KIO 141/16 WYROK dnia 15 lutego 2016 r.

WYROK 

z dnia 15 lutego 2016 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Daniel Konicz 

Członkowie:   

Ewa Kisiel 

Marek Koleśnikow 

Protokolant:            

Paweł Puchalski 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. w Warszawie odwołania wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  2 lutego  2016  r.  przez  Odwołującego  – 

Polski Związek  Pracodawców  Budownictwa  z  siedzibą  w  Warszawie,  w postępowaniu 

prowadzonym  przez  Zamawiającego  –  Generalną  Dyrekcję  Dróg  Krajowych  i  Autostrad 

Oddział  w  Poznaniu,  przy  udziale  wykonawców:  Mota-Engil  Central  Europe  S.A.  z  siedzibą 

w Krakowie, FBSerwis S.A. z siedzibą w Warszawie, Pol-Dróg Warszawa sp. z o.o. z siedzibą 

w Warszawie, SAFEROAD GRAWIL sp. z o.o. z siedzibą we Włocławku, STRABAG sp. z o.o. 

z  siedzibą  w  Pruszkowie,  Rotomat  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  we  Wrocławiu,  zgłaszających 

przystąpienia do postępowania odwoławczego po stronie Odwołującego, 

orzeka: 

1.  Uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  Zamawiającemu  zmianę  postanowień  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia  w  zakresie  kryterium  jakościowego,  polegającą  na 

uszczegółowieniu  podkryteriów  (Podkryterium  nr  1  –  „Skuteczność  zaproponowanych 

w „Koncepcji”  działań  Wykonawcy  dla  zrealizowania  standardu  utrzymania  drogi”, 

Podkryterium  nr  2  –  „Skuteczność  prowadzenia  monitoringu”,  Podkryterium  nr  3  – 

„Skuteczność działań w zakresie zimowego utrzymania drogi”) w taki sposób, aby każde 

z  podkryteriów  zawierało  szczegółowy  opis  wymagań  Zamawiającego  w  zakresie 

przewidzianych w nich działań (liczbę i rodzaj metod ich realizacji) i konkretny sposób ich 

oceny i punktacji, przewidujący zasady stopniowania przyznawanych punktów. 

2.  Oddala odwołanie w pozostałym zakresie.

3.  Kosztami postępowania obciąża Zamawiającego i:

3.1.  zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15.000,00 zł 

(słownie: piętnaście tysięcy złotych 00/100) uiszczoną przez Odwołującego tytułem 

wpisu od odwołania, 

3.2.  zasądza  od  Zamawiającego  na  rzecz  Odwołującego  kwotę  15.000,00  zł 

(słownie: piętnaście  tysięcy  złotych  00/100)  stanowiącą  koszty  postępowania 

odwoławczego poniesione przez Odwołującego z tytułu wpisu od odwołania. 

(Dz.U.2015.2164  j.t.)  na  niniejszy  wyrok  –  w  terminie  7  dni  od  dnia  jego  doręczenia  – 

przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  do 

Sądu Okręgowego w Poznaniu. 

Przewodniczący:      ………………………………………. 

Członkowie:   

………………………………………. 

………………………………………. 

Uzasadnienie 

Generalna 

Dyrekcja  Dróg 

Krajowych 

i 

Autostrad  Oddział 

w 

Poznaniu 

(dalej: „Zamawiający”) prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego, na podstawie przepisów 

ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień pub4licznych (Dz.U.2013.907 j.t ze zm.), 

zwanej  dalej  „Pzp”,  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  pn.:  „Całoroczne, 

kompleksowe  utrzymanie  w  systemie  „Utrzymaj  Standard”  autostrady  A2  odcinek  

Modła – Dąbie od km 257+560 do 303+145 wraz ze wszystkimi jej elementami (znak sprawy: 

GDDKiA  O.PO.D-3.2413.02.2016),  zwane  dalej:  „Postępowaniem”.  Wartość  zamówienia 

przekracza kwoty określone w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 11 ust. 

8  Pzp.  Ogłoszenie  o  zamówieniu  (dalej:  „Ogłoszenie”)  zostało  opublikowane  

w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 23 stycznia 2016 r. pod numerem 2016/S 

016-024260. W dniu 27 stycznia 2016 r. Zamawiający zamieścił na swojej stronie internetowej 

specyfikację istotnych warunków zamówienia (dalej: „SIWZ”). 

W  dniu  2 lutego  2016  r.  Polski  Związek  Pracodawców  Budownictwa  z  siedzibą 

w Warszawie (dalej: „Odwołujący”) wniósł odwołanie, w którym zaskarżył: 

1.  sporządzenie  Ogłoszenia  w  zakresie  określenia  kryteriów  oceny  ofert, 

znaczenia tych  kryteriów  i  sposobu  przygotowania  i  oceny  ofert  w  taki  sposób, 

który w  świetle  postanowień  w  zakresie  opisania kryteriów  oceny  ofert  i  sposobu 

przygotowania  oraz  oceny  ofert,  utrudnia  uczciwą  konkurencję  oraz  który  nie 

zapewnia  obiektywizmu  oceny  oferty  i  porównania  ofert,  przez  co  umożliwia 

Zamawiającemu dokonanie oceny subiektywnej i uznaniowej, 

2.  sporządzenie  SIWZ  w  zakresie  określenia  i  opisania  kryteriów  oceny  ofert, 

znaczenia  tych  kryteriów  i  sposobu  przygotowania  i  oceny  ofert  w  sposób, 

który utrudnia  uczciwą  konkurencję  oraz  który  nie  zapewnia  obiektywizmu  oceny 

oferty  i  porównania  ofert,  przez  co  umożliwia  Zamawiającemu  dokonanie  oceny 

subiektywnej i uznaniowej 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp oraz art. 7 ust 1 w zw. z art. 91 ust 2 

Pzp przez nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów oceny ofert i sposobu ich oceny, 

tj. 

bez 

wskazania, 

co 

powinien 

zawierać 

opis 

„Koncepcji 

działań” 

(dalej: „Koncepcja”) przedmiotu zamówienia oraz jakie okoliczności będą brane pod 

uwagę przy ocenie oferty w zakresie kryterium „Koncepcja działań”, a tym samym 

przez określenie powyższego kryterium i sposobu oceny ofert: 

1.1.  w  sposób  ogólny,  nieobiektywny,  dający  możliwość  uznaniowej  i  dowolnej 

oceny oferty Odwołującego, 

jego Koncepcja, aby otrzymał jak największą liczbę punktów. 

2.  art. 36 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 art 7 ust 1 Pzp z uwagi na ustanowienie 

sposobu  oceny  ofert  w  trzech  podkryteriach  w  ramach  pozacenowego  kryterium 

oceny ofert w sposób nieprecyzyjny i podlegający dowolnej ocenie Zamawiającego, 

dający  mu  znaczną  swobodę  arbitralnej  oceny  w  ich  ramach,  a  jednocześnie 

niepozwalający wykonawcom na ustalenie dokładnych wskazań, jakimi powinni się 

oni kierować przygotowując jak najkorzystniejszą ofertę, w szczególności: 

2.1.  bez dookreślenia sposobu lub metody odniesienia, na podstawie której będzie 

oceniana skuteczność proponowanych rozwiązań, a które w znacznej mierze 

nie są porównywalne, 

2.2.  bez  nadania  wagi  punktowej  poszczególnym  elementom  podlegającym 

ocenie w ramach danego podkryterium, co powoduje, iż wykonawcy na etapie 

składania  ofert  nie  mają  dostatecznej  wiedzy,  jakie  rozwiązania,  cechy, 

czy parametry w zakresie proponowanych przez nich działań utrzymaniowych 

są,  z  punktu  widzenia  Zamawiającego,  najbardziej  pożądane  i  których 

zaproponowanie  pozwoli  uzyskać  możliwie  wysoką  liczbę  punktów, 

a nieprecyzyjność  SIWZ  powoduje,  że  na  etapie  oceny  ofert  osoby 

weryfikujące koncepcje będą zmuszone dokonywać samodzielnej interpretacji 

postanowień 

SIWZ 

i 

uzupełniania 

ich 

treści,  

co  w  konsekwencji  będzie  prowadziło  do  niedopuszczalnej  na  gruncie 

przepisów Pzp modyfikacji kryterium oceny ofert. 

Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  i  nakazanie  Zamawiającemu  zmiany 

postanowień SIWZ przez doprowadzenie ich do zgodności z przepisami Pzp, w szczególności 

przez wskazanie, jakie elementy powinien zawierać opis Koncepcji w ramach poszczególnych 

podkryteriów  oraz  nadanie  szczegółowej  wagi  punktowej  poszczególnym  elementom 

podlegających ocenie w ramach danego podkryterium, w tym: 

1.  określenie elementów, które powinien zawierać opis Koncepcji w ramach danego 

podkryterium, 

2.  określenie listy zagadnień, które powinny być ujęte w poszczególnych elementach 

opisu Koncepcji, 

3.  uszczegółowienie  listy  zagadnień,  które  Zamawiający  uważa  za  „kluczowe”  dla 

każdego z podkryteriów, 

4.  wskazanie wartości punktowych przypisanych do poszczególnych zagadnień, 

5.  wskazanie, według jakich kryteriów Zamawiający będzie oceniał, czy opis zawarty 

w  ramach  opisu  Koncepcji  (opisu  skuteczności  zaproponowanych  w  ramach 

danego  podkryterium  działania)  uznany  będzie  za  opis  „ogólny,  szczegółowy, 

punktów cząstkowych w ramach danego podkryterium. 

Uzasadniając  interes  we  wniesieniu  odwołania  Odwołujący  podkreślił,  że  jest 

organizacją wpisaną dnia 22 lipca 2005 r. przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na 

listę  podmiotów  uprawnionych  do  wnoszenia  środków  ochrony  prawnej  (nr  decyzji: 

LO/2963/05).  Jest  on  ogólnopolską  organizacją  zrzeszającą  największe  firmy  z  branży 

budowlanej, reprezentującą interesy zarówno największych firm budowlanych działających na 

krajowym rynku budowlanym, jak też firm małych i średnich. Jednym z zadań Odwołującego 

jest  ochrona  praw  i  reprezentacja  interesów  w  zakresie  równouprawnienia  stron  umów 

o zamówienia  publiczne.  Odwołujący  świadczy  pomoc  w  sprawach  organizacyjnych 

i prawnych  związanych  z  podejmowaniem  przez  jego  członków  działalności  gospodarczej 

w kraju i za granicą. Ponadto Odwołujący przyczynia się do ukształtowania zasad rzetelnego 

działania etyki zawodowej i uczciwości kupieckiej w działalności gospodarczej. 

Odwołujący podał następnie, że zgodnie z pkt 17.1.2 SIWZ wykonawca wraz z ofertą 

ma  obowiązek  złożyć  Koncepcję. W pkt.  17.1  SIWZ Zamawiający  określił,  że  przy  wyborze 

oferty będzie kierował się kryteriami: cena – 60% oraz jakość – 40%. Ocena Koncepcji ma być 

zgodna  z  treścią  pkt.  17.1.2  ppkt  1  SIWZ  (sposób  oceny  ofert  w  ramach  kryterium 

„Koncepcja działań”)  i  dokonana  zostanie  przez  członków  komisji  przetargowej 

Zamawiającego  na  podstawie  przedstawionej  przez  wykonawcę  Koncepcji,  pod  kątem 

zawartych w nim informacji w trzech podkryteriach (Programach działań), tj. 

1.  Program działań nr 1 − „Działania Wykonawcy w zakresie wdrożenia i utrzymania 

standardu drogi”, 

2.  Program działań nr 2 − „Sposób prowadzenia monitoringu”, 

3.  Program działań nr 3 − „Działania w zakresie zimowego utrzymania drogi”. 

Zamawiający  określił  w  pkt  17.1.2  ppkt  1  (Sposób  oceny  ofert  w  ramach  kryterium 

„Koncepcja  działań”)  zasady  punktacji  kryterium  „Koncepcji  działań”  wskazując,  że  za  opis 

dotyczący każdego z wyżej wymienionych podkryteriów zostaną przyznane punkty cząstkowe 

(odpowiednio  maks.  15  pkt,  10  pkt  i  15  pkt  w  ramach  programu  działań  nr  1-3  przez 

poszczególnych członków komisji przetargowej, w następujący sposób: 

1.  Program działań nr 1 

[…]„Koncepcja”,  która  przewidywać  będzie  najskuteczniejsze  działania  mogące 

przynieść  efekty  w  postaci  realizacji  danego  standardu  utrzymania  drogi, 

przy jednoczesnym  zapewnieniu  w  trakcie  prowadzenia  prac  utrzymaniowych 

bezpieczeństwa  użytkowników  drogi  oraz  minimalizacji  strat  czasu  uczestników 

ruchu  drogowego  w  przejeździe  utrzymywaną  drogą  otrzyma  procent  „wagi  przy 

kontroli  w  okresie  po  zakończeniu  gwarancji  Wykonawcy  budowy  dla  elementu 

w czasie  okresu  poza  zimowego”  przypisany  w  kolumnie  8  tabeli  zawartej 

„Koncepcji”,  których  działania  gwarantują  porównywalnie  najlepsze  co  do 

skuteczności  osiągnięcie  danego  standardu  utrzymania  drogi,  wszystkim  tym 

„Koncepcjom” przyznany jest ww. procent wagi. „Koncepcja”, która łącznie uzyska 

najwyższy  procent  wagi  za  poszczególne  standardy  utrzymania  drogi  zostanie 

uznana za „Koncepcję” najlepszą pod względem skuteczności zaproponowanych 

działań  Wykonawcy  dla  standardu  utrzymania  drogi  w  okresie  trwania  Umowy. 

„Koncepcji” tej zostanie przyznane 15 pkt. Drugiej „Koncepcji” zostanie przyznane 

10 pkt. Trzeciej – 5 pkt. Ilość punktów przyznawanych kolejnej ofercie odpowiednio 

będzie pomniejszana o połowę w stosunku do wyżej ocenianej oferty. „Koncepcja”, 

która  nie  została  oceniona  jako  najlepsza  (nie  przyznano  jej  „procentu  wagi  przy 

kontroli”) w żadnym ze standardów utrzymania drogi nie otrzymuje punktów.[…]”, 

2.  Program działań nr 2 

„[…]„Koncepcja” przedstawiająca najlepszy program działań, który pozwalał będzie 

na  najbardziej  efektywny  z  punktu  widzenia  Zamawiającego  monitoring 

poszczególnych  zagrożeń  na  drodze  otrzyma  10  pkt.  Jeśli  więcej  niż  jedna 

„Koncepcja” oceniona zostanie na porównywalnym co do efektywności najlepszym 

poziomie, wszystkie one otrzymają taką samą liczbę odpowiednio 10 pkt.  

Kolejna oferta, której „Koncepcja” oceniana jest na niższym od najwyżej ocenionej 

(ocenionych) „Koncepcji” poziomie efektywności monitoringu drogi otrzyma 5 pkt. 

Jeśli  więcej  niż  jedna  „Koncepcja”  oceniona  została  na  porównywalnym  co  do 

efektywności  poziomie,  wszystkie  one  otrzymują  odpowiednio  taką  samą  liczbę 

5 pkt. 

Kolejna oferta, której „Koncepcja” oceniana jest na niższym poziomie efektywności 

monitoringu  drogi  otrzyma  2,5  pkt.  Jeśli  więcej  niż  jedna  „Koncepcja”  oceniona 

została na porównywalnym co do efektywności poziomie, wszystkie one otrzymują 

taką samą liczbę odpowiednio 2,5 pkt. 

Ilość  punktów  przyznawanych  każdej  kolejnej  ofercie  odpowiednio  będzie 

pomniejszana o połowę w stosunku do wyżej ocenianej oferty.[…]”, 

3.  Program działań nr 3 

„Koncepcja” przedstawiająca najlepszy z punktu widzenia Zamawiającego program 

działań  (Program  działań  nr  3)  efektywności  identyfikacji  i  likwidacji  zagrożeń  na 

drodze  otrzyma  15  pkt.  Jeśli  więcej  niż  jedna  „Koncepcja”  oceniona  zostanie  na 

porównywalnym najlepszym poziomie, wszystkie one otrzymują taką samą liczbę 

odpowiednio 15 pkt. 

Kolejna oferta, której „Koncepcja” oceniana jest na niższym od najwyżej ocenionej 

(ocenionych)  „Koncepcji”  poziomie  efektywności  działań  otrzyma  10  pkt. 

Jeśli więcej  niż  jedna  „Koncepcja"  oceniona  została  na  porównywalnym  co  do 

liczbę 10 pkt. 

Kolejna oferta, której „Koncepcja” oceniana jest na niższym poziomie efektywności 

działań  otrzyma  5  pkt.  Jeśli  więcej  niż  jedna  „Koncepcja"  oceniona  została  na 

porównywalnym co do efektywności poziomie, wszystkie one otrzymują taką samą 

liczbę odpowiednio 5 pkt. 

Pozostałe oferty przedstawiające „Koncepcję” na niższym poziomie efektywności 

działań odpowiednio będą pomniejszane o połowę w stosunku do wyżej ocenianej 

ofert. 

Koncepcja działań oceniana jest indywidualnie przez każdego z Członków Komisji 

Przetargowej,  według  powyższych  opisów  ocen  zgodnie  z  określoną 

punktacją.[…]”. 

Odwołujący  zauważył,  że  zgodnie  z  art.  91  ust.  2  Pzp,  Zamawiający  może, 

obok kryterium cenowego, określić także tzw. pozacenowe kryteria oceny ofert, o ile odnoszą 

się one do przedmiotu zamówienia, zaś zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp w SIWZ 

należy obowiązkowo zamieścić opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy 

wyborze  oferty,  wraz  z  podaniem  znaczenia  tych  kryteriów  oraz  sposobu  oceny  ofert. 

Dokonując  opisu,  zamawiający  powinien  mieć  na  względzie  konieczność  zapewnienia 

równego traktowania wykonawców, z czym wiąże się konieczność skonstruowania kryteriów 

i sposobu  ich  oceny  tak,  aby  wyłączona  była  możliwość  dokonania  subiektywnej,  

uznaniowej  i  dowolnej  oceny.  Ponadto,  aby  kryteria  umożliwiały  wybór  najkorzystniejszej 

ekonomicznie oferty, oceny przyznane poszczególnym ofertom na ich podstawie muszą być 

porównywalne, co także wymaga precyzyjnego skonstruowania kryteriów. Sposób oceny ofert 

powinien  być  opisany  równie  precyzyjnie  jak  same  kryteria,  szczególnie  kiedy  określone 

kryterium podzielono na mniejsze elementy, a liczba punktów w danym kryterium zależy od 

liczby punktów przyznanych za poszczególne elementy. Ponadto, kryteria oceny ofert i opis 

sposobu ich oceny powinny być określone z zachowaniem zasady transparentności. Z jednej 

strony oznacza to konieczność umożliwiania weryfikacji prawidłowości oceny ofert, tak przez 

wykonawców,  jak  i  organy  uprawnione  do  orzekania  o  zgodności  z  prawem 

przeprowadzonego 

postępowania 

o 

udzielenie 

zamówienia. 

Z 

drugiej 

strony, 

wykonawca jeszcze na etapie przygotowywania oferty musi z treści SIWZ uzyskać informacje 

pozwalające  mu  przygotować  ofertę  w  taki  sposób,  aby  uzyskać  jak  największą  liczbę 

punktów. Powyższe wymagania są szczególnie istotne w przypadku kryteriów pozacenowych, 

które  nie  są  łatwo  mierzalne,  lecz  wymagają  przyznania  punktów  w  oparciu  o  ocenę 

dokonywaną przez członków komisji przetargowej.  

Zdaniem  Odwołującego  aktualna  treść  SIWZ  nie  została  przygotowana  w  sposób 

uwzględniający  powyższe  zasady,  a  przez  to  została  sporządzona  w  sposób  sprzeczny 

z przepisami Pzp, a to w szczególności z art. 7 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 13 i art. 91 ust. 2 Pzp. 

Koncepcja, aby móc otrzymać najwyższą ilość punktów. Zamawiający nie zdefiniował ich w pkt 

SIWZ, 

ani 

w 

ż

adnym 

innym 

postanowieniu, 

w 

sposób 

dostateczny. 

Wystarczającą podpowiedzią  nie  jest  także  treść  podkryteriów  (Programów  działań), 

określonych w pkt. 17.1.2 ppkt 1. 

Dotyczy to np.: 

1.  Program  działań  nr  1  –  Skuteczność  zaproponowanych  w  „Koncepcji  działań” 

Wykonawcy dla zrealizowania standardu utrzymania drogi (15 pkt) 

W ramach tego podkryterium Zamawiający nie dokonał jakiegokolwiek sprecyzowania, 

które  z  niezbędnych,  w  jego  ocenie,  w  tym  podkryterium,  działań  będą  przez  niego 

szczególnie  premiowane.  Przykładowo,  całkowicie  niejasne  jest  sformułowanie, 

ż

e „[…]w tym zakresie Zamawiający będzie brał pod uwagę to, czy Program zawiera 

wszystkie  istotne  działania  konieczne  dla  zagwarantowania  osiągnięcia  standardów 

utrzymania drogi, oraz czy wskazane przez Wykonawcę działania pozwolą osiągnąć 

standardy utrzymania drogi[…]”. Tak samo nieprecyzyjne są sformułowania odnoszące 

się  do  struktury  organizacyjnej  i  organizacji  pracy  utrzymaniowej  zapewniających 

osiągnięcie odpowiedniego standardu drogi. W tym punkcie Zamawiający nie określił 

minimalnych  wymagań,  których  spełnienie  umożliwiłoby  wykonawcy  otrzymanie 

określonej ilości punktów. Brak jest jakiegokolwiek miernika wartości przyznawanych 

punktów, które pozwoliłyby ocenić skuteczność zaproponowanych działań. Tak samo 

Zamawiający  nie  odniósł  się  w  żaden  sposób  do  potencjału  sprzętowego  oraz 

właściwości  (parametrów)  tego  potencjału  w  kontekście  zwiększenia  tempa 

wykonywanych  prac  utrzymaniowych.  Nie  można  wobec  tego  w  żaden  sposób 

stwierdzić, jakie to minimalne wymagania sprzętowe pozwoliłyby wykonawcy uzyskać 

w tym aspekcie większą ilość punktów, tj. określenie skuteczności wykonywania prac 

utrzymaniowych  na  wyższym  niż  standardowym  poziomie.  W  ramach  tego 

podkryterium  Zamawiający  będzie  premiował  te  działania,  „[…]które  gwarantują 

porównywalnie  najlepsze  co  do  skuteczności  osiągnięcie  danego  standardu 

utrzymania  drogi[…]”,  z tym  że  które  to  działania  będą  uznane  za  najskuteczniejsze 

(która  koncepcja  będzie  oceniona  jako  najlepsza)  będzie  każdorazowo  wynikiem 

indywidualnej  i  subiektywnej  oceny  dokonanej  przez  członków  komisji  przetargowej 

Zamawiającego. 

2.  Program działań nr 2 – Skuteczność prowadzenia monitoringu (10 pkt) 

W  ramach  tego  podkryterium  Zamawiający  stwierdził,  że  „[…]w  tym  zakresie  brane 

będą pod uwagę środki zastosowane przez Wykonawcę służące szybkiej identyfikacji 

zagrożeń, w szczególności: 

− 

kamer; 

− 

liczba punktów badań warunków meteorologicznych i ich rozmieszczenie; 

− 

częstotliwość  wykonywania  bieżącej  kontroli  drogi  w  trakcie  doby  - 

patrolowania; 

− 

zastosowanie  dodatkowych  urządzeń  zapobiegających  kradzieżom  lub 

dewastacji mienia.[…]. 

Z powyższego stwierdzenia w żaden sposób nie wynika – przykładowo – jaki minimalny 

poziom liczby kamer, minimalna liczba punktów badań warunków meteorologicznych, 

czy ilość urządzeń zapobiegających kradzieżom lub dewastacji mienia nie tylko wpłynie 

na  możliwość  uzyskania  przez  wykonawcę  minimalnej  ilości  punktów,  ale  co 

najważniejsze  pozwoli  mu  uzyskać  maksymalną  ilość  punktów  (pozwoli  ocenić  jego 

Program  działań  jako  najbardziej  efektywny  z  punktu  widzenia  Zamawiającego). 

Zamawiający  także  w  tym  punkcie  nie  wskazał  w  jakikolwiek  sposób  – 

poza powyższymi  ogólnymi  sformułowaniami  –  jak  będzie  oceniał  zaproponowane 

przez 

wykonawcę 

działania 

służące 

szybkiej 

identyfikacji 

zagrożeń. 

Przykładowo Zamawiający  uznał,  że  „[…]jeśli  więcej  niż  jedna  Koncepcja  oceniona 

zostanie na porównywalnym co do efektywności najlepszym poziomie, wszystkie one 

otrzymają taką samą liczbę odpowiednio 10 pkt[…], nie określając w żaden sposób co 

oznacza  w  jego  ocenie  „najlepszy  poziom  efektywności”.  Zdaniem  Odwołującego, 

biorąc  pod  uwagę  aktualne  postanowienia  SIWZ,  Zamawiający  może  praktycznie 

w dowolny  sposób  oceniać  rozwiązania  proponowane  przez  wykonawców 

w koncepcjach  uznając  je,  według  swej  własnej  oceny,  za  bardziej  lub  mniej 

skuteczne/efektywne  lub  zapewniające  lepszą  szybkość  doprowadzenia  drogi  do 

standardu.  Można  sobie  łatwo  wyobrazić  hipotetyczną  sytuację,  w  której  dwóch 

wykonawców  inaczej  zinterpretuje  opis  np.  drugiego  podkryterium  oceny  ofert 

(tj. Skuteczność prowadzenia monitoringu). Jeden z wykonawców wyjdzie z założenia, 

ż

e najlepszym sposobem zapewnienia skuteczności monitoringu będzie zapewnienie 

jak  największej  liczby  kamer.  Drugi  będzie  stał  na  stanowisku,  że  nic  nie  zapewni 

bardziej skutecznego systemu monitoringu niż skierowanie jak największej liczby osób 

wchodzących  w  skład  zespołów  patrolowych.  W  świetle  obecnego  brzmienia  SIWZ, 

przedstawione przez tych dwóch wykonawców Koncepcje będą nieporównywalne a to, 

która z nich uzyska większą liczbę punktów będzie zależało  wyłącznie od arbitralnej 

i subiektywnej oceny Zamawiającego.  

3.  Program działań nr 3 – Skuteczność działań w zakresie zimowego utrzymania drogi 

(15 pkt) 

W ramach tego podkryterium, podobnie jak przy dwóch innych Programach działań, 

Zamawiający  w  sposób  całkowicie  subiektywny  będzie  oceniał  przyjęte  przez 

identyfikacji i likwidacji zagrożeń na drodze w postaci gołoledzi lub ciągłych opadów 

ś

niegu.  Przykładowo,  Zamawiający  dokonując  powyższej  oceny  będzie  brał  pod 

uwagę,  czy  wykonawca  ma  zagwarantowany  dostęp  do  niezbędnej  ilości 

materiałów  uszostniających  i  likwidujących  śliskość  w  okresie  zimowego 

utrzymania  drogi,  nie  określając  przy  tym  jakichkolwiek  minimalnych  i/lub 

maksymalnych mierników oceny tych wymagań. To samo dotyczy podlegającego 

swobodnej ocenie przez Zamawiającego potencjału sprzętowego. Także w ramach 

tego  Programu  działań,  Zamawiający  posługuje  się  ogólnymi  sformułowaniami, 

które nie dają wykonawcom jakiejkolwiek wskazówki w jakim kierunku powinny być 

przygotowywane ich koncepcje aby mogły zostać ocenione na wyższym poziomie. 

Przykładowo,  „[…]jeśli  więcej  niż  jedna  koncepcja  oceniona  zostanie  na 

porównywalnym najlepszym poziomie, wszystkie one otrzymają taką samą liczbę 

odpowiednio 15 pkt. Kolejna oferta, której koncepcja oceniania jest na niższym od 

najwyżej ocenionej (ocenionych) koncepcji poziomie efektywności działań otrzyma 

10  pkt[…]”.  Powyższe  jednoznacznie  wskazuje,  że  Zamawiający  będzie 

przyznawał  punkty  po  dokonaniu  całkowicie  subiektywnej  oceny,  która  z  danych 

koncepcji  prezentuje  wyższy  lub  niższy  poziom  od  innych  koncepcji.  Zapis  ten 

wskazuje  także,  że  Zamawiający  –  pomimo  braku  określenia  jasnych  mierników 

oceny  danej  koncepcji  –  będzie  dokonywał  de  facto  porównania  koncepcji 

wykonawców między sobą i na tej podstawie tworzył niejako ich listę rankingową. 

Odwołujący  podkreślił,  że  z  dosłownego  brzmienia  tych  podkryteriów  można 

wywnioskować,  że  skoro  Zamawiający  oczekuje  przedstawienia  najbardziej  skutecznych 

działań,  to  może  chodzić  tu  o  opis  metod,  ale  także  zaprezentowanie  przez  wykonawcę 

odpowiedniego  potencjału  sprzętowego,  który  w  jego  ocenie  będzie  zapewniał  zwiększenie 

efektywności  wykonywanych  prac  utrzymaniowych,  który  to  potencjał  i  opis  metod  mogą 

absolutnie  się  nie  pokrywać  z  wyobrażeniami  Zamawiającego.  Z  ogólnego  opisu  działań 

w ramach danych podkryteriów wynika, że faktyczne oczekiwania Zamawiającego co do treści 

koncepcji mogą diametralnie odbiegać od dosłownego ich brzmienia, zatem w odniesieniu do 

wszystkich opisanych podkryteriów istnieje ryzyko zaistnienia niedopuszczalnego na gruncie 

art. 7 ust. 1 Pzp zjawiska, w którym interpretacja kryteriów przez Zamawiającego na etapie 

oceny  ofert  okaże  się  znacznie  odmienna  od  dosłownego  ich  brzmienia  w  treści  SIWZ. 

W konsekwencji,  Odwołujący  w  oparciu  o  obecną  treść  SIWZ  nie  jest  w  stanie  stwierdzić, 

jakie są  oczekiwania  Zamawiającego,  co  do  opisu  Koncepcji.  Narusza  to  zasadę,  

zgodnie  z  którą  kryteria  oceny  ofert  i  opis  sposobu  ich  oceny  powinny  być  transparentne 

i czytelne dla wykonawców przed terminem składania ofert, tak aby mogli świadomie podjąć 

decyzję co do jej elementów i znając oczekiwania Zamawiającego, przygotować ofertę w taki 

sposób,  aby uzyskać  jak  najwięcej  punktów.  Brak  odpowiedniej  informacji  powoduje  istotne 

ryzyko,  że każdy  z  wykonawców  ubiegających  się  o  zamówienie  w  inny  sposób  odczyta 

nieporównywalne, co zaburzy wyniki ich oceny. 

W ocenie Odwołującego całkowicie niezrozumiałe jest, dlaczego Zamawiający będzie 

oceniał  czy  Koncepcja  (której  pojęcie  również  nie  jest  zdefiniowane  i  nie  jest  jasne  czego 

konkretnie  Zamawiający  oczekuje)  wcale,  w  pewnym  stopniu,  czy  w  pełni  mu  odpowiada. 

Przede  wszystkim  SIWZ  powinna  sprecyzować,  kiedy  koncepcja  funkcjonalności  będzie 

Zamawiającemu tylko w pewnym stopniu odpowiadała, a kiedy w pełni. Tak opisane kryteria 

jednoznacznie  wskazują  na  zamierzoną  subiektywną  ocenę  ofert,  przy  jednoczesnym 

dopuszczeniu dookreślania kryteriów już w toku oceny ofert, i tym samym muszą być usunięte. 

Ponadto  jeśli  Zamawiający  wie  jak  powinna  wyglądać  koncepcja  działań,  która  będzie 

spełniała  jego  wymagania  w  całości  (czyli  jest  w  stanie  ocenić  ofertę  w  kryteriach: 

trochę spełnia/w  pełni  spełnia),  to  powinien  to  wyspecyfikować  w  SIWZ  i  nie  wymagać  od 

wykonawców, aby zgadywali czy przygotowany opis będzie trochę spełniał czy w pełni spełniał 

jego oczekiwania. 

Odwołujący  stwierdził  również,  że  dokonany  przez  Zamawiającego  opis  sposobu 

oceny  ofert  jest  nieprecyzyjny  na  kilku  płaszczyznach,  bowiem  posługuje  się  on  szeregiem 

nieostrych  pojęć.  W  braku  sprecyzowania,  jakie  elementy  powinien  zawierać  załączony  do 

oferty opis koncepcji w ramach danego podkryterium, nie sposób rozgraniczyć opisu „bardziej 

skutecznych działań” od „mniej skutecznych działań”. Podobnie niemożliwe jest rozróżnienie 

„najlepszej  pod  względem  skuteczności  koncepcji”  od  „mniej  skutecznej  koncepcji”, 

która uzasadniałaby przyznanie mniejszej ilości punktów. Potwierdzeniem braku jakiejkolwiek 

koncepcji  Zamawiającego  w  sformułowaniu  minimalnych  wymagań  w  zakresie  tych  opisów 

wskazuje zawarty na str. 17 SIWZ następujący fragment: „[…]informacje zawarte w koncepcji 

aby  były  brane  pod  uwagę  przy  ocenie  oferty  w  ramach  poszczególnych  podkryteriów, 

kryterium oceny ofert powinny odpowiednio: (...) .d) mieć charakter konkretny (nie ogólnikowy) 

oraz  jednoznacznie  zobowiązujące  Wykonawcę  do  realizacji  zaproponowanych  działań 

w danych  okolicznościach  faktycznych[…]”.  W  żadnym  miejscu  SIWZ  Zamawiający  nie 

sprecyzował,  czym  są  „bardziej  skuteczne  (efektywniejsze)  działania”  dla  danego 

podkryterium. Jest to tym bardziej nieprecyzyjne, że Zamawiający przyjął identyczne zasady 

dla wszystkich trzech podkryteriów, które różnią się od siebie zakresem tematycznym.  

Po  pierwsze,  obecnie  sformułowany  ogólny  zakres  podkryteriów  (jak  np.  posiadanie 

odpowiedniej  struktury  organizacyjnej  i  organizacji  pracy  utrzymaniowej,  czy  też 

odpowiedniego  potencjału  sprzętowego)  i  sposób  ich  oceny  powoduje  powstanie  ryzyka 

subiektywnej,  uznaniowej  i  dowolnej  oceny  opisu  Koncepcji  przez  członków  komisji 

przetargowej,  a  nie  jak  być  powinno  w  takim  przypadku,  jak  najbardziej  obiektywnej  oceny 

poszczególnych  elementów  każdego  podkryterium,  które  powinny  być  określone  w  SIWZ 

i znane  wszystkim  wykonawcom.  Ma  to  istotne  znaczenie  dla  wyników  Postępowania, 

biorąc pod uwagę wysoką wagę przypisaną kryterium pozacenowemu (40%).  

badać, czy obejmują one „wszystkie” lub „kluczowe” zagadnienia, to dla zapewnienia równego 

traktowania  wykonawców  konieczne  jest  wypracowanie  wzorca,  jednolitego  dla  wszystkich 

ofert  (np.  jak  zasygnalizowano  powyżej  minimalnych  i/lub  maksymalnych  mierników  oceny 

wartości poszczególnych działań). Brak zdefiniowania tego wzorca przed upływem terminu ich 

składania  uniemożliwia  wykonawcom  stwierdzenie,  co  powinna  zawierać  Koncepcja, 

aby uzyskać  jak  największą  liczbę  punktów.  Mając  na  uwadze  powyższe,  konieczne  jest 

określenie  elementów,  które  powinien  zawierać  opis  Koncepcji.  Konieczne  jest  także 

uszczegółowienie 

zakresu 

poszczególnych 

trzech 

podkryteriów, 

które 

posłużą 

Zamawiającemu do przyznawania punktacji za złożoną w ofercie koncepcję wykonawcy tak, 

aby  szczegółowość, kompletność  i jednoznaczność  opisu kryteriów  oceny  ofert  umożliwiała 

dokonanie  ich  właściwej,  obiektywnie  uzasadnionej  i  możliwej  do  zweryfikowania  oceny 

i hierarchizacji w rankingu ofert najkorzystniejszych. Sposób oceny ofert powinien być opisany 

tak,  aby  wykonawca  biorący  udział  w  Postępowaniu,  już  przed  upływem  terminu  składania 

ofert,  wiedział  za  co  konkretnie  będą  przyznawane  punkty  w  ramach  poszczególnych 

podkryteriów. Powinny zatem zostać zdefiniowane zagadnienia, które powinny być poruszone, 

ze  wskazaniem  tych,  które  Zamawiający  uważa  za  kluczowe,  a  konkretnym  zagadnieniom 

powinny być przypisane konkretne wartości punktowe (np. w odniesieniu do minimalnych i/lub 

maksymalnych mierników oceny poszczególnych podkryteriów). 

Odwołujący podał, że nawet gdyby uznać, że prezentowane w niniejszym odwołaniu 

zarzuty  mają  charakter  przedwczesny  i  mogą  zostać  skonkretyzowane  dopiero  po 

przedstawieniu wyników Postępowania przez Zamawiającego i przyznanym poszczególnym 

koncepcjom  punktom,  z  czym  Odwołujący  się  nie  zgadza,  to  doprecyzowanie  treści  SIWZ 

służy właśnie wyeliminowaniu takich sytuacji, aby dopiero po upływie terminu składania ofert 

wykonawcy  dowiadywali  się  o  niektórych  założeniach  Zamawiającego.  Samo  pokazanie 

wszystkich kryteriów (zwanych przez Zamawiającego podkryteriami) i ich znaczenia nie jest 

jeszcze pełnym zastosowaniem się Zamawiającego do uregulowania art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp, 

gdyż  Zamawiający  musi  w  SIWZ  jeszcze  wykazać  jakim  sposobem  będzie  oceniał  oferty 

(za co  konkretnie  będzie  przyznawał  poszczególne  punkty  w  ramach  danego  podkryterium 

i na  jakiej  podstawie  jedną  koncepcję  uzna  za  lepszą  od  drugiej),  a  tego  w  wystarczający 

sposób Zamawiający nie uczynił. 

Odwołujący  zauważył,  że  prezentowane  w  odwołaniu  poglądy  wzmacnia  dodatkowo 

brzmienie motywu 46 Dyrektywy Klasycznej oraz motywu 55 Dyrektywy Sektorowej, zgodnie z 

którym  zamówienia  powinny  być  udzielane  na  podstawie  obiektywnych  kryteriów, 

zapewniających zgodność z zasadami przejrzystości, niedyskryminacji i równego traktowania 

oraz  gwarantujących,  że  oferty  są  oceniane  w  warunkach  efektywnej  konkurencji. 

Należy zatem  dopuszczać  stosowanie  tylko  dwóch  kryteriów:  „najniższa  cena”  oraz 

„oferta najkorzystniejsza  ekonomicznie”.  Wskazał,  że  aby  wspomniana  przejrzystość 

strony  dostatecznie  precyzyjne  określenie  kryterium  w  dokumentacji  postępowania  (SIWZ, 

ogłoszenie  o  zamówieniu)  w  taki  sposób,  aby  umożliwić  każdemu  stosunkowo  dobrze 

poinformowanemu  wykonawcy,  dokładającemu  zwykłej  staranności  interpretowanie  opisu 

kryterium  w  taki  sam  (tożsamy)  sposób,  z  drugiej  zaś  udostępnienie  wykonawcom 

uzasadnienia decyzji w taki sposób, aby było możliwe zweryfikowanie jej prawidłowości. 

Podsumowując dotychczasowe wywody Odwołujący stwierdził, że: 

1.  w aktualnej SIWZ brak jest wymaganego przepisami Pzp szczegółowego opisu na 

jakiej 

zasadzie 

przyznawane 

będą 

punkty 

w 

ramach 

danego 

kryterium/podkryterium.  Zamawiający  nie  opisał,  co  rozumie  przez  konkretne 

podane przez siebie podkryteria, ani w jaki sposób oceni ww. elementy (w oparciu 

o co przyzna jednej ofercie maksymalną, a innej niższą ilość punktów), 

2.  w  konsekwencji  ocena  ofert  jest  subiektywna  i  dowolna,  co  wywiera  wpływ  na 

przebieg  Postępowania, począwszy  od  przygotowania  ofert  przez  wykonawców, 

przez  ich  ocenę  przez  Zamawiającego,  a  skończywszy  na  weryfikacji  przez 

wykonawców  –  w  ramach  przyznanych  im  w  Pzp  środków  ochrony  prawnej  – 

prawidłowości udzielenia zamówienia przez Zamawiającego, 

3.  Zamawiający  uniemożliwia  wykonawcom  przygotowanie  oferty  ze  względu  na 

niemożność  stwierdzenia,  jaki  czynnik  różnicujący  złożone  oferty  będzie  przez 

Zamawiającego brany pod uwagę dla oceny, 

4.  Postanowienia  SIWZ  powodują  dowolność  interpretacyjną  przyjętych  kryteriów 

oceny  ofert  przez  wykonawców,  co  skutkuje  złożeniem  w  postępowaniu  ofert 

nieporównywalnych, 

5.  Postanowienia SIWZ powodują niemożność porównania ofert w ramach ich oceny 

przez Zamawiającego, 

6.  Zamawiający  uniemożliwia  wykonawcom  dokonanie  weryfikacji  oceny  ofert 

z punktu  widzenia  stosowania  przez  niego  zasad  udzielania  zamówień 

publicznych (w tym zasady równego traktowania wykonawców). 

Zamawiający w pisemnej odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie w oparciu 

o niżej wskazaną argumentację. 

Odnosząc  się  do  zarzutu,  naruszenia  art.  36  ust.  1  pkt  13  w  zw.  z  art.  91  ust.  1  i  2  

i  art.  7  ust.  1  Pzp  stwierdził,  że  Odwołujący  wiernie kopiuje  zarzuty  i  żądania, które  zostały 

sformułowane  przez  wykonawcę  FB  Serwis  S.A.,  który  w  niniejszej  sprawie  jest 

przystępującym  po  jego  stronie,  w  innym  postępowaniu  (sygn.  akt:  KIO  963/15), 

prowadzonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy 

na  „Całoroczne,  kompleksowe  utrzymanie  autostrady  A1  na  odcinku  od  węzła  Czerniewice 

(z węzłem)  do  węzła  Kutno  Północ  (bez  węzła)  od  km  151+900  do  km  244+300  wraz  ze 

wszystkimi jej elementami w okresie 72 miesięcy od daty podpisania umowy”. W postępowaniu 

bezpodstawne.  Tym  samym,  powielając  w  niniejszym  postępowaniu  te  same  zarzuty, 

które były  podnoszone  w  postępowaniu  prowadzonym  przez  inny  oddział  GDDKiA, 

Odwołujący  podważa  stanowisko  już  raz  zajęte  przez  Izbę  w  przywołanym  wyżej  wyroku. 

W tych okolicznościach, środki podejmowane przez Odwołującego należy uznać za działania 

godzące w zasadę pewności prawa będącą jedną z podstawowych zasad demokratycznego 

porządku prawnego. 

Odnosząc  się  merytorycznie  do  postawionych  zarzutów  Zamawiający  podkreślił,  

ż

e w załączniku Nr 3 do Opisu Przedmiotu Zamówienia (OPZ) dokonał w sposób precyzyjny 

opisu  standardów  utrzymania  drogi,  których  realizacji  wymaga  od  wykonawcy  wybranego 

w przetargu  (kolumna  2  tabeli  zawartej  we  wspomnianym  załączniku  –  „Standardy  dla 

elementów Drogi do utrzymania – utrzymaj standard”). 

Przykładowo dla pierwszego utrzymywanego elementu drogi − „Nawierzchnia jezdni” 

jednym (pierwszym) ze standardów jest to, by była ona: „[…]Na całej szerokości (wraz z pasem 

awaryjnym  i  utwardzonym  pasem  rozdziału  nawierzchni)  bez  ubytków,  bez  spękań, 

bez wykruszeń,  bez  zastoisk  oraz  innych  uszkodzeń.[…]”.  Jednocześnie  Zamawiający  nie 

podał  opisu  działań  jak  i  metod  oraz  środków  jakie  wykonawca  ma  zastosować  na  etapie 

wykonania  zamówienia  publicznego  w  celu  realizacji  standardów  utrzymania  drogi. 

Zamawiający  stwierdził,  że  pozostawia  swobodę  wykonawcy  w  doborze  działań,  

metod i środków użytych dla realizacji zdefiniowanych w OPZ standardów drogi nie narzucając 

z góry żadnej z nich. 

W ocenie Zamawiającego przyjęty sposób postępowania służy: 

1.  wyborowi oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, a więc takiej, której przewidziane 

działania najskuteczniej spośród wszystkich złożonych ofert gwarantują realizację 

opisanych przez Zamawiającego standardów utrzymania drogi, 

2.  zapewnieniu  otwarcia  zamówienia  na  konkurencję,  a  więc  realizacji  zasady 

wyrażonej  m.  in.  w  art.  7  ust.  1  Pzp  oraz  motywie  2  preambuły 

Dyrektywy 2004/18/WE,  bowiem  narzucenie  określonych  działań,  metod  lub 

ś

rodków może utrudniać wykonawcom dostęp do zamówienia, 

3.  otwarciu  się  na  innowacyjne  pomysły  dotyczące  sposobu  realizacji  zamówienia, 

które służą utrzymaniu standardu utrzymania drogi. 

Biorąc  pod  uwagę,  że  działania  wykonawcy  w  trakcie  wykonania  zamówienia  są 

kluczowe  dla  realizacji  opisanych  standardów  utrzymania  drogi,  Zamawiający  w  ramach 

kryteriów  oceny  ofert  dokonuje  oceny  przedstawionych  przez  Wykonawców  w  Koncepcji 

przewidywanych w celu realizacji standardów utrzymania drogi. 

Działania  brane  pod  uwagę  przez  Zamawiającego  przy  wyborze  oferty 

najkorzystniejszej (przedstawione w Koncepcji) są wiążące dla wykonawcy na etapie realizacji 

Jakości („PZJ”), a więc dokumencie przygotowywanym i akceptowanym przez Zamawiającego 

po  zawarciu  umowy.  Dodatkowa,  opracowana  przez  wykonawcę  w  przetargu  Koncepcja 

i podlegająca  ocenie  w  ramach  kryterium  oceny  ofert  może  stanowić  samoistną  podstawę 

realizacji  zamówienia  do  czasu  akceptacji  PZJ  przez  Zamawiającego.  Tym  samym, 

Koncepcja i  działania  w  niej  przewidziane  mają  istotny  wpływ  na  realizację  standardów 

utrzymania Drogi, a tym samym istotne znaczenie dla należytej realizacji zamówienia. 

Mając  powyższe  na  uwadze,  Zamawiający  przewidział  w  ogłoszeniu  o  zamówieniu 

dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej na podstawie dwóch kryteriów oceny ofert; „Ceny” 

(waga  60%)  oraz  „Jakości”  (waga  40%).  Zamawiający  przewidział  zatem  udzielenie 

zamówienia na podstawie kryterium „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie z punktu widzenia 

instytucji zamawiającej”, jak stanowi art. 53 ust. 1 lit. a) Dyrektywy 20014/18/WE oraz art. 67 

ust. 2 nowej Dyrektywy 2014/24/UE, a więc oferty, która prezentuje najlepszą relację jakości 

do  ceny  (odpowiednio  motyw  46  Dyrektywy  2004/18/WE  oraz  art.  67  ust.  2  Dyrektywy 

2014/24/UE). 

Zamawiający podał, że kierując się normami przewidzianymi w art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp 

oraz  w  celu  realizacji  zasad  uczciwej  konkurencji  oraz  równego  traktowania  wykonawców 

dokonał  w  treści  SIWZ  opisu  kryteriów  oraz  sposobu  oceny  ofert  w  odniesieniu  do  obu 

kryteriów. W stosunku do kryterium jakościowego Zamawiający dokonał opisu kryterium oraz 

opisu sposobu oceny ofert wskazując m. in. podkryteria jakimi będzie kierował się dokonując 

oceny  oferty  i  złożonej  wraz  z  nią  Koncepcji  oraz  przypisał  im  także  odpowiednia,  wagę 

punktową. Dodatkowo, Zamawiający dokonał opisu sposobu oceny ofert w ramach każdego 

z poszczególnych podkryteriów. 

Zamawiający podkreślił, że nie ma dowolności w ustanawianiu kryteriów oceny oferty, 

ponieważ w oparciu o zasady Traktatu o Funkcjonowaniu UE orzecznictwo TSUE wskazuje 

granice ustanawiania kryteriów oceny ofert. W zakresie mającym znaczenie dla przedmiotowej 

sprawy wymogi są następujące: 

1.  kryteria wyboru muszą być obiektywne (wybór nie może być dowolny),  

2.  przyjęte  kryteria  mają  gwarantować  przejrzystość  i  obiektywność  procedury 

udzielenia zamówienia, 

3.  przyjęte 

kryterium 

nie 

może 

ograniczać 

konkurencji 

i 

wprowadzać 

nieuzasadnionych preferencji dla określonych grup wykonawców, 

4.  odnośnie do każdego kryterium zamawiający powinien sprawdzać na ile oferty są 

wiarygodne pod tym względem, 

5.  każde kryterium musi być sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, tak by każdy 

poprawnie  poinformowany  wykonawca,  który  dołożył  należytej  staranności  mógł 

interpretować je w jednakowy sposób. 

względów. 

Po  pierwsze  –  przedmiotem  oceny  w  ramach  tego  kryterium  jest  Koncepcja 

przygotowana przez wykonawców. 

Po drugie – Zamawiający zdefiniował w SIWZ pojęcie Koncepcji wskazując, iż jest to 

przygotowane  przez  wykonawcę  opracowanie  dotyczące  utrzymania  drogi  będącej 

przedmiotem zamówienia, zawierające opis działań mających na celu wdrożenie i utrzymanie 

określonego  w  SIWZ  (w  szczególności  w  załączniku  nr  3  do  OPZ  i  w  projekcie  umowy) 

standardu drogi wraz z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowników dróg oraz minimalizacji 

strat  czasu  uczestników  ruchu  drogowego  w  przejeździe  utrzymywaną  Drogą  przez 

24 godz./dobę. Na Koncepcję działań składają się „programy działań”. 

Po  trzecie  –  kierując  się  nakazem  wynikającym  z  art.  36  ust.  1  pkt  13  Pzp, 

Zamawiający w  sposób  jednoznaczny  wskazał  trzy  podkryteria  jakimi  będzie  się  kierował. 

Zamawiający sformułował je również w taki sposób by wskazać wykonawcom, co będzie brał 

pod uwagę przy ocenie Koncepcji, a mianowicie: 

1.  skuteczność zaproponowanych w Koncepcji działań wykonawcy dla zrealizowania 

standardu utrzymania drogi, 

2.  skuteczność prowadzenia monitoringu, 

3.  skuteczność działań w zakresie zimowego utrzymania drogi. 

Po czwarte – Zamawiający poszczególnym trzem podkryteriom przypisał odpowiednią 

wagę, tj. 5, 10 i 15 pkt. 

Po piąte – Zamawiający określił co rozumie przez „skuteczność" prowadzonych działań 

w ramach poszczególnych podkryteriów. 

Przykładowo, w ramach pierwszego podkryterium Zamawiający odniósł „skuteczność” 

do  działań  mających  na  celu  osiągnięcie  opisanego  w  załączniku  nr  3  do  OPZ  standardu 

utrzymania  drogi  w  okresie  trwania  umowy,  przy  jednoczesnym  zapewnieniu  w  trakcie 

prowadzenia  prac  utrzymaniowych  bezpieczeństwa  użytkowników  drogi  oraz  minimalizacji 

strat  czasu  uczestników  ruchu  drogowego  w  przejeździe  utrzymywaną  drogą.  

Zamawiający  w  sposób  jednoznaczny  zdefiniował,  iż  Koncepcja,  która  przewidywać  będzie 

najskuteczniejsze  działania  mogące  przynieść  efekty  w  postaci  realizacji  danego  standardu 

utrzymania  drogi,  przy  jednoczesnym  zapewnieniu  w  trakcie  prowadzenia  prac 

utrzymaniowych  bezpieczeństwa  użytkowników  drogi  oraz  minimalizacji  utrat  czasu 

uczestników ruchu drogowego w przejeździe utrzymywaną drogą otrzyma procent „wagi przy 

kontroli  w  okresie  po  zakończeniu  gwarancji  Wykonawcy  budowy  dla  elementu  w  czasie 

okresu poza zimowego” przypisany w kolumnie 8 tabeli zawartej w załączniku nr 3 do OPZ dla 

tego  standardu.  Analogicznie  pojęcie  „skuteczności”  zdefiniowane  zostało  dla  pozostałych 

podkryteriów w ramach kryterium pozacenowego 

zasady  dotyczące  oceny  oferty  (Koncepcji)  i  wskazane  te  elementy  koncepcji,  które  przez 

zamawiającego  będą  brane  pod  uwagę  przy  ocenie  zdefiniowanej  przez  Zamawiającego 

„skuteczności działań”. 

W ramach pierwszego podkryterium dla oceny „skuteczności” prowadzonych działań 

dla  realizacji  standardów  wymienionych  w  formularzu  2.2  do  SIWZ  znaczenie  będą  miały 

przede wszystkim cztery przesłanki a mianowicie: 

1.  czy w Koncepcji są wskazane wszystkie istotne działania konieczne dla realizacji 

poszczególnych 

i 

opisanych 

standardów 

drogi; 

Koncepcja, 

nieprzewidująca istotnych działań dla realizacji standardu utrzymania drogi będzie 

rodziła  więcej  ryzyk  dla  Zamawiającego  w  postaci  nie  dochowania  standardu, 

który jest zdefiniowany w załączniku Nr 3 do OPZ, 

2.  czy  struktura  organizacyjna  i  organizacja  pracy  utrzyma  nowej  zapewnia 

osiągnięcie  standardu  utrzymania  drogi,  w  szczególności  czy  zapewniona  jest 

ciągłość 

proce.su 

decyzyjnego, 

w 

tym 

w 

sytuacji 

nieobecności 

Kierownika Utrzymania, 

3.  czy  wskazane  przez  wykonawcę  działania  w  trakcie  prowadzenia  prac 

utrzymaniowych 

zapewniają 

bezpieczeństwo 

użytkowników 

drogi 

oraz 

minimalizację  strat  czasu  uczestników  ruchu  drogowego  w  przejeździe 

utrzymywaną drogą, 

4.  czy sprzęt, jego właściwości (parametry) oraz sposób prowadzenia prac pozwalają 

na  zwiększenie  tempa  wykonywanych  prac  utrzymaniowych  sprawiając, 

iż utrudnienia  w  ruchu-drogowym  powstałe  w  wyniku  prowadzenia  prac 

utrzymaniowych  są 

krótsze,  oraz  przyczyniając  się  do  zwiększenia 

bezpieczeństwa użytkowników drogi oraz zmniejszenia straty czasu uczestników 

ruchu  drogowego  w  przejeździe  utrzymywaną  drogą,  oprócz  wskazania  tego 

aspektu 

przy 

opisie 

podkryterium 

obowiązek 

ich 

uwzględnienia 

(bezpieczeństwo  i  minimalizacja  straty  czasu)  przy  opracowywaniu  Koncepcji 

wskazany  jest  także  w  pkt  14.1.2  ppkt  4  lit  c)  SIWZ  („[…]Informacje  zawarte 

w „Koncepcji”,  aby  były  brane  pod  uwagę  przy  ocenie  oferty  w  ramach 

poszczególnych podkryteriów kryterium oceny ofert powinny odpowiednio zostać 

opracowane  z  uwzględnieniem  obowiązku  zapewnienia  bezpieczeństwa 

uczestnikom ruchu drogowego oraz minimalizacji straty czasu uczestników ruchu 

drogowego  w  przejeździe  utrzymywaną  Drogą[…]”);  dodatkowo  ten  sam  punkt 

SIWZ  wskazuje,  że  „[…]Działania  przedstawione  w  koncepcji  nie  gwarantujące 

dotrzymania  standardu  drogi,  niezgodne  z  wymaganiami  Zamawiającego, 

powodujące nadmierne niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego lub 

powodujące  ryzyko  straty  czasu  w  przejeździe  pojazdu  osobowego  na  odcinku 

tym odcinkiem bez żadnych ograniczeń w ruchu, nie będą brane pod uwagę, przy 

ocenie w ramach kryterium.[…]”. 

Inaczej  mówiąc,  dla  nawierzchni  jezdni  wymagany  jest  np.  standard  nr  1  – 

„[…]Utrzymanie  nawierzchni  jezdni  na  całej  szerokości  (wraz  z  pasem  awaryjnym  i 

utwardzonym  pasom  rozdziału  nawierzchni)  bez  ubytków,  bez  spękań,  bez  wykruszeń, 

bez zastoisk oraz innych uszkodzeń[…]”. Zamawiający podał, że oczekuje od wykonawców, 

by Ci przedstawili działania jakie zobowiązują się wykonywać w okresie realizacji zamówienia 

w  celu  osiągnięcia  wymaganego  standardu,  a  więc  by  utrzymywana  droga  pozostała  bez 

spękań,  bez  wykruszeń,  bez  zastoisk  oraz  innych  uszkodzeń.  Zamawiający  kierując  się 

informacjami złożonymi w Koncepcji będzie dokonywał oceny, na ile zaproponowane działania 

wskazane  w  Koncepcji  gwarantują  realizację  standardu  oraz  który  z  wykonawców 

zaproponował działania pozwalające najskuteczniej ten standard osiągnąć biorąc pod uwagę 

przede wszystkim powyższe przesłanki, które są wiążące dla Zamawiającego. 

W ramach  drugiego  podkryterium  brane  będą  pod  uwagę  środki  zastosowane  przez 

wykonawcę służące szybkiej identyfikacji zagrożeń, w szczególności: 

1.  system monitoringu i jego ewentualna budowa lub rozbudowa, w tym liczba kamer, 

2.  liczba punktów badań warunków meteorologicznych i ich rozmieszczenie, 

3.  częstotliwość wykonywania bieżącej kontroli drogi w trakcie doby – patrolowania, 

4.  zastosowanie dodatkowych urządzeń zapobiegających kradzieżom lub dewastacji 

mienia. 

W  ramach  trzeciego  podkryterium  (zastosowanie  metod/środków  pozwalających  na 

efektywną  identyfikację  i  likwidację  zagrożeń  na  dradze  w  postaci  gołoledzi  lub  ciągłych 

opadów  śniegu)  Zamawiający,  dokonując  oceny  oferty,  będzie  brał  pod  uwagę  szereg 

czynników wymienionych w SIWZ. 

Tym samym, nie można uznać zarzutu ze strony odwołującego, iż opis sposobu oceny 

oferty jest nieprecyzyjny i podlegający dowolnej ocenie Zamawiającego, dający mu znaczną 

swobodę arbitralnej oceny w ramach podkryteriów, 

Zamawiający  podkreślił,  że  zgodnie  z  art.  92  ust.  1  pkt  1  Pzp  zobowiązany  jest 

zawiadomić wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty o wyborze najkorzystniejszej oferty, 

wskazać uzasadnienie wyboru oferty wraz z punktacją przyznaną ofertom w każdym kryterium 

oceny ofert. Tym samym jego obowiązkiem będzie uzasadnienie ilości przyznanych punktów 

poszczególnym ofertom, zaś wykonawca który nie będzie się z otrzymaną punktacją zgadzał 

będzie  miał  uprawnienie  złożenia  odwołania  na  wybór  oferty  najkorzystniejszej. 

W konsekwencji,  prawidłowość  dokonanej  oceny  będzie  mogła  podlegać  weryfikacji  przez 

niezawisły organ, 

posiadające  specjalistyczną  wiedzę  w  tej  dziedzinie,  gwarantując  profesjonalną  ocenę 

złożonych Koncepcji. Tym samym, kwestionowane kryterium oceny oferty i jego opis spełnia 

wszelkie wymagania stawiane przez prawo europejskie oraz Pzp.  

Zdaniem Zamawiającego przyjęte kryterium wraz z opisem nie ogranicza konkurencji, 

a  wręcz  ją  poszerza.  Zamawiający  nie  dokonuje  bowiem  w  SIWZ opisu działań  jak  i  metod 

oraz środków jakie wykonawca ma zastosować na etapie wykonania zamówienia publicznego 

w celu realizacji standardów utrzymania Drogi. Zamawiający pozostawia swobodę wykonawcy 

w doborze działań, metod i środków użytych dla realizacji zdefiniowanych w OPZ (załączniku) 

standardów drogi nie narzucając z góry żadnej z nich. Przyjęty sposób udzielenia zamówienia 

służy  zapewnieniu  otwarcia  zamówienia  na  konkurencję  a  więc  realizacji  zasady  wyrażonej 

m.in.  w  art.  7  ust.  1  Pzp  oraz  motywie  2  preambuły  Dyrektywy  2004/18/WE, 

bowiem narzucenie  określonych  działań,  metod  lub  środków  może  utrudniać  wykonawcom 

dostęp do zamówienia, szczególnie, gdy stosują swoje metody działania uznawane przez nich 

za optymalne. 

Zamawiający podkreślił również, że przyjęte kryterium wraz z opisem nie wprowadza 

nieuzasadnionych preferencji dla określonych grup wykonawców. Dodał, że kryterium i sposób 

jego oceny (jej kompleksowość) pozwala mu sprawdzić realnie na ile oferty są wiarygodne pod 

względem możliwości realizacji standardu utrzymania drogi. 

W  ocenie  Zamawiającego  kryterium  jest  sformułowane  jednoznacznie  i  precyzyjnie, 

a ponadto,  do  opisu  kryterium  nie  zostało  zadane  jeszcze  żadne  pytanie,  co  wskazuje, 

iż potencjalni  wykonawcy  nie  mają  istotniejszych  problemów  w  jego  rozumieniu. 

Jeśli wykonawca ma wątpliwości co do rozumienia postanowień SIWZ, to na podstawie art. 38 

ust.  1  Pzp  posiada  uprawnienie  do  żądania  wyjaśnień  ich  treści.  W  przypadku 

niejednoznaczności  SIWZ  (co  w  ocenie  Zamawiającego  nie  zachodzi  w  przedmiotowej 

sprawie) wykonawca powinien w pierwszej kolejności skorzystać z prawa żądania wyjaśnień, 

natomiast  sam  fakt,  iż  tekst  można  interpretować  odmiennie,  nie  stanowi  wystarczającej 

podstawy do stawiania zarzutu niezgodności z ustawą. 

W  istocie,  Odwołujący  kwestionując  sposób  oceny  ofert  w  kryterium  jakościowym 

zmierza do uzyskania od Zamawiającego deklaracji jakie konkretne rozwiązania odpowiadają 

potrzebom  Zamawiającego.  Odwołujący  oczekuje  zatem,  by  to  Zamawiający  podał  dane 

dotyczące sposobu wykonywania zamówienia lub też wskazał preferencje odnoszące się do 

sprzętu. Tymczasem istotą idei żądania Koncepcji i jej oceny w ramach kryterium oceny oferty 

jest  to,  że  to  właśnie  rolą  wykonawcy  jest  wskazanie  tych  elementów  w  koncepcji, 

zadaniem Zamawiającego  jest  natomiast  dokonanie  ich  oceny,  porównania,  a  następnie 

przyznanie  punktów  wraz  z  wyborem  oferty  najkorzystniejszej.  Wybór  taki  zawierał  będzie 

uzasadnienie  zaś  prawidłowość  podjętych  decyzji  będzie  mogła  zostać  zweryfikowana 

w ewentualnym  postępowaniu  odwoławczym.  Zamawiający  nie  maże  zatem  określić  z  góry 

jeszcze  propozycji  wykonawców.  To wykonawcy  składają  oferty  i  propozycje  działań 

zmierzających  do  realizacji  standardów  utrzymania  drogi,  a  najkorzystniejsza  oferta 

w omawianym kryterium definiowana jest dopiero na etapie wyboru oferty najkorzystniejszej 

na podstawie przesłanek jednoznacznie określonych w SIWZ (opisie kryterium). 

Oczekiwanie  Odwołującego  wyrażone  w  petitum  w  odwołania  jest  nieuzasadnione 

albowiem obowiązek oczekiwanego przez niego i jedynie w zarysie przedstawionego sposobu 

oceny oferty nie wynika z przepisów ustawy Pzp, jak i prawa UE. 

Zamawiający  podkreślił,  że  żądania  odwołującego  przedstawione  w  odwołaniu  są 

oczywiście metodą prostą, ale nie gwarantującą zamawiającemu rzeczywistego wyboru oferty 

najkorzystniejszej ekonomicznie, a więc oferty przedstawiającej najlepszą relacje, jakości do 

ceny.  Dla  Zamawiającego  istotna  jest  realna  ocena  całokształtu  działań  wykonawcy 

przewidzianych  w  złożonej  Koncepcji.  Elementów  tych  nie  da  się  zaś  ocenić  w  sposób 

kompleksowy w oparciu o zasadę spełnia/nie spełnia i przyznaniu określonej liczby punktów 

bez doprowadzenia do narzucania wykonawcom konkretnych rozwiązań, a więc pozbawienia 

sensu  żądania  Koncepcji.  Jeśli  Zamawiający  chciałby  postawić  wymogi  dotyczące 

określonego  sposobu  wykonania  zamówienia  (preferować  jakieś  rozwiązania)  uczyniłby  to 

w OPZ. Ponadto uwzględnienie żądania Odwołującego prowadziłoby siłą rzeczy do istotnego 

ograniczenia czynników branych pod uwagę przez Zamawiającego przy ocenie ofert jedynie 

do  tych,  które  jest  w  stanie  doprecyzować.  Uwzględnienie  żądania  dotyczącego 

przedstawienia katalogu elementów i zagadnień jakie powinna zawierać Koncepcja prowadzi 

zatem do pominięcia oceny wielu najistotniejszych dla Zamawiającego elementów związanych 

z  zasadami  utrzymania  drogi,  prowadzenia  monitoringu  drogi  czy  też  zasadami  zimowego 

utrzymania  drogi,  określanymi  indywidualnie  przez  wykonawców  na  podstawie  swojej 

najlepszej wiedzy i doświadczenia w utrzymaniu dróg. 

Dla  uznania  dopuszczalności  ustanowienia  kryterium  nie  ma  znaczenia  fakt, 

iż wykonawca nie wie, ile punktów otrzyma za przedstawienie określonych działań i informacji 

(zna  jednak  kryteria/podkryteria  ich  przyznawania  oraz  maksymalną  liczbę  punktów  do 

uzyskania). Niewiedza ta, w ocenie Zamawiającego, motywuje wykonawców do składnia jak 

najlepszych  z  jego  punktu  widzenia  propozycji. Nie  wiedząc  bowiem  jakie  propozycje  złożą 

pozostali wykonawcy, stara on się złożyć ofert jak najlepszą dla Zamawiającego.  

Odnosząc  się  do  zarzutu  związanego  z  opisem  oceny  oferty  w  podkryterium  1, 

zgodnie z którym jeżeli przygotowana przez wykonawcę Koncepcja, nie zostanie w żadnym 

elemencie  drogi  oceniona  jako  najlepsza,  to  w  ogóle  nie  otrzyma  punktów  w  ramach  tego 

podkryterium, Zamawiający stwierdził, że zarzut ten należy także uznać za bezpodstawny. 

Zgodnie  z  opisem  oceny  ofert  w  ramach  podkryterium  1  „[…]Działania  przewidziane 

w „Koncepcji”  będą  podlegać  ocenie  w  odniesieniu  do  standardów  utrzymania  drogi 

Za każdy  ze  standardów  wykonawca  może  otrzymać  procent  wagi  przy  kontroli. 

Wystarczy uznanie,  iż  Koncepcja  przewiduje  najskuteczniejsze  działania  mogące  przynieść 

efekty  w  postaci  wdrożenia  i  utrzymania  wymaganego  standardu  dla  jednego  standardu  by 

otrzymać procent wagi przypisany, a w konsekwencji by oferta wykonawcy otrzymała punkty 

w  ramach  podkryterium.  Koncepcja,  której  działania  nie  zostaną  ocenione  najwyższej 

w żadnym  standardzie  utrzymania  drogi  nie  zasługuje  na  to,  by  być  punktowaną,  

ponieważ  w  relacji  do  pozostałych  koncepcji  przewiduje  najmniej  efektywne  działania 

dotyczące wymaganego standardu utrzymania drogi. Ponadto, w opisie sposobu oceny oferty 

w  podkryterium  1  SIWZ  przewiduje  możliwość  uzyskania  „procentu  wagi”  przypisanego 

w tabeli dla danego standardu przez więcej niż jedną koncepcję pod warunkiem, że działania 

gwarantują porównywalnie najlepsze co do skuteczności wdrożenia i utrzymaniu wymaganego 

standardu drogi dla danego elementu. 

Zamawiający  ocenił,  że  oczekiwanie  Odwołującego  co  do  nadania  wagi  punktowej 

poszczególnym  elementom  podlegającym  ocenie  w  ramach  danego  podkryterium  także  nie 

jest  uzasadnione,  gdyż  obowiązek  takiego  właśnie  sposobu  oceny  oferty  w  ramach 

podkryteriów  nie  wynika  z  przepisów  Pzp  jak  i  prawa  UE.  Obowiązek  ten  formułowany  jest 

w stosunku  do  kryteriów  oceny  ofert  (art.  36  ust.  1  pkt  13  Pzp)  i  Zamawiający  przyznał 

odpowiednią  wagę  (znaczenie)  kryterium  oceny  ofert  Koncepcja  wykonania  usługi  (40%), 

jak też określił dodatkowo znacznie/wagi poszczególnych podkryteriów. 

Na  marginesie  Zamawiający  zauważył,  że  GDDKiA  jako  instytucja  publiczna, 

działająca w ramach oddziałów terenowych, przeprowadziła przetargi w ramach zlecania usług 

w  systemie  „Utrzymaj  standard”  na  drogach  krajowych.  Postępowania  to  również  były 

rozstrzygane  w  oparciu  o  Koncepcję  sporządzaną  przez  wykonawców  na  podstawie 

postanowień  SIWZ  analogicznych,  jak  zaskarżona  w  niniejszym  postępowaniu. 

W postępowaniach  tych  brali  udział  także  wykonawcy,  który  przystąpili  w  niniejszym 

postępowaniu  po  stronie  Odwołującego.  Oznacza  to,  że  zasady  oceny,  mimo,  że  zdaniem 

wykonawców  kontrowersyjne,  są  możliwe  do  zastosowania  i  realizacji  w  ramach  procedury 

przetargowej. 

Zamawiający  wniósł  o  oddalenie  odwołania  także  z  uwagi  na  sformułowanie  przez 

Odwołującego zarzutów z naruszeniem art. 180 ust. 3 Pzp w zw. z § 1 pkt 5) rozporządzenia 

Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marcu 2004 r, w sprawie regulaminu postępowania przy 

rozpatrywaniu odwołań (, a nadto z naruszeniem art.192 ust.3 pkt 1 oraz art. 197 Pzp. 

W  jego  ocenie  żądania  wskazane  przez  Odwołującego  w  pkt  IV  odwołania  zostały 

sformułowane w sposób ogólny, blankietowy, uniemożliwiający ich uwzględnienie przez Izbę 

w  przypadku  uznania  ich  zasadności,  a  nadto  w  sposób  uniemożliwiający  ich  faktyczne 

wykonanie  przez  Zamawiającego  w  sposób;  który  będzie  czynił  zadość  oczekiwaniom 

Odwołującego. 

opisane  ogólnikowo.  Mając  na  względzie  treść  art.  192  ust.  7  Pzp  zakazującego  Izbie 

orzekania odnośnie zarzutów, które nie były wskazane w odwołaniu należy z ostrożną analogią 

odnieść ten zakaz także do treści żądań formułowanych przez odwołującego. Dowodzi tego 

treść  art.  198d  Pzp,  zgodnie  z  którym  w  postępowaniu  toczącym  się  na  skutek  wniesienia 

skargi  nie  można  rozszerzyć  żądania  odwołania,  ani  występować  z  nowymi  żądaniami. 

Ustawowe  ograniczenia  rozszerzania  zakresu  żądań  wskazują,  że  w  toku  postępowania 

zainicjowanego  przez  odwołującego  analizie  zostaną  poddane  wyłącznie  te  zarzuty  i  te 

żą

dania, które zostały podniesione w odwołaniu. 

W takim stanie rzeczy to na odwołującym spoczywa obowiązek takiego sformułowania 

zarzutów  i  żądań,  aby  organ  rozstrzygający  miał  możliwość  ich  weryfikacji,  a  następnie, 

w przypadku  uznania  ich  zasadności,  wydania  orzeczenia  zgodnego  z  przedstawionymi 

żą

daniami. Orzeczenie to musi przy tym nadawać się do rzeczywistego wprowadzenia w życie, 

tak aby ewentualna korekta zaskarżoną czynności zamawiającego miała rzeczywisty wymiar 

i prowadziła  do  dalszego,  zgodnego  z  obowiązującymi  przepisami  prawa  prowadzenia 

postępowania  przetargowego.  W  związku  z  tym  żądania  odwołującego  mają  kluczowe 

znaczenia  dla  niego  samego,  jako,  że  odwołujący  formułując  odwołanie  jest  żywotnie 

zainteresowany  tym,  by  w  przypadku  jego  uwzględnienia,  przetarg  toczył  się  w  sposób 

przezeń  oczekiwany.  Żądania  muszą  zatem  być  sformułowane  na  tyle  precyzyjnie, 

aby zamawiający  nie  mógł  uchylić  się  od  ich  praktycznego  zastosowania  w  postępowaniu 

przetargowym.  Nieprezencyjne  żądania  mogą  bowiem  prowadzić  do  tego,  że  mimo 

uwzględnienia  ich  ewentualnej  zasadności  zamawiający  nic  będzie  w  stanie  właściwie 

odczytać nadto ogólnie wyrażonej intencji odwołującego i w konsekwencji nie uczyni zadość 

tym żądaniom. Wówczas odwołujący w celu doprowadzenia brzmienia SIWZ do pożądanego 

kształtu  będzie  zmuszony  do  ponownego  zaskarżenia  czynności  zamawiającego  aż  do 

osiągnięcia  zadowalającego  efektu.  Brak  precyzji  w  sformułowaniu  żądania  może  więc 

prowadzić do zbędnego wydłużenia procedury przetargowej i toczenia sporów przed Izbą przy 

braku pewności, że efekt będzie dla odwołującego zadowalający. Precyzyjne sformułowanie 

żą

dania  winno  już  nastąpić  na  etapie  składania  odwołania,  gdyż  zamawiający  winien  mieć 

możliwość przygotowania obrony swojego stanowiska wobec zarzutów i żądań odwołującego, 

a  także  winien  mieć  możliwość  uwzględnienia  danego  zarzutu  czy  całego  odwołania  przed 

rozpoczęciem posiedzenia Izby. 

W  ocenie  Zamawiającego  Odwołujący  w  niniejszym  postępowaniu  nie  sprostał 

ustawowym wymogom w zakresie formułowania żądań w sposób umożliwiający ich faktyczne 

zastosowanie w postępowaniu przetargowym w sposób zgodny z jego intencjami. 

Odwołujący żądając doprowadzenia SIWZ do zgodności z przepisami Pzp nie wskazał 

jakie konkretnie rozwiązania, w jego ocenie, spowodują doprowadzenie zaskarżonego SIWZ 

do  stanu  przezeń  pożądanego.  W  tym  kontekście  trudno  jest  uznać,  iż  istnieje  możliwość 

na względzie brzmienie art. 192 ust. 2 Pzp, a zatem musi orzec o wpływie naruszenia na wynik 

postępowania.  Odwołujący  nie  wskazał  jaka  treść  SIWZ  w  zakresie  opisu  przedmiotu 

zamówienia  spowoduje,  jego  zdaniem,  iż  nie  doszłoby  do  naruszenia  wskazanych 

w odwołaniu przepisów.  

Do  postępowania  odwoławczego,  po  stronie  Odwołującego,  przystąpienia  zgłosili 

wykonawcy: Mota-Engil Central Europe S.A. z siedzibą w Krakowie, FBSerwis S.A. z siedzibą 

w Warszawie, Pol-Dróg Warszawa sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, SAFEROAD GRAWIL 

sp.  z  o.o.  z  siedzibą  we  Włocławku,  STRABAG  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Pruszkowie,  

GNOM  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Łodzi  i  Rotomat  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  we  Wrocławiu,  

wnosząc o uwzględnienie odwołania. 

Na rozprawie strony i uczestnicy podtrzymali powyższe stanowiska. 

Po  przeprowadzeniu  rozprawy  z  udziałem  stron  i  uczestników  postępowania 

odwoławczego,  uwzględniając  zgromadzony  materiał  dowodowy  omówiony w  dalszej 

części  uzasadnienia,  jak  również  biorąc  pod  uwagę  oświadczenia  i  stanowiska  ww. 

zawarte w odwołaniu i odpowiedzi na odwołanie, a także wyrażone ustnie na rozprawie 

i odnotowane w protokole, Izba ustaliła i zważyła, co następuje. 

Izba  postanowiła  dopuścić  wykonawców:  Mota-Engil  Central  Europe  S.A.  z  siedzibą 

w Krakowie, FBSerwis S.A. z siedzibą w Warszawie, Pol-Dróg Warszawa sp. z o.o. z siedzibą 

w Warszawie, SAFEROAD GRAWIL sp. z o.o. z siedzibą we Włocławku, STRABAG sp. z o.o. 

z  siedzibą  w  Pruszkowie  i  Rotomat  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  we  Wrocławiu  do  udziału 

w postępowaniu  odwoławczym  w  charakterze  przystępujących  po  stronie  Odwołującego 

stwierdzając, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w przepisie art. 185 ust. 2 Pzp. 

Izba  nie  dopuściła  natomiast  do  udziału  w  postępowaniu  odwoławczym  wykonawcy 

GNOM  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Łodzi  stwierdzając,  że  wbrew  obowiązkowi  wynikającemu 

z przepisu art. 185 ust. 2 zd. drugie in fine Pzp nie przesłał on kopii zgłoszonego przystąpienia 

Zamawiającemu. 

Skład  orzekający  uznał  ponadto,  że  Odwołujący  jest  legitymowany  do  wniesienia 

odwołania. 

Izba  dopuściła  i  przeprowadziła  dowody  z  treści  Ogłoszenia  i  SIWZ  z  załącznikami. 

Na podstawie  powołanych  dokumentów,  biorąc  również  pod  uwagę  stanowiska  stron 

i uczestników postępowania odwoławczego, skład orzekający stwierdził, że stan faktyczny nie 

był przedmiotem toczonego sporu. 

Mając  powyższe  na  uwadze  Izba  uznała,  że  odwołanie  zasługuje  na  częściowe 

uwzględnienie. 

dotyczących  nieprecyzyjnego  sposobu  sformułowania  żądań  odwołania.  Wskazać należy, 

ż

e jakkolwiek ogólnym oczekiwaniem Odwołującego było doprowadzenie postanowień SIWZ 

do  zgodności  z  przepisami  Pzp,  tym  niemniej  –  wbrew  stanowisku  Zamawiającego  – 

Odwołujący  wyartykułował  swoje  oczekiwania  w  sposób  dostatecznie  dookreślony,  czego 

dowodem  jest  pkt  IV.1  lit.  a)  –  e)  odwołania.  Ponadto  należało  mieć  na  względzie  i  tą 

okoliczność,  że  Odwołujący  nie  jest  wykonawcą  ubiegającym  się  o  udzielenie  zamówienia, 

a jedynie  organizacją  działającą  na  rzecz  takich  podmiotów.  W  konsekwencji  musi  on 

uwzględniać interesy potencjalnych wykonawców z branży, którzy – jak trafnie argumentował 

na rozprawie – mogą mieć odmienne zapatrywania co do szczegółowego kształtu postanowień 

SIWZ. 

Odnosząc  się  merytorycznie  do  zarzutów  i  żądań  odwołania  na  wstępie  należy 

powiedzieć,  że  ustawodawca  postawił  kryteriom  oceny  ofert  jasny  cel  –  mają  one  służyć 

wyborowi  oferty  najkorzystniejszej.  W  konsekwencji  sposób  ich  sformułowania  nie  może 

budzić  wątpliwości,  bowiem  w  przeciwnym  razie  nie  będą  one  realizowały  wspomnianej 

powyżej 

funkcji, 

a 

nadto 

będą 

utrudniać, 

jeżeli 

nie 

uniemożliwiać, 

zweryfikowanie prawidłowości  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  w  ramach  środków  ochrony 

prawnej. Skład orzekający nie kwestionuje przy tym zapatrywania, zgodnie z którym sposób 

oceny  ofert  w  kryterium  odnoszącym  się  do  jakości  oferowanego  rozwiązania  nie  można 

sprowadzić  li  tylko  do  wskazania  algorytmu,  według  którego  dokonywana  będzie  punktacja 

ofert.  Nie  ulega  również  wątpliwości,  że  ocena  ofert  w  takim  kryterium  jest  immanentnie 

związana  z  subiektywizmem  osób  dokonujących  ocen,  bowiem  odnosi  się  do  aspektów, 

które niejednokrotnie  nie  są  mierzalne  lub  których  precyzyjne  (np.  liczbowe)  określenie 

napotyka  na  trudności.  Powyższe  nie  może  stanowić  jednak  przyzwolenia  dla  takiego 

sformułowania  kryterium  pozacenowego,  które  umożliwiać  będzie  całkowicie  dowolną, 

arbitralną  ocenę  rozwiązań  oferowanych  przez  wykonawców,  gdyż  –  obok  wspomnianych 

powyżej negatywnych konsekwencji – stanie to w sprzeczności z ciążącym na zamawiającym 

obowiązkiem poszanowania zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców 

w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. 

W  przedmiotowej  sprawie  Izba  uznała,  że  Zamawiający  –  formułując  pozacenowe 

kryterium oceny ofert – naruszył przepisy art. 36 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 i art. 7 

ust.  1  Pzp  w  zakresie,  w  jakim  nie  uszczegółowił  opisu  swoich  wymagań  odnośnie  działań 

wyszczególnionych  w  przyjętych  podkryteriach  oraz  nie  przewidział  zasad  przyznawania 

punktów  w  poszczególnych  podkryteriach  za  proponowane  przez  wykonawców  działania 

zmierzające do utrzymania wyznaczonych standardów.  

Odnośnie pierwszego z aspektów zarzutu, który został uwzględniony skład orzekający 

wskazuje,  że  nie  jest  dopuszczalne,  aby  wykonawcy  dowiadywali  się  o  oczekiwaniach 

zamawiającego odnośnie proponowanych sposobów realizacji zamówienia ex post, czyli po 

Koncepcji  trzeba  mieć  na  uwadze,  że  wykonawcy  –  przygotowując  ofertę,  która  ma  zostać 

oceniona pod kątem jakości oferowanych rozwiązań – powinni z postanowień SIWZ czerpać 

wiedzę  o  preferowanych  przez  zamawiającego  sposobach  zaspokojenia  jego  oczekiwań. 

Wynika  to  z  faktu,  że  zamawiający  wszczynając  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego musi dysponować chociażby ogólną wizją sposobu jego realizacji, w przeciwnym 

bowiem razie ocena propozycji przedstawianych przez wykonawców będzie w istocie nie tyle 

subiektywna  (cecha  ta  –  jak  wspomniano  –  jest  nieodłącznie  związana  z oceną  ofert 

w kryteriach jakościowych), co dowolna. W konsekwencji nie jest wystarczające ogólnikowe 

stwierdzenie, że proponowane metody realizacji działań mają być adekwatne do osiągnięcia 

zakładanych  przez  zamawiającego  celów,  a  w  ich  ramach  –  o  czym  w  dalszej  części 

uzasadnienia  –  promowane  będą  te  metody,  które  są  najlepsze,  najskuteczniejsze, 

czy najbardziej efektywne. 

W  zakresie  drugiego  z  aspektów  stwierdzonego  naruszenia  przepisów  Pzp  Izba 

uznała,  że  w  jego  konsekwencji  –  jak  trafnie  argumentował  Odwołujący  –  nie  jest  możliwe 

ustalenie  w  jaki  sposób  należy  przygotować  ofertę,  aby  otrzymała  ona  maksymalną  liczbę 

punktów  oraz  czym,  zdaniem  Zamawiającego,  miałaby  się  różnić  oferta  najlepsza  od  ofert 

zajmujących  kolejne  miejsca  w  rankingu.  Brak  opracowania  tego  elementu  opisu  kryterium 

jakościowego, niezależnie od tego, czy świadczy to – jak chciał tego Odwołujący i wykonawcy 

przystępujący  po  jego  stronie  –  o  zupełnym  braku  pomysłu  na  kształt  metodologii  oceny, 

daje podstawę do twierdzenia, że Zamawiający stworzy ją dopiero po zapoznaniu się z treścią 

złożonych ofert. Nie jest przy tym wystarczające odwoływanie się do całkowitej liczby punktów 

możliwych  do  uzyskania  w  danym  podkryterium  i  stwierdzenie,  że  oferta  prezentująca 

najbardziej  efektywne  (najlepsze,  najskuteczniejsze)  rozwiązania  uznana  zostanie  za 

najlepszą  i  otrzyma  największą  liczbę  punktów,  co  stanowić  będzie  następnie  punkt 

odniesienia dla skonstruowania rankingu pozostałych ofert. Taka formuła nie niesie ze sobą 

wiedzy  o preferowanych  (pożądanych)  przez  Zamawiającego  rozwiązaniach,  wobec  czego 

wykonawca,  mimo  posiadania  statusu  profesjonalnego  uczestnika  obrotu  gospodarczego, 

nie może  w  żaden  sposób  ocenić,  czy  i  w  jakim  stopniu  jego  oferta  spotka  się  z  uznaniem 

Zamawiającego oraz jakie ma szanse na uzyskanie zamówienia. Nie można w tym zakresie 

polegać – jak chce tego Zamawiający – wyłącznie na wiedzy i doświadczeniu wykonawców, 

ta bowiem odnosi się ogólnie do realizacji zamówienia, nie zaś do preferencji zamawiającego 

dotyczących  jego  sposobów.  Możliwa  jest  bowiem  sytuacja,  w  której  zamawiający 

i wykonawcy  mogą  mieć  różne  wyobrażenia  dotyczące  najlepszych  metod  wykonania 

zamówienia  i  nie  można  obarczać  wykonawców  powinnością  przewidywania  zapatrywań 

zamawiającego dotyczących tej kwestii. 

Nie sposób twierdzić przy tym, że niewiedza o sposobie punktowania ofert motywuje 

wykonawców 

do 

proponowania 

najlepszych 

dla 

Zamawiającego 

rozwiązań. 

na celu jego uzyskanie, a zatem jego zamierzeniem jest złożenie oferty, która w najpełniejszy 

sposób  odpowiadać  będzie  oczekiwaniom  zamawiającego.  W  związku  z  powyższym  nie 

można zakładać, że taka niewiedza w jakikolwiek sposób motywuje wykonawcę do najbardziej 

optymalnego  doboru  środków  służących  realizacji  zamówienia,  skoro  nie  posiada  żadnej 

wiedzy o preferencjach zamawiającego.  

Izba nie uwzględniła przedstawionej przez Zamawiającego na rozprawie argumentacji, 

zgodnie z którą ocena Koncepcji (i związane z tym przyznawanie punktów w poszczególnych 

podkryteriach)  dokonywana  będzie  przez  pryzmat  zakładanych  przez  Zamawiającego  dla 

określonych w OPZ czynności czasów maksymalnych czasów reakcji. Należy mieć bowiem 

na względzie, że wniosek taki nie płynie z treści postanowień pkt 17.1.2 SIWZ. Przeciwnie – 

ich  lektura  prowadzi  do  konkluzji,  że  w  ramach  poszczególnych  Programów  działań 

składających  się  na  Koncepcję,  do  których  referują  odpowiednie  podkryteria  oceny  ofert 

w kryterium  pozacenowym,  oceniane  będą  rodzaje  proponowanych  przez  wykonawców 

działań, mających służyć utrzymaniu wymaganych przez Zamawiającego standardów i metody 

służące  ich  realizacji.  Powyższe  stoi  niejako  w  sprzeczności  ze  złożonym  przez 

Zamawiającego na rozprawie oświadczeniem, że – biorąc pod uwagę postanowienia OPZ – 

jednym z najważniejszych (o ile nie najważniejszym) miernikiem skuteczności (efektywności, 

jakości) działań będzie właśnie czas reakcji. Nawet jeśli przyjąć, jak chciał tego Zamawiający, 

ż

e  obowiązkiem  wykonawcy  jest  całościowa  interpretacja  postanowień  SIWZ,  to  – 

zestawiając pkt  17.1.2  SIWZ  z  OPZ  –  nie  sposób  wyprowadzić  wniosku,  że  działania 

proponowane  przez  wykonawców  oceniane  będą  właśnie  pod  kątem  przewidzianego 

maksymalnego czasu reakcji. 

Co więcej – Zamawiający oświadczył na rozprawie, że wystarczające dla otrzymania 

maksymalnej liczby punktów w danym podkryterium jest zaproponowanie jakiejkolwiek metody 

realizacji  działania,  która  oceniona  zostanie  jako  gwarantująca  zachowanie  przewidzianego 

w OPZ  czasu  reakcji.  Takie  stwierdzenie  stawia  pod  znakiem  zapytania  sens  stopniowania 

ocen przyznawanych ofertom, co – zdaniem składu orzekającego – przekreśla niejako ideę 

wprowadzenia  kryterium  pozacenowego,  skoro,  z  prawdopodobieństwem  graniczącym 

z pewnością, można zakładać, że wszyscy wykonawcy, którzy złożą Koncepcje, otrzymają za 

nie maksymalne liczby punktów. 

Powyższe  powoduje,  że  Zamawiający  powinien  był  zrewidować  swoje  stanowisko 

w przedmiocie  sposobu  sformułowania  kryterium  jakościowego.  W  konsekwencji, 

Izba uwzględniając  odwołanie  nakazała  Zamawiającemu  taką  modyfikację  postanowień 

SIWZ, która uwzględniać będzie – po pierwsze – szczegółowy opis wymagań Zamawiającego 

w zakresie przewidzianych w podkryteriach działań (liczbę i rodzaj metod ich realizacji) oraz – 

po  drugie  –  punktację  przyznawaną  przez  członków  komisji  przetargowej  Zamawiającego 

i rodzaje metod służących utrzymaniu oczekiwanych przez Zamawiającego standardów. 

Posiłkując  się  przykładem  odnoszącym  się  do  jednego  z  opisów  działań  w  ramach 

programu  działań  nr  2  –  „Sposób  prowadzenia  monitoringu”  (metody  monitorowania  stanu 

bezpieczeństwa  ruchu  drogowego,  w  szczególności  sposób  pozyskiwania  informacji 

o zdarzeniach  wymagających  doraźnych  interwencji  służb  utrzymaniowych)  Zamawiający, 

w wykonaniu wyroku Izby, będzie zobowiązany do określenia rodzajów sposobu monitoringu 

i  przypisanej  im  punktacji,  uwzględniającej  również  liczbę  urządzeń,  które  wykonawca 

przeznaczy do realizacji zamówienia. Taki opis nie musi uwzględniać wszystkich możliwych 

sposobów monitorowania stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem Zamawiający nie 

musi mieć wiedzy o wszystkich dostępnych na rynku jego metodach, tym niemniej powinien 

wziąć pod uwagę, że jeżeli wykonawca zaproponuje dodatkową przydatną metodę realizacji 

działania, powinien otrzymać za to punkty. Także w przypadku wskazania przez wykonawcę 

na inne niż wyszczególnione przez Zamawiającego działania (z podaniem metod ich realizacji) 

powinien  on  otrzymać  dodatkowe  punkty.  Oferta,  która  uzyska  największą  liczbę 

przyznawanych  w  ten  sposób  punktów  uznana  zostanie  za  zawierającą  najlepszy  program 

działań i otrzyma 10 punktów. 

Izba nie uwzględniła natomiast zarzutów odwołania w zakresie, w jakim zmierzały do 

dalszego  określenia  elementów,  które  powinien  zawierać  opis  Koncepcji  w  ramach  danego 

podkryterium. Zamawiający określił je bowiem w formularzu 2.2 w sposób, który – w ocenie 

składu  orzekającego  –  jest  wystarczająco  precyzyjny,  a  ponadto  jego  uszczegóławianie 

przeczyłoby wspomnianemu twórczemu charakterowi koncepcji. Izba uznała, że Zamawiający 

nie  musi  również  tworzyć  z  opisu  działań  zamkniętego  katalogu,  przy założeniu, 

ż

e wprowadzenie do niego przez wykonawców elementów nowych powinno być dodatkowo 

punktowane,  wzmacniając  tym  samym  konkurencyjność  w  zakresie  jakości  oferowanych 

rozwiązań. 

Z powyższych względów nie było również uzasadnione żądanie uszczegółowienia listy 

zagadnień uznawanych przez Zamawiającego za kluczowe.  

Należy mieć przy tym na względzie, że wykonawcy będą mogli czerpać wiedzę o tym, 

które  z  zagadnień  mają  taki  charakter,  przez  porównanie  możliwej  do  otrzymania  liczby 

punktów za każde z nich. 

Mając na uwadze powyższe orzeczono, jak w sentencji. 

ust. 9 i 10 Pzp oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia 

Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania 

wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i sposobu  ich 

rozliczania (Dz.U.2010.41.238).  

Przewodniczący:      ………………………………………. 

Członkowie:   

………………………………………. 

……………………………………….