KIO 586/16 WYROK dnia 4 maja 2016 r.

Sygn. akt KIO 586/16 

WYROK 

z dnia 4 maja 2016 r.  

 
 
 
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:  

 
 
Przewodniczący:   Marek Koleśnikow 
 
 
Protokolant:  

Paulina Zielenkiewicz  

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu

 29 kwietnia 2016 r. w Warszawie odwołania z dnia 18 

kwietnia  2016  r.  wniesionego  przez  wykonawcę  SITA  WSCHÓD  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  
w  Lublinie,  ul.  Ciepłownicza  6,  20-479  Lublin  w  postępowaniu  prowadzonym  przez 

zamawiającego 

Gmina Lublin, plac Króla Władysława Łokietka 1, 20-109 Lublin 

orzeka:  

1.  Oddala odwołanie.   

2.   Kosztami  postępowania  obciąża  odwołującego 

SITA  WSCHÓD  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  

w Lublinie, ul. Ciepłownicza 6, 20-479 Lublin  

i nakazuje:  

1)  zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w  wysokości 

15 000 zł 00 

gr  (słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczone  przez  wykonawcę 
SITA  WSCHÓD  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Lublinie,  ul.  Ciepłownicza  6,  20-479 
Lublin, tytułem kosztów postępowania odwoławczego;  

2)  dokonać  wpłaty  kwoty

  3  600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące  sześćset  złotych  zero 

groszy) przez odwołującego 

SITA WSCHÓD sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie, ul. 

Ciepłownicza  6,  20-479  Lublin  na  rzecz  zamawiającego  Gmina  Lublin,  plac 
Króla  Władysława  Łokietka  1,  20-109  Lublin  stanowiącej  uzasadnione  koszty 

strony

 poniesione z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.  

Stosownie  do 

art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  –  Prawo  zamówień 

publicznych (

Dz. U. z 2013 r. poz. 907, 984, 1047 i 1473, z 2014 r. poz. 423, 768, 811, 915, 

1146 i 1232 oraz z 2015 r. poz. 349, 478, 605 i 1777) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni 

od  dnia  jego  doręczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w 

Lublinie.  

 
 
Przewodniczący: 

………………………………  

Sygn. akt: KIO 586/16 

U z a s a d n i e n i e  

Zamawiający Gmina Lublin, Plac Króla Władysława Łokietka, 20-109 Lublin wszczął 

postępowanie  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  pod  nazwą  »Opróżnianie  koszy  poza 

pasem drogowym w czterech rejonach miasta Lublin«.  

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku  Urzędowym  Unii 

Europejskiej

 01.12.2016 r. pod nrem 2015/S 232-422191. 

Postępowanie jest prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. 

– Prawo zamówień publicznych (

Dz. U. z 2013 r. poz. 907, 984, 1047 i 1473, z 2014 r. poz. 

423, 768, 811, 915, 1146 i 1232 oraz z 2015 r. poz. 349, 478, 605 i 1777) zwanej dalej w 

skrócie Pzp lub ustawą bez bliższego określenia.  

 
Zamawiający zawiadomił 08.04.2016 r. o:  

1)  unieważnienie postępowania w 

cz. I zamówienia;   

2)  wyborze najkorzystniejszej oferty wykonawcy 

Bednarex M.B. w cz. IV zamówienia;  

3)  odrzuceniu oferty wykonawcy 

SITA Wschód sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie, gdyż 

oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  – 

art.  89 

ust. 1 pkt 4 Pzp.  

Wykonawca  SITA  Wschód  sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Lublinie,  ul.  Ciepłownicza  6, 

20-479 Lublin, zgodnie z art. 182 ust. 1 pkt 1 Pzp, wniósł 18.04.2016 r. do Prezesa KIO 

odwołanie w zakresie 

cz. I i cz. IV zamówienia na:  

1)   unieważnienie postępowania w 

cz. I zamówienia w sposób niezgodny z przepisami 

ustawy;  

2)   ocenę  ofert  w 

cz.  IV  zamówienia  i  wyborze  jako  najkorzystniejszej  oferty 

wykonawcy Bednarex M.B. (zwanego dalej „Bednarex”);  

3)   odrzucenie, na podstawie 

art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp w zw. z art 90 ust. 3 Pzp, oferty 

wykonawcy SITA w zakresie cz. I i cz. IV zamówienia; 

4)   zaniechanie wyboru jako oferty najkorzystniejszej w 

cz. I i cz. IV zamówienia oferty 

wykonawcy SITA;  

5)   (ewentualnie  wobec 

pkt  4  powyżej)  zaniechanie  wezwania  wykonawcy  SITA  do 

złożenia  dodatkowych  wyjaśnień  w  trybie 

art.  90  ust.  i  Pzp  i  dotyczących 

elementów oferty mających wpływ na cenę w zakresie 

cz. I i cz. IV zamówienia.  

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:  

art. 7 Pzp przez nierówne traktowanie wykonawców i prowadzenie postępowania z 

uchybieniem zasad uczciwej konkurencji;  

art.  89  ust.  1  pkt  4  Pzp  w  zw.  z  art.  90  ust.  3  Pzp  przez  przyjęcie,  że  oferta 
wykonawcy SITA w zakresie cz. I i cz. IV zamówienia zawiera rażąco niską cenę, 

a w konsekwencji, odrzucenie tej oferty;  

art.  93  ust.  1  pkt  1  Pzp  przez  unieważnienie  postępowania  w  zakresie  cz.  I 

zamówienia,  podczas  gdy  oferta  złożona  przez 

odwołującego  nie  podlegała 

odrzuceniu;  

art.  90  ust.  1  Pzp  i  art.  7  ust.  1  Pzp  przez  zaniechanie  wezwania  wykonawcy 
SITA  do  złożenia  w  trybie  art.  90  ust.  1  Pzp  dalszych  wyjaśnień  dotyczących 

elementów  oferty  mających  wpływ  na  wysokość  ceny,  pomimo  że 

zamawiający 

powinien,  jeżeli  miał  nowe  wątpliwości  powstałe  wskutek  złożenia  przez 

odwołującego  wyjaśnień  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny,  rozwiać  te  wątpliwości 

przez ponowne wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień.  

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu:  

1)   unieważnienia czynności unieważnienia postępowania w 

cz. I zamówienia;  

2)   unieważnienia czynności oceny ofert w 

cz. I i cz. IV zamówienia, a w konsekwencji;  

3)   unieważnienia  czynności  wyboru  oferty 

wykonawcy  Bednarex  w  cz.  IV 

zamówienia;  

4)   unieważnienie  czynności  odrzucenia  oferty 

wykonawcy  SITA  w  cz.  I  i  cz.  IV 

zamówienia;  

5)   dokonania  ponownej  oceny  ofert  w  zakresie 

cz.  I  i  cz.  IV  zamówienia  z 

uwzględnieniem  oferty 

wykonawcy  SITA  oraz  wybrania  jako  najkorzystniejszej 

oferty 

wykonawcy SITA;  

6)   (ewentualnie  wobec  pkt  3.2.3)  nakazanie 

zamawiającemu  dokonania  ponownej 

oceny ofert w zakresie 

cz. I i cz. IV zamówienia po wezwaniu wykonawcy SITA do 

złożenia  dodatkowych  wyjaśnień  w  zakresie  elementów  oferty  mających  wpływ  na 

cenę oferty w zakresie 

cz. I i cz. IV zamówienia;  

7)   nakazanie 

zamawiającemu dokonania ponownej oceny ofert w zakresie cz. I i cz. 

IV zamówienia po wezwaniu wykonawcy SITA do złożenia dodatkowych wyjaśnień 

w zakresie elementów oferty mających wpływ na cenę oferty w zakresie 

cz. I i cz. IV 

zamówienia;  

8)   zasądzenie  od 

zamawiającego  na  rzecz  odwołującego  kosztów  postępowania,  w 

tym kosztów reprezentacji wg przedstawionych na rozprawie rachunków. 

Argumentacja 

odwołującego  

O  naruszeniu  przepisów  prawa 

odwołujący  dowiedział  się  8.04.2016  r.  kiedy  to 

odwołujący  został  powiadomiony  o  wyniku  oceny  ofert,  w  tym  wyborze  najkorzystniejszej 

oferty w 

cz. IV zamówienia oraz unieważnienia postępowania w cz. I zamówienia.  

Dowód: pismo zamawiającego z dnia 08.04.2016 r.  

I.  Oferta  wykonawcy  SITA,  a  wartość  szacunkowa  zamówienia  i  oferty  innych 

wykonawców 

I.1. Uwagi ogólne  
Zamawiający podzielił zamówienie na cztery części, przy czym jeden wykonawca mógł 

złożyć  ofertę  wyłącznie  na  dwie  części  zamówienia  (zwane  też  rejonami). W postępowaniu 

oferty  złożyło  łącznie  9  podmiotów,  z  czego  jeden 

wykonawca  na  wszystkie  cztery  części 

zamówienia,  a  pozostałych 

8  wykonawców  na  dwie  części.  Odwołujący  przedstawił 

tabelaryczny  wykaz  zaoferowanych  cen  ogólnych  i  cen  jednostkowych  poszczególnych 

części zamówienia.  

Odwołujący stwierdza, że odrzucenie oferty z powodu rażąco niskiej ceny powinno być 

pozbawione  automatyzmu. 

Zamawiający  powinien  wszechstronnie  rozważyć  okoliczności 

zaoferowania  niższej  ceny,  a  także  dokładnie  przeanalizować  ofertę 

wykonawcy  SITA  i 

złożone wyjaśnienia. Ustalenia czy cena ma charakter rażąco niskiej ceny dokonuje się m.in. 

przez:  

–   odniesienie jej do ustalonej przez 

zamawiającego wartości szacunkowej zamówienia;  

–   odniesienie  jej  do  cen  ofert  złożonych  przez  pozostałych 

wykonawców,  a  zatem 

rynkowych uwarunkowań dla danego rodzaju zamówienia;  

–   analizę  kosztów  składowych  ceny  ofertowej  (to  ostatnie  z  reguły  na  podstawie 

wyjaśnień 

wykonawców). 

I.2. Oferta wykonawcy SITA a wartość szacunkowa zamówienia  

Oparcie  szacunków  w  sprawie  rażąco  niskiej  ceny  wyłącznie  o  wartość  szacunkową 

zamówienia  bywa  zawodne.  Wynika  to  z  faktu,  że  wartość  szacunkowa  wyznaczana  jest 

często  w  oparciu  o  cenę,  za  którą  dane  zamówienie  wykonywane  było  do  tej  pory. 

Zamawiający  jako  punkt  odniesienia  bierze  więc  oferty  sprzed  kilku  lat,  nie  uwzględniając 

waloryzacji,  rosnącego  doświadczenia  wykonawców  i  optymalizacji  procesów  pracy,  zmian 

na  rynku,  zwiększenia  konkurencji  i  tym  podobnych  czynników. 

Zamawiający  przed 

określeniem  wartości  szacunkowej  zazwyczaj  nie  przeprowadza  badań  rynku,  stąd  wartość 

szacunkowa jest odzwierciedleniem jego subiektywnego wyobrażenia o kosztach wykonania 

danego zamówienia, niepopartego gruntowną analizą rynkową.  

Powoduje  to,  że  wyznacznik  ten  nie  jest  wyznacznikiem  bezwzględnie  wiążącym  i 

ostatecznym. Wyznacznik ten  powinien  służyć  tylko  i  wyłącznie  podjęciu  decyzji  o  tym,  czy 

cena może być rażąco niską i uruchomienia procedury przewidzianej w 

art. 90 Pzp, a więc 

żą

dania  wyjaśnień.  Nie  może  jednak  decydować  jeszcze  o  tym,  że  cena  jest  ceną  rażąco 

niska. W tym przypadku, odniesienie ceny do wartości zamówienia powiększonej o VAT ma 

charakter  jedynie  pomocniczy  i  służyć  powinno  jedynie  podjęciu  decyzji  o  tym,  czy  na 

zamawiającym ciąży obowiązek żądania wyjaśnień od wykonawcy.  

W sytuacji, gdy cena oferty odbiega od wartości ustalonej przez 

zamawiającego, ale nie 

różni  się  w  sposób  rażący  od  innych  cen, 

zamawiający  powinien  w  pierwszej  kolejności 

przeanalizować,  czy  przyjęta  przez  niego  wartość  zamówienia  (powiększona  o  VAT)  była 

określona  z  należytą  starannością.  Jeżeli  okaże  się,  że  tak  określona  wartość  została 

ustalona  z  nienależytą  starannością 

zamawiający  nie  powinien  brać  jej  pod  uwagę  jako 

punktu odniesienia dla kwalifikacji ceny jako rażąco niskiej. 

Stąd też w tym przypadku metoda ta nie powinna mieć zastosowania.  

 
I.3. Oferta wykonawcy SITA a oferty innych wykonawców 

Drugim z wyznaczników tego, czy oferta zawiera rażąco niską cenę jest odniesienie jej 

do cen ofert złożonych przez pozostałych 

wykonawców. O udzielenie zamówienia ubiegało 

się 

9  wykonawców.  Należy  przy  tym  zaznaczyć,  że  podmioty  te  są  profesjonalistami,  od 

wielu lat działającymi na rynku zbierania odpadów. Tym samym, podmioty te są w stanie w 

sposób  adekwatny  oszacować  koszty  wykonania  zamówienia.  Sprzecznym  z  logiką  i 

zasadami  doświadczenia  życiowego  jest,  by  wszyscy  czy  też  prawie  wszyscy 

wykonawcy 

złożyli  w  postępowaniu  oferty,  których  wykonanie  skutkować  będzie  dla  nich  poniesieniem 

straty  (choć  oczywiście  jednostkowo  takie  sytuacje  się  zdarzają).  Istotą  każdej  działalności 

gospodarczej jest wszak nastawienie na osiągnięcie zysku.  

Cena  oferowana  przez  prawie  wszystkich 

wykonawców  jest  o  kilkadziesiąt  procent 

niższa  od  ceny  oszacowanej  przez 

zamawiającego.  Przeciętnie  jest  to  około  35%  dla 

każdego  z  rejonów.  Już  ten  fakt  powinien  wzbudzić  wątpliwości  zamawiającego,  czy 

przygotowana przez niego kalkulacja nie została zawyżona.  

Cena  oferowana  przez 

wykonawcę  SITA  nie  jest  przy  tym  ceną  najniższą.  Dla  cz.  I 

zamówienia  cena 

odwołującego  plasuje  się  na  2  pozycji,  zaś  dla  cz.  IV  zamówienia  – 

dopiero  na  3  pozycji.  W  każdym  wypadku  są  to  zaś  ceny  zbliżone  do  średnich  wszystkich 

ofert. Stanowi to dodatkowy dowód na realność zaoferowanej kwoty.  

W tym  kontekście  szczegół  na  uwagę  należy  zwrócić  na  ofertę 

wykonawcy Kom-Eko 

S.A.  z  siedzibą  w  Lublinie  (dalej  jako:  „Kom-Eko”),  która  została  wybrana  przez 

zamawiającego  jako  oferta  najkorzystniejsza  dla  rejonów  II  I  III.  Cena  ofertowa  dla  cz.  II 

złożona  przez 

wykonawcę  Kom-Eko  wyniosła  768.117,17  zł  brutto,  zaś  dla  cz.  III  – 

1.377.393,68 zł brutto.  

Obie  te  kwoty  są  prawie  dwa  razy  niższe  od  kwot,  które 

zamawiający  chciał 

przeznaczyć  na  realizację  zamówienia  w  tych  rejonach.  Jednocześnie  kwota  podana  przez 

wykonawcę  Kom-Eko  za  jednostkowe  opróżnienie  kosza  (1,48  zł)  jest  niższa  od  ceny 

oferowanej przez 

wykonawcę SITA (1,70 zł dla cz. I oraz 1,85 zł dla cz. IV). Tym bardziej 

niezrozumiałym i budzącym wątpliwości do równego traktowania 

wykonawców jest fakt, że 

oferta 

wykonawcy  Kom-Eko  została  wybrana  przez  zamawiającego  jako  oferta 

najkorzystniejsza, podczas gdy droższa od niej oferta 

wykonawcy SITA została odrzucona, 

jako zawierająca rażąco niską cenę.  

II. Brak rażąco niskiej ceny oferty wykonawcy SITA  

II.1. Błędne założenia zamawiającego 

Podstawą  decyzji 

zamawiającego  o  odrzuceniu  oferty  wykonawcy  SITA  było 

twierdzenie,  że  uwzględnienie  wyjaśnień 

wykonawcy  SITA  oznaczałoby,  że  wykonawca 

wykonywać będzie jedno opróżnienie kosza w 

65-71 sekund, uwzględniając czas dojazdu î 

dojścia do kosza, wyjęcie worka z odpadami, założenie nowego worka oraz wrzucenie worka 

z  odpadami  do  pojazdu.  Według 

zamawiającego  nie  jest  możliwa  tak  wysoka  wydajność 

ś

wiadczenia tej usługi, co oznacza, że 

odwołujący „założył nierzetelne wykonywanie usługi”. 

Odwołujący  wskazuje  jednak,  że  takie  twierdzenie  zamawiającego  nie  znajduje 

swojego  uzasadnienia  ani  w  treści 

SIWZ,  ani  w  ofercie,  ani  w  wyjaśnieniach  wykonawcy 

SITA z 11.02.2016 r.  

Zamawiający  nie  wyjaśnił  w  jaki  sposób  doszedł  do  swoich  wyliczeń  dotyczących  tak 

wysokiej  wydajności,  która  rzekomo  wynika  z  wyjaśnień 

wykonawcy  SITA.  Po  wynikach 

można się jedynie domyślać, że 

zamawiający przyjął następujące założenia:  

1)  łączna liczba opróżnień wyniesie w zakresie 

cz. I – 446.993 szt. cz. IV – 547.628 szt., 

a  tym  samym  miesięczna  liczba  (48  miesięcy)  wyniesie  odpowiednio 

9.312  szt.  i 

11.409 szt.;  

2)  opróżnienia dokonywane będą w 

5 dniowym tygodniu pracy, przy założeniu średnio 

21  dni  roboczych  w  miesiącu  (co  daje  przy  maksymalnym  wolumenie  opróżnień 

ś

rednią dzienną liczba 443 szt. dla cz. I i 543 szt. dla cz. IV zamówienia); 

3)  opróżnienia dokonywane będą tylko przez 

jednego pracownika przez 8 h dziennie (w 

wypadku 

cz. IV – dodatkowo przez drugiego pracownika co trzeci dzień).  

Przyjmując  najpewniej  te  założenia 

zamawiający  otrzymał  tak  wysoką,  niemożliwą  do 

wykonania wydajność pracy, czyli 

1 opróżnienie co 65 sekund dla cz. I i co 71 sekund dla 

cz. IV zamówienia. 

Jednak założenia 

zamawiającego co do zasady są całkowicie błędne, bo: 

odwołujący  zgodzić  się  może  jedynie  z  założeniami  maksymalnej  liczby  opróżnień, 

choć i tak zauważa to, że dotyczy ono maksymalnego wolumenu opróżnień, co wcale 

nie musi mieć miejsca, bo aktualna liczba koszy jest zdecydowanie niższa i tak dla 

cz. I 

wynosi ona 

93 kosze opróżniane codziennie i 13 koszty opróżnianych co trzy dni, 

a dla 

cz. IV liczba ta wynosi odpowiednio 128 szt. koszy opróżnianych codziennie 

i 25 szt. koszy opróżnianych co 3 dni; w praktyce oznacza to średnią dzienną liczba 

koszy  do  opróżnienia  na  poziomie 

97  szt.  dla  cz.  I  i  136  szt.  dla  cz.  IV;  pozostałe 

liczby mogą, ale wcale nie muszą wystąpić, w zależności od potrzeb 

zamawiającego; 

2)  pomimo  powyższego  oczywiste  jest  dla 

wykonawcy,  że  należy  przyjąć  w  swych 

wyliczeniach maksymalnie możliwy wolumen opróżnień, czyli miesięcznie na poziomie 

9,312 szt. dla cz. I i 11.409 szt. dla cz. IV; 

3)  chybione  jest  kolejne  założenie 

zamawiającego,  że  usługa  wykonywana  będzie 

jedynie 

5 dni w tygodniu, choć z treści SIWZ wynika, że w zasadzie usługa musi być 

wykonywana  codziennie  (bo  opróżnienia  koszy  na  odpady  następują  w  cyklu 

dobowym) (por. 

zał. nr 8 do SIWZ – zał. nr 2 do wzoru umowy); 

4)  wreszcie nietrafne jest założenie, że usługa wykonywana będzie przy pomocy jednego 

pracownika (co oznacza pracę w 

trybie 5/7 dni, 8/24 h) dla cz. I i dwóch (choć nie w 

dwóch pełnych etatach) dla 

cz. IV.  

Zamawiający  wysnuł  wniosek  w  pkt  4,  najpewniej  wskutek  błędnego  zinterpretowania 

wyjaśnień  udzielonych  przez 

wykonawcę  SITA  i  braku  wezwania  odwołującego  do 

dodatkowych wyjaśnień.  

Prawdopodobnie 

zamawiający źle zrozumiał tę część wyjaśnień, w których wykonawca 

SITA wskazał, że koszt robocizny został skalkulowany w szczególności przy uwzględnieniu 

okresu  trwania  umowy  z 

zamawiającym,  liczby  opróżnień  dokonywanych  w  ciągu  dnia, 

czasu  pracy 

kierowcy-ładowacza  (a  w  przypadku  cz.  IV  również  czasu  pracy  drugiego 

pracownika,  który  będzie  pomagał  w  opróżnianiu  koszy  co  3  dni)  oraz  ich  wynagrodzenia 

przy wykonywaniu tego zamówienia.  

Przytaczane  wyżej  sformułowanie  to  nie  oznaczało  jednak,  że  całe  zamówienie  w 

zakresie 

cz.  I  wykonywane  będzie  za  pomocą  jednego  pracownika.  Oznaczało  ono 

wyłącznie,  że

  załoga  jednego  pojazdu  obsługującego  opróżnianie  koszy  będzie 

jednoosobowa (a w odniesieniu do cz. IV – co 3 dni załoga ta składać będzie się z dwóch 

osób 

kierowca-ładowacz  +  ładowacz). Wyjaśnienie  to  było  konieczne,  gdyż  w  tej  branży 

standardem są załogi dwuosobowe, składające się z kierowcy oraz ładowacza. 

Warto  zauważyć,  że 

zamawiający  dochodząc  do  swojej  konstatacji  pominął  bardzo 

istotną  okoliczność,  która  przeczy  temu  błędnemu  ustaleniu.  Mianowicie 

wykonawca SITA 

w  swych  wyjaśnieniach  wskazała,  że  koszt  robocizny  przypadający  na  jedno  opróżnienie 

kosza w 

cz. I wynosi 0,61 zł, a w cz. IV 0,72 zł. Dokonując prostej kalkulacji, czyli mnożąc 

te 

jednostkowe ilości przez miesięczną liczbę opróżnień (uwzględniając ich maksymalny 

miesięczny  wolumen  czyli 

9.312  dla  cz.  I  i  11.409  dla  cz.  IV)  otrzymujemy  kwoty 

miesięcznego kosztu robocizny na poziomie 

5.680,32 zł dla cz. I i 8.214,48 zł dla cz. IV. 

Odwołujący  porównał  te  kwoty  ze  stawką  wynagrodzenia  jednostkowego  pracownika 

(jaka wynikała wprost z wyjaśnień) tj. kwotą 

1.850 zł, aby stwierdzić jak wysoce nietrafne jest 

założenie 

zamawiającego,  że  zamówienie  zostanie  wykonane  w  cz.  I  za  pomocą  tylko 

jednego  pracownika,  a  w  cz.  IV  za  pomocą  2  pracowników,  przy  czym  jednego 

pracującego wyłącznie co 3 dni.  

Za stanowiskiem 

zamawiającego nie świadczy także fakt złożenia 3 umów o pracę. Są 

to  bowiem  przykładowe  umowy  o  pracę,  wskazujące  realność  wynagrodzenia  przyjętego 

przez 

odwołującego.  Odwołujący  nie  ma  obowiązku  składania  umów  o  pracę  dla 

wszystkich pracowników, którzy mają brać udział w realizacji zamówienia. Wystarczające jest 

odpowiednie  i  przykładowe  wykazanie  poziomu  wynagrodzeń  dla  udowodnienia 

prawidłowości zaoferowanej ceny, co w rozpoznawanej sprawie się stało.  

Te  błędne  założenia 

zamawiającego  i  niezrozumienie  treści  wyjaśnień  skutkowały 

podjęciem decyzji o odrzuceniu oferty 

wykonawcy SITA. Już samo to powinno doprowadzić 

do uchylenia tej czynności 

zamawiającego i dokonania ponownej oceny ofert.  

II. 2. Wyjaśnienia wykonawcy SITA 

Wyjaśnienia składane przez 

wykonawcę SITA, a dotyczące elementów oferty mających 

wpływ na cenę w całości potwierdzają, że cena oferty skonstruowana została prawidłowo, wg 

słusznych założeń i umożliwia wykonanie zamówienia nie tylko bez straty, ale i z godziwym 

zyskiem.  

Wyjaśnienia  te  sformułowane  zostały  w  sposób  prawidłowy,  rzetelny  i  kompleksowy. 

Zawierają  one  wszelkie  elementy  wystarczające do  oceny,  że  cena  została  skalkulowana  z 

uwzględnieniem  wszystkich  kosztów  oraz  w  wysokości  pozwalającej  na  osiągnięcie 

godziwego zysku.  

II.2.1. Elementy wspólne dla cz. I i cz. IV  

II.2.1.1. Treść wyjaśnień wykonawcy SITA a treść wezwania, załączone dowody  

W  piśmie  z 

8.04.2016  r.  zamawiający  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty  wykonawcy 

SITA wskazał, że wykonawca SITA nie przedstawił w sposób wynikowy zasad kalkulowania 

ceny jednostkowej – tj. szczegółowej kalkulacji (nie podał stawki roboczogodziny jaką brał do 

wyliczenia,  nie  określił  czasu  w  jakim  zamierza  realizować  usługę  opróżniania  koszy, 

utrzymania koszy, mycia, napraw itp.). Twierdzenie to jest dla 

odwołującego niezrozumiałe.  

W wyjaśnieniach 

odwołujący wskazał szczegółową kalkulację cenową, z rozbiciem na 

poszczególne  składowe  oferty,  w  tym  także  koszt  robocizny,  w  odniesieniu  do  jednego 

kosza.  Stawka  roboczogodziny  nie  była  wskazywana,  nie  było  bowiem  takiej  potrzeby. 

Otrzymanie  tej  stawki  było  bowiem  możliwe  przez  odniesienie  do  miesięcznego 

wynagrodzenia. Z kolei brak podania czasu na opróżnienie jednego kosza wynika z faktu, że 

czas  ten  nie  stanowi  elementu  cenotwórczego. 

Zamawiający  nie  wskazał  w  zapytaniu,  że 

oczekuje wskazania takiego czasu. Jeżeli podanie tych danych było dla niego niezbędne do 

dokonania  oceny  realności  ceny,  to  powinien  wezwać 

odwołującego  do  uzupełnienia 

wyjaśnień. 

Wszelkie  zarzuty  do  braków  wyjaśnień 

odwołującego  należy  rozważyć  w  kontekście 

zapytania 

zamawiającego  skierowanego  do  wykonawcy  SITA  9.02.2016  r.  (dalej  jako: 

„Zapytanie”). 

Zamawiający w Zapytaniu nie określił szczegółowo zakresu żądanej informacji, 

wskazał tylko cenę globalną, porównując ją do kwoty przeznaczonej przez 

zamawiającego 

na realizację zamówienia. W pozostałej części, 

zamawiający powtórzył wyłącznie brzmienie 

ustawy,  nie  wykazując,  jakich  dokładnie  elementów  i  dowodów  będzie  oczekiwał. 

Zamawiający  nie  może  obciążać  odwołującego  negatywnymi  konsekwencjami  braku 

precyzyjności  Zapytania.  Wyjaśnienia 

wykonawcy  SITA  odnosiły  się  do  wszelkich 

elementów cenotwórczych, kompleksowo prezentując kalkulacje 

odwołującego. 

Do  wyjaśnień  załączono  kluczowe  dowody,  a  więc  dotyczące  czynników  najbardziej 

kosztotwórczych  takich  jak  koszty  robocizny,  umowy  o  dostawę  paliwa  czy  umowy  na 

zagospodarowanie  odpadów  komunalnych  w  instalacji. 

Odwołujący  przedstawił  też 

szczegółową kalkulację wszystkich elementów mających wpływ na cenę. 

Wykonawcy w wyjaśnieniach nie są obowiązani udowadniać za pomocą faktur, umów 

czy innego tego rodzaju dowodów wszystkich, nawet najdrobniejszych elementów mających 

wpływ  na  cenę.  Koszty  marginalne  nie  mają  bowiem  kluczowego  wpływu  dla 

zdeterminowania czy cena oferowana przez 

wykonawcę jest rażąco niska. Oczekiwanie od 

wykonawców,  że  wykażą  koszt  każdej  pojedynczej  pozycji  w  kosztorysie  powodowałoby 

nadmierne i niczym nieuzasadnione obciążenie 

wykonawców. 

II.2.1.2. Sposób wykonania zamówienia 

Przed  przystąpieniem  do  szczegółowych  wyliczeń 

odwołujący opisał sposób realizacji 

usługi będącej przedmiotem zamówienia. Na czas pracy przy realizacji zamówienia składają 

się w istocie 3 czynniki:  

[1] czas fizycznego opróżnienia kosza,  

[2] czas dotarcia do poszczególnych koszy oraz  
[3]  czas  na  okresowe  czynności  dodatkowe  (np.  sprzątanie  dookoła  koszy,  mycie 

koszy).  

Samo  opróżnienie  kosza  zajmuje  bardzo  mało  czasu,  polega  bowiem  na  wyciągnięciu 

worka i włożeniu nowego. Czynność ta zajmuje zazwyczaj 

kilkanaście sekund, bo przy jej 

wykonywaniu  nie  dokonuje  się  dodatkowych  czynności  (takich  jak  mycie  kosza, 

zawiązywanie worka). Opróżnianie koszy w ramach zamówienia nie różni się w swej istocie 

od opróżniania koszy przez mieszkańców w indywidualnych gospodarstwach domowych. 

Czas  dojazdu,  choć  pozornie  wydaje  się  długi  (dla 

cz.  I  należy  opróżnić  97  koszy 

dziennie, a dla 

cz. IV – 136 koszy), w istocie taki nie jest. Należy bowiem wziąć pod uwagę, 

ż

e  kosze  usytuowane  są  w  dużych  skupiskach,  zazwyczaj  w  parkach  lub  na  skwerach, 

Wniosek  taki  można  już  nawet  wysnuć  wyłącznie  w  oparciu  o 

załącznik  nr  2  do  wzoru 

umowy,  wskazujący  lokalizację  koszy.  93  kosze  na  odpady  (dla  cz.  I)  rozmieszczone  są 

bowiem tytko w 10 lokalizacjach. Przykładowo, w Parku na Czechowie znajduje się 25 koszy. 

Dla 

cz. IV – 126 koszy znajduje się w 19 lokalizacjach, z czego aż 53 w Parku Czuby, a 31 w 

Parku  Rury.  Przejście  między  poszczególnymi  koszami  w  danej  lokalizacji  jest  mało 

czasochłonne,  gdyż  odległości  między  nimi  są  relatywnie  małe.  Także  przemieszczenie  się 

pomiędzy  poszczególnymi  lokalizacjami  nie  zajmuje  wiele  czasu,  gdyż  Miasto  Lublin  ma 

relatywnie niewielki obszar, większość koszy zlokalizowana jest w pobliżu centrum miasta, a 

dodatkowo  należy  pamiętać,  że  obszar  ten  podzielono  na  cztery  części.  Dodatkowo 

większość  opróżnień  dokonywana  jest  poza  godzinami  szczytu  komunikacyjnego,  stąd 

pracownicy nie tracą czasu na stanie w korkach, czy czekanie na sygnalizacji świetlnej. 

Przechodząc  do  pozostałych  elementów  zamówienia,  występujących  z  nieokreśloną 

bliżej  regularnością  –  takich  jak  sprzątanie  wokół  kosza,  czyszczenie  koszy,  etc.,  należy 

wskazać,  że  konieczność  wykonania  tych  czynności  zachodzi  niezwykle  rzadko.  Czynności 

te  nigdy  nie  są  wykonywane  też  dla  wszystkich  śmietników,  a  wyłącznie  dla  śmietników 

wybranych,  dla  których  konieczność  taka  zachodzi.  Tym  samym,  kiedy  porównać  ten  czas 

do liczby wszystkich koszy wchodzących w zakres zamówienia, wartości te są znikome i nie 

wpływają w sposób istotny na wydłużenie czasu pracy. 

Optymalizację pracy pomaga też osiągnąć specyfika zamówienia i branży „śmieciowej”. 

Pracownicy 

wykonawcy  SITA  zatrudnieni  są  w  zmianowym  systemie  pracy.  Umożliwia  to 

uniknięcie  korków,  co  prowadzi  do  skrócenia  czasu  potrzebnego  na  dojazd  do 

poszczególnych lokalizacji. Większość pracowników związanych jest z 

wykonawcą SITA od 

wielu  lat,  co  powoduje,  że  dobrze  znają  oni  swoją  pracę  i  problemy,  które  mogą  wyniknąć 

przy  opróżnianiu  koszy.  Są  oni  samodzielni  w  wykonywaniu  swoich  obowiązków  i  potrafią 

rozwiązywać  napotkane  problemy  w  krótkim  czasie.  To  wszystko  powoduje,  że  liczba 

pracowników przyjęta przez 

wykonawcę SITA do wykonania zamówienia jest liczbą realną, 

pozwalającą na wykonanie zamówienia w sposób prawidłowy. 

II.2.1.3. Przyjęte założenia kosztowe  

Przyjęte przez 

odwołującego założenia kosztowe są prawidłowe, rzetelne i adekwatne 

do  warunków  rynkowych.  Potwierdzają  to  złożone  przez 

wykonawcę  SITA  wyjaśnienia  do 

elementów  cenotwórczych.  Zawierają  one  bowiem  wszelkie  elementy  wystarczające  do 

oceny,  że  cena  została  skalkulowana  z  uwzględnieniem  wszystkich  kosztów  oraz  w 

wysokości pozwalającej na osiągnięcie godziwego zysku.  

Odwołujący  wykazał,  jakie  są  rzeczywiste  dane  dla  poszczególnych  opróżnień. 

Odwołujący  nie  będzie  powtarzał  argumentów  przywołanych  w  pkt  IV.1,  lecz  przedstawia 

wyniki  obliczeń,  które 

zamawiający  otrzymałby,  gdyby  nie  popełnił  wymienionych  tam 

błędów.  Wszelkie  wyliczenia  i  wyjaśnienia  znajdują  swoje  oparcie  w  treści  wyjaśnień  z 

11.02.2016 r., a odwołujący jedynie wskazuje jak należy przeprowadzić prawidłową analizę, 

czy zaoferowana cena jest realna i umożliwia wykonanie zamówienia.  

II.2.2. Sposób obliczenia ceny dla cz. I 

Dla  prawidłowych  założeń  przyjętych  przez 

wykonawcę  SITA  w  wyjaśnieniach, 

wychodzą wartości zgoła inne od wskazane przez 

zamawiającego. Przyjmując maksymalny 

wolumen zamówienia, tj. 

9.312 koszy dla cz. I miesięcznie oraz czas pracy 2 pracowników 

zatrudnionych na pełen etat 

– 336 godzin miesięcznie, liczba koszy do opróżnienia w ciągu 

godziny wynosi 27,7, tj. dwukrotnie mniej, niż to wynika z obliczeń zamawiającego. Należy 

pamiętać,  że  jest  to  czas  przyjęty  dla  maksymalnego  wolumenu  zamówienia,  a  jeżeli 

wolumen ten będzie w istocie mniejszy – wartość ta będzie proporcjonalnie niższa. 

Biorąc  pod  uwagę  dużą  koncentrację  koszy  na  relatywnie  małym  terenie,  wyżej 

wskazane  wartości  i  czasy  opróżnień  są  danymi  realnymi,  pozwalającymi  na  wykonanie 

zamówienia za pomocą dwóch etatów. Gdyby jednak okazało się, że założenia 

wykonawcy 

SITA są niewystarczające, odwołujący przewidział w tej pozycji zapas kosztowy. Dwa etaty, 

po uwzględnieniu kosztów pracodawcy dają łączny koszt w wysokości 

4.462,58 zł. Przyjęty 

w  kalkulacji 

wykonawcy SITA miesięczny  wydatek na wynagrodzenia pracownicze  wynosi 

zaś 

5.680,32  zł,  co  daje  dodatkowe  1.397,74  zł  miesięcznie  na  pokrycie  kosztów 

ewentualnych  nadgodzin,  zastępstw  pracowników  podczas  nieobecności  czy  zatrudnienia 

dodatkowych pracowników sezonowych.  

II.2.3. Sposób obliczenia ceny dla cz. IV  

Analogicznie przedstawiają się wyliczenia dla 

cz. IV. Przyjmując maksymalny wolumen 

zamówienia,  tj. 

11.409  koszy  dla  cz.  IV  miesięcznie,  oraz  czas  pracy  2  pracowników 

zatrudnionych  na  pełen  etat  oraz  trzeciego  pracownika  co  trzy  dni  – 

388  godzin 

miesięcznie, liczba koszy do opróżnienia w ciągu godziny wynosi 29,4. Należy pamiętać, że 

jest to czas przyjęty dla maksymalnego wolumenu zamówienia, a jeżeli wolumen ten będzie 

w istocie mniejszy – wartość ta będzie proporcjonalnie niższa.  

Biorąc  pod  uwagę  dużą  koncentrację  koszy  na  relatywnie  małym  terenie,  wyżej 

wskazane  wartości  i  czasy  opróżnień  są  danymi  realnymi,  pozwalającymi  na  wykonanie 

zamówienia za pomocą dwóch etatów. Gdyby jednak okazało się, że założenia 

wykonawcy 

SITA są niewystarczające, odwołujący przewidział w tej pozycji zapas kosztowy. Dwa etaty 

oraz 

jeden niepełny, po uwzględnieniu kosztów pracodawcy dają łączny koszt w wysokości 

5.206,34 zł. Przyjęty w kalkulacji wykonawcy SITA miesięczny wydatek na wynagrodzenia 

pracownicze wynosi zaś 

8.214,48 zł, co daje dodatkowe 3.008,14 zł miesięcznie na pokrycie 

kosztów  ewentualnych  nadgodzin,  zastępstw  pracowników  podczas  nieobecności,  czy 

zatrudnienia dodatkowych pracowników sezonowych.  

II.2.4. Sposób obliczenia ceny przez wykonawcę Kom-Eko 

Wyliczenia  te  porównać  można  do  danych  wskazanych  w  zwycięskiej  ofercie 

wykonawcy Kom-Eko. Podmiot ten wskazał, że zamówienie będzie realizował przy pomocy 

2 pracowników zatrudnionych na pełen etat, wykonujących pracę przez 8 godzin dziennie od 

poniedziałku  do  piątku  (łącznie  średnio  336  godzin  pracy  w  miesiącu),  a  dodatkowo  przez 

inne 2-osobowe zespoły wykonujące pracę po 6 godzin w sobotę i niedzielę (łącznie średnio 

48  godzin  w  miesiącu).  Tym  samym  łączny  czas  pracy  pracowników  zatrudnionych  przy 

opróżnianiu koszy wynosi 

miesięcznie 384 godziny. 

Zgodnie  z 

zał.  nr  7B  do  SIWZ,  maksymalny  wolumen  koszy  do  opróżnienia  w  ciągu 

całej  umowy  dla 

cz. II to 478.770, co daje liczbę 9.774 koszy do opróżnienia miesięcznie. 

Dzieląc to przez zadeklarowane przez 

wykonawcę Kom-Eko 336 godzin pracy w miesiącu, 

otrzymujemy,  że  liczba  koszy,  które 

wykonawca  Kom-Eko  deklaruje  opróżniać  w  ciągu  1 

godz. wynosi 26 koszy.  

Tym  samym  średni  czas  opróżnienia  kosza  wynosi  około 

2,3  minuty.  Jest  to  liczba 

zbliżona  do  czasu  przewidzianego  przez 

odwołującego  (po  dokonaniu  korekty 

nieprawidłowości  w  obliczeniach 

zamawiającego).  Niezrozumiałym  jest,  dlaczego  w 

odniesieniu  do 

wykonawcy  Kom-Eko  czas  ten  nie  został  zakwestionowany,  podczas  gdy 

oferta 

wykonawcy SITA została z tego powodu odrzucona. 

III. Zaniechanie ponownego wezwania wykonawcy SITA do złożenia wyjaśnień 
 

Odrzucenie  oferty 

wykonawcy  SITA  powstało  wskutek  błędnej  interpretacji  wyjaśnień 

udzielonych przez 

odwołującego.  

Odrzucenie oferty z powodu rażąco niskiej ceny powinno być pozbawione automatyzmu.  

Zamawiający powinien wszechstronnie rozważyć okoliczności wskazania niższej ceny, 

a  także  dokładnie  przeanalizować  ofertę 

wykonawcy SITA i złożone wyjaśnienia. Już sam 

fakt,  że  cena 

odwołującego  jest  zbliżona  do  cen  pozostałych  wykonawców  powinien 

zwrócić  uwagę 

zamawiającego  i  doprowadzić  do  konkluzji,  że  jest  to  cena  realna. 

Zamawiający  w  Zapytaniu  wskazał  tylko  cenę  globalną  oferty  wykonawcy  SITA. 

Wyjaśnienia 

odwołującego  w  zakresie  ceny  były  kompleksowe,  w  pełni  uzasadniające 

wysokość oferowanej stawki.  

W wypadku, kiedy 

zamawiający miał wątpliwości do znaczenia wyjaśnień wykonawcy 

SITA (objawiające się w szczególności w tym, że zamawiający przyjął, że odwołujący chce 

realizować  usługę  opróżniania  wyłącznie  za  pomocą  jednego  pracownika),  to  powinien 

skierować  kolejne  zapytanie  do 

odwołującego,  z  żądaniem  wyjaśnień  elementów 

niezrozumiałych  dla 

zamawiającego.  Zaniechania  zamawiającego  w  tym  zakresie 

doprowadziły do bezprawnego odrzucenia oferty 

wykonawcy SITA. 

Nad  problematyką  ponownego  wzywania  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny  pochylił  się 

także  Urząd  Zamówień  Publicznych  w  Informatorze  Urzędu  Zamówień  Publicznych  z 

listopada  2013  r.  Urząd  wskazał,  że  uwzględniając  normę 

art.  55  ust.  2  dyrektywy 

klasycznej  w  szczególności  użyty  w  niej  zwrot  „konsultacje”,  uznać  należy,  że  działania 
zamawiającego zmierzające do wyjaśnienia „rażąco niskiej ceny” nie mogą się ograniczać 

się  do  jednorazowej  czynności  tj.  jednokrotnego  wezwania  wykonawcy  do  złożenia 

wyjaśnień  w  przypadku,  gdy  okoliczności  przedstawione  w  już  złożonych  wyjaśnieniach 

wymagają w ocenie 

zamawiającego dalszego usuwania powstałych wątpliwości. 

Podobnie na gruncie polskich regulacji wypowiedział się Sąd Okręgowy w Warszawie w 

wyroku  z  5  lipca  2007  r.  (

sygn.  akt  V  Ca  2214/06),  w  którym  stwierdził,  że  dla 

zakwalifikowania  oferty  do  dalszego  postępowania  nie  jest  wystarczające  złożenie 

jakichkolwiek  wyjaśnień,  lecz  wyjaśnień  odpowiednio  umotywowanych  przekonujących,  że 

zaproponowana  cena  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny,  Tym  samym,  z  literalnej  wykładni 

powyższych  przepisów  wynika,  że  zamawiający  dla  rzeczywistej  weryfikacji  oferty 

wykonawcy  w  kontekście  rażąco  niskiej  ceny  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  nie 

może poprzestać na jednokrotnym wezwaniu 

wykonawcy w trybie art. 90 ust. 1 Pzp, jeżeli 

nadal ma wątpliwości w przedmiotowym zakresie, pomimo złożonych przez tego wykonawcę 

wyjaśnień.  

Powyższe  stanowisko  znajduje  swoje  potwierdzenie  także  w  świetle  celowościowej 

wykładni powyższych przepisów. Celem 

art. 90 Pzp jak i art. 55 dyrektywy klasycznej jest 

wyeliminowanie  z  postępowania  ofert  tych 

wykonawców,  którzy  proponują  realizację 

przedmiotu  zamówienia  na  warunkach  niemożliwych  do  spełnienia,  nierealnych, 

nierzeczywistych.  Uwzględniając  konieczność  ochrony  szeroko  definiowanego  interesu 

publicznego,  jak  i  ochrony  naczelnej  zasady  systemu  zamówień  publicznych  –  zasady 

uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania 

wykonawców,  niedopuszczalne  jest 

powierzenie  wykonania  zamówienia 

wykonawcy,  który  nie  zrealizuje  przedmiotu 

zamówienia  w  sposób  zgodny  z  treścią  złożonej  oferty.  Możliwość  kilkukrotnego  wzywania 

wykonawcy do złożenia wyjaśnień w trybie 

art. 90 ust. 1 Pzp, została również potwierdzona 

przez  Sąd  Okręgowy  w  Olsztynie,  który  w  wyroku  z  9  grudnia  2010  r.  (

sygn.  akt  V  Ga 

122/10),  jednoznacznie  wskazał,  że  brak  jest  przeszkód  do  ponownego  wzywania 

wykonawcy  do  złożenia  wyjaśnień,  jeżeli  pierwotne  wyjaśnienia  nie  rozwiały  wątpliwości 

zamawiającego związanych z „rażąco niską ceną”.  

W  celu  podjęcia  decyzji  o  braku  bądź  istnieniu  podstaw  do  odrzucenia  oferty 

wykonawcy  z  powodu  rażąco  niskiej  ceny,  zamawiający  powinien  umożliwić wykonawcy 

wyjaśnienie  wszystkich  wątpliwości,  jakie  zrodziły  się  u 

zamawiającego  w  związku  z  ceną 

zaproponowaną przez 

wykonawcę, a także ze złożonymi przez wykonawcę wyjaśnieniami. 

Celem  przepisu  nakładającego  obowiązek  żądania  wyjaśnień  jest  ochrona 

wykonawcy 

przed arbitralnością decyzji podejmowanych przez 

zamawiającego. Stąd też, zamawiający 

mając  nadal,  po  złożeniu  przez 

wykonawcę  wyjaśnień,  wątpliwości  do  okoliczności 

uzasadniających  zaoferowaną  przez 

wykonawcę  cenę,  może  żądać  od  wykonawcy 

dalszych  wyjaśnień.  Jest  to  szczególnie  uzasadnione  w  sytuacji,  gdy 

zamawiający  nie 

wyspecyfikował zakresu oczekiwanych informacji w pierwszym kierowanym do 

wykonawcy 

wystąpieniu,  bądź  w  sytuacji,  gdy  nowe  wątpliwości  wyniknęły  na  tle  treści  już  złożonych 

wyjaśnień.  

W  świetle  ww.  orzeczeń  jasnym  jest,  że  skoro 

zamawiający  powziął  wątpliwość  do 

znaczenia  udzielonych  wyjaśnień,  powinien  wezwać 

wykonawcę  SITA  do  ich 

doprecyzowania.  Wyjaśnienia 

odwołującego  zawierały  bowiem  wszelkie  niezbędne 

elementy do ich przyjęcia. Odrzucenie oferty nastąpiło więc nie wskutek niewystarczających 

wyjaśnień,  czy  też  błędów  zawartych  w  wyjaśnieniach,  lecz  niewłaściwej  interpretacji 

zamawiającego. Podkreślenia  wymaga, że nie jest obowiązkiem składającego wyjaśnienia 

antycypowanie wszelkich wątpliwości 

zamawiającego. Zwłaszcza w wypadku, gdy jak w tej 

sytuacji, 

zamawiający  nie  kwestionuje  żadnego  z  elementów  oferty,  a  raczej  jej  ogół, 

wyjaśnienia składane są niejako „w ciemno”. 

Zamawiający  zarzucił  w  piśmie  z  8.04.2016  r.,  że  wykonawca  powołuje  się  na 

posiadanie  własnego  warsztatu  dla  pojazdów,  korzystanie  ze  zniżek  na  zakup  materiałów 

eksploatacyjnych, korzystanie z preferencyjnych cen i zniżek w hurtowniach i u producentów, 

nie przedstawiając żadnego dowodu w tym zakresie. Ponownie powtórzyć trzeba, że jeżeli u 

zamawiającego zrodziły się wątpliwości czy wykonawca SITA w istocie posiada wyjątkowo 

korzystne warunki handlowe, to 

zamawiający powinien wezwać do uzupełnienia dowodów w 

tym zakresie. Ciężar dowodowy, który konstytuuje 

art. 90 ust. 2 Pzp, nie oznacza bowiem, 

ż

e 

odwołujący  obowiązany  jest  przedstawić  dowód  na  każde  ze  swoich  twierdzeń.  W 

szczególności, nie jest on obowiązany wykazywać ceny kosztów marginalnych, nie mających 

znaczenia  dla  oferty.  Powodowałoby  to  nadmierne  i  niczym  nieuzasadnione  obciążenie 

wykonawców.  Wykonawca  SITA  w  składanych  wyjaśnieniach  załączył  umowy  z 

pracownikami,  a  także  udowodnił  ponoszone  koszty  paliwa.  To  te  dwie  pozycje  stanowią 

podstawowe  koszty  dla  wykonania  zamówienia,  Jeżeli 

zamawiający  uznał,  że  niezbędne 

jest  też  złożenie  pozostałych  umów  i  rachunków,  powinien  był  dodatkowo  wezwać 

odwołującego do uzupełnienia wyjaśnień w tym zakresie. 

Odwołujący  przesłał  w  terminie  kopię  odwołania  zamawiającemu  18.04.2016  r.  (art. 

180 ust. 5 i art. 182 ust. 1-4 Pzp).  

Zamawiający przesłał w terminie 2 dni kopię odwołania innym wykonawcom 19.04.2016 

r. (art. 185 ust. 1 in initio Pzp). 

Do  22.04.2016  r.  żaden  wykonawca  nie  złożył  (1)  Prezesowi  KIO,  z  kopiami  dla  (2) 

zamawiającego  i  (3)  odwołującego,  pisma  o  zgłoszeniu  przystąpienia  po  którejkolwiek 

stronie do postępowania toczącego się w wyniku wniesienia odwołania (

art. 185 ust. 2 Pzp).  

 
 
Po  przeprowadzeniu  rozprawy  z  udziałem  stron,  na  podstawie  dokumentacji 

postępowania, wyjaśnień oraz stanowisk stron zaprezentowanych podczas rozprawy – 
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:  

 
Izba stwierdziła, że odwołanie nie jest zasadne.  

W ocenie 

Izby zostały wypełnione łącznie przesłanki zawarte w art. 179 ust. 1 Pzp, to 

jest  posiadania  interesu  w  uzyskaniu  danego  zamówienia  oraz  wystąpienia  możliwości 

poniesienia szkody przez 

odwołującego.  

Izba  postanowiła  dopuścić,  jako  dowód,  dokumentację  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego  przekazaną  przez

  zamawiającego,  potwierdzoną  za  zgodność  z 

oryginałem.  

Ponadto 

Izba oparła wyrok na:  

dowodach złożonych przez odwołującego:  

1)   (dowód  nr  1)  wydruk  mapki  fragmentu  Lublina  z  częściami  I  i  IV  dla 

zobrazowania  czasu  przejazdu  około  1,5  godziny,  z  której  odwołujący 

wywodzi,  że  czas  poświęcony  na  dojazdy  wynosi  około  1,5  godziny,  a  więc 
wykonawcy pozostaje 6,5 godziny na ścisłe wykonywanie usługi opróżniania 
koszy;  

2)   (dowód  nr  2)  przeliczenia  wartości  kosztów  robocizny  na  liczbę  etatów,  z 

którego  odwołujący  wywodzi,  że  liczba  etatów  do  wykonania  usługi  jest 
wystarczająca;  

dowodzie złożonym przez zamawiającego:  

3)   (dowód nr A) zdjęcia koszy z widokiem zaśmieconego terenu wokół kosza na 

wykazanie  występowania  zjawiska  zaśmiecenia  wokół  kosza,  a  nie  tylko  w 
worku plastikowym wewnątrz kosza.  

 
Izba  ustaliła,  że  stan  faktyczny  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego 

(postanowienia  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  oraz  informacje  zawarte  w 

ogłoszeniu o zamówieniu) nie jest sporny.  

W  ocenie 

Izby,  zarzut  pierwszy  naruszenia  art.  7  Pzp  przez  nierówne  traktowanie 

wykonawców  i  prowadzenie  postępowania  z  uchybieniem  zasad  uczciwej konkurencji  –  nie 

zasługuje na uwzględnienie.  

Izba  ustaliła,  że  odwołujący  stwierdził,  że  odrzucenie  oferty  z  powodu  rażąco  niskiej 

ceny  powinno  być  pozbawione  automatyzmu.  I  właśnie 

zamawiający  zwrócił  się  do 

wykonawców o udzielenie wyjaśnień zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 in initio Pzp, który 

to  przepis  brzmi:  »Jeżeli  cena  oferty  wydaje  się  rażąco  niska  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia  i  budzi  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu 

zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez  zamawiającego  lub  wynikającymi  z 

odrębnych  przepisów,  w  szczególności  jest  niższa  o  30%  od  wartości  zamówienia 

lub 

ś

redniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert, 

zamawiający  zwraca  się  o 

udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących  elementów  oferty  mających 

wpływ  na  wysokość  ceny,  w  szczególności  w  zakresie  [...]«.  Następnie 

zamawiający 

przeanalizował  wyjaśnienia  złożone  przez 

wykonawców  i  zamawiający  doszedł  do 

wniosku, że wyjaśnień wraz z dostarczonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera rażąco 

niską cenę, co wypełniło przesłankę odrzucenia oferty na podstawie 

art. 90 ust. 3 Pzp, który 

to  przepis  brzmi  »Zamawiający  odrzuca  ofertę  wykonawcy,  który  nie  złożył  wyjaśnień  lub 

jeżeli  dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  z  dostarczonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta 

zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia«.  

Izba  stwierdza,  że  zgodnie  z  treścią  art.  90  ust.  1  Pzp  zamawiający  ma  obowiązek 

wyjaśnić kwestię wysokości zaoferowanej ceny gdy cena ofertowa będzie niższa o 30% [1] 

od  wartości  zamówienia 

lub  [2]  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert.  Ze 

względu  na  użycie  przez  ustawodawcę  w  tym  wyrażeniu  spójnika  »

lub« wyrażenie to musi 

być  traktowane  jako  alternatywa  nierozłączna,  a  więc  wystarczy  aby  zaszła  jedna 

przesłanka,  żeby 

zamawiający  był  zobligowany  do  wszczęcia  procedury  wyjaśniania 

elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny. 

Wykonawcy zapoznali się z wartością 

zamówienia  ustaloną  przez 

zamawiającego  bezpośrednio  przed  otwarciem  ofert,  gdy 

zamawiający podał kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Od tej 

pory 

wykonawcy  mogli  wnosić  zastrzeżenia  do  wysokości  wartości  szacunkowej 

zamówienia  ustalonej  przez 

zamawiającego,  a  w  tym  także  mogli  wnosić  środki  ochrony 

prawnej. Jednak żaden z 

wykonawców nie wniósł w ustawowym terminie odwołania od tej 

czynności 

zamawiającego i dlatego Izba nie może odnieść się do zarzutów odwołującego 

dotyczących  wartości  zamówienia  ustalonej  przez 

zamawiającego,  a  także  wynikającej  ze 

ś

redniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert.  Wynika  to  z 

art.  182  ust.  3  pkt  1 

Pzp, który to przepis brzmi »Odwołanie wobec czynności innych niż określone w ust. 1 i 2 

wnosi  się  [...]  w  przypadku  zamówień,  których  wartość  jest  równa  lub  przekracza  kwoty 

określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 – w terminie 10 dni od dnia, w 

którym powzięto lub przy zachowaniu należytej staranności można było powziąć wiadomość 

o okolicznościach stanowiących podstawę jego wniesienia«, a także z przepisu 

art. 189 ust. 

2  pkt  3  Pzp,  który  to  przepis  brzmi  »Izba  odrzuca  odwołanie,  jeżeli  stwierdzi,  że  [...] 

odwołanie zostało wniesione po upływie terminu określonego w ustawie«.  

Ponadto 

Izba  stwierdziła,  że  zamawiający  na  równi  zwrócił  się  także  do  innego 

wykonawcy  o  wyjaśnienie  kwestii  wysokości  zaoferowanej  ceny.  Jednak  analiza  tych 

wyjaśnień  doprowadziła  do  konstatacji,  że 

wykonawca  ten  nie  zaoferował  rażąco  niskiej 

ceny.  Zgodnie  z  długoletnią  praktyką  należy 

Izba  podkreśla,  że  rażąco niska  cena  nie  jest 

wartością  oderwaną  do  sytuacji  konkretnego 

wykonawcy.  Na  stwierdzenie  rażąco  niskiej 

ceny ma wpływ analiza nie tylko poszczególnych liczb, jakie deklarują 

wykonawcy, ale także 

wystąpienie  nieograniczonej  liczby  czynników,  a  niektóre  z  nich  przykładowo  zostały 

wskazane w 

art. 90 ust. 1 Pzp.  

Dodatkowo  należy  stwierdzić,  że 

odwołujący  złożył  ofertę  na  inne  części  zamówienia 

niż  przyrównywany 

wykonawca  Kom-Eko,  dlatego  tym trudniej  doszukiwać  się  w  każdym 

elemencie tych ofert prostych analogi.   

W ocenie 

Izby, odwołujący nie wykazał zasadności zarzutu pierwszego naruszenia art. 

7 Pzp przez nierówne traktowanie wykonawców i prowadzenie postępowania z uchybieniem 

zasad uczciwej konkurencji, dlatego zarzut pierwszy nie może zasługiwać na uwzględnienie.  

W ocenie 

Izby, zarzut drugi naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp w zw. z art. 90 ust. 3 

Pzp  przez  przyjęcie,  że  oferta  wykonawcy  SITA  w  zakresie  cz.  I  i  cz.  IV  zamówienia 

zawiera  rażąco  niską  cenę,  a  w  konsekwencji,  odrzucenie  tej  oferty  oraz  w  ocenie 

Izby, 

zarzut 

czwarty naruszenia art. 90 ust. 1 Pzp i art. 7 ust. 1 Pzp przez zaniechanie wezwania 

wykonawcy SITA do złożenia w trybie art. 90 ust. 1 Pzp dalszych wyjaśnień dotyczących 

elementów  oferty  mających  wpływ  na  wysokość  ceny,  pomimo  że 

zamawiający  powinien, 

jeżeli  miał  nowe  wątpliwości  powstałe  wskutek  złożenia  przez 

odwołującego  wyjaśnień  w 

zakresie  rażąco  niskiej  ceny,  rozwiać  te  wątpliwości  przez  ponowne  wezwanie  do  złożenia 

dodatkowych wyjaśnień – nie zasługują na uwzględnienie. 

 
Wykonawca SITA zaoferował cenę wykonania zamówienia niższą o więcej niż 30% od 

wartości  zamówienia  ustalonej  przez 

zamawiającego.  W  związku  z  tym  zamawiający 

wszczął procedurę badania oferty w celu stwierdzenia, że oferta nie opiewa na rażąco niską 

cenę, co wynika z 

art. 90 ust. 1 Pzp.   

Zamawiający  oczekują  w  takich  przypadkach  od  wykonawców  złożenia 

wyczerpujących  wyjaśnień  i  dowodów  dotyczących  elementów  oferty  mających  wpływ  na 

wysokość  ceny.  W  rozpoznawanym  przypadku 

wykonawca  SITA  (obecny  odwołujący) 

oświadczył  o  założeniu  cen  jednostkowych  i  opisał  je. 

Wykonawca  SITA  poinformował  o 

posiadaniu  magazynów,  rozbudowany  dział  administracji,  personel  nadzorczo-kontrolny  i 

zatrudnionych  specjalistów  ds.  ochrony  środowiska. 

Wykonawca  SITA  także  załączył  do 

wyjaśnień dowód w postaci 3 kopii umów o pracę na najniższe wynagrodzenie konkretnych 

pracowników.  Ponadto 

wykonawca  SITA  w  ramach  szczegółowych  wyjaśnień  i 

decydujących o wysnuciu wniosków o zawieraniu w ofercie rażąco niskiej ceny stwierdził cyt. 

»W  kosztach  robocizny  oprócz  kosztów  pracy  członków  ekip  odbiorowych  uwzględnione 

zostały również koszty zatrudnienia personelu niezbędnego do kontrolowania prawidłowego 

wykonania  zamówienia,  sporządzenia  sprawozdań  itp.«. 

Wykonawca  ten  również 

przedstawił inne składniki w kosztach robocizny, np. lit. d i e str. 5 wyjaśnień z 11.02.2016 r. 

cyt. »Spółka w swojej kalkulacji przyjęła, że nie będzie ponosić dodatkowych kosztów z tytułu 

podstawienia dodatkowych koszy, gdyż koszt robocizny z [za – Izba] tę czynność został ujęty 

już w koszcie robocizny [...]. [...]. Powyższy koszt nie jest wysoki, gdyż koszt robocizny za tę 

czynność został ujęty już w koszcie robocizny«. 

Izba stwierdza, że zamawiający ma prawo 

wezwać  wykonawcę  do  wyjaśnień  dodatkowych  elementów,  które  nie  zostały  w  pełni 

wyjaśnione,  jednak  wyjaśnienia  te  nie  mogą  doprowadzić  do  zmiany  treści  oferty  czy 

równoznacznego ze zmianą treści oferty – zmianą złożonych wyjaśnień. Wynika to z 

art. 87 

ust.  1  Pzp,  który  brzmi  »W  toku  badania  i  oceny  ofert  zamawiający  może  żądać  od 

wykonawców  wyjaśnień  dotyczących  treści  złożonych  ofert.  Niedopuszczalne  jest 

prowadzenie  między  zamawiającym  a  wykonawcą  negocjacji  dotyczących  złożonej  oferty 

oraz,  z  zastrzeżeniem  ust.  1a  i  2,  dokonywanie  jakiejkolwiek  zmiany  w  jej  treści«.  Nawet 

dowody  złożone  z  odwołaniem  i  na  rozprawie  nie  wykazały,  że  oferta  realnie  nie  zawiera 

rażąco  niskiej  ceny.  Dowody  załączone  do  odwołania  dotyczyły  (załączniki  1-4)  spraw 

formalnych  związanych  z  wniesieniem  odwołania  i  (załącznik  5)  zapytanie 

zamawiającego 

skierowanego do 

wykonawcy SITA z 9.04.2016 r. oraz (załącznik 6) pismo zamawiającego 

z  8.04.2016  r.,  a  dowody  złożone  na  rozprawie  to  wydruk  mapki  fragmentu  Lublina  na 

wykazanie  czasu  przejazdu  z  bazy  do  miejsc  spełnienia  usługi  (

dowód nr 1) i przeliczenia 

wartości  kosztów  robocizny  na  liczbę  etatów  na  wykazanie,  że  liczba  etatów  do  wykonania 

usługi jest wystarczająca (

dowód nr 2). Również stanowisko odwołującego, że sprzątanie 

zaśmiecenie terenu wokół koszy jest zjawiskiem sporadycznym z doświadczenia życiowego 

można  określić  jako  niezasadne,  szczególnie  widząc  dowód  zaśmieconego  terenu  wokół 

kosza przedstawiony przez zamawiającego (

dowód A).  

Na  podstawie  wyżej  omówionych  okoliczności 

Izba  jest  obowiązana  stwierdzić,  że 

wykonawca złożył wyjaśnienia wraz z dowodami (złożonymi z odwołaniem i na rozprawie). 

Dowody te i stanowisko 

odwołującego potwierdzają, że oferta zawiera rażąco niską cenę w 

stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  (

art.  90  ust.  3  Pzp)  i  zamawiający  miał  obowiązek 

odrzucić ofertę 

odwołującego stosując się do art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp, który to przepis brzmi 

»Zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeżeli  [...]  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do 

przedmiotu  zamówienia«.  W  przypadku  stwierdzenia  przez 

zamawiającego,  że  oferta 

zawiera  rażąco  niską  cenę 

wykonawca,  który  być  może  ma  jeszcze  jakieś  argumenty  na 

wykazanie,  że  oferta  nie  opiewa  na  rażąco  niską  cenę  nie  może  wymagać  od 

zamawiającego  aby  zamawiający  powtórnie  zwrócił  się  o  wyjaśnienie  treści  oferty  czy 

jakichkolwiek  elementów  oferty  bądź  wcześniej  złożonych  wyjaśnień.  Nie  wyklucza  to 

możliwości  zadania  pytań  do  zwracającego  się  o  wyjaśnienia 

zamawiającego  np.  w  jakim 

konkretnie  zakresie 

wykonawca  ma  udzielić  wyjaśnień  i  jakie  dokumenty  powinien  złożyć 

jako  dowody  niezaistnienia  rażąco  niskiej  ceny.  Dodatkowo 

Izba  stwierdza,  że  zadanie 

takiego  pytania  czy  pytań  nie  wstrzymuje  ani  nie  zawiesza  biegu  terminu  ustalonego  przez 

zamawiającego  na  udzielenie  wyjaśnień,  chyba  że  sam  zamawiający  dojdzie  do  takiego 

wniosku i przedłuży termin na złożenie wyjaśnień przez 

wykonawcę.  

Izba stwierdza, że zarzut drugi naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp w zw. z art. 90 ust. 

3  Pzp  przez  przyjęcie,  że  oferta  wykonawcy  SITA  w  zakresie  cz.  I  i  cz.  IV  zamówienia 

zawiera rażąco niską cenę oraz w ocenie 

Izby zarzut czwarty naruszenia art. 90 ust. 1 Pzp 

i art. 7 ust. 1 Pzp przez zaniechanie wezwania wykonawcy SITA do złożenia w trybie art. 
90  ust.  1  Pzp  dalszych  wyjaśnień  dotyczących  elementów  oferty  mających  wpływ  na 

wysokość  ceny,  pomimo  że 

zamawiający  powinien,  jeżeli  miał  nowe  wątpliwości  powstałe 

wskutek  złożenia  wyjaśnień  przez 

odwołującego,  rozwiać  te  wątpliwości  przez  ponowne 

wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień – nie zasługuje na uwzględnienie. 

W ocenie 

Izby, zarzut trzeci naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 1 Pzp przez unieważnienie 

postępowania  w  zakresie 

cz.  I  zamówienia,  podczas  gdy  oferta  złożona  przez 

odwołującego nie podlegała odrzuceniu – nie zasługuje na uwzględnienie.  

8.04.2016  r.  zamawiający  zawiadomił  wykonawców  o  unieważnieniu  postępowania  w 

zakresie 

cz.  I  zamówienia  na  podstawie  art.  93  ust.  1  pkt  1  Pzp,  który  to  przepis  brzmi 

»Zamawiający  unieważnia  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia,  jeżeli  […]  nie  złożono 

ż

adnej oferty niepodlegającej odrzuceniu albo nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do 

udziału w postępowaniu od wykonawcy niepodlegającego wykluczeniu, z zastrzeżeniem pkt 

2 i 3«. Od decyzji o odrzuceniu ofert 

wykonawców odwołał się tylko wykonawca SITA i to 

tylko w zakresie odrzucenia oferty 

wykonawcy SITA, a zatem Izba stwierdza, że odrzucenie 

ofert  w  przypadku  pozostałych 

wykonawców  jest  niepodważalne.  Również  zdaniem  Izby 

było  zasadne  odrzucenie  oferty 

odwołującego,  jak  zostało  to  wykazane  powyżej.  Dlatego 

Izba  ma  obowiązek  stwierdzić,  że  wszystkie  oferty  w  zakresie  cz.  I  zamówienia  podlegają 

odrzuceniu. W związku z tym 

zamawiający podstawnie zastosował się do art. 93 ust. 1 pkt 

1 Pzp i unieważnił postępowanie.  

Z tego względu w ocenie 

Izby, zarzut trzeci naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 1 Pzp przez 

unieważnienie  postępowania  w  zakresie 

cz.  I  zamówienia  –  nie  może  zasługiwać  na 

uwzględnienie.  

Zamawiający – podczas prowadzenia postępowania – nie naruszył  wskazanych przez 

odwołującego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.  

Z powyższych względów oddalono odwołanie, jak w sentencji.  

O kosztach postępowania odwoławczego 

Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

Pzp,  czyli  stosownie  do  wyniku  postępowania  uznając  za  uzasadnione  koszty 

wynagrodzenia pełnomocnika zamawiającego w kwocie 

3 600,00 zł zgodnie z § 3 pkt 1 i pkt 

2  lit.  b  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  w  sprawie 

wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu 

odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2010 r. Nr 41, poz. 238).  

Przewodniczący: 

………………………………