KIO 23/22 WYROK dnia 31 stycznia 2022 roku

Sygn. akt: KIO 23/22 

WYROK 

z dnia 31 stycznia 2022 roku 

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie: 

Przewodniczący: 

Aleksandra Kot 

Protokolant:   

Aldona Karpińska 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  25  stycznia  2022  roku  w  Warszawie 

odwołania 

wniesioneg

o  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  3  stycznia  2022  roku  przez 

wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  BICO  Group  Sp.  z o.o. 

z 

siedzibą w Warszawie, T. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą BICO 

Group T. P. 

z siedzibą w Warszawie w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: 

Miasto Łódź – Zarząd Inwestycji Miejskich z siedzibą w Łodzi 

przy udziale wykonawcy: 

Biuro  Usług Inwestycyjnych  C.  &  H.  Sp.  j.  z  siedzibą w  Łodzi 

zg

łaszającego  swoje  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  zamawiają-

cego, 

orzeka: 

Oddala odwołanie, 

Kosztami postępowania odwoławczego obciąża wykonawców wspólnie ubiegających 

się  o  udzielenie  zamówienia:  BICO  Group  Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Warszawie,  T.  P. 

prowadzącego  działalność  gospodarczą  pod  firmą  BICO  Group  T.  P.  z  siedzibą  w 

Warszawie i 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000,00 

zł (słownie: piętnaście tysięcy złotych 00/100) uiszczoną przez wykonawców wspólnie 

ubiegających się o udzielenie zamówienia: BICO Group Sp. z o.o. z siedzibą w War-

szawie,  T.  P. 

prowadzącego działalność  gospodarczą  pod  firmą  BICO Group T.  P.  z 

siedzibą w Warszawie tytułem wpisu od odwołania. 

Stosownie  do  art.  579  ust.  1  i  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia 

11  września  2019  roku  Prawo 

zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2021  roku  poz.  1129  ze  zm.)  na  niniejszy  wyrok  -  w 

terminie  14  dni  od  dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący: 

…………………………. 

 
Sygn. akt KIO 23/22 

Uzasadnienie 

Miasto  Łódź  –  Zarząd Inwestycji Miejskich z  siedzibą  w  Łodzi  (dalej:  „Zamawiający” 

oraz 

„ZIM”)  prowadzi  na  podstawie  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  roku  Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.,  dalej: 

„stara ustawa Pzp”) postępowanie 

o 

udzielenie  zamówienia  publicznego  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  pn.  „Pełnienie 

nadzoru  nad 

realizacją  robót  oraz  zarządzaniem  Kontraktem  pn.:  „Budowa  drogi 

wojewódzkiej  klasy  technicznej  „G”  –  Trasa  Górna  III  od  km  -0+059.45  do  km  5+712.25” 

realizowanego w 

ramach zadania „Budowa dojazdu do węzła na autostradzie A1 – budowa 

III  Etapu  Trasy  Górna”  wraz  z  zapewnieniem  obsługi  laboratoryjnej  dla  realizowanej 

inwestycji” (znak sprawy: ZIM-DZ.2621.29.2020). 

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku  Urzędowym  Unii 

Europejskiej dnia 28 grudnia 2020 roku pod numerem: 2020/S 252-636670. 

Pismem  z  dnia  22  grudnia  2021 

roku  Zamawiający  poinformował  wykonawców 

biorących udział w postępowaniu o odrzuceniu oferty złożonej przez wykonawców wspólnie 

ubiegających się o udzielenie zamówienia: BICO Group Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, 

T.  P. 

prowadzącego  działalność  gospodarczą  pod  firmą  BICO  Group  T.  P.  z  siedzibą  w 

Warszawie (dalej: 

„Odwołujący” oraz „BICO”) na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 

ust. 3 starej ustawy Pzp. 

Dnia 3 stycznia 2022 roku BICO 

wniósł odwołanie wobec czynności odrzucenia jego 

oferty  i  ewentualnie  zaniecha

nia  czynności  ponownego  wezwania  Odwołującego  do 

wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny.  

Odwołujący zarzucił ZIM naruszenie następujących przepisów ustawy Pzp: 

1)  art.  89  ust.  1  pkt  4 

w  związku  z  art.  90  ust.  3  starej  ustawy  Pzp  poprzez 

odrzucenie  oferty  BICO  z  powodu  rzekomego  niepotwierdzenia  przez 

wykonawcę,  że  jego  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny,  podczas  gdy 

Odwołujący złożył wyjaśnienia w zakresie zaoferowanej ceny, w których wykazał, 

że jest w stanie zrealizować zamówienie za zaoferowaną cenę; 

2)  ewentualnie 

–  zarzut  naruszenia  art.  90  ust.  1  starej  ustawy  Pzp  poprzez 

zaniechanie  ponownego  wezwania  Odwołującego  do  wyjaśnień  w  zakresie 

zaoferowanej ceny. 

Wskazując na powyższe zarzuty Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz: 

nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia oferty BICO; 

2)  ewentualnie  -  nakazanie  ZIM 

unieważnienia  czynności  odrzucenia  oferty  BICO 

oraz ponownego wezwania Odwołującego do wyjaśnień w zakresie zaoferowanej 

ceny; 

obciążenie  kosztami  postępowania  ZIM  oraz  zasądzenie  od  Zamawiającego  na 

rzecz  Odwołującego  kwoty  15  000  zł  stanowiącej  koszty  poniesione  z  tytułu 

wpisu, a także kwoty wskazanej przez BICO na rozprawie według przedłożonych 

na niej dokume

ntów. 

Odwołujący  wskazał,  że  Zamawiający  dokonał  własnej  kalkulacji  ceny  oferty  BICO 

zwracając uwagę na następujące okoliczności: 

Odwołujący  skalkulował  zbyt  niskie  wynagrodzenie  następujących  specjalistów: 

Inżyniera  Kontaktu,  Inspektora  nadzoru  robót  drogowych,  Inspektora  nadzoru 

robót  mostowych,  Inspektora  nadzoru  robót  elektrycznych,  Inspektora  nadzoru 

robót  teletechnicznych,  Inspektora  robót  wod.-  kan.  oraz  gazowych,  Inspektora 

ds.  geodezji,  Inspektora  ds.  z

ieleni,  Inspektora  ds.  materiałowych  –  technologa 

(za rynkowe zostało uznane wyłącznie wynagrodzenie Inspektora ds. rozliczeń); 

Odwołujący  nie  skalkulował  kosztów  związanych  z  dojazdem  poszczególnych 

inspektorów na teren budowy, delegacją, wynajmem mieszkania; 

Odwołujący  nie  skalkulował  kosztów  ubezpieczenia  OC  oraz  zabezpieczenia 

należytego  wykonania  umowy,  kosztów  telefonów,  obsługi  biura  Inżyniera, 

wytworzenia dokumentów Inżyniera i tych podobnych; 

Odwołujący nie doliczył kosztów pracodawcy, jakie ponosi z tytułu zatrudnienia na 

umowę o pracę. 

Odwołujący  zaznaczył,  że  ustalenie  wynagrodzenia  wskazanych  powyżej 

specjalistów  jest  sprawą  poszczególnego  specjalisty  i  konkretnego  wykonawcy.  Żaden  z 

innych  podmiotów  nie  może  wpływać  na  wysokość  tego  wynagrodzenia.  Zdaniem  BICO  w 

tym  przypadku  mamy  do  czynienia  z 

usługami  miękkimi,  które  ze  względu  na  swoją 

specyfikę mogą być bardzo różne dla poszczególnych wykonawców. Nie da się ich bowiem 

w sposób jednoznaczny zweryfikować, czy poddać analizie. Wykonawca BICO podkreślił, że 

do  złożonych  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  dołączył  dowody  w  postaci  zobowiązań 

wszystkich  specjalistów  do  pełnienia  odpowiednich  funkcji  za  wynagrodzeniem 

odpowi

adającym kwotom założonym przez Odwołującego w kalkulacji. Nie są to więc kwoty 

przyjęte  arbitralnie  przez  BICO,  lecz  faktyczna  wysokość  wynagrodzenia,  za  którą 

poszczególni specjaliści zgadzają się pełnić funkcję.  

Odwołujący  wskazał  również,  że  skalkulowane  przez  niego  wynagrodzenie 

poszczególnych  specjalistów  znacznie  przekracza  kwotę  minimalnego  wynagrodzenia  za 

prac

ę (właściwą dla umów o pracę) oraz minimalną stawkę godzinową (właściwą dla umów 

cywilnoprawnych)

,  a  zatem  nie  ma  żadnych  podstaw,  żeby  zostało  uznane  przez 

Zamawiającego  w  sposób  całkowicie  arbitralny  za  wynagrodzenie  nierynkowe.  Odwołujący 

wskazał  na  orzecznictwo  Krajowej  Izby  Odwoławczej,  zgodnie  z  którym  Zamawiający 

powinien  weryfikować  wyjaśnienia  zaoferowanej  ceny  pod  kątem  kosztów  pracy  w 

kontekście  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  albo  minimalnej  stawki  godzinowej. 

Ponadto 

Odwołujący  poddał  pod  wątpliwość  źródła  wiedzy,  na  których  ZIM  oparł  się, 

przyjmując  wartości  rynkowego  wynagrodzenia.  BICO  wskazał,  że  są  to  portale  o 

charakterze bardziej popularnym, a nie naukowym. Prezentowane przez nich wartości nie są 

oparte  na  badaniach  rynku,  a  jedynie  na 

szczątkowych  informacjach,  które  nie  mają 

charakteru obiektywnego.  

Zdaniem  Odwołującego  nie  musiał  on  także  kalkulować  kosztów  związanych 

z 

dojazdem  poszczególnych  inspektorów  na  teren  budowy,  delegacją  oraz  wynajmem 

mieszkania

,  gdyż  w  wyjaśnieniach  zaoferowanej  ceny  z  dnia  19  maja  2021  roku  wyraźnie 

wskazał, że koszty paliwa i dojazdu nie obciążają budżetu kontaktu, albowiem są w całości 

przeniesione  w  ciężar  obowiązków  zatrudnionych  inspektorów.  W  dodatkowych 

wyjaśnieniach z dnia 7 grudnia 2021 roku BICO wskazał również, że wyliczenia wykonawcy, 

który wniósł skargę, bazują na założeniu, że inspektor będzie jechał specjalnie do Łodzi na 

jedną  wizytę.  Tymczasem  –  jak  podnosił  Odwołujący  -  inspektor  będzie  zaangażowany 

równolegle  w większą  ilość  przedsięwzięć  i  tym  samym  nie  będzie  ponosił  kosztów 

transportu specjalnie na jedną wizytę.  

Odwołujący zaznaczył również, że nie ma racji Zamawiający podnosząc, że BICO nie 

skalkulował  kosztów  ubezpieczenia  OC,  zabezpieczenia  należytego  wykonania  umowy, 

koszt

ów  telefonów,  obsługi  biura  Inżyniera  oraz  wytworzenia  dokumentów  Inżyniera.  BICO 

wskazał,  że  wszystkie te  koszty  zostały  przez  niego  skalkulowane  tj.  ujęte  w  szczegółowej 

kalkulacji kontraktu (stanowiącej załącznik do wyjaśnień zaoferowanej ceny z  dnia 19 maja 

2021 roku). 

Koszt OC samochodu znajduje się pod pozycją „koszty ubezpieczenia OC i AC”, 

natomiast  pozostałe  koszty  pod  pozycją  „Rezerwa  na  koszty  nie  przewidziane,  ewentualne 

koszty  niedoszacowania  którejś  z  powyższych  pozycji  i  koszty  pośrednie  30%”.  Ponadto 

Odwołujący podniósł, że koszty, na które powołuje się ZIM w tym zakresie, nie są kosztami 

o 

dużej  wysokości  i  tym  samym  nie  wpływają  istotnie  na  kalkulację  kosztów  całego 

zamówienia.  Nie  można  zatem  traktować  tych  kosztów  jako  mogących  zaważyć  na  cenie 

oferty w 

stopniu uzasadniającym uznanie tej ceny za rażąco niską. BICO podkreślił również, 

że  nie  ma  żadnych  przeszkód,  żeby  część  kosztów  związanych  z  zatrudnieniem 

pracowników  została  zawarta  w  kosztach  pośrednich  (o  ile  nie  było  w  dokumentacji 

zamówienia szczególnych wymagań Zamawiającego w tym zakresie).  

Odnośnie  zarzutu  naruszenia  art.  90  ust.  1  starej  ustawy  Pzp  poprzez  zaniechanie 

ponownego  wezwania  BICO  do  wyjaśnień  w  zakresie  zaoferowanej  ceny  Odwołujący 

wskazał,  że  zarzut  ten  został  przez  niego  postawiony  jako  ewentualny,  z  ostrożności 

procesowej.  Wolą  Odwołującego  jest,  żeby  zarzut  ewentualny  został  rozpatrzony  tylko  w 

przypadku, gdy nie potwierdzi się zarzut stanowczy naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z 

art.  90  ust.  3  starej  ustawy  Pzp  poprz

ez  odrzucenie  oferty  Odwołującego  z  powodu 

rzekomego  nie  potwierdzenia  przez  niego

,  że oferta nie zawiera  rażąco niskiej  ceny.  BICO 

podn

iósł,  że  zarówno  nauka  prawa,  jak  i  orzecznictwo  Krajowej  Izby  Odwoławczej 

dopuszczają możliwość ponownego wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie 

zaoferowanej  ceny. 

Dotyczy  to  przede  wszystkim  sytuacji,  w  których  pierwsze  wezwanie 

Zamawiającego  miało  ogólny  charakter.  W takiej  sytuacji  bowiem  wykonawca  nie  może 

ponosić  negatywnych  konsekwencji  takiego  wezwania.  Zamawiający  powinien  wezwać 

ponownie  wykonawcę  do  złożenia  wyjaśnień,  tym  razem  bardziej  szczegółowo  wskazując 

kwestie, które wzbudziły wątpliwości Zamawiającego. 

W dniu 25 stycznia 2022 roku Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której 

wniósł  o  oddalenie  odwołania  w  całości.  Zamawiający  wskazał,  że  w  ramach  wyjaśnień  z 

dnia 

19 maja 2021 roku Odwołujący starał się przekonać Zamawiającego, że niska cena jego 

oferty wynika z rzekomo bardzo korzystnych warunków geo-lokalnych tj. z uwagi na bliskie 

położenie  inwestycji  w  stosunku  do  miejsca  zamieszkania  inspektorów.  Trudno  jednak 

zgodzić  się  z powyższym  twierdzeniem  zważywszy  na  fakt,  że  –  jak  wynika  z  zobowiązań 

inspektorów złożonych wraz z wyjaśnieniami - żaden z inspektorów nie mieszka w Łodzi, a 

jedynie jeden z nich 

mieszka w mieście położonych z drugiej strony Łodzi (tj. w Zgierzu), co 

powoduje,  że twierdzenie BICO  o  korzystnym  położeniu miejsca  zamieszkania inspektorów 

nadzoru  względem  inwestycji  jest  fikcyjne  i  zostało  przywołane  jedynie  w  celu  wywołania 

nierealnego  wyobrażenia  o  wyjątkowo  korzystnych  czynnikach  pozwalających  skalkulować 

cenę na niskim poziomie. W ocenie Zamawiającego rzekomo rynkowe ceny wynagrodzenia 

inspektorów, które BICO starał się wykazać zarówno w kalkulacji z dnia 19 maja 2021 roku 

oraz  w  późniejszych wyjaśnieniach  z  dnia 7  grudnia 2021  roku  i  dowody,  które  mają  o  tym 

świadczyć  (tj.  oświadczenia  zainteresowanych  inspektorów,  z  których  wynika,  że  osoby  w 

nich  wskazane  wykonają  zlecone  im  zamówienie  za  określone  tam  wynagrodzenie),  nie 

potwierdzają, że zaoferowane wynagrodzenia są realne i rynkowe, a tym samym nie można 

ich  uznać  za  nienoszące  znamion  rażąco  niskich.  ZIM  wskazał,  że  Odwołujący  stara  się 

wywołać  mylne  wyobrażenie,  że  ustalone  wynagrodzenie  6000  zł  będzie  otrzymywał 

praktycznie  każdy  z inżynierów,  z  wyjątkiem  inspektora  ds.  rozliczeń,  który  ma  mieć 

miesięczne  wynagrodzenie  w  wysokości  5000  zł.  Zdaniem  Zamawiającego  istotny  jest 

jednak  nakład  pracy  każdego  z  nich  w  stosunku  do  tak  określonego  wynagrodzenia.  I  tak: 

p

rzy  wyobrażeniu,  w  które  wprowadza  nas  BICO  można  błędnie  przyjąć,  że  zarówno 

i

nspektor  nadzoru,  który  zatrudniony  jest  na  cały  etat  czyli  40  h  tygodniowo  tj.  160  h 

miesięcznie (umowa o pracę – takie jest wymaganie w SWZ) otrzyma 6000 zł jak i inspektor 

ds

. zieleni czy inspektor ds. technicznych, którzy mają przewidziane 12 h w miesiącu (tj. 3 h 

w tygodniu) 

i również za owe 12 h miesięcznie otrzymają 6000 zł. Zamawiający zauważył, że 

przekładając  wysokość  tego  wynagrodzenia  na  realia  przedmiotowego  zamówienia  i 

odwołując  się  do  faktycznej  ilości  zakładanych  godzin  niezbędnych  do  świadczenia  usługi, 

wynagrodzenia  te  tracą  walor  realności  i  rentowności.  Jednakże  faktyczne  wynagrodzenie 

poszczególnych  inżynierów  kształtować  się  będzie  natomiast  -  według  wyliczeń 

Zamawiającego - w następujący sposób: 

•  Inżynier Kontraktu – 144 000 zł : 24 miesiące = 6000 zł miesięcznie; 
•  Inspektor ds. rozliczeń - 120 000 zł : 24 miesiące = 5000 zł miesięcznie; 
•  Inspektor nadzoru robót drogowych - 72 000 zł : 24 miesiące = 3000 zł miesięcznie; 
•  Inspektor nadzoru robót mostowych - 18 000 zł : 24 miesiące = 750 zł miesięcznie; 
•  Inspektor nadzoru robót elektrycznych - 14 400 zł : 24 miesiące = 600 zł miesięcznie; 
•  Inspektor  nadzoru  robót  teletechnicznych  -  10  800  zł  :  24  miesiące  =  450  zł 

mi

esięcznie; 

•  Inspektor  nadzoru  robót  wod.–  kan.  i  gazowych  -  14  400  zł  :  24  miesiące  =  600  zł 

miesięcznie; 

•  Inspektor ds. geodezji - 36 000 zł : 24 miesiące = 1500 zł miesięcznie; 
•  Inspektor ds. zieleni - 10 800 zł : 24 miesiące = 450 zł miesięcznie; 
•  Technolog - 18 000 zł : 24 miesiące = 750 zł miesięcznie. 

Mając  na  uwadze  powyższe  Zamawiający  zanegował  możliwość  realizacji 

zamówienia  przy  ukształtowaniu  wynagrodzeń  na  poziomie  wskazanym  przez 

Odwołującego.  W  ocenie  ZIM  oświadczenia  poszczególnych  inspektorów  noszą  walory 

fikcyjności,  są  pozorne  i  służą  jedynie  rzekomemu  potwierdzeniu  nierynkowych  cen  przy 

kalkulacji ceny oferty.  

Ponadto  Zamawiający  podkreślił,  że  twierdzenia  BICO,  iż  nie  obciąża  on  budżetu 

kontraktu kosztami dojazdów (tj. kosztami paliwa, eksploatacji samochodów, noclegów, diet) 

i 

przerzuca  te  koszty  na  poczet  wynagrodzenia  poszczególnych  inspektorów  jest  mało 

wia

rygodne.  Z  doświadczenia  życiowego  wynika  bowiem,  że  jest  wysoce  nieekonomiczne 

przy  wynagrodzeniu  np.  450  zł  miesięcznie  (dla  inspektora  robót  teletechnicznych),  aby 

dojeżdżać  w  obie  strony  600  km  (2x300  km)  z  Olsztyna  –  3  razy  w  tygodniu  i  świadczyć 

jedn

ą  godzinę  nadzoru.  Zamawiający  wskazał,  że  również  kalkulacja  kosztów  prowadzenia 

samego  biura  inżyniera  oraz  koszt  zakupu  samochodów  odbiegają  od  realiów  rynkowych. 

Dodatkowo ZIM wskazał, że Odwołujący w żadnym miejscu nie skalkulował takich kosztów 

(bezp

ośrednich) jak polisa ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilno-prawnej (polisa OC), 

którą  musi  posiadać  wykonawca  w  związku  z  prowadzoną  działalnością.  Co  więcej,  ZIM 

podkreślił,  że  koszt  zabezpieczenia  należytego  wykonania  umowy  również  jest  kosztem, 

kt

óry  w  sposób  bezsprzeczny  musi  być  ujęty  w  kalkulacji,  jednak  BICO  nie  wymienił  go  w 

szerokopojętych kosztach pośrednich.  

Zamawiający odniósł się także do kosztów obsługi laboratoryjnej. ZIM zaznaczył, że 

Odwołujący  w  kalkulacji  z  dnia  19  maja  2021  roku  wskazał,  iż  obsługa  laboratoryjna  w 

kwocie  100 

000  zł  ma  być  świadczona  przez  p.  D.    J.  .  W  kolejnych  wyjaśnieniach  BICO 

uzup

ełnił  poprzednie  wyjaśnienia  podając,  że  w  ramach  obsługi  laboratoryjnej  uwzględnia 

nie tylko świadczenie usługi pobrania próbek i przewiezienia ich do analizy przez p. D. J., ale 

również koszty analizy przez Biuro Inżynierii Lądowej ANALIZER. W ocenie Zamawiającego 

Odwołujący nie wykazał jednak w jaki sposób na kwotę 100 000 zł składa się usługa p. D. J., 

a  jaki  procent  w  tej  kwocie  stanowią  koszty  samego  Biura  Inżynierii.  ZIM  podkreślił,  że 

wskazane  wyjaśnienia  de  facto  prowadzą  do  zmiany  pierwotnych  wyjaśnień,  co  jest 

niedopuszczalne w świetle przepisów prawa i ugruntowanej judykatury.  

Odnośnie  zarzutu  naruszenia  art.  90  ust.  1  starej  ustawy  Pzp  poprzez  zaniechanie 

ponownego  wezwania  Odwołującego  w  zakresie  ceny  Zamawiający  wskazał,  że  nie  widzi 

uzasadnienia  do  wezwania  BICO  po  raz  trzeci  do  złożenia  wyjaśnień.  W  ocenie  ZIM 

wezwanie  takie  byłoby  uzasadnione  jedynie  w  przypadku,  gdyby  Zamawiający  nie 

poinformował  Odwołującego  jakie  elementy  budzą  jego  wątpliwości,  natomiast  w  niniejszej 

sprawie  ZIM  w 

obydwu  wezwaniach  wskazał  szczegółowo,  jakie  elementy  kalkulacji  winny 

być wyjaśnione.  

Wykonawca  B

iuro  Usług  Inwestycyjnych  C.  &  H.  Sp.  j.  z  siedzibą  w  Łodzi  (dalej: 

„Przystępujący”) wniósł o oddalenie odwołania w całości. Przystępujący w piśmie z dnia 25 

stycznia 2022 roku wskaz

ał, że zarzuty postawione w odwołaniu są w jego ocenie chybione i 

nieuzasadnione, a czynność Zamawiającego polegającą na odrzuceniu oferty Odwołującego 

należy uznać za poprawną.  

Izba ustaliła i zważyła, co następuje. 

Uwzględniając  dokumentację  z  przedmiotowego  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  jak  również  biorąc  pod  uwagę  oświadczenia  i  stanowiska 

stron oraz uczestnika postępowania odwoławczego, złożone w pismach procesowych, 

jak  też  podczas  rozprawy  Izba  stwierdziła,  iż  odwołanie  nie  zasługuje  na 

uwzględnienie.  

Na  wstępie  należy  zaznaczyć,  iż  w  przypadku  odwołań  wniesionych  po  31  grudnia 

2020  roku

,  a  dotyczących  postępowań  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  wszczętych 

przed  dniem  1  stycznia  2021  roku,  stosownie  do  art.  92  ust.  2  ustawy  z  dnia 

11  września 

2019  roku  Przepisy  wprowa

dzające  ustawę  -  Prawo  zamówień  publicznych (Dz.  U.  z  2019 

roku poz. 2020 ze zm.

) zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 roku 

Prawo  za

mówień  publicznych  (t.j.  Dz.U.  z  2021  r.  poz.  1129  ze  zm.,  dalej:  „nowa  ustawa 

Pzp”).  

Izba  stwier

dziła,  że  nie  zachodzą  przesłanki  do  odrzucenia  odwołania,  o  których 

stanowi przepis art. 528 nowej ustawy Pzp. 

Ponadto  Izba 

stwierdziła,  że  Odwołujący  posiada  interes  w  uzyskaniu 

przedmiotowego  zamówienia,  kwalifikowanego  możliwością  poniesienia  szkody  w  wyniku 

naruszenia przez Z

amawiającego przepisów ustawy, o których mowa w art. 505 ust. 1 nowej 

ustawy Pzp

, co uprawniało go do złożenia odwołania. 

Do  niniejszego 

postępowania  odwoławczego  skuteczne  przystąpienie  po  stronie 

Zamawiającego  zgłosił  wykonawca  Biuro  Usług  Inwestycyjnych  C.  &  H.  Sp.  j.  z siedzibą  w 

Łodzi. 

Izba ustaliła następujący stan faktyczny: 

Izba  dokonała  ustaleń  faktycznych  w  oparciu  o  zgromadzony  w  sprawie  materiał 

dowodowy,  na  który  składa  się  dokumentacja  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

przekazana  przez  Zamawiającego  oraz  dokumenty  złożone  przez  strony  oraz  uczestnika 

postępowania odwoławczego w toku niniejszego postępowania.  

Odwołujący  złożył  ofertę,  w  której  zaoferował  zrealizowanie  zamówienia  za  cenę 

w 

wysokości  1 219  441,84  zł  brutto.  W  dniu  12  maja  2021  roku  Zamawiający  podał  kwotę 

jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia w wysokości 2 460 000,00 zł.  

Ce

na  brutto  oferty  złożonej  przez  BICO  jest  niższa  od  wartości  zamówienia 

powiększonej  o  należny  podatek  od  towarów  i  usług  ustalonej  przed  wszczęciem 

postępowania o 50,43%.  

Pismem  z  dnia  14  maja  2021  roku  Zamawiający  działając  zgodnie  z  art.  90  ust.  1 

starej  ustawy  Pzp

,  w  celu  ustalenia,  czy  oferta  złożona  w  przedmiotowym  postępowaniu 

zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, zwrócił się do wykonawcy 

BICO  o 

udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  do  złożenia  dowodów  –  między  innymi  kalkulacji 

wszys

tkich  kosztów,  mających  zasadnicze  znaczenie  dla  określenia  wysokości  ceny  brutto 

oferty, złożonej w postępowaniu, w szczególności w zakresie: 

oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla 

wykonawcy; 

kosztów  pracy,  których  wartość  przyjęta  do  ustalenia  ceny  nie  może  być  niższa  od 

minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  albo  minimalnej  stawki  godzinowej, 

ustalonych  na  podstawie  przepisów  ustawy  z  dnia  10  października  2002  roku 

o 

minimalnym wynagrodzeniu za pracę (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1564); 

3)  pomocy publicznej udziel

onej na podstawie odrębnych przepisów; 

wynikającym  z  przepisów  prawa  pracy  i  przepisów  o  zabezpieczeniu  społecznym, 

obowiązujących w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie; 

wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska; 

kosztów ogólnych i innych niezbędnych kosztów do prawidłowej realizacji przedmiotu 

zamówienia; 

wartości zysku; 

powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy. 

Zamawia

jący wskazał, że dowody, o których mowa powyżej, winny potwierdzać real-

ność  wykonania,  zgodnie  z  treścią  SIWZ,  przedmiotu  zamówienia  za  zaoferowaną  przez 

w

ykonawcę cenę. 

ZIM zaznaczył również, że zgodnie z przepisem art. 90 ust. 2 starej ustawy Pzp obo-

wiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na wykonawcy. 

Ponadto 

Zamawiający wskazał, że na podstawie art. 90 ust. 3 starej ustawy Pzp, od-

rzuci ofertę wykonawcy, który nie złożył wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz 

z dostarczonymi dowodami 

potwierdza, ze oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do 

przedmiotu zam

ówienia. 

Zamawiający poinformował również, że odrzuci ofertę wykonawcy BICO jeżeli złożo-

ne 

wyjaśnienia będą iluzoryczne oraz lakoniczne. 

Odwołujący  udzielił  wyjaśnień  w  dniu  19  maja  2021  roku,  w  których  podał,  że  pod-

trzymuje 

złożoną  ofertę  i  potwierdza  sporządzoną  kalkulację.  Jednocześnie  BICO  wyjaśnił, 

że zadanie będące przedmiotem zamówienia wycenił biorąc pod uwagę „szczególnie sprzy-

jające warunki wykonywania zamówienia dostępne dla oferenta, czyli miejsce zamieszkania 

inspektorów,  w  związku  z  czym  koszty  paliwa  i  dojazdu  nie  obciążają  budżetu  kontraktu, 

gdyż  są  w całości  przeniesione  w  ciężar  obowiązków  zatrudnionych  inspektorów”.  Ponadto 

Odwołujący wskazał, że:  

•  policzył wszystkie istotne składniki cenotwórcze; 
•  uwzględnił w wycenie zarówno etap poprzedzający rozpoczęcie inwestycji jak i etap 

realizacji; 

•  kalkulowane  stawki  zatrudnionych  przez  niego  specjalistów  znacznie  przekraczają 

minimalne wynagrodzenie ustawowe; 

•  kontrakt  zabezpieczył  tworząc  rezerwę  przeznaczoną  m.in.  na:  wydruki,  skutki  zda-

rzeń losowych wymagających większych nakładów czasu i pracy i innych możliwych; 

•  jego  firma  skalkulowała zysk,  który  można  obiektywnie  uznać  za  godziwe  wynagro-

dzenie. 

Do  złożonych  wyjaśnień  Odwołujący  załączył  szczegółową  kalkulację  wraz  z  dowo-

dami. 

W szczegółowej kalkulacji kontraktu wykonawca BICO podał wszystkie koszty: 

Koszty bezpośrednie: 

a) 

Koszt wynagrodzeń poszczególnych specjalistów: 

•  Inżyniera Kontaktu - co najmniej 5 wizyt w tygodniu x 8 godz. x 4 tyg. = 

160 godz., co daje 1 etat. W z

wiązku z tym koszt wynosi 6.000,00 zł x 1 

etat x 24 m-ce = 144.000,00 

zł; 

•  Inspektora ds. rozliczeń - co najmniej 5 wizyt w tygodniu x 8 godz. x 4 tyg. 

= 160 godz., co daje 1 etat. W z

wiązku z tym koszt wynosi 5.000,00 zł x 1 

etat x 24 m-ce = 120.000,00 

zł; 

•  Inspektora nadzoru robót drogowych - co najmniej 5 wizyt w tygodniu x 4 

godz. x 4 tyg. = 80 godz., co daje 0,5 etatu. 

W związku z tym koszt wyno-

si 6.000,00 

zł x 0,5 etatu x 24 m-ce = 72.000,00 zł; 

•  Inspektora nadzoru robót mostowych - co najmniej 5 wizyt w tygodniu x 1 

godz. x 4 tyg. = 20 godz., co daje 0,125 etatu. 

W związku z tym koszt wy-

nosi 6.000,00 

zł x 0,125 etatu x 24 m-ce = 18.000,00 zł; 

•  Inspektora nadzoru robót elektrycznych - co najmniej 4 wizyty w tygodniu 

x  1  godz.  x  4 tyg. =  16 godz.,  co  daje  0,1 etatu. 

W związku z tym koszt 

wynosi 6.000,00 

zł x 0,1 etatu x 24 m-ce = 14.400,00 zł; 

•  Inspektora nadzoru robót teletechnicznych - co najmniej 3 wizyty w tygo-

dniu x 1 godz. x 4 tyg. = 12 godz., co daje 0,075 etatu. 

W związku z tym 

koszt wynosi 6.000,00 

zł x 0,075 etatu x 24 m-ce = 10.800,00 zł; 

•  Inspektora robót wod.- kan. oraz gazowych - co najmniej 4 wizyty w tygo-

dniu  x  1  godz.  x  4  tyg.  =  16  godz.,  co  daje  0,1  etatu. 

W  związku  z  tym 

koszt wynosi 6.000,00 

zł x 0,1etatu x 24 m-cy = 14.400,00 zł;  

•  Inspektora ds. geodezji - co najmniej 5 wizyt w tygodniu x 2 godz. x 4 tyg. 

= 40 godz., co daje 0,25 etatu. 

W związku z tym koszt wynosi 6.000,00 zł 

x 0,25 etatu x 24 m-ce = 36.000,00 

zł; 

•  Inspektora ds. zieleni - co najmniej 3 wizyty w tygodniu x 1 godz. x 4 tyg. 

= 12 godz., co daje 0,075 etatu. 

W związku z tym koszt wynosi 6.000,00 

zł x 0,075 etatu x 24 m-cy = 10.800,00 zł;  

•  Inspektora ds. materiałowych – technologa - co najmniej 5 wizyt w tygo-

dniu x 1 godz. x 4 tyg. = 20 godz., co daje 0,125 etatu. 

W związku z tym 

koszt wynosi 6.000,00 

zł x 0,125 etatu x 24 m-ce = 18.000,00 zł; 

b)  Koszt biura 

Inżyniera Kontraktu; 

c) 

Koszt obsługi laboratoryjnej dla realizowanej inwestycji; 

d) 

Koszt samochodów dla Zamawiającego; 

Rezerwę  na  koszty  nieprzewidziane,  ewentualne  niedoszacowanie  którejś  pozycji 

oraz koszty pośrednie (30%); 

Zakładaną marżę. 

Do wyjaśnień Odwołujący dołączył dowody w postaci między innymi zobowiązań po-

szczególnych  specjalistów  do  pełnienia odpowiednich funkcji  za  wynagrodzeniem  odpowia-

dającym kwotom założonym przez Odwołującego w kalkulacji.  

W  zobowiązaniu  Inżyniera  Kontraktu  zostało  wskazane,  co  następuje:  „(…)  Niniej-

szym zobowiązuję się pełnić funkcję Inżyniera Kontraktu na w/w Kontrakcie. Funkcję tę będę 

pełnił za wynagrodzenie w wysokości: 6 000,00 zł brutto/Miesiąc x 1 etat. Ponadto potwier-

dzam, że zapoznałem się z całą dokumentacją przetargu na pełnienie nadzoru nad realizacją 

robót oraz zarządzaniem kontraktem pn.: „Budowa drogi wojewódzkiej klasy technicznej „G” 

– Trasa Górna III od km -0+059.45 do km 5+712.25” realizowanego w ramach zadania „Bu-

dowa dojazdu do węzła na autostradzie A1 – budowa III Etapu Trasy Górna” wraz z zapew-

nieniem  obsługi  laboratoryjnej  dla  realizowanej  inwestycji  (…)”.  Analogiczne  zobowiązanie 

złożył  Inspektor  ds.  rozliczeń,  z  tym,  że  wynagrodzenie  zostało  wskazane  w  wysokości 

000,00 zł brutto/Miesiąc x 1 etat. W przypadku pozostałych inspektorów wyglądało to na-

stępująco: 

•  Inspektor nadzoru robót drogowych – wynagrodzenie w wysokości: 6 000,00 zł brut-

to/Miesiąc x 0,5 etatu; 

•  Inspektor nadzoru robót mostowych – wynagrodzenie w wysokości: 6 000,00 zł brut-

to/Miesiąc x 0,125 etatu; 

•  Inspektor  nadzoru  robót  elektrycznych  –  wynagrodzenie  w  wysokości:  6 000,00  zł 

brutto/Miesiąc x 0,1 etatu; 

•  Inspektor nadzoru robót teletechnicznych – wynagrodzenie w wysokości: 6 000,00 zł 

brutto/Miesiąc x 0,075 etatu; 

•  Inspektor  nadzoru robót  wod.  –  kan.  oraz  gazowych  –  wynagrodzenie w wysokości: 

000,00 zł brutto/Miesiąc x 0,1 etatu; 

•  Inspektor  ds.  geodezji  –  wynagrodzenie  w  wysokości:  6 000,00  zł  brutto/Miesiąc  x 

0,25 etatu; 

•  Inspektor  ds.  zieleni  –  wynagrodzenie  w  wysokości:  6 000,00  zł  brutto/Miesiąc  x 

0,075 etatu; 

•  Inspektor ds. materiałowych – technolog – wynagrodzenie w wysokości: 6 000,00 zł 

brutto/Miesiąc x 0,125 etatu.  

W dniu 23 sierpnia 2021 roku 

Zamawiający poinformował o wyborze jako najkorzyst-

niejszej oferty Odwołującego. 

Dnia 

2 września 2021 roku wykonawca Biuro Usług Inwestycyjnych C. & H. Sp. j. z 

siedzibą w Łodzi złożył do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wobec zaniecha-

nia  przez  Zamawiającego  czynności  odtajnienia  wyjaśnień  w  zakresie  zaoferowanej  ceny 

Odwołującego.  

W dniu 25 października 2021 roku Krajowa Izba Odwoławcza wydała wyrok o sygn. 

akt  KIO  2600/21

,  w  którym  uwzględniła  odwołanie  i  nakazała  ZIM  unieważnienie  wyboru 

oferty  najkorzystniejszej i  udostępnienie w  postępowaniu w  pełnym  zakresie zastrzeżonych 

jako  tajemnica  przedsiębiorstwa  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny,  w  tym  załączników,  to  jest 

kalkulacji ceny wraz z dowodami. 

Realizując wyrok Krajowej Izby Odwoławczej Zamawiający w dniu 15 listopada 2021 

roku 

dokonał unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej. Natomiast w dniu 16 

listopada 2021 roku ZIM 

ponownie dokonał wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniej-

szej. 

Pismem  z  dnia  22  listopada 

2021 roku jeden z wykonawców biorących udział w po-

stępowaniu tj.  BAUMARK  Sp.  z  o.o.  złożył  do  Zamawiającego skargę  na czynność  wyboru 

oferty  w  postępowaniu  nr  ZIM-DZ.2621.29.2020  w  trybie  art.  181  starej  ustawy  Pzp.  BAU-

MARK  Sp.  z  o.o.  wskazała  na  okoliczności  sprawy,  które  stały  się  powodem  do  dalszych 

działań ZIM. W przedmiotowym piśmie wykonawca ten rozłożył na czynniki pierwsze kalkula-

cję  ceny  Odwołującego,  zauważył  w  niej  szereg  nieprawidłowości  i  jednoznacznie  opowie-

dział się za twierdzeniem, że cena BICO jest w istocie rażąco niska.  

W wyniku złożonej skargi, o której mowa powyżej, Zamawiający w dniu 25 listopada 

2021  roku  poinformował  o  unieważnieniu  wyboru  oferty  Odwołującego  jako  najkorzystniej-

szej. 

Dnia 2 grudnia 2021 roku Zamawiający na podstawie art. 26 ust. 3 i 4 starej ustawy 

Pzp oraz art. 90 ust. 1 starej ustawy Pzp w

ezwał BICO do złożenia wyjaśnień w następują-

cym zakresie: 

•  Rozbieżności pomiędzy złożonymi wyjaśnieniami z dnia 19 maja 2021 roku a wyka-

zem osób skierowanych przez Odwołującego do realizacji zamówienia z dnia 19 lipca 

2021 roku złożonym w odpowiedzi na wezwanie w trybie art. 26 ust. 1 ustawy Pzp; 

•  Wyjaśnienie, które laboratorium będzie wykonywało badania w ramach zapewnionej 

w 

„zobowiązaniu  obsługi  laboratoryjnej”  przedłożonym  przez  DAR-JAR  Nadzory  Bu-

dowlane  i  Budownictwo  D.  J.

,  stosownie  do  wymagań  określonych  w  SIWZ  (wzór 

umowy 

– par. 4 ust. 33 i kolejne); 

•  Odniesienie się do zaoferowanych cen i wynagrodzenia poszczególnych inspektorów 

robót oraz innych zarzutów podniesionych w otrzymanej przez Zamawiającego skar-

dze na czynności wyboru oferty w postępowaniu nr ZIM-DZ.2621.29.2020, zgodnie z 

zakresem wynikającym z załączonej do niniejszego pisma treści skargi. 

W dni

u 7 grudnia 2021 roku Odwołujący udzielił odpowiedzi na wezwanie Zamawia-

jącego. Odwołujący wskazał, że przedstawiona przez niego wycena usług inspektorów nad-

zoru w 

wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny z dnia 19 maja 2021 roku jest rynkowa, ponieważ 

wykonawca wykaza

ł, że osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zgadzają się pracować 

za tak  określoną  cenę. W konsekwencji  –  w  ocenie BICO -  przyjęta  kalkulacja jest  realna  i 

rynkowa. Ostatecznie jednak 

Odwołujący zdecydował się skierować do realizacji zamówienia 

w  zakre

sie niektórych funkcji  nieco  inne osoby. W  celu  uniknięcia wątpliwości  BICO  przed-

staw

ił również zobowiązania tych osób do wykonania przedmiotu zamówienia za określone 

ceny

. Ponadto Odwołujący wskazał, że w ramach zapewnionej w zobowiązaniu obsługi labo-

rato

ryjnej  przedłożonej  przez  DAR-JAR  Nadzory  Budowlane  i  Budownictwo  D.  J.  badania 

laboratoryjne  przeprowadzi  laboratorium  prowadzone  przez  Biuro  Inżynierii  Lądowej  „ANA-

LIZER”. Na potwierdzenie BICO załączył odpowiednie oświadczenie. Odwołujący odniósł się 

również do wyliczeń BAUMARK Sp. z o.o. w zakresie kosztu jednej wizyty oraz wątpliwości 

dotyczących  Inżyniera  Kontraktu,  Inspektora  nadzoru  robót  drogowych  oraz  Inspektora  ds. 

rozliczeń.  

Pismem  z  dnia  22  grudnia  2021  roku 

Zamawiający poinformował Odwołującego,  że 

na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3  starej ustawy Pzp odrzuc

ił ofertę BI-

CO

.  Zamawiający  wskazał,  że  na  skutek  złożonej  skargi,  dokonał  ponownej  analizy  złożo-

nych wyjaśnień z dnia 19 maja 2021 roku oraz z dnia 7 grudnia 2021 roku i uznał, że przed-

stawione przez Odwołującego wyjaśnienia nie potwierdzają, że jego oferta nie zawiera rażą-

co niskiej ceny. 

Zamawiający  dokonał  własnej  kalkulacji  ceny  oferty  BICO  zwracając  uwagę  na  na-

stępujące okoliczności: 

•  Odwołujący  skalkulował  zbyt  niskie  wynagrodzenie  poszczególnych  inspektorów, 

z 

wyłączeniem wynagrodzenia Inspektora ds. rozliczeń, które zostało uznane za ryn-

kowe; 

•  Odwołujący nie skalkulował kosztów związanych z dojazdem poszczególnych inspek-

torów na teren budowy, delegacją, wynajmem mieszkania; 

•  Odwołujący nie skalkulował kosztów ubezpieczenia OC oraz zabezpieczenia należy-

tego wykonania umowy, kosztów telefonów, obsługi biura Inżyniera, wytworzenia do-

kumentów Inżyniera i tych podobnych; 

•  Odwołujący  nie  doliczył  kosztów  pracodawcy,  jakie  ponosi  z  tytułu  zatrudnienia  na 

umowę o pracę. 

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, Izba uznała, że odwołanie nie zasługiwało na 

uwzględnienie.  

Izba uznała wyjaśnienia złożone przez Odwołującego w zakresie rażąco niskiej ceny 

za nierzetelne, 

niewyczerpujące i nieuzasadniające ceny podanej w ofercie. Odwołujący nie 

wykaza

ł  Zamawiającemu,  że jego  cena  nie  jest  rażąco  niska,  pomimo ziszczenia  się  usta-

wowych przesłanek podejrzenia rażąco niskiej ceny w ofercie BICO.  

Należy  wskazać,  że  zgodnie  z ugruntowanym  orzecznictwem  Krajowej  Izby  Odwo-

ławczej wykonawca zobowiązany jest nie tylko do sformułowania twierdzeń dotyczących ce-

ny lub kosztu oferty, ale również do przedstawienia dowodów na ich poparcie, tak aby na ich 

podstawie zamawiający mógł zweryfikować złożone wyjaśnienia. W wyroku z dnia 20 kwiet-

nia 2017 roku wydanym w sprawie o sygn. akt KIO 681/17 

Krajowa Izba Odwoławcza stwier-

dziła,  że:  „(…)  Obowiązkiem  wykonawcy,  wezwanego  do  złożenia  wyjaśnień  jest  przedsta-

wienie przekonywujących wyjaśnień i dowodów na potwierdzenie tego, że cena oferty zosta-

ła  skalkulowana  w  sposób  rzetelny  i  gwarantuje  realizację  całego  zakresu  objętego  zamó-

wieniem. Wyjaśnienia elementów mających wpływ na wysokość ceny muszą być konkretne, 

wyczerpujące i nie mogą pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do rzetelności kalkulacji 

ceny oferty 

(…)” (por. wyrok KIO z dnia 20 lutego 2019 roku o sygn. akt KIO 190/19).  

Izba 

podkreśla, że ciężar dowodu w sprawie rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa 

na wykonawcy (90 ust. 2 starej ustawy Pzp). T

o wykonawca w wyjaśnieniach zobowiązany 

jest 

wykazać,  że  zaproponowana  cena  lub  koszt  nie  jest  rażąco  niska.  Wyjaśnienia  muszą 

być  konkretne,  wyczerpujące  i  rzeczywiście  uzasadniające  podaną  w  ofercie  cenę.  Jak 

stwierdził Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 roku (sygn. akt V Ca 

2214/06,  niepubl.),  nie  jest  wystarczające  złożenie  jakichkolwiek  wyjaśnień,  lecz  wyjaśnień 

odpowiednio umotywowanych, 

przekonujących, że zaproponowana oferta nie zawiera rażą-

co niskiej ceny. Zd

aniem sądu intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu instytucji wyjaśnień 

w trybie  art.  90  ustawy  P

rawo  zamówień  publicznych  było  danie  oferentowi  możliwości 

uchronienia się przed odrzuceniem oferty z uwagi na podejrzenie zamieszczenia w niej rażą-

co niskiej ceny.  

W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej, jak i w orzecznictwie sądów powszech-

nych,  ugruntowany  jest  pogląd,  iż  sytuacja  prawna  wykonawcy,  który  złożył  wyjaśnienia 

ogólne,  nieadekwatne  do  wezwania,  nie  poparte  dowodami,  nie  pozwalające  na  ustalenie 

czy  cena  została  skalkulowana  prawidłowo,  jest  w  zasadzie  analogiczna  do  sytuacji  wyko-

nawcy, który zaniechał złożenia wyjaśnień (por. m.in.: wyrok KIO z dnia 19 maja 2016 roku o 

sygn.  akt  KIO  722/16,  wyrok  KIO  z  dnia  20 maja  2010  roku  o  sygn.  akt KIO  730/10,  wyrok 

Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 12 sierpnia 2005 roku o sygn. akt VI Ca 464/05, 

wyrok  Sądu  Okręgowego  w  Poznaniu  z  dnia  4  czerwca  2008  r.  o  sygn.  akt  X  Ga  127/08). 

K

onieczność uznania, iż cena ofertowa jest ceną rażąco niską ma miejsce także w przypad-

ku  braku  przedstawienia  przez  wykonawcę  takich  wyjaśnień,  które  wykażą,  że  oferowana 

przezeń cena rażąco niska nie jest (por. m.in. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 

30 lipca 2014 roku o sygn. akt XXIII Ga 1293/14). 

Izba  po  analizie  wyjaśnień  złożonych  przez  Odwołującego  dotyczących  elementów 

oferty mających wpływ na wysokość zaoferowanej ceny uznała, że nie są one wystarczające 

do  stwierdzenia,  że  zaoferowana  cena  jest  realna.  Przede  wszystkim  wskazać  należy,  że 

w 

okolicznościach niniejszej sprawy głównym problemem wyjaśnień rażąco niskiej ceny było 

podanie 

przez  Odwołującego  pozornie  rynkowych  wynagrodzeń  poszczególnych  inspekto-

rów oraz twierdzenie, że koszty paliwa i dojazdu nie obciążają budżetu kontraktu, gdyż są w 

całości przeniesione w ciężar obowiązków zatrudnionych inspektorów. Wykonawca BICO nie 

udowodnił również powiązania wskazanych inspektorów z innymi budowami, co niwelowało-

by koszty doj

azdu, ewentualnych delegacji i noclegów. Ponadto zasadnym jest podkreślenie, 

że z treści wyjaśnień rażąco niskiej ceny oraz załączonych do nich dowodów w postaci zo-

bowiązań  poszczególnych  inspektorów  nie  wynika  w  sposób  jednoznaczny,  na  podstawie 

jakich konkretnie 

umów specjaliści będą pełnili określoną funkcję, co również budziło wątpli-

wości Zamawiającego. 

Należy  zauważyć,  że  w  wyjaśnieniach  z  dnia  19  maja  2021  roku  BICO  wskazał,  co 

następuje:  „(…)  Jednocześnie  wyjaśniamy,  że  zadanie  będące  przedmiotem  zamówienia 

wyceniliśmy  biorąc  pod  uwagę  szczególnie  sprzyjające  warunki  wykonywania  zamówienia 

dostępne  dla  oferenta  czyli  miejsce  zamieszkania  inspektorów,  w  związku  z  czym  koszty 

paliwa  i  dojazd

u  nie  obciążają  budżetu kontraktu,  gdyż  są  w  całości  przeniesione  w  ciężar 

obowiązków  zatrudnionych  inspektorów  (…)”.  Jak  trafnie  wskazał  Zamawiający  oraz  Przy-

stępujący,  z przywołanej  części  pierwotnych  wyjaśnień  należałoby  wywnioskować,  że  miej-

scem  zamies

zkania  wszystkich  osób  realizujących  zamówienie  jest  miasto  Łódź,  czemu 

przeczy treść przekazanych przez Odwołującego zobowiązań inspektorów, gdzie wskazany 

jest dokładny adres każdego z nich. 

Odwołujący  podczas  rozprawy  przedłożył  nowe  zobowiązania  inspektorów  wskaza-

nych  w  wykazie osób  do realizacji  zamówienia (datowane  na dzień  21 stycznia  2022 roku) 

na 

okoliczność ustalenia, że Odwołujący nie musiał kalkulować kosztów dojazdu i zakwate-

rowania  poszczególnych  specjalistów  w  budżecie  kontraktu,  gdyż  koszty  w  tym  zakresie 

mieszczą się w wynagrodzeniu jakie otrzymają poszczególni specjaliści oraz, iż miejscem ich 

pracy jest miasto Łódź. BICO wskazał, że adresy zawarte w zobowiązaniach nie są adresami 

zamieszkania  tych  osób,  a  jedynie  adresami  do  doręczeń.  Odwołujący  stwierdził,  że  po-

szczególni specjaliści będą zamieszkiwać w Łodzi jak to zostało wskazane w treści oświad-

czeń. W treści przedmiotowych zobowiązań znajduje się następujący fragment: „(…) Dodat-

kowo, w nawiązaniu do oświadczenia z dnia 18 maja 2021 roku potwierdzam, że od począt-

ku ustalenia były takie, że samodzielnie pokryje koszty dojazdu i zakwaterowania w miejscu 

realizacji  inwestycji.  Koszty  te  od  p

oczątku  zostały  wliczone  w  wynagrodzenie,  które  otrzy-

mam. Generalny 

Wykonawca nie poniesie żadnych dodatkowych kosztów związanych z mo-

im udziałem przy inwestycji takich jak diety czy świadczenia rozłąkowe. Ponadto, w łączącej 

mnie umowie jako miejsce pracy 

wpisane będzie miasto Łódź (…)” (dot. inspektora ds. rozli-

czeń). Izba oceniła wskazane dowody jako spóźnione. Trafnie bowiem zauważył Zamawiają-

cy

, że oświadczenia inspektów były już składane i uzupełniane, a jednak nie zostały w nich 

zawarte informacje, k

tóre znajdują się w kolejnych zobowiązaniach, a zatem należy je uznać 

za  spóźnione.  Nic  nie  stało  na  przeszkodzie,  aby  Odwołujący  zawarł  te  informacje  w  po-

przednio składanych zobowiązaniach tym bardziej, że w zakresie kalkulacji kosztów dojazdu 

i kosztów zamieszkania wyjaśnienia składał już w maju w odpowiedzi na pierwsze wezwanie 

w zakresie rażąco niskiej ceny.  

Izba wskazuje, że postępowanie odwoławcze ma na celu kontrolę poprawności dzia-

łań  i  ewentualnych  zaniechań  Zamawiającego. Dowody  składane w  toku  postępowania od-

woławczego, którymi Zamawiający nie dysponował, oceniając prawidłowość kalkulacji ceno-

wej  wykonawcy,  nie  wchodzą  w  zakres  podstawy  do  dokonywania  czynności  przez  Zama-

wiającego. Trudno byłoby mówić o realnej możliwości zachowania zasad zamówień publicz-

nych,  gdyby  wykonawca  dopiero  przez  Izbą,  wbrew  obowiązkom  ustawowym,  wykazywał, 

jak jego cena została skalkulowana i przedstawiał dowody, które miał obowiązek przedstawić 

w  postępowaniu  przed  Zamawiającym.  Należy  podkreślić,  że  w  postępowaniu  o  udzielenie 

zamówienia publicznego ciężar dowodu wykazania realności ceny spoczywa na wykonawcy, 

którego wezwano do złożenia wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny. Zgodnie ze stanowiskiem 

doktryny  i orzecznictwa, 

oceniając  działania  i  zaniechania  zamawiającego,  Krajowa  Izba 

O

dwoławcza weryfikuje prawidłowość jego czynności na podstawie dokumentacji, którą Za-

mawiający  posiadał,  oceniając  realność  ceny.  Dodatkowe  dowody  i  okoliczności,  na  które 

powołuje się wykonawca dopiero na etapie rozprawy należy uznać jako niestanowiące pod-

stawy do podejmowania czynności przez Zamawiającego i nie mogą one stanowić substytutu 

wyjaśnień, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 1a starej ustawy Pzp. Spóźniona próba wykaza-

nia, że zaoferowana cena nie jest rażąco niska będzie zatem uznana za bezskuteczną. Wo-

bec 

powyższego  należało  przyjąć,  że  kolejne  zobowiązania  składane  przez  Odwołującego 

na  rozprawie  są  spóźnione  (por.  wyrok  KIO  z  dnia  3  grudnia  2019  roku  o  sygn.  akt  KIO 

2332/19 oraz wyrok KIO z dnia 6 listopada 2020 roku o sygn. akt KIO 2687/20).  

Mając na uwadze powyższe Izba podzieliła stanowisko Zamawiającego i  Przystępu-

jącego, iż twierdzenie Odwołującego o korzystnym położeniu miejsca zamieszkania inspek-

torów nadzoru względem inwestycji jest fikcyjne i zostało przywołane jedynie w celu wywoła-

nia  nierealnego  wyobrażenia  o  wyjątkowo  korzystnych  czynnikach  pozwalających  skalkulo-

wać  cenę  na  niskim  poziomie.  Dodatkowo  rację  należy  przyznać  Przystępującemu,  który 

zauważył, że zapewnienia w zakresie ponoszenia kosztów dojazdów przerzuconych na po-

szczególnych specjalistów na mocy umów cywilnoprawnych i w kontekście miejsc zamiesz-

kania tych osób, przy zastosowaniu choćby wyłącznie zasad logiki i doświadczenia życiowe-

go, wydają się pozbawione sensu i niewiarygodne.  

Ponadto  uzasadnione  wydaj

ą  się  wątpliwości  Zamawiającego  w  zakresie  realności 

kosztów  obsługi  laboratoryjnej  wobec  braku  wykazania  przez  Odwołującego  w  jaki  sposób 

na  kwotę  100 000,00  zł  składa  się  usługa  p.  D.  J.,  który  zobowiązał  się  zapewnić  obsługę 

laboratoryjną na kontrakcie zgodnie z wymaganiami Zamawiającego, a jaki procent tej kwoty 

stanowią koszty Biura Inżynierii Lądowej „ANALIZER”, które z kolei zobowiązało się zapew-

nić  laboratorium  oraz  obsługę  laboratoryjną  na  kontrakcie  dla  firmy  DAR-JAR  Nadzory  Bu-

dowlane  i Budownictwo  D.  J. 

w  ramach  usługi  realizowanej  przez  Odwołującego.  BICO  nie 

wykazał, w jaki sposób uniknął kosztów badań i nie poparł tego dowodami, a jedynie załączył 

kolejne  zobowiązanie  Biura  Inżynierii  Lądowej  „ANALIZER”,  z  której  w  żaden  sposób  nie 

wynika, czy koszty w wysokości 100 000,00 zł uwzględniają wynagrodzenie dla wskazanego 

biura i w jakiej są one wysokości.  

Zdaniem 

Izby Zamawiający po dokonaniu oceny wyjaśnień złożonych przez Odwołu-

jącego w dniach 19 maja 2021 roku oraz 7 grudnia 2021 roku, prawidłowo stwierdził, że ofer-

ta 

Odwołującego winna zostać odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 

ust. 3 starej ustawy Pzp. 

Odnosząc  się  natomiast  do  zarzutu  naruszenia art.  90  ust.  1  starej  ustawy  Pzp  po-

przez  zaniechanie  pon

ownego  wezwania  Odwołującego  do  wyjaśnień  w  zakresie  zaofero-

wanej ceny Izba wskazuje, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy zauważyć, że Za-

mawiający w dniu 14 maja 2021 roku wezwał BICO w trybie art. 90 ust. 1 starej ustawy Pzp 

w zakresie rażąco niskiej ceny. Wezwanie to wskazywało, jakie dokładnie elementy Odwołu-

jący  winien  wyjaśnić  oraz  udowodnić.  W  dniu  19  maja  2021  roku  Odwołujący  złożył  wyja-

śnienia  wraz  z kalkulacją  oraz  dowodami.  Następnie  w  wyniku  skargi  złożonej  w  trybie  art. 

181 starej ustawy Pzp ZIM 

z uwagi na dostrzeżone niespójności w treści pierwotnych wyja-

śnień  pismem  z  dnia  2  grudnia  2021  roku  wezwał  BICO  do  kolejnych  wyjaśnień.  W  treści 

wezwania Zamawiający dokładnie wskazał jakie elementy budzą jego wątpliwości oraz jakie 

elementy kal

kulacji winny być wyjaśnione (i poparte dokumentami).  

Mając  na  uwadze powyższe Izba  uznała,  że  w niniejszym stanie faktycznym  Zama-

wiający  nie  ma  już  obowiązku  wzywać  Odwołującego  po  raz  trzeci  do  złożenia  wyjaśnień. 

Kolejne nieuzasadnione wezwanie do wyj

aśnienia elementów cenotwórczych i przejęcie ini-

cjatywy  dowodowej  przez  Zamawiającego  byłoby  bowiem  naruszeniem  zasady  uczciwej 

konkurencji  i 

zasady równego traktowania przez wykonawców. Izba wskazuje, że to na wy-

konawcy 

BICO ciążył obowiązek przekonania ZIM, że zaoferowana cena nie jest rażąco ni-

ska, czego pomimo dodatkowego wezwania nie uczynił.  

Ponadto  o

dnosząc  się  do  kwestii  dopuszczalności  powtórnego  wezwania  do  wyja-

śnień Izba podziela stanowisko, zgodnie z którym jest ono dopuszczalne wyłącznie w sytua-

cji,  gdy  na  podstawie  złożonych  wyjaśnień  powstają  dalsze  kwestie  i  nowe  wątpliwości  do 

wyjaśnienia. W ocenie Izby nie można natomiast prowadzić do bezpodstawnego stworzenia 

kolejnej  szansy  dla wykonawcy,  który  złożył  wyjaśnienia niekompletne, nierzetelne  czy  nie-

potwierdzające prawidłowości ceny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok KIO 

z dnia 28 kwietnia 2017 roku o sygn. akt KIO 686/17). 

O  kosztach  postępowania odwoławczego orzeczono na  podstawie art.  574  oraz  art. 

575 nowej ustawy Pzp

, a także w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporzą-

dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych ro-

dzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu po-

bierania  wpisu  o

d odwołania (Dz. U. z 2020 roku poz. 2437), rozstrzygając w  tym zakresie 

o 

obciążeniu kosztami postępowania stronę przegrywającą, czyli Odwołującego.  

Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji. 

Przewodniczący: