i prawidłowo ocenił złożone wyjaśnienia. 

W  piśmie  z  dnia  14  lipca  2016  r.  Przystępujący  wniósł  o  pominięcie  opinii 

sporządzonej  przez  M.  G.,  złożonej  przez  Odwołującego  na  posiedzeniu.  W  jego  ocenie, 
opinia  ta  nie  uwzględnia  przewagi  konkurencyjnej  SKANSKA  i  jest  stanowiskiem 
subiektywnym.  Opinia  została  oparta  na  danych  własnych  jej  autora.  Opinia  wskazuje 
jedynie  wybrane  pozycje  kosztorysowe,  a  nie  odnosi  się  w  ogóle  do  pozycji  tzw. 
„zawyżonych”. 

Przystępujący  wyjaśnił,  że  SKANSKA  prowadzi  aktualnie  budowę  „Rewitalizacja 

obszarów  poprzemysłowych  i  powojskowych  na  terenie  miasta  Piły  –  rozwój  strefy 
przemysłowej Piła południowo-wschodnia (rejon ul. Wawelskiej)” – budowa drogi do terenów 
Podstrefy Piła PSSE oraz przebudowa i rozbudowa ul. Magazynowej”. Obie zatem budowy 
dają  w  tym  przypadku  możliwość  utworzenia  jednego  placu  budowy  i  zrealizowania 
zamówień jednym zespołem wykonawczym w postaci kadry inżynierskiej, minimalizując tym 
samym koszty  własne  oraz  koszty  publiczne. Wskazane  zadanie  zakończy  się  30  kwietnia 
2018 r., a przedmiotowe zamówienie – 8 maja 2020 r., przy czym minimalny umowny termin 
zakończenia  inwestycji  –  to  8  maja  2019  r. Wobec  powyższego  Przystępujący  miał  prawo 
skalkulować  koszty  ogólne,  w  tym  koszty  kadry  inżynierskiej  na  okres  jednego  roku. 
Przystępujący  założył  skrócony  okres  realizacji  robót,  co  pozwala  na  istotne  zmniejszenie 
kosztów. Koszty pośrednie zostały założone na poziomie 65% cen robocizny i sprzętu i jest 
to poziom całkowicie rynkowy. 

Przystępujący  wyjaśnił,  że  prowadzi  centralną  politykę  zakupową.  Dostawy 

materiałów  są  realizowane  w  ramach  centralnych  umów  na  ilości  materiałów 
przekraczających potrzeby jednego projektu, co pozwala na uzyskanie cen korzystniejszych 
niż  przeciętne  ceny  na  rynku.  Wykonawca  załączył  umowy  i  porozumienia  z  dostawcami 
materiałów  i  usług  (na  kruszywo,  prefabrykaty  betonowe,  umowy  o  indywidualnym  rabacie 
firmy Libet S.A. i Lafarge), które zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa.  

Przystępujący  wskazał  również  na  spadkową  tendencję  cen  asfaltów  do  produkcji 

mieszanek.  Wyjaśnił,  że  SKANSKA  rezerwuje  asfalty  w  najkorzystniejszych  cenowo 
miesiącach.  Założył  wykonanie  większości  nawierzchni  bitumicznych  w  r.  2016  i  połowie 
2017 r. (umowa z firmą Lotos Asfalt Sp. z o.o.).  

W złożonych wyjaśnieniach opisano czynniki do kalkulacji ceny ofert (15% zysk i 65% 

koszty  pośrednie).  Przyjęcie  czynników  minimalnych  publikowanych  w  Sekocenbud  lub 
katalogach KNR skutkowałoby zawyżeniem ceny.  

 
Zamawiający, pismem z dnia 8 lipca 2016 r., złożył odpowiedź na odwołanie. Wniósł 

o  oddalenie  odwołania.  Podniósł  na  wstępie  brak  legitymacji  prawnej  Odwołującego  do 
wniesienia  odwołania,  w  szczególności  brak  wykazania  interesu  w  uzyskaniu  zamówienia  
i  rzeczywistej  utraty  możliwości  uzyskania  zamówienia,  jako  wykonawcy  sklasyfikowanego 
na  trzeciej  pozycji  w  rankingu  ofert.  Zdaniem  Zamawiającego,  zarzut  dotyczący  oferty 
Konsorcjum został podniesiony jedynie formalnie, na potrzeby postępowania odwoławczego. 
Zamawiający wyjaśnił, że oferta Konsorcjum jest niższa o 7,16% od oferty Odwołującego – 
zarzut  w  tym  zakresie  służył  jedynie  wykazaniu  legitymacji  przez  Odwołującego  do 
zaskarżenia wyboru oferty najkorzystniejszej. 

Zamawiający  wskazał,  że  wartość  zamówienia  została  określona  z  należytą 

starannością. Podkreślił nieprzewidywalność rynku robót budowlanych na początku roku, tj. 
w  momencie  szacowania  wartości  zamówienia.  Załączył  wyniki  z  różnych  przetargów  
z I półrocza 2016 r., które pokazują trend cenowy na tym rynku. Zdaniem Zamawiającego, 
wadliwe  jest  porównywanie  cen  jednostkowych  z  kosztorysów  inwestorskich  i  kosztorysów 
ofertowych.  Porównanie  tabeli  elementów  scalonych  (załącznik  nr  10  do  oferty)  złożonych 
ofert wskazuje, że to Odwołujący przedstawił najniższą cenę za dostosowanie do wymagań 
ogólnych Określonych przez Zamawiającego, pomimo że cena tej oferty jest najwyższa. 

Zamawiający wyjaśnił, że posiada dane o cenach mas bitumicznych proponowanych 

przez  POL-DRÓG  do  rozliczenia  robót  dodatkowych  w  postępowaniu  na  przebudowę 
i  rozbudowę  ul.  Magazynowej.  Ceny  w  tym  zakresie  zaoferowane  przez  tego  wykonawcę 
Odwołującemu  są  znacznie  wyższe.  Ponadto,  twierdzenie,  że  cena  za  jeden  element  jest 
wyceniona  w  kosztorysie  ofertowym  niżej  niż  w  innych  ofertach  nie  jest  tożsame  
z  udowodnieniem,  że  cena  oferty  za  cały  przedmiot  zamówienia  jest  rażąco  niska.  

W przedmiotowym postępowaniu cena jednostkowa nie rozstrzyga o zakresie i przedmiocie 

ś

wiadczenia. 

Zamawiający  nie  miał  wątpliwości,  że  cena  oferty  SKANSKA  nie  jest  rażąco  niska. 

Potwierdza to także średnia cena za 1 km robót drogowych drogi lokalnej w województwie 
wielkopolskim  wg.  Sekocenbud  za  II  kwartał  2016  r.  wynosi  netto  2 180 707,63  zł,  zaś  wg 
oferty SKANSKA – 2 753 526,98 zł. 

Zamawiający  zaprzeczył  zarzutowi  popełnienia  czynu  nieuczciwej  konkurencji. 

Wyjaśnił,  że  komisja  przetargowa  bardzo  wnikliwie  dokonała  oceny  wszystkich  złożonych 
ofert.  Tylko  oferta  SKANSKA  podlegała  wyjaśnieniu  na  podstawie  art.  90  ust.  1  Pzp,  
w świetle przesłanek określonych w tym przepisie. Zamawiający dokonał badania ofert w tym 
zakresie, mając na uwadze wyniki ostatnich przetargów na roboty drogowe w Pile i regionie. 
Analiza była dokonywana także w świetle cen publikowanych w Sekocenbud. Analizy te nie 
wykazały rażących odstępstw cen ofert od cen panujących na rynku. 

SKANSKA na wezwanie Zamawiającego złożyła szczegółowe i obszerne wyjaśnienia 

pismem  z  dnia  8  czerwca  2016  r.,  poparte  dowodami  w  postaci  umów  handlowych,  które 
zastrzeżono jako tajemnicę przedsiębiorstwa. 

Odnosząc się do zarzutu manipulowania cenami w zakresie pozycji 73-74 kosztorysu 

ofertowego,  Zamawiający  wskazał  na  różnice  w  objętości  robót  w  tych  pozycjach,  co  ma 
decydujące  znaczenie  dla  wysokości  ceny  jednostkowej,  gdyż  inaczej  kształtują  się  koszty 
ludzi, sprzętu i materiałów w rozłożeniu na 9000m2 w porównaniu do 116m2. 

Ponadto,  Odwołujący,  w  ocenie  Zamawiającego,  nie  podjął  próby  wykazania 

przesłanki działania SKANSKA w celu eliminacji innych przedsiębiorców. 

Zdaniem Zamawiającego, zarzut wobec oferty Konsorcjum jest również bezzasadny. 

Zamawiający nie stwierdził, aby oferta Konsorcjum budziła wątpliwości co do rażąco niskiej 
ceny  ofertowej.  Podtrzymał  w  tym  zakresie  argumentację  przedstawioną  w  odniesieniu  do 
oferty  SKANSKA.  Zamawiający  przedstawił  porównanie  ceny  oferty  Odwołującego  i  cen 
rekomendowanych 

w 

opinii 

M. 

G., 

wskazując 

pozycje 

niedoszacowane 

i  pozycje  zawyżone  również  w  ofercie  Odwołującego,  co  zostało  całkowicie  pominięte  
w przedstawionej opinii. 

W  piśmie  z  dnia  14  lipca  2016  r.  Zamawiający  podniósł,  że  ww.  opinia  jest 

nieprzydatna, zawiera szereg błędów, jest niekompletna i nie posiada waloru dowodowego. 
W  opinii  całkowicie  pominięto  analizę  oferty  Odwołującego,  wobec  czego  analiza 
przedstawiona w opinii jest niepełna. Podstawą tej analizy są jedynie pojedyncze, wybrane 
pozycje kosztorysu ofertowego SKANSKA I Konsorcjum oraz tzw. Wymagań ogólnych. 

Co  do  kosztów  personelu  –  przyjęto  w  opinii  błędne  założenie  zatrudnienia  kadry 

kierowniczej  na  cały  czas  realizacji  robót  (4  lata),  podczas  gdy  kadra  kierownicza  nie  jest 

przypisana  do  jednej  budowy.  Przyjęcie  100%  kosztów  personelu  dla  jednej  budowy  jest 
nieuzasadnione, zwłaszcza w przypadku budów realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. 

Koszty zaplecza, gdy jest ono własne, znacznie się obniżają w porównaniu z kosztem 

wynajęcia kontenerów. Ponadto, w opinii przyjęto zbyt dużą ilość kontenerów w stosunku do 
przewidywanej budowy i czasu jej realizacji. Zmniejszenie kosztów w tym zakresie powoduje 
prowadzenie  dwóch  budów  obok  siebie  w  tym  samym  czasie.  Przyjmując  za  słuszną 
argumentację  Odwołującego,  należałoby  uznać,  że  w  zakresie  tzw.  Wymagań  ogólnych  to 
oferta Odwołującego jest rażąco niska i tym samym powinna podlegać odrzuceniu. 

Dodatkowo, Odwołujący założył wzrost cen o 5-10% w trakcie realizacji zamówienia, 

co  powinno  jego  zdaniem  skutkować  założeniem  rezerwy  w  wysokości  5%  ceny  oferty. 
Zdaniem  Zamawiającego,  błędem  jest  wyliczanie  tej  wartości  od  ceny  oferty,  tj.  wraz  
z  podatkiem  VAT.  Wartość  rezerwy  na  poziomie  5%  nie  została  poparta  żadnymi 
wiarygodnymi  publikacjami  czy  analizami.  Zdaniem  Zamawiającego,  cena  asfaltu  jest 
uzależniona  od  ceny  ropy  naftowej,  a  ta  spada,  co  przeczy  twierdzeniom  Odwołującego  
o przewidywanym wzroście ceny asfaltu. 

W ocenie Zamawiającego, autor opinii błędnie interpretuje załącznik nr 11 do oferty, 

który będzie miał zastosowanie wyłącznie do robót dodatkowych. Nie stanowi on treści oferty 
(pkt 19 rozdz. XVI SIWZ). Informacji w nim zawartych nie można odnosić do treści oferty. 

Błędnie przyjęto również założenie co do rezerwy 3% na naprawy gwarancyjne, gdyż 

została ona wyliczona od wartości brutto oferty. 

Opinia  wskazuje  na  niedoszacowanie  ofert  wynikające  z  porównania  do  cen  tzw. 

rekomendowanych.  Jak  wynika  z  analizy  dokonanej  przez  Zamawiającego,  ceny  
w  poszczególnych  pozycjach  kosztorysowych  w  złożonych  ofertach  znacznie  się  różnią, 
ponieważ  są  kalkulowane  indywidualnie  przez  każdego  z  wykonawców.  Podkreślił,  

ż

e większa ilość robót czy materiałów w poszczególnych pozycjach wpływa bezpośrednio na 

obniżenie ceny.  

Krajowa  Izba  Odwoławcza,  uwzględniając  dokumentację  postępowania,  dokumenty 
zgromadzone w aktach sprawy i wyjaśnienia złożone na rozprawie przez strony i uczestnika 
postępowania odwoławczego, ustaliła i zważyła, co następuje. 

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie. 

Izba uznała, że Odwołujący jest uprawniony do wnoszenia środków ochrony prawnej 

i  posiada  legitymację  materialnoprawną  w  rozumieniu  art.  179  ust.  1  Pzp  w  niniejszej 
sprawie.  Odwołujący  wykazał,  że  ma  interes  w  uzyskaniu  zamówienia  oraz  może  ponieść 
szkodę  w  przypadku  potwierdzenia  się  naruszenia  przez  Zamawiającego  wskazanych  
w  odwołaniu  przepisów  ustawy  Pzp  przy  badaniu  i  ocenie  dwóch  ofert  wskazanych  
w  odwołaniu.  W  przypadku  potwierdzenia  się  zarzutów  zawartych  w  odwołaniu 
podniesionych  wobec  obu  wskazanych  ofert,  Odwołujący  miałby  możliwość  uzyskania 
zamówienia. W powyższym zakresie Izba nie podzieliła argumentacji Zamawiającego, co do 
braku legitymacji Odwołującego do wniesienia odwołania. 

 
Izba uznała za skuteczne zgłoszenie przez wykonawcę SKANSKA S.A. przystąpienia 

do postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie po stronie Zamawiającego, stosownie 
do  art.  185  ust.  2  i  3  Pzp,  jako  wykonawcy,  którego  oferta  została  wybrana  jako 
najkorzystniejsza. 

 
Izba  rozpoznała  odwołanie  w  zakresie  zarzutów  zawartych  w  odwołaniu,  tj.  zgodnie  

z art. 192 ust. 7 Pzp. 

 
W  przedmiotowym  postępowaniu  wartość  zamówienia  została  ustalona  w  dniu  

7 kwietnia 2016 r. na kwotę 14 396 232,59 zł, co stanowi równowartość 3 448 282,02 euro. 
Jest to zamówienie udzielane w częściach. Cała wartość zamówienia wynosi 22 060 107,26 
zł, co stanowi równowartość 5 283 984,58 euro. Wartość zamówienia została ustalona przez 
Zamawiającego na podstawie kosztorysów inwestorskich opracowanych w marcu 2016 r.  
 

  Kryteria  oceny  ofert  wykonawców  zostały  opisane  w  rozdziale  XX  SIWZ  i  nie  były 

sporne  pomiędzy  stronami.  Nie  był  sporny  także  fakt,  że  za  wykonanie  przedmiotu 
zamówienia ustalono wynagrodzenie umowne kosztorysowe. Zamawiający wymagał podania 
w ofercie wynagrodzenia za całość przedmiotu zamówienia oraz w rozbiciu na poszczególne 
elementy  scalone,  wyszczególnione  w  załączniku  nr  10  do  SIWZ.  Ostateczną  cenę  oferty, 
obejmującą  całość  przedmiotu  zamówienia  stanowiła  suma  wartości  określonych  w  Tabeli 
elementów scalonych (załącznik nr 10 do SIWZ) oraz podatku VAT. 
 

Zamawiający wymagał ponadto określenia dodatkowo wysokości stawek i narzutów, 

które  będą  stanowić  podstawę  kalkulacji  cen  robót  dodatkowych  nieprzewidzianych  
w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (na formularzu zgodnym z treścią załącznika 
nr  11  d o   SIWZ).  Określone  przez  wykonawcę  stawki  i  narzuty  nie  mogły  być  wyższe  od 
przyjętych przy kalkulacji cen w kosztorysie ofertowym. 

  Zgodnie z § 2 ust. 2 Wzoru Umowy, termin zakończenia robót budowlanych będących 

przedmiotem  zamówienia  ustalono  na  dzień  8  maja  2020  r.  W  §  2  ust.  4  Umowy 
Zamawiający  przewidział  możliwość  skrócenia  realizacji  przedmiotu  umowy  o  12  miesięcy  
w  przypadku  pozyskania  przez  Zamawiającego  dodatkowych  zewnętrznych  środków 
finansowych  w  okresie  trwania  umowy  pod  warunkiem  zawiadomienia  wykonawcy  o  takiej 
sytuacji w terminie do 19 miesięcy przed końcowym terminem realizacji przedmiotu umowy 
wskazanym w § 2 ust. 2. 
 

  W  §  10  Wzoru  Umowy  zawarto  postanowienia  dotyczące  uprawnienia 

Zamawiającego do m.in. zwiększenia ilości robót objętych umową w stosunku do kosztorysu 
ofertowego  lub  wykonania  robót  nieprzewidzianych  w  kosztorysie  ofertowym,  jeżeli  jest  to 
niezbędne dla wykonania przedmiotu umowy.  
 

  W  przedmiotowym  postępowaniu  zostały  złożone  trzy  oferty:  oferta  ATA-TECHNIK  

z  ceną  14.566.685,28  zł,  oferta  SKANSKA  z  ceną  9.810.450,81  zł  oraz  oferta  Konsorcjum  
z ceną 13,523.931,88 zł. Wszystkie ww. oferty zawierają ceny poniżej  wartości przedmiotu 
zamówienia oszacowanej przez Zamawiającego. 
 

  Spośród złożonych ofert wyłącznie oferta SKANSKA zawiera cenę niższą o min. 30% 

od  wartości  zamówienia,  przy  czym  nie  jest  to  cena  niższa  o  min.  30%  od  średniej  ceny 
wszystkich  złożonych  ofert.  Cena  ta  jest  niższa  o  44,6  %  od  wartości  zamówienia 
powiększonej  o  podatek  VAT  oraz  o  22,4  %  od  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich 
złożonych  ofert.  W  przypadku  tej  oferty  została  wypełniona  zatem  przesłanka  określona  
w  art.  90  ust.  1  Pzp  do  wezwania  wykonawcy  do  wyjaśnienia  elementów  oferty  mających 
wpływ na wysokość zaoferowanej ceny. 
 

  W związku z powyższym, w dniu 6 czerwca 2016 r. Zamawiający wezwał wykonawcę 

SKANSKA,  na  podstawie  art.  90  ust.  1  Pzp  do  złożenia  wyjaśnień  elementów  oferty 
mających  wpływ  na  wysokość  ceny,  w  celu  ustalenia,  czy  oferta  ta  zawiera  rażąco  niską 
cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia.  Zamawiający  wymagał  w  treści  wezwania 
„złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny, w tym do złożenia dowodów dotyczących 
elementów oferty, mających wpływ na wysokość ceny,  a w szczególności kalkulacji kosztów 
bezpośrednich,  tj.  kosztów  zakupu:  1.  cenotwórczych  materiałów,  2.  pracy  sprzętu,  3. 
robocizny, wraz z przedłożeniem dowodów przeprowadzonej kalkulacji”. 
 

  Wykonawca  SKANSKA  w  dniu  8  czerwca  2016  r.  złożył  do  Zamawiającego 

odpowiedź  na  ww.  wezwanie.  Wykonawca  zastrzegł  część  ww.  informacji  jako  tajemnicę 
przedsiębiorstwa  i  w  związku  z  powyższym  informacje  te  nie  podlegały  udostępnieniu 
pozostałym wykonawcom, w tym Odwołującemu, w toku postępowania.  
 

  Wykonawca SKANSKA wskazał w wyjaśnieniach na: 

-  możliwość  uzyskania  wyższej  wydajności  pracy  sprzętu  i  w  związku  z  tym  obniżenia 
kosztów z tytułu połączenia dwóch budów bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, 
- stosowanie centralnej polityki zakupowej, co ma bezpośredni  wpływ na obniżenie cen na 
dostawę materiałów i urządzeń, 
-  wieloletnie  doświadczenie,  sprawną  organizację  oraz  prowadzenie  od  lat  polityki 
zarządzania ryzykiem, co pozwoliło na wyeliminowanie potencjalnego ryzyka przy realizacji 
tego  projektu  za  pomocą  innych  metod  (znajomość  uwarunkowań  lokalnych  i  możliwość 
wykorzystania lokalnych zasobów) niż wzrost ceny, 
- zastosowanie wypracowanego modelu minimalnych kosztów zarządu. 
 

  W  zakresie  cen  jednostkowych  wyjaśnił,  jakie  rodzaje  kosztów  zostały  przyjęte  do 

kalkulacji  tych  cen.  Wykonawca  przedstawił  analizę  pozycji  kosztorysowych,  które  w  jego 
ocenie  stanowią  największy  udział  procentowy  wartości  przedmiotu  zamówienia,  
w  szczególności  robót  bitumicznych  i  brukarskich.  W  odniesieniu  do  robót  bitumicznych 
wykonawca  przedstawił  czynniki,  które  pozwoliły  na  przyjęcie  do  kalkulacji  oferty  bardzo 
korzystnej ceny na mieszanki mineralno-bitumiczne oraz na roboty brukarskie. 
 

  Ponadto,  wykonawca  powołał  się  na  okoliczności  umożliwiające  mu  wykonanie 

szczegółowych  harmonogramów  wykonywanych  prac  oraz  znalezienia  optymalnego  czasu 
ich  realizacji.  Wykonawca  powołał  się  także  na  doświadczenie  wynikające  z  realizacji  
w ostatnich 3 latach czterech projektów na terenie powiatu pilskiego i w najbliższej okolicy, 
które  zostały  prawidłowo  zrealizowane,  co  potwierdzają  załączone  poświadczenia 
należytego wykonania tych robót.  
 

  Przystępujący  wyjaśnił,  że  określił  średnie  miesięczne  wynagrodzenie  członka 

brygady  roboczej  na  poziomie  wyższym  od  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę, 
określonego w obowiązujących przepisach. 
 

  Dodatkowo,  wykonawca  SKANSKA  wskazał,  że  ma  możliwość  powierzenia  części 

robót drogowych w zakresie wykonania podbudowy i warstw bitumicznych podwykonawcom, 
za ceny niższe od oferty złożonej w ramach przedmiotowego postępowania. 
 

  Do  złożonych  wyjaśnień  zostały  załączone  umowy  kwalifikowanego  dostawcy  

zawarte  z  firmą  Libet  i Lafarge,  specyfikację WMB  Szubin,  wykaz  sprzętu  oraz  dokumenty 
potwierdzające należyte wykonanie robót na terenie powiatu pilskiego i okolic. 
 

  W toku rozprawy, w załączeniu do pisma z dnia 14 lipca 2026 r. Przystępujący złożył 

dodatkowo  wyjaśnienia  w  zakresie  wysokości  zaoferowanej  ceny  oraz  dowody  obejmujące 
m.in.  kalkulacje  cenowe  wybranych  pozycji  kosztorysowych  w  zakresie  robot  ziemnych 
i brukarskich, oferty dostawców materiałów, harmonogram ofertowy robót.  
  
 

Uwzględniając ustalony powyżej stan faktyczny w sprawie, Izba zważyła, jak poniżej. 
 
 
Zarzuty dotyczące oferty SKANSKA S.A. 
 
 

Niezasadny  jest  zarzut  naruszenia  art.  90  ust.  3  Pzp,  poprzez  zaniechanie 

odrzucenia  oferty  SKANSKA,  na  tej  podstawie,  że  ocena  wyjaśnień,  jakie  złożył  ww. 
wykonawca  wraz  z  dostarczonymi  dowodami  potwierdza,  że  jego  oferta  zawiera  rażąco 
niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia.  Tym  samym  nie  potwierdził  się  zarzut 
naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty SKANSKA, jako 
zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.  
 

W  ocenie  Izby,  powyższe  zarzuty  nie  podlegają  uwzględnieniu,  jako  

ż

e  Zamawiający  przyjmując  złożone  przez  Przystępującego  wyjaśnienia  zaniechał  pełnego 

wyjaśnienia ceny oferty SKANSKA w oparciu o przepis art. 90 ust. 1 Pzp.  

Zgodnie  z  treścią  art.  90  ust.  1  Pzp,  jeżeli  cena  oferty  wydaje  się  rażąco  niska  

w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzi wątpliwości zamawiającego co do możliwości 
wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez 
zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, w szczególności jest niższa o 30% 
od  wartości  zamówienia  lub  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert, 
zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących 
elementów  oferty  mających  wpływ  na  wysokość  ceny,  w  szczególności  w  zakresie:  
oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 
wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla  wykonawcy, 
oryginalności  projektu  wykonawcy,  kosztów  pracy,  których  wartość  przyjęta  do  ustalenia 
ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie 
art. 2 ust. 3-5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę 
(Dz. U, Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314); 2) 
pomocy  publicznej  udzielonej  na  podstawie  odrębnych  przepisów.  Zgodnie  z  art.  90  ust.  2 
Pzp,  obowiązek  wykazania,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny,  spoczywa  na 
wykonawcy, a przepis art. 90 ust. 3 Pzp stanowi, że zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, 
który  nie  złożył  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  z  dostarczonymi 
dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu 
zamówienia. Zgodnie natomiast z art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli 
zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. 
 

Przepisy powyższe wskazują, co jednoznacznie potwierdza także orzecznictwo KIO, 

ż

e odrzucenie oferty z uwagi na rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia 

musi  zostać  poprzedzone  umożliwieniem  wykonawcy  złożenia  wyjaśnień  co  do  wysokości 

zaoferowanej  ceny.  Podkreślić  należy,  że  stosownie  do  art.  90  ust.  2  Pzp,  obowiązek 
wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na wykonawcy. Obowiązek 
ten  występuje  faktycznie  do  momentu,  w  którym  zamawiający  stwierdzi,  iż  wszelkie  jego 
wątpliwości  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia,  zgodnie  z  wymaganiami 
określonymi  w  SIWZ  lub  w  odrębnych  przepisach,  zostały  wyjaśnione.  Skoro  zatem 
Zamawiający  uznał,  że  złożone  przez  SKANSKA  wyjaśnienia,  w  świetle  posiadanej  przez 
niego  wiedzy,  są  przekonywujące,  to  wykonawca  nie  był  zobowiązany  przedkładać  dalsze, 
czy  bardziej  szczegółowe  wyjaśnienia.  W  świetle  aktualnego  orzecznictwa  KIO  i  sądów 
okręgowych, nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienia składane w trybie art. 90 ust. 1 Pzp mogą 
być  uszczegóławiane  i  rozszerzane  przez  wykonawcę  na  dodatkowe  wezwania  ze  strony 
zamawiającego.  
 

Podkreślić również należy, że wezwanie do złożenia wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 

1 Pzp nakłada konsekwentnie na obie strony obowiązki wynikające z przepisów ustawy Pzp, 
wskazanych powyżej, tj. na wykonawcę – obowiązek wykazania (udowodnienia) rzetelności 
zaoferowanej ceny, a na zamawiającego - obowiązek pełnego i wszechstronnego zbadania 
ceny  oferty  w  oparciu  o  obiektywne  okoliczności.  Zamawiający  nie  może  przy  ocenie 
wyjaśnień opierać się na własnej wiedzy, zastępując tym samym, choćby jedynie w części, 
szczegółowe  wyjaśniania  wymagane  od  wykonawcy.  Rozpoczęcie  procedury  wyjaśnień 
wymaga  konsekwentnego  i  skrupulatnego  zbadania  przez  Zamawiającego  przedłożonych 
przez wykonawcę informacji. 
 

W przedmiotowym postępowaniu wyjaśnienia złożone przez SKANSKA są obszerne 

i  rzeczowe,  ale  głównie  w  sposób  opisowy  odnoszą  się  do  czynników,  które  umożliwiają 
wykonawcy  zaoferowanie  ceny  na  poziomie  wskazanym  w  ofercie.  Wykonawca  nie 
„przełożył”  podanych  czynników  na  konkretne  liczby,  nie  wyjaśnił,  w  jakim  konkretnym 
stopniu  przedstawione  czynniki,  dostępne  temu  wykonawcy,  pozwalają  na  obniżenie  ceny 
oferty w stosunku do średnich cen rynkowych, a są to informacje zwykle najistotniejsze przy 
wyjaśnianiu  aspektów  dotyczących  „rażąco  niskiej  ceny”  oferty.  Jednocześnie  należy 
stwierdzić,  że  złożone  wyjaśnienia  pomimo,  iż  nie  zawierały  stricte  kalkulacji  wskazanych  
w  wezwaniu,  to  zawierają  opis  sposobu  kalkulacji  ceny  oferty,  a  także  istotne  dowody 
potwierdzające  podane  informacje.  Nie  są  to  zatem  wyjaśnienia,  które  uprawniałyby 
Zamawiającego do uznania, iż potwierdzają, że cena oferty jest rażąco niska, co w świetle 
art. 90 ust. 3 Pzp uprawniałoby Zamawiającego do odrzucenia oferty.  
 

Biorąc  pod  uwagę  powyższe,  należy  uznać,  że  w  tej  sytuacji  konieczne  było 

ponowne  wezwanie  wykonawcy  SKANSKA  do  przedstawienia  pogłębionych  i  bardziej 
szczegółowych  informacji,  wyjaśniających  konkretny  wpływ  wskazanych  w  wyjaśnieniach 
czynników  na  cenę  określoną  w  ofercie. W  tym  zakresie  Izba  stwierdziła,  że  Zamawiający 
przedwcześnie  uznał,  iż  złożone  wyjaśnienia  z  dnia  8  czerwca  2016  r.  są  wyczerpujące,  

a  wobec  tego  Zamawiający  został  zobowiązany  przez  Izbę  do  wykonania  czynności 
ponownego  wezwania  wykonawcy  SKANSKA  do  złożenia  dodatkowych,  bardziej 
szczegółowych wyjaśnień, co do poszczególnych obiektywnych czynników mających wpływ 
na wysokość zaoferowanej ceny, wskazanych w złożonych wyjaśnieniach z dnia 8 czerwca 
2016 r. W ocenie Izby, działania zamawiającego zmierzające do wyjaśnienia „rażąco niskiej 
ceny” nie mogą się ograniczać się do jednorazowej czynności w przypadku, gdy okoliczności 
przedstawione w złożonych wyjaśnieniach wymagają dalszego wyjaśnienia, a tak jest w tym 
przypadku. 
 

  Wskazać należy, że pojęcie rażąco niskiej ceny nie jest w ustawie Pzp zdefiniowane. 

Jest  to  pojęcie,  które  każdorazowo  należy  odnosić  do  przedmiotu  zamówienia  oraz  do 
sytuacji  rynkowej,  którą  zwykle  obrazują  ceny  innych  ofert  złożonych  w  postępowaniu. 
Ustawa  nie  określa  też  żadnego  poziomu,  poniżej  którego  cenę  należy  uznać  za  rażąco 
niską. Wskaźnik 30%, o którym mowa  w art. 90 ust. 1 Pzp, stanowi jedynie przesłankę do 
wyjaśnienia  ceny,  a  nie  do  uznania,  że  cena  na  tym  poziomie  jest  rażąco  niska  lub  
prawdopodobnie  rażąco  niska.  Stanowisko  Odwołującego,  iż  „tak  duża  różnica  pomiędzy 
łączną  ceną  brutto,  zawartą  w  ofercie  SKANSKA,  a  szacunkową  wartością  zamówienia, 
przyjętą przez Zamawiającego, niewątpliwie już  sama w sobie powinna stanowić podstawę 
do  uznania  ją  za  rażąco  niską  cenę”,  w  ocenie  Izby  jest  całkowicie  bezpodstawne 
i sprzeczne z przepisami ustawy Pzp.  

 
W orzecznictwie przyjmuje się, że za ofertę z rażąco niską ceną należy uznać ofertę, 

której cena jest nierealna w relacji m.in. do cen rynkowych podobnych zamówień, co może 
wskazywać  na  fakt  wykonania  zamówienia  poniżej  kosztów  wytworzenia,  chyba  

ż

e wykonawca jest w stanie wykazać szczególne okoliczności, które pozwalają na przyjęcie 

ceny  na  danym  poziomie,  bez  zagrożenia  dla  prawidłowej  realizacji  zamówienia.  Jak 
stwierdził Sąd Okręgowy w Katowicach w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt XIX Ga 
3/07, o cenie rażąco niskiej można mówić wówczas, gdy oczywiste jest, że przy zachowaniu 
reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby dla niego nieopłacalne. Rażąco 
niska  cena  jest  to  cena  niewiarygodna,  oderwana  całkowicie  od  realiów  rynkowych. 
Stanowisko  o  niedopuszczalności  automatycznego  przyjmowania,  wyłącznie  na  podstawie 
kryterium  arytmetycznego,  że  cena  poniżej  pewnego  poziomu  jest  ceną  rażąco  niską,  jest 
ugruntowane  w  orzecznictwie  (tak  m.in.  orzeczenie  ETS  z  dnia  22  czerwca  1989  r.,  
w  sprawie  C-103/8  -  Fratelli  Constanzo).  Pogląd  przeciwny  kłóciłby  się  z  logiką  i  celem 
postępowań  przetargowych,  które  mają  prowadzić  -  w  warunkach  konkurencji  -  do  wyboru 
oferty najkorzystniejszej.  
 

  Ponadto, jak wynika z literalnego brzmienia art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp, przy ocenie, czy 

mamy  do  czynienia  z  „rażąco  niską  ceną”,  co  do  zasady  należy  brać  pod  uwagę  cenę 

całkowitą oferty, a nie ceny jednostkowe za poszczególne elementy oferty. Tak więc ocena 
tego,  czy  dana  oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia 
powinna  być  dokonana,  w  odniesieniu  do  całości  ceny  zaproponowanej  przez  wykonawcę 
(tak wyrok SO w Lublinie z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt II Ca 425/04 oraz 
wyrok SO w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II Ca 219/05).  
 

  Istotny  jest  także  fakt,  że  każdy  z  wykonawców  ma  własny  indywidualny  sposób 

budowania strategii cenowej w składanej ofercie i kalkulacji jej elementów składowych. Tak 
więc różnica pomiędzy cenami zaoferowanymi w ofertach złożonych przez poszczególnych 
wykonawców ubiegających się o zamówienie należy co do zasady uznać za naturalny objaw 
strategii  cenowej  wykonawców,  jak  i  konkurencji  na  rynku.  Nie  jest  ona  także  elementem 
wystarczającym dla stwierdzenia rażąco niskiej ceny oferty.  

Jak  pokazuje  praktyka,  dokonanie  prawidłowej  oceny,  czy  zaoferowana  przez 

wykonawcę  w  danym  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  cena  jest  ceną 
rażąco  niską  wymaga  uwzględnienia  wielu  czynników,  w  szczególności  analizy  wysokości 
danej  ceny  ofertowej  w  stosunku  do  panujących  warunków  rynkowych  oraz  przede 
wszystkim indywidualnych warunków działania danego wykonawcy – dostępnych tylko temu 
wykonawcy (w odróżnieniu od warunków, w których działa przeciętny przedsiębiorca w danej 
branży). W orzecznictwie dominuje ugruntowany pogląd, że w każdym przypadku konieczne 
jest dokonanie oceny indywidualnej, z uwzględnieniem okoliczności charakterystycznych dla 
danego przedmiotu zamówienia, warunków rynkowych i sytuacji danego wykonawcy.  
 

  W  odniesieniu  do  podejrzenia  rażąco  niskiej  ceny  oferty,  zarówno  w  przypadku 

wynagrodzenia kosztorysowego, jak i ryczałtowego, co do zasady badaniu podlega cena za 
wykonanie  całości  przedmiotu  zamówienia.  Poszczególne  ceny  jednostkowe,  czy  też  inne 
elementy składowe ceny ofertowej, podlegają badaniu w kontekście ich wpływu na wysokość 
zaoferowanej  ceny  oraz  na  możliwość  wykonania  przedmiotu  zamówienia  w  sposób 
prawidłowy,  zgodnie  z  wymaganiami  zamawiającego.  Zgodnie  z  ugruntowaną  linią 
orzecznictwa,  istotne  jest  to,  że  przy  ocenie,  czy  mamy  do  czynienia  z  rażąco  niską  ceną 
należy brać pod uwagę cenę całkowitą oferty, a nie ceny za poszczególne elementy oferty, 
chyba  że  okoliczności  dotyczące  postępowania  wskazują  na  szczególne  znaczenie  cen 
jednostkowych, a taka sytuacja nie występuje w przedmiotowym postępowaniu. 
 

  Za  nieudowodnione  Izba  uznała  twierdzenia  Odwołującego  odnośnie  pozycji 

kosztorysu  ofertowego  dotyczących  robót  bitumicznych  i  brukarskich,  które  mają  istotny 
potencjał  cenotwórczy  z  uwagi  na  charakter  przedmiotu  zamówienia.  Odwołujący  podnosił 
wysokie  prawdopodobieństwo,  iż  zawarte  w  niej  jednostki  cenowe  zostały  skalkulowane 
przez  SKANSKA  na  bardzo  niskim  poziomie,  w  tym  w  szczególności  poniżej  kosztów  ich 
wytworzenia.  W  świetle  obowiązujących  przepisów  ustawy  Pzp,  prawdopodobieństwo 

wystąpienia takich okoliczności nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że cena oferty 
jest rażąco niska.  
 

  Kwestionując  w  odwołaniu  wycenę  poszczególnych  pozycji  kosztorysu  ofertowego, 

Odwołujący  wskazywał  m.in. na różnice cen zawartych  w ofercie SKANSKA  w porównaniu  
z  cenami  kosztorysu  inwestorskiego,  co  jest  z  gruntu  rzeczy  niewłaściwe,  gdyż  nie 
uwzględnia  indywidualnych  warunków  i  czynników,  w  których  działa  dany  wykonawca.  
Jak wykazał w tym zakresie Zamawiający, ceny zakwestionowanych w odwołaniu materiałów 
występują na rynku na znacznie niższym poziomie niż np. w ofercie Odwołującego. Ponadto, 
sam  Odwołujący  także  powoływał  się  w  innym  miejscu  odwołania  i  pisma  z  dnia  14  lipca 
2016  r.  na  możliwość  pozyskania  materiałów  z  wytwórni  mas  bitumicznych  na  poziomie 
nawet niższym niż w ofercie SKANSKA.  

Prezentowane  przez  Odwołującego  formalistyczne  podejście,  iż  niewykonanie 

polecenia  Zamawiającego  co  do  przedstawienia  szczegółowej  kalkulacji  w  zakresie 
wskazanym  w  wezwaniu,  samo  w  sobie  przesądza  o  konieczności  odrzucenia  oferty, 
z  uwagi  na  rażąco  niską  cenę,  nie  zasługuje  na  aprobatę.  Należy  wziąć  pod  uwagę  fakt,  

ż

e  złożone  przez  SKANSKA  wyjaśnienia  w  istotnym  jednak  stopniu  wyjaśniają  sposób 

i  czynniki  kalkulacji  ceny  oferty.  Przepisy  Pzp,  co  do  zasady,  do  decyzji  wykonawcy 
pozostawiają formę i zakres składanych wyjaśnień, a także kwestie dowodowe (art. 90 ust. 3 
Pzp). Istotna jest zawartość merytoryczna wyjaśnień, a nie ich forma. 
 

Odwołujący  nie  przedstawił  dowodów  na  prawdziwość  twierdzenia,  że  od  2017  r. 

wzrosną  ceny  w  branży  budowlanej,  zarówno  w  zakresie  robocizny,  jak  i  materiałów.  
W  szczególności  oferta  cenowa  na  sprzedaż  mieszanek  mineralno-bitumicznych  firmy 
Eurovia  Polska  S.A.  z  dnia  19  maja  2016  r.  nie  stanowi  dostatecznego  dowodu  na  fakt,  

ż

e ceny materiałów budowlanych rzeczywiście wzrosną na tym rynku. 

Przedłożona  przez  Odwołującego  opinia  opracowana  przez  mgr  inż.  M.  G.  zawiera 

istotne  braki,  gdyż  nie  uwzględnia  indywidualnych  warunków  działalności  firmy  SKANSKA. 
Opinia została oparta na danych własnych jej autora. Jest to zatem subiektywne stanowisko 
Odwołującego.  Ponadto,  opinia  została  oparta  na  wybiórczych  danych  z  dwóch  ofert,  bez 
uwzględnienia  oferty  Odwołującego,  i  w  tym  zakresie  nie  przedstawia  analizy  całościowej 
kwestionowanych okoliczności. Z uwagi na powyższe nie stanowi ona wiarygodnego dowodu 
na  okoliczności  wskazane  przez  Odwołującego  co  do  niedoszacowania  ceny  oferty  przez 
SKANSKA.  

Ponadto,  opinia  opracowana  przez  mgr  inż.  M.  G.  zawiera  porównanie  wybranych 

cen  jednostkowych  niektórych  pozycji  kosztorysu  ofertowego  SKANSKA  do  tzw.  „cen 
rynkowych”  lub  „rekomendowanych”  ustalonych  m.in.  w  oparciu  o  cennik,  który  opatrzony 
jest opisem „Cennik kostki brukowej drogowej 2012”. Powyższe wprost podważa aktualność 
cen  przyjętych  do  wykonanej  analizy,  a  tym  samym  poważnie  podważa  obiektywizm  i 

wiarygodność tego opracowania. Ponadto, jak wynika z opisu ww. cennika, zawiera on ceny 
występujące na rynku tzw. detalicznym, a nie na rynku zamówień publicznych, tj. w zakresie 
dużych  inwestycji  budowlanych.  W  tych  okolicznościach  zarzuty  co  do  niedoszacowania 
również  cen  wybranych  pozycji  kosztorysu  należy  uznać  za  gołosłowne.  Jak  wskazał  we 
wnioskach  (pkt  5  ww.  opinii)  sam  autor  opinii:  „Analiza  ofert  wykazała,  że  generalnie 
zawierają  one  ceny  bliskie  lub  poniżej  cen  rynkowych  transakcyjnych.  Część  z  tych  cen, 
wykazanych w Załączniku nr 1 do niniejszej Opinii jest znacząco niższa niż ceny rynkowe”. 
Odwołujący  nie  przeprowadził  jakiegokolwiek  dowodu  na  okoliczność,  że  wskazane  ceny 
znajdują  się  poniżej  kosztów  ponoszonych  rzeczywiście  przez  firmę  SKANSKA  w  danym 
zakresie robót.  
 

  Izba  nie  uwzględniła  wniosku  dowodowego  Odwołującego  o  przeprowadzanie 

dowodu  z  opinii  biegłego  lub  biegłych  z  zakresu  kosztorysów  i  rozliczenia  inwestycji 
budowlanych, na okoliczność tego, czy cena za wykonanie całego przedmiotu zamówienia, 
zawarta w ofercie SKANSKA jest rażąco niska, a także tego, czy ceny jednostkowe, zawarte  
w  kosztorysach  SKANSKA  są  rażąco  niskie,  z  uwzględnieniem  możliwości  wykonania 
zamówienia  lub  danej  jednostki  za  daną  cenę,  w  tym  osiągnięcia  zysku,  oraz  
z uwzględnieniem porównania do cen rynkowych. Izba uznała, że wniosek powyższy zawiera 
tezę  dowodową  sformułowaną  w  sposób  ogólnikowy,  nieprecyzujący,  jakie  konkretne 
okoliczności  faktyczne  odnoszące  się  do  wysokości  ceny  oferty,  wymagające  wiadomości 
specjalnych z zakresu kosztorysów i rozliczenia inwestycji budowlanych, mają być wykazane 
za  pomocą  wnioskowanej  opinii.  Należy  zauważyć,  że  „rażąco  niska  cena”  jest  pojęciem 
prawnym  i  ocena  w  tym  zakresie  nie  wymaga  wiadomości  specjalnych.  W  ocenie  Izby, 
w  świetle  zebranego  materiału  dowodowego  ww.  wniosek  dowodowy  służyłby  w  tych 
okolicznościach jedynie przewlekłości postępowania. 
 

Wobec  stwierdzonego  przez  Izbę  naruszenia  art.  90  ust.  1  Pzp  w  zakresie  oceny 

przez Zamawiającego wyjaśnień złożonych przez SKANSKA pismem z dnia 8 czerwca 2016 
r.  oraz  zaniechania  ponownego  wezwania  wykonawcy  do  dalszych  wyjaśnień,  Izba 
uwzględniła zarzut naruszenia w konsekwencji przepisu art. 7 ust. 1 i 3 w zw. z art. 91 ust. 1 
Pzp,  poprzez  prowadzenie  postępowania  w  sposób  niezapewniający  zachowania  uczciwej 
konkurencji  i  równego  traktowania  wykonawców  oraz  dokonanie  wyboru  oferty  SKANSKA 
jako najkorzystniejszej. W oparciu o przepis art. 192 ust. 2 Pzp, Izba uwzględniła odwołanie 
zważywszy,  ze  stwierdzone  naruszenie  może  mieć  istotny  wpływ  na  wynik  postępowania  
o udzielenie zamówienia, rozumiany jako wybór oferty najkorzystniejszej. 
 
 

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 3 Pzp w zw. z art. 

3  ust.  1  i  2  w  zw.  z  art.  15  ust.  1  pkt  1  ustawy  z  dnia  16  kwietnia  1993  r.  o  zwalczaniu 
nieuczciwej  konkurencji,  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  SKANSKA,  której  złożenie 

stanowi  czyn  nieuczciwej  konkurencji  w  rozumieniu  przepisów  o  zwalczaniu  nieuczciwej 
konkurencji.  W  toku  postępowania  Odwołujący  nie  wykazał  faktu,  że  ww.  oferta  zawiera 
usługi oferowane poniżej kosztów ich świadczenia, a także że zawiera ceny jednostkowe na 
poziomie,  który  świadczy  o  ich  oderwaniu  od  realiów  rynkowych  i  ustaleniu  ich  na  danym 
poziomie wyłącznie po to, aby zdobyć jak najwyższą punktację w rankingu ofert. 
 

Zgodnie  z  art.  89  ust.  1  pkt  3  Pzp,  zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeżeli  jej  złożenie 

stanowi  czyn  nieuczciwej  konkurencji  w  rozumieniu  przepisów  o  zwalczaniu  nieuczciwej 
konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 uznk, 
czynem  nieuczciwej  konkurencji  jest  działanie  przedsiębiorcy  sprzeczne  z  prawem  lub 
dobrymi  obyczajami,  jeżeli  zagraża  lub  narusza  interes  innego  przedsiębiorcy  lub  klienta. 
Jest  to  tzw.  klauzula  generalna,  do  której  można  się  odwołać,  jeżeli  dane  zachowanie  nie 
wypełnia  znamion  stypizowanych  w  ustawie  czynów  nieuczciwej  konkurencji,  które  zostały 
wymienione w art. 3 ust. 2 uznk.  
 

Zgodnie  natomiast  z  art.  15  ust.  1  pkt  1  uznk,  czynem  nieuczciwej  konkurencji  jest 

utrudnianie  innym  przedsiębiorcom  dostępu  do  rynku,  w  szczególności  przez  sprzedaż 
towarów  lub  usług  poniżej  kosztów  ich  wytworzenia  lub  świadczenia  albo  ich  odprzedaż 
poniżej kosztów zakupu w celu eliminacji innych przedsiębiorców.  

Sprzeczność  działań  z  prawem  lub  dobrymi  obyczajami,  aby  uznać  je  za  czyn 

nieuczciwej  konkurencji,  musi  naruszać  interes  innego  przedsiębiorcy,  przy  czym,  jak 
wskazuje orzecznictwo, „dla ustalenia, że działania producenta wypełniają znamiona deliktu 
opisanego  w  art.  3  ustawy  z  1993  r.  o  zwalczaniu  nieuczciwej  konkurencji  nie  trzeba 
wykazywać  naruszenia  interesu  innego  przedsiębiorcy  lub  klienta,  wystarczy  ustalenie,  

ż

e  taka  działalność  owemu  interesowi  zagraża (wyrok  Sądu  Apelacyjnego  w  Krakowie  z  5 

października 2006 r., I ACa 1103/06, LEX nr 516585). 
 

Odwołujący  podniósł  zarzut  zaniżenia  przez  SKANSKA  wyceny  niektórych  pozycji 

kosztorysu ofertowego, co miałoby stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 uznk, utrudniać innym 
przedsiębiorcom  dostęp  do  rynku,  w szczególności  poprzez  sprzedaż  towarów  lub  usług 
poniżej  kosztów  ich  wytworzenia  albo  ich  odsprzedaż  poniżej  kosztów  zakupu  w  celu 
eliminacji innych przedsiębiorców. 
 

Izba  stwierdziła,  że  Odwołujący  nie  wykazał  zaistnienia  przesłanki  działania  w  celu 

eliminacji  innych  przedsiębiorców,  co  jest  konieczne  dla  stwierdzenia  czynu  nieuczciwej 
konkurencji, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 uznk. 
 

Odnosząc się do zarzutu manipulowania cenami w zakresie pozycji 73-74 kosztorysu 

ofertowego,  należy  wskazać,  jak  słusznie  zauważył  Zamawiający,  że  różnice  w  objętości 
robót  w  tych  pozycjach  mają  istotny  wpływ  na  wysokość  ceny  jednostkowej,  gdyż  inaczej 
kształtują  się  koszty  ludzi,  sprzętu  i  materiałów  w  rozłożeniu  na  9000m2  w  porównaniu  do 
116m2.  Co  ważne,  Odwołujący  nie  wykazał,  że  SKANSKA  zawarła  w  ofercie  ceny 

jednostkowe  zakładające  świadczenie  usług  poniżej  kosztów  ich  świadczenia.  Ponadto,  
w  zakresie  pozycji  73-74  kosztorysu  ofertowego  Odwołujący  nie  udowodnił  faktu 
manipulowała  cenami  jednostkowymi  przez  Przystępującego  w  celu  uzyskania  wyższej 
punktacji  w  rankingu  ofert.  Odwołujący  nie  wskazał  i  nie  przeprowadził  dowodu  na 
okoliczność,  jaki  rzeczywisty  wpływ  na  podwyższenie  punktacji  mają  ceny  zawarte  
w kwestionowanych pozycjach kosztorysu ofertowego.  
 

  Reasumując, Odwołujący nie wykazał, że złożenie przez SKAN5KA oferty stanowiło 

czyn  nieuczciwej  konkurencji  w  rozumieniu  art.  15  ust.  1  pkt  1  lub  art.  3  ust.  1  uznk.  Nie 
stwierdzono zatem podstaw do odrzucenia oferty SKANSKA na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 
Pzp. 
 
Zarzuty dotyczące oferty Konsorcjum:  ASTA-BUD sp. z o.o., „POL-DRÓG DRAWSKO 
POMORSKIE" S.A. 
 
 

Podniesione wobec oferty Konsorcjum zarzuty naruszenia art. 90 ust. 1 Pzp oraz art. 

89  ust.  1  pkt  4  Pzp,  poprzez  zaniechanie  wezwania  Konsorcjum  do  złożenia  wyjaśnień  
w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny  oraz  zaniechanie  odrzucenia  oferty  Konsorcjum,  nie 
potwierdziły się. 
 

  Cena oferty Konsorcjum wynosi 13.523.931,88 zł i jest niższa o 23,63 % od wartości 

zamówienia  powiększonej  o  podatek  VAT  (tj.  17.707.366,09  zł),  a  tym  samym  nie  zostały 
spełnione  przesłanki  określone  w  art.  90  ust.  1  Pzp  do  wezwania  wykonawcy  do  złożenia 
wyjaśnień  co  do  wysokości  zaoferowanej  ceny.  Z  pewnością  sam  fakt  niewielkiej  różnicy 
procentowej  pomiędzy  ceną  oferty,  a  wartością  przedmiotu  zamówienia  lub  średnią  ceną 
wszystkich złożonych ofert nie przesądza o braku możliwości lub zasadności badania oferty 
pod  kątem  rażąco  niskiej  ceny.  Powinny  jednak  wystąpić  inne  istotne  i  zauważalne 
okoliczności  znamienne  dla  powzięcia  wątpliwości  co  do  tego,  że  podana  w  ofercie  cena 
zapewnia  możliwość  realizacji  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  zamawiającego  i  przy 
założeniu osiągniecia zysku lub przynajmniej nie poniesienia straty.  

W odniesieniu do oferty Konsorcjum Zamawiający takich okoliczności nie stwierdził, 

zatem dowód, że istotne okoliczności, wzbudzające uzasadnione wątpliwości co rzetelności 
ceny  oferty  Konsorcjum  wystąpiły,  powinien  zostać  przeprowadzony  przez  Odwołującego. 
Odwołujący  takiego  dowodu  nie  przeprowadził.  Wskazał  jedynie  na  wybrane  elementy 
rozliczeniowe  z  kosztorysu  ofertowego,  w  szczególności  z  zakresu  robót  bitumicznych 
i brukarskich w zakresie pozycji 51.70. 71.74. 78, 79. 94. 95. 96 i 107, w przypadku których 
Konsorcjum  przyjęło  w  większości  wypadków  ceny  kształtujące  się  na  poziomie  zbliżonym 
lub nieco wyższym od SKANSKA, które to ceny, zdaniem Odwołującego, są rażąco niskie. 
Odwołujący  błędnie  przyjął  interpretację  załącznika  nr  12  do  oferty  Konsorcjum,  który  to 

dokument nie był wymagany w tym postępowaniu, Nie stanowi on treści oferty, a informacje 
w  nim  zawarte  nie  mogą  być  odnoszone  do  treści  oferty.  Izba  podzieliła  w  tym  zakresie 
stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt KIO 726/16. 
 

Odwołujący nie przedstawił dowodów potwierdzających zaniżenie cen w stosunku do 

ponoszonych  przez  wykonawcę  kosztów  w  powyższym  zakresie.  Złożona  przez 
Odwołującego  opinia  prywatna  opracowana  przez  mgr  inż.  M.  G.  zawiera  porównanie 
wybranych  cen  jednostkowych  niektórych  pozycji  kosztorysu  ofertowego  do  tzw.  „cen 
rynkowych” ustalonych w oparciu o wiedzę własną autora opinii. W żaden sposób ww. opinia 
nie  odnosi  się  do  warunków,  w  których  działa  Konsorcjum  -  warunków  dostępnych 
indywidualnie wykonawcom wchodzącym w skład Konsorcjum. Analiza oferty sprowadza się 
do  wskazania  różnicy  cen  jednostkowych  poszczególnych  pozycji  kosztorysu  do  „cen 
rynkowych”,  określonych  w  sposób  subiektywny  przez  Odwołującego.  W  tych 
okolicznościach  zarzuty  co  do  nieszacowania  cen  wybranych  pozycji  kosztorysu  należy 
uznać za gołosłowne. Jak wskazał we wnioskach (pkt 5 ww. opinii) sam autor opinii: „Analiza 
ofert  wykazała,  że  generalnie  zawierają  one  ceny  bliskie  lub  poniżej  cen  rynkowych 
transakcyjnych.  Część  z  tych  cen,  wykazanych  w  Załączniku  nr  1  do  niniejszej  Opinii  jest 
znacząco  niższa  niż  ceny  rynkowe”.  Odwołujący  nie  przeprowadził  jakiegokolwiek  dowodu 
na  okoliczność,  że  wskazane  ceny  znajdują  się  poniżej  kosztów  ponoszonych  w  danym 
zakresie  robót  przez  członków  Konsorcjum.  Powołując  się  w  opinii  na  „ceny  rynkowe” 
Odwołujący  oparł  je  na  cenniku,  który  opatrzony  jest  opisem  „Cennik  kostki  brukowej 
drogowej  2012”.  Powyższe  wprost  podważa  aktualność  cen  przyjętych  do  wykonanej 
analizy,  a  tym  samym  podważa  istotnie  obiektywizm  i  wiarygodność  tego  opracowania. 
Ponadto,  jak  wynika  z  opisu  tego  cennika,  zawiera  on  ceny  występujące  na  rynku  tzw. 
detalicznym,  a  nie  na  rynku  zamówień  publicznych,  tj.  w  zakresie  dużych  inwestycji 
budowlanych.  

Biorąc  pod  uwagę  powyższe,  a  także  dowody  przedstawione  przez  Zamawiającego 

co  do  wysokości  cen  oferowanych  w  postępowaniach  na  zbliżony  przedmiot  zamówienia, 
Izba  uznała,  że  Odwołujący  nie  wykazał  w  niniejszym  postępowaniu,  że  wobec  oferty 
Konsorcjum  Zamawiający  powinien  był  powziąć  wątpliwości  wymagające  wyjaśnienia 
elementów oferty mających wpływ na wysokość zaoferowanej ceny na podstawie art. 90 ust. 
1  Pzp.  Wobec  braku  uzasadnienia  do  wezwania  Konsorcjum  do  wyjaśnienia  ceny  oferty 
należy  stwierdzić,  że  niezasadny  jest  także  zarzut  zaniechania  odrzucenia  oferty  na 
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp.   
 

Omówione już powyżej przepisy ustawy Pzp, w szczególności art. 90 ust. 1 2 i 3 Pzp 

wskazują, co jednoznacznie potwierdza orzecznictwo KIO, że odrzucenie oferty z uwagi na 
rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  musi  zostać  poprzedzone 
umożliwieniem  wykonawcy  złożenia  wyjaśnień  co  do  wysokości  zaoferowanej  ceny.  

W  świetle  orzecznictwa  KIO  i  sądów  okręgowych,  nie  jest  możliwe  odrzucenie  oferty,  jako 
zawierającej  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia,  bez  wezwania 
wykonawcy do złożenia wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 1 Pzp,  
  

 Biorąc  pod  uwagę  dany  stan  faktyczny  w  niniejszej  sprawie,  w  szczególności  to,  

ż

e  Konsorcjum  nie  było  wzywane  do  złożenia  wyjaśnień  w  trybie  art.  90  ust.  1  Pzp,    Izba 

uznała  za  nieuzasadniony  i  przedwczesny  wniosek  Odwołującego  o  przeprowadzanie 
dowodu  z  opinii  biegłego  z  zakresu  kosztorysów  i  rozliczenia  inwestycji  budowlanych,  na 
okoliczność - czy cena za wykonanie zamówienia, zawarta w ofercie Konsorcjum jest rażąco 
niska, a także, czy ceny jednostkowe, zawarte w kosztorysie Konsorcjum, są rażąco niskie,  
z  uwzględnieniem  możliwości  wykonania  zamówienia  lub  danej  jednostki  za  daną  cenę,  
w tym osiągnięcia zysku oraz z uwzględnieniem porównania do cen rynkowych. Izba uznała 
ponadto,  że  wniosek  powyższy  zawiera  tezę  dowodową  sformułowaną  w  sposób  jedynie 
ogólnikowy,  nieprecyzujący,  jakie  konkretne  okoliczności  faktyczne  odnoszące  się  do 
wysokości  ceny  oferty,  wymagające  wiadomości  specjalnych  z  zakresu  kosztorysów 
i  rozliczenia  inwestycji  budowlanych,  mają  być  wykazane  za  pomocą  wnioskowanej  opinii. 
Należy zauważyć, że „rażąco niska cena” jest pojęciem prawnym i ocena w tym zakresie nie 
wymaga wiadomości specjalnych.   

 
 
 
 
Zważywszy stan rzeczy ustalony w toku postępowania, Izba orzekła, jak na wstępie, 

na podstawie art. 192 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 Pzp. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy 
Pzp oraz § 3 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 
marca  2010  roku  w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz 
rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania  (Dz.  U.  Nr  41, 
poz.  238).  Izba  nie  uwzględniła  kosztu  wynikającego  z  rachunku  złożonego  przez 
Odwołującego  za  opracowanie  opinii  prywatnej,  uznając,  że  stanowi  ona  uszczegółowienie 
i przedłużenie stanowiska Odwołującego w sprawie.  

…………………………………….