KIO 2851/22 WYROK dnia 14 listopada 2022 r.

Sygn. akt: KIO 2851/22 

WYROK 

z dnia 14 listopada 2022 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:     Aleksandra Patyk 

Protokolant:             Klaudia Kwadrans 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  9  listopada  2022  r. 

w  Warszawie  odwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  30  października  2022  r.  przez 

wykonawcę P. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą „DOM-BRUK D. P.” 

w Żninie w postępowaniu prowadzonym przez Gminę Żnin 

orzeka: 

Odrzuca  odwołanie  w  zakresie  zarzutów  zawartych  w  punktach  1  –  3  petitum 

odwołania. 

Oddala odwołanie w pozostałym zakresie.  

Kosztami postępowania obciąża Odwołującego i: 

.1.  zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  10  000  zł  00  gr 

słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem 

wpisu od 

odwołania. 

Stosownie  do  art.  579  ust.  1  i  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  Prawo 

zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2022  r.,  poz.  1710  z  późń.  zm.)  na  niniejszy  wyrok  -  

w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia  - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:      …………………………….. 

Sygn. akt: KIO 2851/22 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  –  Gmina  Żnin  [dalej  „Zamawiający”]  prowadzi  postępowanie  

o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym, o którym mowa w art. 275 pkt 1 ustawy Pzp 

na 

budowę  ciągu  komunikacyjnego  pomiędzy  ulicą  Fabryczną  a  Przemysłową  wraz  

z  przebudową  ulic  Fabrycznej  i  Przemysłowej  w  Żninie  (znak  postępowania: 

IGPI.271.16.2022).  

Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych 

w dniu 1 sierpnia 2022 r. pod numerem 2022/BZP 00286479/01. 

W  dniu 

30  października  2022  r.  wykonawca  P.  D.  prowadzący  działalność 

gospodarczą pod nazwą „DOM-BRUK D. P.” w Żninie [dalej „Odwołujący”] wniósł odwołanie 

zarzucając Zamawiającemu naruszenie: 

1. art. 224 ust. 1 i ust. 6 ustawy Pzp 

poprzez brak prawidłowego wezwania do Odwołującego 

wyjaśnienia rażąco niskiej ceny, w sytuacji gdy Zamawiający powziął takie wątpliwości;  

2.  art.  223  ust.  1  ustawy  Pzp  poprzez  brak  prawidłowego  wezwania  Odwołującego  do 

wyjaśnienia  niezgodności  treści  oferty,  w  sytuacji  gdy  Zamawiający  powziął  takie 

wątpliwości;  

3. art. 224 ust. 1 i art. 223 ust. 1 ustawy Pzp poprzez skierowanie do Odwołującego łącznego 

wniosku  o  wyjaśnienie  wyliczenia  ceny  oferty  oraz  treści  oferty,  a  następnie  wywodzenie  

z tego wezwani

a, że wykonawca nie udzielił wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny;  

4.  art.  226  ust.  1  pkt  5  oraz  art.  226  ust.  1  pkt  8  w  zw.  z  art.  224  ust.  6  ustawy  Pzp  przez 

odrzucenie oferty Odwołującego, w sytuacji gdy nie było podstaw prawnych i faktycznych do 

dokonania tej czynności, ponieważ Oferta odwołującego jest zgodna z treścią SWZ oraz nie 

zawiera rażąco niskiej ceny;  

5.  art.  239  ust.  1  ustawy  Pzp,  poprzez  dokonanie  wyboru  oferty  wykonawcy  Kowalski 

Budownictwo  sp.  z  o.o.  jako  oferty  najkorzystniejszej  w 

niniejszym  postępowaniu,  podczas 

gdy oferta ww. wykonawcy nią nie była.  

Wobec  w

w.  zarzutów  Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  w  całości  

i nakazanie Zamawiającemu: 

1.  unieważnienia  decyzji  o  wyborze  oferty  najkorzystniejszej  Kowalski  Budownictwo  

Sp. z o.o.;  

2. powtórzenia badania i oceny oferty Odwołującego;  

3.  wezwanie Odwołującego do  uzupełnienia podmiotowych  środków  dowodowych,  a  po  ich 

pozytywnej weryfikacji d

okonanie wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej;  

4.  zasądzenie  na  rzecz  Odwołującego  kosztów  postępowania,  w  tym  kosztów  zastępstwa 

według spisu, który przedłożony zostanie na rozprawie (faktura).  

Odwołujący przedstawił stan faktyczny sprawy.  

W  zakresie  zarzutu  zawartego  w  punkcie  1.  i  2.  petitum 

odwołania  Odwołujący 

wskazał,  że  Wykonawca  nie  był  pytany  o  rażąco  niską  cenę,  a  o  ilość  nakładów 

przewidzianych  do  realizacji  w  danych  pozycjach  kosztorysu

,  a  które  powinny  być  badane  

w  pierwszej  kolejności  na  etapie  wyjaśnienia  treści  oferty,  tj.  zanim  Zamawiający  wystąpi  

o  badanie  rażąco  niskiej  ceny.  Świadczy  o  tym  choćby  umiejscowienie  dwóch  norm 

prawnych odnoszących się do wyjaśnienia i badania rażąco niskiej ceny.  

Odwołujący wskazał, iż w ramach badania rażąco niskiej ceny Zamawiający powinien 

ponadto  obligatoryjnie  zbadać  w  postępowaniu  na  roboty  budowlane  zgodnie  z  art.  224  

ust.  4  ustawy  Pzp  elementy  ceny  w  zakresie

,  o  którym  mowa  w  art.  224  ust.  3  pkt  4  i  6 

ustawy Pzp, 

czego nie uczynił. 

Odwołujący wskazał, iż Zamawiający nie wykazał, dlaczego sam przyjął takie nakłady 

r-

g w każdej pozycji kosztorysu, o wyjaśnienie której wzywał. Podkreślał, że w ramach opisu 

przedmiotu zamówienia Zamawiający nie zamieścił kosztorysów inwestorskich, czy też tzw. 

kosztorysów  ślepych  (bez  cen),  z  rozwinięciem  nakładów,  a  jedynie  przedmiar  w  wersji 

uproszczonej, 

bez rozwinięcia nakładów. Zwrócił uwagę, że zgodnie z częścią II ust. 5 SWZ: 

„Przedmiar stanowi wyznacznik do wyceny zakresu robót.” oraz że Zamawiający przewidział 

rozliczenie ryczałtowe  (powołał  się na  część  III rozdział  VII  pkt  2,  3,  5,  7  i  10).  Odwołujący 

przywołał § 2 ust. 1, 2, 11 i 13, § 5 ust. 1 lit. n i ust. 6 wzoru umowy. 

Odwołujący  wskazał, że  w  żadnym  postanowieniu umownym  nie ma  odniesienia do 

kosztorysu  ofertowego,  nie  stanowi  on  nawet  załącznika  do  umowy.  Powyższy  wywód 

dowodzi  w  pełni,  że  Zamawiający  nie  traktuje  kosztorysu  ofertowego  jak  dokumentu,  na 

podstawie  którego  będzie  realizował  umowę,  tym  bardziej,  że  przewidział  wynagrodzenie 

ryczałtowe,  w  którym  wyodrębnił  zakresy  do  wykonania,  opisane  4  przedmiarami.  Ta 

niekonsekwencja  w  wymogach  SWZ  oraz  zasadach  rozliczenia  ceny  rzutuje  na  sposób 

prezentowania  ceny  prz

ez  Wykonawcę.  Wykonawca,  zgodnie  z  wymogami  załączył 

kosztorysy  ofertowe  zawierające  wszystkie  pozycje,  w  tych  pozycjach  wyodrębnił  ceny 

składowe,  w  tym  wymagane  nakłady.  Jednak,  skoro  Zamawiający  sam  nie  podał  

w  przedmiarze,  jakie  nakłady  zastosował,  Wykonawca  nie  mógł  ich  uwzględnić  lub  się  do 

nich dostosować. 

Odwołujący przywołał następnie treść wyjaśnień z 6 października 2022 r. Wskazywał, 

że  katalogi  opracowane  w  większości  w  latach  osiemdziesiątych  XX  wieku  nie  obejmują 

nowych materiałów budowlanych, nowoczesnych technologii i metod organizacyjnych, które 

dynamicznie zaczęły się rozwijać w Polsce pod koniec lat 90 – tych, a obecnie katalogi KNR 

stanowią  bowiem  praktycznie  jedyny  dziś  klasyfikator  robót  budowlanych  pozwalający 

identyfikować  roboty  przez  uczestników  procesu  inwestycyjnego.  Odwołujący  w  złożonej 

ofercie  kalkulował  koszty  i  nakłady  adekwatne  do  własnych  możliwości  sprzętowych  

i  organizacyjnych.  Niestety  wiele katalogów  przyjętych  przez kosztorysanta  Zamawiającego 

przewidywało prace wykonywane ręcznie a także przy użyciu technologii, które współcześnie 

już  nie  są  wykorzystywane  lub  są  przestarzałe.  Wydawcy  katalogów  obecnie  nie  dokonują 

aktualizacji norm technologii czy materiałów i w wielu przypadkach niestety trzeba normy ich 

zużycia  określać  samodzielnie,  co  też  Odwołujący  uczynił.  Taka  praktyka  jest  stosowana 

przez wielu kosztorysantów, którzy dokonują samodzielnie korekty nakładów w danej pozycji 

katalogowej, w szczególności uwzględniając aktualnie stosowane materiały budowlane i ich 

z

użycia  wynikające  z  danych  producenta.  Należało  skorygować  normy  czasy  pracy,  aby 

sztucznie  nie  obniżać  stawki  roboczogodziny,  co  w  takiej  sytuacji  mogłoby  stanowić  zarzut 

rażąco  niskiej  stawki  roboczogodziny.  Dlatego  Odwołujący  w  pozycjach,  o  których 

wyja

śnienie wystąpił Zamawiający, zastosował nakłady robocizny w KNR, które odpowiadają 

dzisiejszym  realiom, 

biorąc  pod  uwagę  rzeczywiste  normy  czasu  swoich  pracowników  przy 

użyciu specjalistycznych i nowoczesnych sprzętów, niezbędne do realizacji danego zakresu. 

Tym  samym  w  cenie  oferty  Odwołujący  wycenił  wszystkie  koszty  wykonania  zamówienia 

zgodnie z wymaganiami Zamawiającego określonymi w SWZ. 

Ponadto  podobne  wyjaśnienia  i  zasady  kalkulacji  ceny  ofert  były  prezentowane  

u  tego  Zamawiającego  w  postępowaniu  na:  „Przebudowę  ul.  Czarnieckiego  w  Żninie” 

(wezwanie z dnia 7 marca 2022 r.), czy w postępowaniu na przebudowę ul. Zielnej, Cisowej  

i Świerkowej w Żninie (wezwanie z dnia 16 kwietnia 2019 r.), które to Zamawiający przyjął,  

a postępowania Odwołujący wygrał i w całości zrealizował, zgodnie z przyjętymi nakładami 

pracy.  

Podkreślał,  że  przyjęta  przez  Odwołującego  stawka  roboczogodziny  znacznie 

przekraczała  minimalne  stawki,  które  są  wymagane  przepisami  prawa  i  wynosi  35,51  PLN 

(22,06  x  1,45%  -  narzuty  na  koszty  R+S  x  1,11%  -  zysk  od  R+S+Ko). 

Wartość  minimalnej 

kalkulacyjne

j  stawki  godzinowej  w  Polsce  dla  robót  budowlano-montażowych  w  2022  roku 

wynosi: 25,3166 zł = 18,0240 + 7,2926 w zaokrągleniu do dwóch miejsc po przecinku jest to 

wartość: 25,32 zł.  

Podkreślał, że podczas kalkulacji ceny ofert Odwołujący za każdym razem bierze pod 

uwagę  to,  że  przedmiot  zamówienia  należy  wykonać  zgodnie  z  dokumentacją  projektową 

oraz  zasadami  wiedzy  technicznej,  zgodnie  z  powszechnie  obowiązującymi  przepisami 

prawa,  normami,  zasadami  wiedzy  technicznej  oraz  harmonogramem  realizacji  robót, 

korzystając  z  materiałów  odpowiadających  co  do  jakości  wymaganiom  określonym  ustawą  

z  dnia  16  kwietnia  2004  r.  o  wyrobach  budowlanych  (Dz.  U.  2020  r.  poz.  215)  oraz 

wymaganiom określonym w SST.  

Odwołujący  przy  wycenie  robót  dla  zadania  wziął  pod  uwagę  następujące  czynniki, 

mające wpływ na możliwość obniżenia kosztów realizacji inwestycji: 

siedziba  firmy  mieści  się  w  odległości  około  5  km  od  inwestycji,  gdzie  znajduje  się  węzeł 

betoniarski, park maszynowy, pomieszczenia biurowe i socjalne,  

− Odwołujący posiada własne pomieszczenia biurowe i sprzęt maszynowy,  

−  lokale  mieszkalne  pracowników  znajdują  się  w  niedalekiej  odległości  od  inwestycji,  co 

znacznie obniża koszt pracy o koszty najmu, delegacji, koszty transportu sprzętu ciężkiego,  

−  wieloletnia  współpraca  z  dostawcami  materiałów  budowanych  takich  jak  kruszywa, 

cementy,  materiały  betonowe  wibroprasowane  oraz  z  dostawcami  paliw  skutkuje 

osiągnięciem  korzystnych  rabatów  cenowych  i  zadawalających  warunków  współpracy,  

a  które  na  skutek  rozwoju  przedsiębiorstwa  wynikają  ze  znacznych,  stale  rosnących 

zamówień i zapotrzebowań,  

− Odwołujący posiada własne środki transportu (samochody ciężarowe), koparko-ładowarki, 

ładowarki, zagęszczarki, walce, równiarki, spycharki, rozkładarki, chwytak do maszynowego 

układania kostki brukowej, które są w pełni zamortyzowane,  

−  wszystkie  prace  brukarskie  są  wykonane  specjalistycznymi  chwytakami  co  bardzo 

przyspiesza  pracę  i  eliminuje  zaangażowanie  czynnika  ludzkiego.  Przy  pomocy 

nowoczesnych chwytaków do kostki brukowej dwie osoby tj. operator koparki i brukarz mogą 

ułożyć około 500 m2 w ciągu dnia pracy. Zastosowanie takiego chwytaka bardzo poprawia 

wydajność  i  ekonomiczność  pracy.  Brak  potrzeb  wynajmu  sprzętu  pozwala  na  znaczne 

obniżenie kosztów,  

− Odwołujący  posiada własną wytwórnię betonów  dzięki  temu jest  w  stanie w  niskiej cenie 

dostarczyć beton towarowy na budowę własnymi środkami transportu.  

Jednocześnie  pracownicy  Odwołującego  są  zatrudnieni  na  umowę  o  pracę,  gdzie 

wynagrodzenie jest wyższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Powyższe wskazania 

umożliwiły 

Odwołującemu 

zastosowanie 

indywidulanej 

kalkulacji 

w 

pozycjach 

kosztorysowych.  Ponadto  Odwołujący  pozyskał  od  Zamawiającego  kosztorysy  inwestorskie  

z  rozwinięciem  nakładów  na  wniosek  dopiero  w  dniu  26.10.2022  r.  Po  ich  analizie 

Odwołujący  stwierdził,  że  Zamawiający  również  dokonywał  zmian  w  nakładach  KNR, 

stosując własne, indywidualne rozwiązania, choćby na przykład:  

Kosztorys  Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  i  Fabryczną  Przebudowa  ul. 

Fabrycz

nej w Żninie – działka nr 1/14 droga gminna – ul. Fabryczna w Żninie łącznik  

Poz. nr 4.3  

Poz 1.2 KNNR N006-01-09-02-

10 oryginał brzmi tak: Podbudowa betonowa B-7,5 szer. 2,5 

grub  15  cm 

z  pielęgnacją  piaskiem  i  wodą:  nakład  betony  zwykłe  z  kruszywa  naturalnego 

0,15230 m3  

Zamawiający zmienił ręcznie pozycję na: 

Poz.  1.2  KNNR  N006-01-09-02-10  Podbudowa  betonowa  B-7,5  szer  2,5  grub  10  cm  

z pielęgnacją piaskiem i wodą ale nakłady się nie zmieniły pozostało: nakład betony zwykłe  

z kruszywa naturalnego 0,15230 m3 

(prawidłowo winno być 0,10 m3). 

Kosztorys  Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  i  Fabryczną  Przebudowa  ul. 

Fabrycznej  w  Żninie,  droga  gminna  –  ul.  Fabryczna  w  Żninie  /od  DW  251  do  wjazdu  do 

pepsico/  

Poz.  A  1  9  KNR  231-20-06-06-00  Frezowanie  nawierzchni  asfaltowej  grub  6  cm  

z odwiezieniem: nakład robotnik budowlany r-godz = 1,2  

Zamawiający zmienił ręcznie pozycję na:  

Poz.  A  1  9  KNR  231-20-06-06-

00  oryginał  brzmi  tak:  Frezowanie  nawierzchni  asfaltowej 

grub. 3 

cm z odwiezieniem: nakład robotnik budowlany r-godz = 0,3. 

Kolejną  kwestią,  którą  podkreślił  Odwołujący  jest  kwesta  nieporównywalności 

kosztorysów  złożonych  przez  poszczególnych  wykonawców,  jeśli  chodzi  o  prezentację 

nakładów. Przy porównaniu kosztorysu Odwołującego i kosztorysu Wykonawcy, który został 

wybrany, występują następujące różnice, i tak dla poz. KNNR n006-01-09-02-10 Podbudowa 

betonowa  Rm-7,5-

9,0  MPA  grub  10  cm  z  pielęgnacją  (piaskiem  i  wodą). Odwołujący  podał 

nakłady  zgodnie  z  KNNR,  podczas  gdy  Kowalski  Sp.  z  o.o.  w  swoim  kosztorysie  podaje 

tylko:  robotnik  budowlany,  betony  zwykłe  z  kruszywa  naturalnego,  woda  przemysłowa, 

materiały  pomocnicze  oraz  walec  wibracyjny  samojezdny  5  Mg.  Powyższe  wykazuje,  że  

w  wyniku  świadomego  działania  Zamawiający  doprowadził  do  postawienia  wymogów 

ilościowych,  które  nie  były  możliwe  do  odkodowania  przez  wszystkich  wykonawców 

biorących  udział  w  postępowaniu.  Zatem  nie  jest  możliwe  wyciąganie  z  tego  tytułu 

negatywnych konsekwencji w stosunku do tylko jednego wykonawcy, przymykając oko na te 

same wady u innych.  

Odwołujący  wskazał,  iż  przy  cenie  ryczałtowej  tak  naprawdę  badanie  pojedynczych 

nakładów  nie  jest  konieczne,  bo  wystarczy  ocenić  całą  pozycję  przedmiarową,  a  po 

podzieleniu  jej  przez  m2  lub  inną  jednostkę  miary  otrzymujemy  cenę  wykonania  danego 

elementu  robót.  Podkreślał,  że  Odwołujący  kalkulował  koszty  i  nakłady  adekwatne  do 

własnych możliwości sprzętowych i organizacyjnych. Wskazał, że wiele katalogów z zasady 

przewiduje  prace  wykonywane ręcznie,  a  także przy  użyciu  technologii, które  współcześnie 

już  nie  są  wykorzystywane  lub  są  przestarzałe.  Wydawcy  katalogów  obecnie  nie  dokonują 

aktualizacji norm technologii, czy materiałów i w wielu przypadkach niestety trzeba normy ich 

zużycia określać samodzielnie. Obecnie przy powszechnym wykorzystaniu specjalistycznych 

narzędzi  i  sprzętu  standardem  jest  korygowanie  norm  czasu  pracy.  Dlatego też  w  zakresie 

kosztorysów  ofertowych  nakłady  jednostkowe  roboczo-godzin  robotnika  budowlanego 

zostały  obniżone  w  stosunku  do  nakładów  robocizny  w  KNR  na  takie,  które  odpowiadają 

dzisiejszym  realiom,  w  oparciu  o  20-

letnie  doświadczenie  Odwołującego  w  zakresie 

wykonywania robót budowlanych, biorąc pod uwagę rzeczywiste normy czasu pracy swoich 

pracowników,  a  także  specyfikę  pracy  u  tego  konkretnego  Zamawiającego,  dla  którego 

Odwołujący  wykonał  już  wiele  zamówień  i  wszystkie  zostały  odebrane,  i  ocenione  jako 

wykonane należycie.  

Ponadto wskazał, iż Zamawiający przewiduje, że na wykonanie zadania potrzeba 32 

848,14  r-

bh,  przy  założeniu,  że  zamówienie  ma  być  wykonane  w  ciągu  14  miesięcy, 

oznacza,  że  codziennie  przy  wykonywaniu  tego  zadania  musiałoby  pracować  14-stu 

robotników  (od  pn.  do  pt.  po  8  h).  Odwołujący  wykonuje  te  prace  ekipami  7-8  osobowymi, 

ponieważ wykorzystuje specjalistyczny sprzęt, dlatego nakłady zostały zmniejszone o ok. 12 

295 r-g.  

Odwołujący wskazał, iż w zakresie wynikającej z SWZ ceny ryczałtowej w utrwalonym 

orzecznictwie zarówno sądów powszechnych, jak Krajowej Izby Odwoławczej przyjmuje się, 

że  w  przypadku  ceny  ryczałtowej  za  wykonanie  zamówienia,  wykonawca  zobowiązany  jest 

tylko  ująć  wszystkie  koszty  związane  z  realizacją  zamówienia,  a  ustalona  kwota 

wynagrodzenia za wykonanie zamówienia jest niezmienna. 

Odnośnie  zarzutu,  o  którym  mowa  w  punkcie  3.  petitum  odwołania  Odwołujący 

wskazał,  że  Wykonawca  udzielił  wyjaśnień  zgodnie  z  tezami  zawartym  w  wezwaniu  do 

wyjaśnień.  Ponadto  do  oceny  sprawy,  co  do  części  uzasadniającej  przedmiotowy  zarzut, 

mają także zastosowanie argumenty z części dotyczącej zarzutów pkt 1 i 2., przy czym nie 

zostały  one  ponownie  przytaczane,  by  ograniczyć  obszerność  wywodów.  Odwołujący 

podniósł,  że  pozycje  kosztorysu,  których  dotyczyło  wezwanie  do  udzielenia  wyjaśnień,  nie 

były niedoszacowane, a dalej rażąco niskie, czy też mogły doprowadzić do niedoszacowania 

ceny  oferty.  Wartość  oferty  Odwołującego  nie  przekracza  różnicy  30%  w  stosunku  do 

kosztorysu inwestorskiego ani średniej wartości ofert. Ponadto wartość oferty Odwołującego 

jest  niższa  o  ok.  10  %  od  wartości  oferty  Kowalski  Budownictwo  sp.  z  o.o.  Nakłady 

jednostkowe  nie  przesądzają  zaś  o  istnieniu  rażąco  niskiej  ceny,  lecz  decyduje  o  tym 

wartość  całkowita  przedmiotu  zamówienia.  W  ocenie  Odwołującego,  jest  on  w  stanie 

zrealizować  zamówienie  z  należytą  starannością  i  zgodnie  z  wymaganiami  SWZ  za 

zaoferowaną  cenę,  której  elementy  są  realne  i  stanowią  odniesienie  do  cen  rynkowych. 

Gdyby  Zamawiający  prawidłowo  sformułował  swoje  oczekiwania  oraz  prawidłowo  ujął  

w uzasadnieniu swoje wątpliwości, w tym odniósł się nie tylko do wyjaśnienia nakładów, ale 

również  zawnioskował  o  wyjaśnienie  rażąco  niskiej  ceny,  wówczas  Odwołujący  miałby 

szansę przedłożyć stosowane dokumenty na potwierdzenie, że jego cena jest rynkowa i jest 

w  stanie  wykonać  swoje  zobowiązanie  umowne.  Natomiast  w  kontekście  przytoczonych  

w pkt. 

1 i 2 argumentów działania Zamawiającego należy ocenić jako przykład kreatywnego 

poszukiwania  argumentów  polegających  na  wychwytywaniu  pojedynczych  błędów  (błędów 

tylko w ocenie Zamawiającego), oderwanych od oceny całej oferty.  

Odwołujący  odpowiedział  na  wniosek  Zamawiającego  w  zakresie,  w  którym  był 

wzywany.  Skoro  nie  był  wyzwany  do  wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny  i  przedstawienia 

dowodów,  to  takich  informacji  i  dokumentów  nie  załączył.  Z  całą  stanowczością  należy 

stwierdzić,  że  Odwołujący  nie manipulował  poziomem  nakładów  r-g,  tylko  je  realnie  ocenił, 

tj.:  Odwołujący  wykonuje  prace  objęte  zakresem  zamówienia  ekipami  7-8  osobowymi, 

ponieważ wykorzystuje specjalistyczny sprzęt, dlatego nakłady zostały zmniejszone o ok. 12 

295  r-g 

w  stosunku  do  podanych  przez  Zamawiającego  32  848,14  r-g  (choć  liczba  ta  nie 

padła  nigdy  w  żadnym  dokumencie  opisującym  przedmiot  zamówienia  na  etapie  składnia 

ofert). 

Uzasadniał,  że  wydajność  pracowników  jest  rzeczą  indywidulaną  i  o  ile  te  wartości 

mają  swoje  oparcie  faktyczne,  Zamawiający  nie  ma  podstaw  do  ich  kwestionowania.  

W  przedmiotowym  przypadku  Zamawiający  przyjmował  oferty  od  Odwołującego  

z  identycznym  rozliczeniem  nakładów,  a  następnie  odbierał  w  terminie wykonane  prace,  tj.  

w zamówieniach dotyczących:  

1) przebudowy ul. Czarnieckiego w Żninie,  

2) Przebudowy ul. Zielnej

, Cisowej i Świerkowej w Żninie. 

Ponadto skoro Zamawiający nie zamieścił kosztorysów inwestorskich z rozwinięciem 

nakładów, a jedynie przedmiar w wersji uproszczonej, bez rozwinięcia nakładów, to nie może 

domagać się, aby takie nakłady prawidłowo „odgadywali” Wykonawcy. 

Odwołujący załączył wszystkie wymagane kosztorysy, które sporządził zgodnie z pkt 

3, 5, 10 rozdziału VII części III SWZ.  

Odwołujący  nadmienił,  iż  występował  w  wielu  postępowaniach  prowadzonych  przez 

tego  Zamawiającego.  W  kilku  z  postępowań  Zamawiający  zwracał  się  o  wyjaśnienie  

w  zakresie  podejrzenia  rażąco  niskiej  ceny.  Wtedy  wezwania  te  były  sformułowane  wprost  

i  nie  budziły  wątpliwości  czego  dotyczą.  Już  z  samego  tytułu  wynikało,  że  Zamawiający 

wzywa do wyjaśnienia rażąco niskiej ceny. Wezwanie w niniejszym postępowaniu dotyczyło 

w interpretacji Odwołującego treści oferty. Mając doświadczenie z wcześniejszych wezwań, 

Odwołujący nie przypuszczał nawet, że wskazywane wezwanie zostało sformułowane w tak 

nieprecyzyjny  sposób.  W  związku  z  tym  udzielił  takich  wyjaśnień  jakich  w  jego  odczuciu 

oczekiwał  Zamawiający.  O  tym,  że  wezwanie  dotyczyło  wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny 

Odwołujący  dowiedział  się  faktycznie  dopiero  z  informacji  o  odrzuceniu  jego  oferty.  Brak 

precyzji  Zamawiającego  nie  może  stanowić  o  negatywnych  konsekwencjach  dla 

Wykonawcy. Zamawiający nie może formułować swoich pytań w sposób wskazujący na inne 

kwestie  niż  faktycznie  chce  wyjaśnić.  W  tym  kontekście  należy  stwierdzić,  że  odrzucenie 

oferty  Odwołującego  było  co  najmniej  przedwczesne.  Dopiero  na  podstawie  udzielonych 

wyjaśnień,  mógłby  bowiem  Zamawiający  podjąć  wątpliwość,  czy  oferta  nie  zawiera  rażąco 

niskiej ceny. 

W  zakresie 

zarzutów,  o  których  mowa  w  punkcie  4.  i  5.  petitum  odwołania 

Odwołujący  podniósł,  że  nie  było  podstaw  prawnych  i  faktycznych  do  odrzucenia  oferty 

Odwołującego, ponieważ oferta ta jest zgodna z treścią SWZ oraz nie zawiera rażąco niskiej 

ceny. 

Zamawiający  w  związku  z  tym  nieprawidłowo  dokonał  wyboru  oferty  wykonawcy 

Kowalski  Budownictwo  sp.  z  o.o.  jako  oferty  najkorzystniejszej.  W  SWZ  wykonawcy  zostali 

zobowiązani do dokonania indywidualnej kalkulacji ceny oferty i przedstawienia jej w formie 

ko

sztorysów  szczegółowych.  SWZ  nie  zawierała  żadnych  wytycznych  do  sporządzenia 

szcz

egółowej  kalkulacji  kosztorysu,  poza  niejednoznacznymi,  które  przywołano  

w  uzasadnienia  zarzutu  pkt  1

,  2  i  3.  Co  więcej,  w  SWZ  zaznaczano,  że  kosztorys  służy 

Zamawiającemu  do  weryfikacji  oferty,  ceny  podanej  w  formularzu  ofertowym  przez 

Wykonawcę,  która  będzie poddana  weryfikacji  przez Zamawiającego  pod  kątem  dokonania 

ustaleń, czy oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. Skoro 

z  przedłożonych  kosztorysów  szczegółowych  Zamawiający  nie  wywiódł,  że  Odwołujący 

pominął pewne zakresy robót (pozycje przedmiarowe), lub że część pozycji kosztorysowych 

pozostawała  niezgodna  z  SWZ,  to  znaczy,  że  przygotowane  kosztorysy  ofertowe  były 

zgodne  z  wymaganiami  SWZ, 

a  zatem  oferta  Odwołującego  powinna  podlegać  dalszej 

ocenie w ramach prowadzonego postępowania. Czym innym jest natomiast badanie rażąco 

niskiej  ceny,  która  tak  naprawdę  nie  była  nigdy  badana  i  wyjaśniana,  a  takie  wnioski 

Zamawiający  wywiódł  z  odpowiedzi  Odwołującego  na  wezwanie.  Ponadto  wezwanie  to  nie 

było jednoznaczne i zostało ocenione jako pytanie co do ilości nakładów r-g, a nie badania 

rażąco niskiej ceny. Pominięcie prawidłowej oferty Odwołującego stanowi o niegospodarnym 

działaniu Zamawiającego w postępowaniu finansowanym z programu rządowego programu 

Polski Ład. 

Zamawiający  w  odpowiedzi  na  odwołanie  z  dnia  8  listopada  2022  r.  wniósł  

o  oddalenie  odwołania.  Zamawiający  przedstawił  szczegółową  argumentację  na  odparcie 

stanowiska Odwołującego. 

Po przeprowadzeniu rozprawy z  udziałem  Stron  postępowania odwoławczego, 

na  podstawie  zebranego  materiału  w  sprawie  oraz  oświadczeń  i  stanowisk  Stron, 

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje: 

Na  wstępie  Izba  ustaliła,  że  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek,  o  których 

stanowi art. 528 

ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania. 

Izba oceniła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość 

poniesienia szkody w związku z ewentualnym naruszeniem przez Zamawiającego przepisów 

ustawy  Pzp,  czym  wypełnił  materialnoprawną  przesłankę  dopuszczalności  odwołania,  

o której mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp. 

Do postępowania odwoławczego nie zgłoszono przystąpień. 

P

rzy  rozpoznawaniu  przedmiotowej  sprawy  Izba  uwzględniła  dokumentację 

postępowania o udzielenie zamówienia przekazaną przez Zamawiającego, w szczególności 

ogłoszenie  o  zamówieniu  wraz  ze  zmianami,  specyfikację  warunków  zamówienia  wraz  

z  załącznikami  oraz  wyjaśnieniami  i  modyfikacjami,  ofertę  Odwołującego  wraz  

z  wyjaśnieniami,  wezwania  kierowane  do  Odwołującego  oraz  zawiadomienie  o  wyborze 

oferty najkorzystniejszej 

i odrzuceniu oferty Odwołującego. 

Skład  orzekający  Izby  wziął  pod  uwagę  również  stanowiska  i  oświadczenia  Stron  

z

łożone  ustnie  i  pisemnie  do  protokołu  posiedzenia  i rozprawy  w  dniu  9  listopada  2022  r.,  

w  tym  odpowiedź  na  odwołanie  oraz  pismo  procesowe  Odwołującego  z  dnia  8  listopada 

2022 r. 

Izba zaliczyła w poczet materiału sprawy dowody złożone przez Odwołującego w toku 

rozprawy

,  tj.  wezwania  do  złożenia  wyjaśnień  w  sprawie  rażąco  niskiej  ceny  z  dnia  

września 2020 r. w innych postępowaniach o udzielenie zamówienia. 

Izba ustaliła, co następuje: 

Przedmiotem  zamówienia  jest  budowa  ciągu  komunikacyjnego  pomiędzy  ulicą 

Fabryczną a Przemysłową wraz z przebudową ulic Fabrycznej i Przemysłowej w Żninie.  

Zgodnie  z  częścią  II  pkt  5  SWZ,  przedmiar  stanowi  wyznacznik  do  wyceny  zakresu 

robót. Wykonawca nie może korygować zakresu robót umieszczonych w przedmiarze robót. 

Na podstawie podanych katalogów nakładów rzeczowych Zamawiający podaje dane rodzaje 

robót,  którym  odpowiadają  dane  nakłady  wskazane  w  katalogach.  Wykonawca  nie  może 

dokonywać znacznych  zmian  w  tych  nakładach samoczynnie.  Powinien w  takim  przypadku 

najpierw  poinformować  Zamawiającego  o  konieczności  dokonania  modyfikacji  w  tym 

zakresie w ramach z

apytań do SWZ, a Zamawiający jeżeli uzna to za zasadne wyrazi taką 

zgodę.  Jeżeli  nie,  to  w  przypadku  dokonania  zmian,  może  to  stanowić  przesłankę  do 

odrzucenia  oferty.  Dotyczy  to  również  nakładów  robocizny,  sprzętu  i  materiałów  w  danej 

pozycji kosztorysowej. 

Zgodnie z częścią III pkt 7 SWZ – Opis sposobu obliczania ceny oferty: 

Cenę ryczałtową traktować należy jako stałą i niezmienną, ujmującą wszystkie niezbędne 

określonymi  odrębnymi  przepisami  (podatki,  opłaty  itp),  z  zastrzeżeniem  zapisów  wzoru 

umowy.  

3.  Cenę  oferty  należy  policzyć  stosując  powszechnie  stosowane  wzory  sporządzania 

kosztorysów  ofertowych  na  roboty  budowlane  zgodnie  z  załączonym  przedmiarem  robót  

(z  uwzględnieniem  zapisów  SIWZ  w  tym  zakresie)  oraz  doliczyć  do  powstałej  kwoty  inne 

składniki wpływające na ostateczną cenę ryczałtową brutto uwzględniającą wszystkie prace  

i  nałożone  obowiązki  w  dokumentacji  postępowania.  W  ofercie  należy  podać  cenę  ogółem 

(brutto)  kompleksowego  wykonania  zamówienia.  Cena  ta  musi  zawierać  wszystkie  koszty 

związane  z  realizacją  zadania  wynikające  wprost  z  dokumentacji,  jak  i  również  nieujęte  

w dokumentacji projektowej

, ale stanowiące integralną część wykonania robót (powiązalność 

techniczna  i  technologiczna  oczywista)  a  niezbędne  do  wykonania  zadania  (są  to  m.in.: 

koszty i wydatki, które mogą być potrzebne na pokrycie wydatków związanych z wykonaniem 

robót 

budowlanych, 

pracami 

tymczasowymi, 

ogólnym 

ryzykiem, 

obciążeniami  

i  zobowiązaniami  wyznaczonymi  przez  dokumenty  przetargowe).  Przyjmuje  się,  że 

poniesione  na

rzuty  z  racji  ustanowienia  robót,  zysku  i  wynagrodzeń  za  wszystkie 

zobowiązania są rozdzielone równomiernie na wszystkie stawki jednostkowe. Stawki i ceny 

muszą  być  przypisane  dla  każdej  pozycji  kosztorysu  ofertowego  i  w  rozumieniu 

zamawiającego pokrywają również wszystkie inne zobowiązania finansowe, które nie zostały 

wyszczególnione w przedmiarze robót.  

Wykonawca  obliczając  cenę  oferty  musi  uwzględnić  w  kosztorysie  ofertowym  wszystkie 

pozycje  przedmiarowe  opisane  w  przedmiarach  robót.  Wszelkie  zastrzeżenia  i  uwagi  

w  tym  zakresie  Wykonawca  ma  prawo  zgłosić  Zamawiającemu  w  trybie  wniosków  

o wyjaśnienie treści SWZ.  

7.  Wykonawca  nie  może  korygować  zakresu  robót  umieszczonych  w  przedmiarze  robót,  

z uwzględnieniem zapisów SWZ w tym zakresie. Jeżeli natomiast w wyniku dokonanej przez 

siebie  analizy  i  obliczeniach  uznał  nieprawidłowości,  to  o  wszelkich  zmianach  Wykonawca 

może dochodzić procedurą pytań do SWZ. 

Kosztorys  ofertowy  należy  sporządzić  metodą  szczegółową  i  musi  on  bezwzględnie 

zawierać wszystkie pozycje ujęte w przedmiarze robót (dokładny opis i ilość robót), zgodnie  

z  pozostałymi  zapisami  SWZ  w  tym  zakresie.  Pomimo,  że  wartość  kosztorysowa 

przeniesiona do formularza  ofertowego (po  uwzględnieniu ewentualnego  rabatu), jeżeli  taki 

będzie  traktowana  jest  jako  ryczałt,  to  w  przypadku  stwierdzenia  niezgodności  kosztorysu  

z  przedmiarem  oferta  podlegać  będzie  odrzuceniu  (przy  uwzględnieniu  zastosowania 

instytucji  poprawienia  omyłek  zgodnie  z  zapisami  ustawy  PZP  oraz  zapisów  SWZ  w  tym 

zakresie).  Wszys

tkie  wartości  w  kosztorysie  ofertowym  oraz  ostateczna  cena  powinny  być 

wyliczone z dokładnością dwóch miejsc po przecinku. 

Kosztorys  ofertowy  wykonany  w  sposób  szczegółowy  ma  na  celu  spełnienie  m.in. 

następujących funkcji: 

•  będzie  stanowił  wyznacznik  do  rozliczeń  finansowych  pomiędzy  Zamawiającym  

a  Wykonawcą  w  przypadku  wystąpienia  konieczności  wykonania  robót  zamiennych  oraz 

dodatkowych oraz odstąpienia od umowy przez Wykonawcę bądź Zamawiającego,  

•  służy  Zamawiającemu  do  weryfikacji  oferty,  ceny  podanej  w  formularzu  ofertowym  przez 

Wykonawcę,  która  będzie poddana  weryfikacji  przez Zamawiającego  pod  kątem  dokonania 

ustaleń czy oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia,  

•  Stanowi  element  pomocniczy  we  wszelkich  rozliczeniach  pomiędzy  Zamawiającym, 

Wykonawcą  i  podwykonawcami (w  przypadku  wystąpienia  podwykonawców  lub  /i  dalszych 

podwykonawców w postępowaniu). 

Kosztorys  nie  podlega  uzupełnieniu  w  przypadku  niezłożenia  wraz  z  ofertą  lub  złożenia  

w formie uproszczonej.  

Załącznik nr 5 do SWZ, stanowiły postanowienia wzoru umowy. 

Zgodnie z 

§ 2: 

1. Strony ustalają, że za wykonanie przedmiotu umowy Wykonawca otrzyma wynagrodzenie 

ryczałtowe zgodnie ze złożoną ofertą w wysokości ……………………………. 

Wynagrodzenie    określone  w  ust.  1  zawiera  wszystkie  koszty  związane  z  realizacją 

zamówienia. 

11. W przypadku rozbieżności w dokumentach wiążące są zapisy wg następującej hierarchii 

dokumentów: 

dokumentacja  projektowa  z  uwzględnieniem  wyjaśnień  udzielanych  podczas 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, 

2) specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych (STWiORB), 

3) przedmiar robót. 

13. Przedmiar robót ma charakter pomocniczy, co oznacza, że w przypadku, gdy dany rodzaj 

robót lub ich obmiar lub ich zakres został ujęty w dokumentacji projektowej lub w STWIORB 

–  wykonawca  zobowiązuje  się  wykonać  wskazany  tam  rodzaj  robót  lub  ich  obmiar  lub  ich 

zakres  zgodnie  z  dokumentacją  projektową  lub  STWIORB  w  ramach  wynagrodzenia 

ryczałtowego,  nawet  jeżeli  dany  rodzaj  robót  lub  ich  obmiar  lub  ich  zakres  nie  został  ujęty  

w przedmiarze robót. 

Zgodnie z § 5 ust. 1 lit. n wzoru umowy, Strony przewidują możliwość wprowadzenia 

zmian  postanowień  Umowy,  zgodnie  z  treścią  ustawy  Pzp  oraz  w  następujących 

okolicznościach:  jeżeli  umożliwi  to  aktualny  stan  zasad  realizacji  Rządowego  Funduszu 

Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych i Zamawiający w związku z tym będzie mógł 

dokonać zmiany zakresu realizacji zadania stanowiącego przedmiot umowy, to strony mogą 

dokonać  zmiany  umowy  i  zmienić  zakres  realizacji  zgodnie  z  podziałem  na  zadania  – 

kosztorysy  ofertowe  określone  w  treści  formularza  ofertowego,  i    wynagrodzenie  zostanie 

określone zgodnie z danym zakresem określonym w formularzu ofertowym (jeden z czterech 

kosztorysów ofertowych). W takim przypadku zmianie ulegnie termin realizacji zadania, który 

zostanie  ustalony  przez  strony  umowy  adekwatnie  do  danego  zakresu  robót  do  wykonania  

w porównaniu z całym zakresem zadania. 

Zgodnie z  § 5 ust.  6 wzoru  umowy,  w  przypadku niewykonania całości  świadczenia 

wykonawcy  wynikającego  z  dokumentacji  projektowej  wskazanej  oraz  STWiORB,  strony 

przewidują,  że  wynagrodzenie  Wykonawcy  ulegnie  zmniejszeniu  o  wartość  prac 

niewykonanych. 

W  przedmiotowym 

postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  oferty  złożyło  3  trzech 

wykonawców,  w  tym  Odwołujący  z  ceną  4 168 659,79  zł.  Średnia  arytmetyczna  cen 

złożonych  ofert  wynosiła  5 378 598,37  zł.  Wartość  szacunkowa  zamówienia  powiększona  

o podatek VAT wynosiła 5 755 081,40 zł. Oferta Odwołującego nie odbiegała od wysokości 

wskaźników  określonych  art.  224  ust.  2  ustawy  Pzp  obligujących  Zamawiającego  do 

przeprowadzenia 

procedury badania rażąco niskiej ceny.  

W  dniu  30  września  2022  r.  Zamawiający  wezwał  Odwołującego  na  podstawie  

art.  224  ust.  1 

do  złożenia  wyjaśnień  dotyczących  wyliczenia  ceny  oferty  oraz  wyjaśnień 

treści oferty, o których mowa w art. 223 ust. 1 ustawy Pzp w zakresie: 

1.  kosztorysu  ofertowego  "Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  i  Fabryczna 

Przebudow

a ul.  Fabrycznej  w  Żninie-działka nr 1/14  droga  gminna  -ul. Fabryczna w  Żninie 

łącznik” – poz. A2 2, 3, 4, 5; 

2.  kosztorysu  ofertowego:  "Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  i  Fabryczną 

Przebudowa ul. Fabrycznej w Żninie, droga gminna -ul. Fabryczna w Żninie /od DW 251 do 

wjazdu do Pepsico

” – poz. A1 9, A3.1 2, A3.1 3 oraz A3.1 4; 

3.  kosztorysu  ofertowego:  „Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  i  Fabryczną 

Przebudowa ul. Przemysłowej w Żninie, droga gminna -ul. Przemysłowa w Żninie /od DW251 

do ul. Słonecznej/” - A4 40, A5 40 oraz 12; 

4.  kosztorysu  ofertowego:  "Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  i  Fabryczną”  –  29, 

46, 48 i 49.  

Zamawiający wskazał w szczególności, że przywołane powyżej pozycje kosztorysowe 

wyraźnie  odzwierciedlają  dysproporcje  w  planowanych  nakładach,  w  tym  finansowych,  co 

zważywszy  na  charakter,  rozmiar  i  złożoność  przedmiotu  zamówienia  utwierdza 

Zamawiającego  w  przekonaniu,  że  zaoferowana  cena  budzi  wątpliwości,  czy  Wykonawca 

będzie  mógł  w  pełni  zrealizować  wszystkie  postawione  wymagania  w  zakresie  pełnego 

przedmiotu  zamówienia.  Zamawiający  pouczył  także  Odwołującego  o  ciążącym  na 

wyk

onawcy  obowiązku  wykazania,  jakie  elementy  miały  wpływ  na  wysokość  ceny  i  w  jaki 

sposób dokonano ich kalkulacji w aspekcie rzetelności i wiarygodności. 

Odwołujący  w  dniu  6  października  2022  r.  przekazał  wyjaśnienia  w  ww.  zakresie 

wskazując  w  szczególności,  że  „Istotnym  jest,  że  w  ramach  niniejszego  postępowania 

Zamawiający wskazał sposób wynagrodzeń jako ryczałtowy, a w przypadku ceny ryczałtowej 

za  wykonanie  zamówienia,  wykonawca  zobowiązany  jest  ująć  wszystkie  koszty  związane  

z realizacją zamówienia. Ponadto, przy wynagrodzeniu ryczałtowym, w kontekście wymogów 

wynikających z legalnej definicji ceny, nie jest najważniejsza struktura wewnętrzna ceny, tj. 

ceny  jednostkowe  (bo  wynagrodzenie  jest  jedno  i  z  góry  określone  wartością  jednej  ceny 

ryczałtowej, którą zamawiający ma zapłacić wykonawcy). Wewnętrzna kalkulacja ceny oferty 

jest  sprawą  wykonawcy  i  jego  decyzji  w  tym  zakresie.  Wykonawca  kalkulował  koszty  

i nakłady adekwatne do własnych możliwości sprzętowych i organizacyjnych. Niestety wiele 

katalogów z zasady przewiduje prace wykonywane ręcznie a także przy użyciu technologii, 

które  współcześnie  już  nie  są  wykorzystywane  lub  są  przestarzałe.  Wydawcy  katalogów 

obecnie  nie  dokonują  aktualizacji  norm  technologii  czy  materiałów  i  w  wielu  przypadkach 

niestety  trzeba  normy  ich  zużycia  określać  samodzielnie.  Obecnie  przy  powszechnym 

wykorzystaniu  specjalistycznych  narzędzi  i  sprzętu  należy  skorygować  normy  czasy  pracy 

zamiast sztucznie obniżać stawkę robocizny. Dlatego też w zakresie kosztorysu ofertowego 

„Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  i  Fabryczną  Przebudowa  ul.  Fabrycznej  

w  Żninie  –  działka  nr  1/14  droga  gminna  –  ul.  Fabryczna  w  Żninie  łącznik  pozycja 

kosztorysowa A2 2,3,4,5 w zakresie kosztorysu ofertowego: „Budowa łącznika między ulicą 

Przemysłową  i  Fabryczną  Przebudowa  ul  Fabrycznej  w  Żninie,  droga  gminna  –  ul. 

Fabryczna w Żninie (od DW 251 do wjazdu do Pepsico) pozycja kosztorysowa A1 9, A3.1 2, 

A3.1  3,  A3.1  4,  w  zakresie  kosztorysu  ofertowego:  „Budowa  łącznika  między  ulicą 

Przemysłową  i  Fabryczną  Przebudowa  ul  Przemysłowej  w  Żninie,  droga  gminna  –  ul. 

Przemysłowa w Żninie (od DW 251 do ul. Słonecznej) pozycja kosztorysowa A4 40, A5 40, 

12,  w  zakresie  kosztorysu  ofertowego:  „Budowa  łącznika  między  ulicą  Przemysłową  

i  Fa

bryczną”  pozycja  kosztorysowa  29,  46,  48,  49  nakłady  jednostkowe  roboczo-godzin 

robotnika budowlanego zostały obniżone w stosunku do nakładów robocizny w KNR, (które 

nie  odpowiadają  dzisiejszym  realiom)  w  oparciu  o  wieloletnie  doświadczenie  wykonawcy  

w  za

kresie  wykonywania  robót  budowlanych,  biorąc  pod  uwagę  rzeczywiste  normy  czasu 

swoich pracowników  przy  użyciu specjalistycznych i  nowoczesnych sprzętów  niezbędne  do 

realizacji  danego  zakresu.  Tym  samym  oświadczam,  że  w  swojej  ofercie  zaoferowałem 

wykonanie 

zamówienia  w  zakresie  objętym  SWZ,  a  w  cenie  oferty  ostały  uwzględnione 

wszystkie  koszty  wykonania  zamówienia  Mam  nadzieję,  ze  rozwiałem  wszelkie 

Zamawiającego  wątpliwości  czy  będę  w  stanie  w  pełni  zrealizować  wszystkie  postawione 

wymagania  w  zakresie  pełnego  przedmiotu  zamówienia.  Moja  kalkulacja  została 

przygotowana  w  sposób  rzetelny  i  wiarygodny,  ponownie  dokonałem  weryfikacji  złożonych 

kosztorysów i wszystko jest przedstawione prawidłowo.” 

W  dniu  24  października  2022  r.  Zamawiający  zawiadomił  o  wyborze  oferty 

wykonawcy Kowalski Budownictwo Sp. z o.o.  

Jednocześnie  zawiadomił  o  odrzuceniu  oferty  Odwołującego  na  podstawie  art.  226 

ust.  1  pkt  5  i  8  ustawy  Pzp. 

W  uzasadnieniu  ww.  decyzji  Zamawiający  wskazał  

w szczególności, że przedłożone przez Odwołującego wyjaśnienia dotyczące ceny oferty nie 

potwierdzają, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny oraz potwierdzają, że treść oferty jest 

niezgodna  z  warunkami  zamówienia.  Wskazane  w  treści  pisma  konkretne  pozycje 

kosztorysowe w ocenie Zamawiającego stanowią istotną wątpliwość - ich agregacja stanowi 

niedoszacowanie  wyceny  całkowitej  i  zaoferowanej  ceny  łącznej,  co  ma  wpływ  na  łączną 

oferowaną  cenę  za  przedmiot  tego  zadania.  Ponadto  sposób  sporządzenia  kosztorysów 

ofertowych  budzi  wątpliwość  co  do  zgodności  z  zapisami  SWZ  –  Zamawiający  przywołał 

brzmienie punktu 5 część II specyfikacji.  

Zamawiający  wskazał,  że  ustawa  Prawo  zamówień  publicznych  umożliwia  badanie 

oferty pod kątem zarówno zgodności z warunkami zamówienia jak i rażąco niskiej ceny nie 

tylko  w 

przypadku,  gdy  cena  lub  koszt  wskazane  ofercie  wydają  się  rażąco  niskie  i  budzą 

wątpliwości  Zamawiającego,  ale  również  wtedy,  gdy  rażąco  niskie  wydają  się  ich  istotne 

części  składowe.  W  zakresie  istotnych  części  zamówienia  ważne  jest,  aby  te  części  miały 

z

naczenie  w  całości  wyceny  przedmiotu  zamówienia.  Istotność  należy  więc  interpretować 

jako  istotność  z  punktu  widzenia  cenotwórczego.  Zgodnie  z  orzecznictwem,  również  

w przypadku wynagrodzenia ryczałtowego może dojść do pominięcia przez Wykonawcę przy 

doko

nywaniu wyceny jakiegoś konkretnego  elementu  kosztotwórczego składającego  się  na 

wykonanie  przedmiotu  zamówienia,  bądź  do  nieuzasadnionego  obniżenia  określonych 

kosztów, przy jednoczesnym braku możliwości ich pokrycia z innych składników ceny oferty. 

Jeżeli  bowiem  niektóre  elementy  zostały  niedoszacowane,  może  okazać  się,  że 

niedoszacowana  została  cała  cena.  Przyjęcie  przeciwnego  stanowiska  prowadziłoby  do 

uniemożliwienia Zamawiającemu rzetelnego zbadania realności ceny w sytuacji, gdy ma ona 

charakter  rycz

ałtowy.  W  związku  z  tym  ocena  zaoferowanej  ceny  ryczałtowej,  jakkolwiek 

powinna uwzględniać charakter tej ceny, nie wyklucza badania prawidłowej wyceny jej części 

składowych.  Wykonawca,  chcąc  zminimalizować  ryzyko  odrzucenia  jego  oferty  bądź  go 

uniknąć,  powinien  udzielić  Zamawiającemu  odpowiednich  wyjaśnień  zgodnie  z  wymogami 

określonymi w wezwaniu. W tej kwestii trzeba wyraźnie podkreślić, że ustawodawca przyznał 

Zamawiającemu  pełne  prawo  do  przeprowadzenia  procesu  badania  i  analizy  zaoferowanej 

ceny  nieza

leżnie  od  form  ustalanego  wynagrodzenia  ryczałtowego,  czy  kosztorysowego.  

W  tym  konkretnym  stanie  faktycznym  Zamawiający  nie  pozostawił  wszystkim  potencjalnym 

wykonawcom ubiegającym się o przedmiotowe zamówienie żadnych wątpliwości - wyraźnie  

i  precyzyjn

ie  określając  rangę  i  funkcję  jaką  mają  pełnić  wymagane  kosztorysy,  co  więcej 

narzucając  im  konkretną  -  wymagalną  formę,  co  jasno  odzwierciedlają  wszystkie  zapisy 

zawarte w specyfikacji warunków zamówienia. 

Zamawiający  uzasadniał,  że  w  przypadku  oferty  Odwołującego  przywołane  w  treści 

wezwania  pozycje  kosztorysowe  wyraźnie  odzwierciedlają  ogromne  dysproporcje  

w  nakładach  robocizny,  co  zważywszy  na  charakter,  rozmiar  i  złożoność  przedmiotu 

zamówienia  utwierdzają  Zamawiającego  w  przekonaniu,  że  Wykonawca  nie  będzie  mógł  

w  pełni  zrealizować  wszystkich  postawionych  wymagań  w  zakresie  pełnego  przedmiotu 

zamówienia.  Różnica  nakładów  roboczogodzin  w  ramach  realizacji  zadania  pomiędzy 

kosztorysem  inwestorskim,  a  przedłożonym  kosztorysem  ofertowym  wynosi  12.295.13. 

Wykonawca  określił  nakład  robocizny  na  poziomie  20.553,01  roboczogodzin,  podczas,  gdy  

w  KI  przewidziane  zostało  32.848,14  roboczogodzin.  W  świetle  zaistniałego  stanu 

faktycznego, Zamawiający mając uzasadnione wątpliwości został zobligowany do wdrożenia 

instytucji wyjaśnienia w zakresie rażąco niskiej ceny. Działając na podstawie art. 224 ust. 1 

ustawy  Pzp  Zamawiający  zwrócił  się  do  Wykonawcy  z  wnioskiem  o  udzielenie  pisemnych 

wyjaśnień.  

Zamawiający  w  treści  wezwania  w  sposób  bezsprzeczny  wyartykułował  dane 

elementy,  aby  Wykonawca  miał  świadomość,  jakie  wątpliwości  Zamawiający  powziął,  aby 

umożliwić  mu  udzielenie  odpowiedzi  w  zakresie  adekwatnym  do  zakresu  oczekiwań 

Zamawiającego.  Wykonawca  w  określonym  terminie  przesłał  Zamawiającemu  wyjaśnienia. 

Jednak  ich  treść  w  zakresie  nakładów  robocizny  prowadzi  do  wniosku,  że  wyjaśnienia  

w rozumieni

u ustawowym nie zostały udzielone, a w konsekwencji wykonawca nie wykazał, 

że  zaoferowana  cena  nie  jest  rażąco  niską.  Oczywistym  jest,  że  nie  jest  możliwe 

skonstruowanie  skutecznego  zarzutu  w  oparciu  jedynie  o  indywidualne  przekonanie  strony 

co  do  rzeczywi

stości,  dlatego  też  Zamawiający  zwrócił  się  do  Wykonawcy  o  wyjaśnienia. 

Wykonawca  jednak  nie  przedstawił  wyczerpującej  rzeczowej  argumentacji  uzasadniającej 

obniżenie nakładów, poprzestając jedynie na złożeniu ogólnikowych oświadczeń - nie obalił 

domnieman

ia  zaistnienia  rażąco  niskiej  ceny.  W  związku  z  powyższym,  w  ocenie 

Zamawiającego  cena  oferty  Wykonawcy  została  skalkulowana  na  podstawie 

niewiarygodnych i nierealnych założeń. 

Zdaniem  Zamawiającego  Wykonawca  nie  udowodnił  zastosowania  tak  znaczącej 

manipulacji-

obniżenia  poziomu  nakładów  robocizny,  nie  przedłożył  bowiem  żadnych 

kalkulacji porównawczych mogących uwiarygodnić założenia Wykonawcy, odnoszące się do 

zastąpienia  danego  poziomu  robocizny  przez  sprzęt.  Wykonawca  uczynił  to  na  swoją 

odpowiedzialność  i  na  swoje  ryzyko.  Zamawiający  w  sposób  transparentny  i  nie  budzący 

wątpliwości  poinformował  Wykonawcę  w  treści  wezwania,  na  jakiej  podstawie  dokonał 

oceny,  że  w  poszczególnych  pozycjach  kosztorysu  Wykonawca  dokonał  niewłaściwych  

w ocenie Zamawiającego manipulacji poziomami nakładów roboczogodzin. Zamawiający nie 

poprzestał  na  ogólnym  wskazaniu,  że  kosztorys  nie  zawiera  odpowiedniej  liczby 

roboczogodzin.  Wskazane  zostały  pozycje kosztorysu,  w  których  stwierdzono  rozbieżności, 

Zamawiający  nie  posłużył  się  jedynie  lakonicznymi  i  gołosłownymi  twierdzeniami. 

Zamawiający  w  przedmiarze  zawarł  odesłanie  do  odpowiednich  KNR.  Na  podstawie 

porównania  kosztorysu  szczegółowego  zawierającego  odpowiednie  KNR  wymienione  

w  przedmiarze  robót  z  wynikającymi  z  tego  założeniami  wynikającymi  z  każdej  pozycji 

Zamawiający  powziął  przekonanie  o  nieprawidłowościach  w  kosztorysie.  Zamawiający 

przeprowadził  dokładną  analizę  porównawczą  w  stosunku  do  przyjętych  przez  Wykonawcę 

założeń  wyceny  a  założeń,  które  zdaniem  Zamawiającego  były  obowiązujące  i  do  których 

wszyscy Wykonawcy mieli się zastosować. 

Uzasadniał,  że  Zamawiający  ma  bowiem  prawo  weryfikować  kosztorysy  ofertowe 

Wykonawców,  ponieważ  w  przeciwnym  przypadku  żądanie  tego  dokumentu  byłoby 

pozbawione sensu. Jego złożenie nie jest celem samym w sobie, między innymi dlatego nie 

podlega  on  uzupełnieniu  w  przypadku  nie  złożenia  z  ofertą.  W  takim  przypadku  oferta 

podlega odrzuceniu. To również świadczy o randze tego dokumentu. Wykonawcy nie mogli  

w sposób dowolny ukształtować ceny oferty, lecz na podstawie załączonego przedmiaru, co 

zostało  podkreślone  w  treści  SWZ.  Zamawiający  akceptując  dowolnie  ukształtowane  przez 

Wykonawcę  elementy  kosztorysu  w  sposób  oczywisty  narażałby  się  na  manipulacje  z  jego 

strony. 

Biorąc  pod  uwagę  powyższe,  Zamawiający  weryfikuje  negatywnie  wykazanie  przez 

Wykonawcę,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia.  Zamawiający  musi  dokonać  oceny  złożonych  wyjaśnień  i  na  ich  podstawie 

Zamawiający  był  uprawniony  do  uznania,  że  cena  zaoferowana  przez  Wykonawcę  jest 

rażąco  niska,  ponieważ  nie  pozwala  na  prawidłową  realizację  zamówienia  nie  obejmuje 

kosztów związanych z koniecznymi nakładami robocizny. 

Zamawiający wskazał, że wyjaśnienia elementów mających wpływ na wysokość ceny 

m

uszą być konkretne, wyczerpujące i nie mogą pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do 

rzetelności  kalkulacji  ceny  oferty).  To  nie  Zamawiający ma  wykazać  nierealność  ceny,  lecz 

Wykonawca  ma  obowiązek  wykazania  jej  realności.  Obowiązkiem  Zamawiającego  jest 

skrupulatna  weryfikacja  złożonych  wyjaśnień,  przede  wszystkim  w  kontekście  ich 

wiarygodności.  Zamawiający  podkreśla  ponadto,  że  główna  zasada  udzielania  zamówień 

publicznych  - 

zasada  równego  traktowania  Wykonawców  wspólnie  z  zasadą  uczciwej 

konkurencji  zo

bowiązuje  Zamawiającego  do  jednakowego  traktowania  wszystkich 

Wykonawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest dopuszczalne traktowanie jednego 

Wykonawcy  w  sposób  preferencyjny  w  stosunku  do  innych,  ubiegających  się  o  udzielenie 

danego  zamówienia.  Generowałoby  to  złamanie  zasady  równości.  Zamawiający  ma 

obowiązek  zagwarantować wszystkim Wykonawcom równe  szanse  otrzymania zamówienia 

publicznego.  Nie  jest  więc  dopuszczalne  przyzwolenie  na  zastosowanie  takich  modyfikacji 

nakładów robocizny, ponieważ to powoduje brak realności wykonania tego zamówienia oraz 

brak możliwości realnego porównania ofert. 

Zamawiający podniósł, że główną przesłanką odrzucenia niniejszej oferty jest fakt jej 

niezgodności  z  warunkami  zamówienia.  Jak  powyżej  wskazano,  w  SWZ  wyraźnie  nadano 

rangę kosztorysowi ofertowemu i nie ma możliwości, aby Wykonawcy kształtowali w sposób 

dowolny  kalkulowanie  ceny  realizacji  zadania.  Zamawiający  wyraźnie  wskazał  w  treści 

wezwania,  że  nie  złożenie  przez  Wykonawcę  wyjaśnień  lub  ich  złożenie  w  zakresie  nie 

potwierdzającym prawidłowe i rzetelne skalkulowanie ceny, w tym w sposób zgodny z SWZ, 

zobliguje Zamawiającego do odrzucenia oferty Wykonawcy. 

Izba zważyła, co następuje: 

Izba  wskazuje,  iż  zarzuty  odwołania  zawarte  w  punktach  1  –  3  petitum  odwołania 

podlegały odrzuceniu na podstawie art. 528 pkt 3 ustawy Pzp. Zgodnie z tym przepisem Izba 

odrzuca  odwołanie,  jeżeli  stwierdzi,  że  odwołanie  zostało  wniesione  po  upływie  terminu 

określonego w ustawie.  

Przedmiotem  podniesionych  zarzutów  jest  czynność  Zamawiającego  z  dnia  

30  września  2022  r.  polegająca  na  wezwaniu  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień 

dotyczących  wyliczenia  ceny  oferty  oraz  wyjaśnień  treści  oferty.  W  tym  dniu  Odwołujący 

powziął wiedzę o powyższej czynności. Tym samym jeżeli w ocenie Odwołującego treść tego 

wezwania  była  nieprawidłowa  z  uwagi  na  nieprecyzyjny  charakter  czy  też  niezgodna  

z  przepisami  ustawy  Pzp 

ze  względu  na  skierowanie  do  Odwołującego  łącznego  wniosku  

o  wyjaśnienie  wyliczenia  ceny  oferty  oraz  treści  oferty,  to  Wykonawca  powinien  

w  odpowiednim  terminie  skorzystać  ze  środka  ochrony  prawnej.  Zgodnie  z  ogólną  zasadą 

wyrażoną  w  art.  515  ust.  2  pkt  1  lit.  a)  ustawy  Pzp  odwołanie  wnosi  się  w  przypadku 

zamówień,  których  wartość  jest  mniejsza  niż  progi  unijne,  w  terminie  5  dni  od  dnia 

przekazania  informacji  o  czynności  zamawiającego  stanowiącej  podstawę  jego  wniesienia, 

jeżeli  informacja  została  przekazana  przy  użyciu  środków  komunikacji  elektronicznej. 

Odwołujący  nie  zdecydował  się  zaskarżyć  czynności  Zamawiającego  z  dnia  30  września 

2022  r.  w  ustawowym  terminie,  zatem  winien  on  liczyć się z  konsekwencjami, jakie  wiązać 

się mogą dla wykonawcy z wszczęciem procedury wyjaśnień ceny oferty oraz treści oferty. 

W pozostałym zakresie odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. 

Przywołując  regulacje  prawne  stanowiące  podstawę  stawianych  zarzutów  należy 

wskazać, iż: 

−  zgodnie z art. 16 ustawy Pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie 

o 

udzielenie  zamówienia  w  sposób:  1)  zapewniający  zachowanie  uczciwej  konkurencji 

oraz równe traktowanie wykonawców; 2) przejrzysty; 3) proporcjonalny; 

−  zgodnie  z  art.  218  ust.  2  ustawy  Pzp  treść  oferty  musi  być  zgodna  z  wymaganiami 

zamawiającego określonymi w dokumentach zamówienia; 

−  zgodnie  z  art.  223  ust.  1  ustawy  Pzp  w  toku  badania  i  oceny  ofert  zamawiający  może 

żądać  od  wykonawców  wyjaśnień  dotyczących  treści  złożonych  ofert  oraz 

przedmiotowych  środków  dowodowych  lub  innych  składanych  dokumentów  lub 

oświadczeń.  Niedopuszczalne  jest  prowadzenie  między  zamawiającym  a  wykonawcą 

negocjacji  dotyczących  złożonej  oferty  oraz,  z  uwzględnieniem  ust.  2  i art.  187, 

dokonyw

anie jakiejkolwiek zmiany w jej treści; 

−  zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne 

części  składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  lub 

budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia 

zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  w  dokumentach  zamówienia  lub  wynikającymi 

z 

odrębnych  przepisów,  zamawiający  żąda  od  wykonawcy  wyjaśnień,  w  tym  złożenia 

dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych; 

−  zgodnie z art. 224 ust. 5 ustawy Pzp obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco 

niskiej  ceny  lub  kosztu  spoczywa  na  wykonawcy,  zaś  w  myśl  ust.  6  tego  przepisu 

odrzuceniu,  jako  oferta  z  rażąco  niską  ceną  lub  kosztem,  podlega  oferta  wykonawcy, 

który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz 

z 

dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu; 

−  zgodnie z art. 226 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli: 5) jej treść jest 

nie

zgodna z warunkami zamówienia; 8) zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku 

do przedmiotu zamówienia; 

−  zgodnie  z  art.  239  ust.  1  ustawy  Pzp  zamawiający  wybiera  najkorzystniejszą  ofertę  na 

podstawie  kryteriów  oceny  ofert  określonych  w  dokumentach  zamówienia.  Ust.  2  tego 

przepisu stanowi,  iż  najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca  najkorzystniejszy 

stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem. 

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5 oraz art. 226 

ust.  1  pkt  8  w  zw.  z  art.  224  ust. 

6  ustawy  Pzp  przez  odrzucenie  oferty  Odwołującego,  

w  sytuacji  gdy  nie  było  podstaw  prawnych  i  faktycznych  do  dokonania  tej  czynności,  gdyż 

oferta Odwołującego jest zgodna z treścią SWZ oraz nie zawiera rażąco niskiej ceny. 

Izba  odniesie  się  do  ww.  zarzutów  łącznie  jako,  że  dotyczą  one  czynności  badania 

oferty  Odwołującego  pod  kątem  zaistnienia  podstaw  odrzucenia  wskazanych  w  art.  226  

ust.  1  pkt  5  oraz  8  ustawy  Pzp,  opartych  na  wspólnych  i  skorelowanych  ze  sobą 

okolicznościach faktycznych. 

W  ocenie  Izby  rozstrzygnięcie  sporu  zawisłego  między  Stronami  postępowania 

odwoławczego wymagało odpowiedzi na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze rozważenia 

wymagało, czy w świetle postanowień specyfikacji warunków zamówienia dopuszczalne było 

zmodyfikowanie 

przez 

wykonawców  zainteresowanych  niniejszym  postępowaniem  

o udzielenie zamówienia nakładów robocizny wynikających z KNR zawartych w załączonych 

do specyfikacji przedmiarach 

robót stanowiących wyznacznik do wyceny zakresu robót oraz 

ustalenie konsekwencji dzia

łania wykonawcy niezgodnego z wzorcem zachowania przyjętym 

w SWZ.  

Po drugie rozważenia wymagało, czy Zamawiający pismem z dnia 30 września 2022 

r.  wezwał  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  ceny  oferty,  a  w  przypadku  odpowiedzi 

twierdzącej,  czy  Wykonawca  sprostał  nałożonemu  przez  ustawodawcę  obowiązkowi 

wykazania, iż zaoferowana przez niego cena nie nosi znamion ceny rażąco niskiej. 

Odnosząc się do pierwszej – zasygnalizowanej na wstępie – kwestii Izba wskazuje, iż 

kluczowe  znaczenie  dla  jej  rozstrzygnięcia  miały  postanowienia  specyfikacji  dotyczące 

sposobu  kalkulacji  ceny  oferty.  I  tak  zgodnie  z  punktem  7  część  III  SWZ,  cenę  ofertową 

należało  obliczyć  stosując  powszechnie  stosowane  wzory  sporządzania  kosztorysów 

ofertowych  na  roboty  budowlane  zgodnie  z  załączonym  przedmiarem  robót.  Zamawiający 

wymagał  od  wykonawców  sporządzenia  kosztorysu  ofertowego  sporządzonego  metodą 

szczegółową. Sporządzony kosztorys musiał bezwzględnie zawierać wszystkie pozycje ujęte 

w  przedmiarze  robót  (dokładny  opis  i  ilość  robót),  zgodnie  z  pozostałymi  zapisami  SWZ  

w tym zakresie. Zamawiający postanowił, że pomimo, że wartość kosztorysowa przeniesiona 

do  formularza  ofertowego  (po  uwzględnieniu  ewentualnego  rabatu),  jeżeli  taki  będzie 

traktowana  jest  jako  ryczałt,  to  w  przypadku  stwierdzenia  niezgodności  kosztorysu  

z  przedmiarem  oferta  podlegać  będzie  odrzuceniu  (przy  uwzględnieniu  zastosowania 

instytucji  poprawienia  omyłek  zgodnie  z  zapisami  ustawy  PZP  oraz  zapisów  SWZ  w  tym 

zakresie). 

Zamawiający  określił  w  specyfikacji  warunków  zamówienia  również  funkcje 

kosztorysu  ofertowego,  które  miał  on  spełniać  w  niniejszym  postępowaniu.  Zamawiający 

wskazał,  iż  kosztorys  ofertowy  będzie  stanowił  wyznacznik  do  rozliczeń  finansowych 

pomiędzy  Zamawiającym  a  Wykonawcą  w  przypadku  wystąpienia  konieczności  wykonania 

robót  zamiennych  oraz  dodatkowych  oraz  odstąpienia  od  umowy  przez  Wykonawcę  bądź 

Zamawiającego,  służył  Zamawiającemu  do  weryfikacji  oferty,  ceny  podanej  w  formularzu 

ofertowym  przez  Wykonawcę,  która  będzie  poddana  weryfikacji  przez  Zamawiającego  pod 

kątem  dokonania  ustaleń  czy  oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia,  stanowił  element  pomocniczy  we  wszelkich  rozliczeniach  pomiędzy 

Zamawiającym, Wykonawcą i podwykonawcami (w przypadku wystąpienia podwykonawców 

lub  /i  dalszych  podwykonawc

ów  w  postępowaniu).  Jednocześnie  Zamawiający  wskazał,  że 

kosztorys  nie  podlega  uzupełnieniu  w  przypadku  niezłożenia  wraz  z  ofertą  lub  złożenia  

w formie uproszczonej. 

Powyższe pouczenie zostało zawarte również we wzorze formularza 

oferty,  który  wskazywał  na  konieczność  złożenia  wraz  z  ofertą  kosztorysów  ofertowych 

wykonanych metodą szczegółową zgodnie z przedmiarami (4 szt.) Jednocześnie §19 ust. 5 

wzoru  umowy  stanowi

ł,  że  „niniejsza  umowa  została  zawarta  zgodnie  z  ofertą  Wykonawcy 

oraz  Specyfikacją  Warunków  Zamówienia”,  nie  można  zatem  zgodzić  się  z  twierdzeniem 

Odwołującego jakoby kosztorys ofertowy nie stanowił nawet załącznika do umowy. Ponadto 

bezsporne  było,  że  Zamawiający  przyjął  w  dokumentach  zamówienia  ryczałtowy  charakter 

wynagrodzenia.  

Mając  na  względzie  powyższe  ustalenia  Izba  doszła  do  przekonania,  iż  

w 

przedmiotowej  sprawie  Zamawiający  podniósł  sporządzenie  kosztorysu  ofertowego  do 

rangi  istotnego  dla  niego,  obligatoryjnego  elementu  treści  oferty.  Zamawiający,  niezależnie 

od  wprowadzenia  wynag

rodzenia  ryczałtowego  za  realizację  przedmiotu  zamówienia, 

oczekiwał wyceny w ramach ceny oferty pozycji przedmiarów, które załączył w tym celu do 

SWZ. 

Zamawiający  wymagał  zatem  od  potencjalnych  wykonawców  zamówienia  wyceny 

takiego  samego  zakresu 

zadania  udokumentowanego  złożonymi  kosztorysami.  Przyjętej  

w  specyfikacji  rangi  kosztorysu 

w  ocenie  Izby  nie  negują  postanowienia  §  2  ust.  13  wzoru 

umowy

,  które  rozstrzygają  kwestię  zakresu  zobowiązania  wykonawca  w  przypadku 

wystąpienia  rozbieżności  między  dokumentacją  projektową  lub  STWiORB  a  przedmiarem 

robót,  w  sytuacji  gdy  nie  zostaną  one  wyjaśnione  przed  upływem  terminu  składania  ofert 

zgodnie z procedurą zawartą w punkcie 7 część III SWZ. Roli kosztorysu stanowiącego treść 

oferty  nie  podważa  również  jedna  z  funkcji  wskazana  w  specyfikacji,  zgodnie  z  którą 

dokument  ten 

stanowił  element  pomocniczy  we  wszelkich  rozliczeniach  pomiędzy 

Zamawiającym, Wykonawcą i podwykonawcami (w przypadku wystąpienia podwykonawców 

lub /i dalszych podwykonawców w postępowaniu).  

Kluczowe  znacznie  w  okolicznościach  niniejszej  sprawy  ma  punkt  5  część  II 

specyfikacji

, stanowiący podstawę faktyczną odrzucenia oferty Odwołującego. Zgodnie z tym 

postanowieniem 

„przedmiar  stanowi  wyznacznik  do  wyceny  zakresu robót.  Wykonawca  nie 

może  korygować  zakresu  robót  umieszczonych  w  przedmiarze  robót.  Na  podstawie 

podanych katalogów nakładów rzeczowych Zamawiający podaje dane rodzaje robót, którym 

odpowiadają  dane  nakłady  wskazane  w  katalogach.  Wykonawca  nie  może  dokonywać 

zna

cznych  zmian  w  tych  nakładach  samoczynnie.  Powinien  w  takim  przypadku  najpierw 

poinformować  Zamawiającego  o  konieczności  dokonania  modyfikacji  w  tym  zakresie  

w  ramach  zapytań  do  SWZ,  a  Zamawiający  jeżeli  uzna  to  za  zasadne  wyrazi  taką  zgodę. 

Jeżeli  nie,  to  w  przypadku  dokonania  zmian,  może  to  stanowić  przesłankę  do  odrzucenia 

oferty.  Dotyczy  to  również  nakładów  robocizny,  sprzętu  i  materiałów  w  danej  pozycji 

kosztorysowej.”  Z  powyższego  wynika  zatem,  iż  w  przedmiotowym  postępowaniu  

o udzielenie zamówienia co do zasady niedopuszczalne było dokonywanie znacznych zmian 

w  nakładach  wynikających  z  KNR,  w  tym  dotyczących  m.in.  robocizny.  Jednocześnie 

Zamawiający  przewidział  określoną  procedurę  w  przypadku,  gdy  wykonawca  dostrzegł 

potrzebę modyfikacji nakładów wynikających z KNR. W takiej sytuacji wykonawca powinien 

poinformować  Zamawiającego  o  konieczności  dokonania  modyfikacji  w  danym  zakresie  

w  ramach  zapytań  do  specyfikacji,  a  o  jej  zasadności  decydował  Zamawiający  wyrażając 

zgodę  lub  nie. Jednocześnie  brak zgody Zamawiającego  oraz dokonanie  znacznych  zmian 

przez  wykonawcę  w  kalkulacji  mogło  stanowić  podstawę  odrzucenia  oferty  wykonawcy  

z  postępowania.  Jak  wyjaśnił  w  toku  rozprawy  Zamawiający,  dokonanie  zmian  mogło 

stanowić  przesłankę  odrzucenia  oferty,  jeśli  miało  charakter  znaczny.  W  przypadku  zmian 

nieznacznych,  mało  istotnych,  Zamawiający  każdorazowo  oceniał,  czy  zmiana  nakładów 

stanowiła podstawę odrzucenia oferty czy też nie. Konkludując powyższy wywód, stwierdzić 

należy, iż w przedmiotowym postępowaniu oprócz podniesienia kosztorysów ofertowych do 

rangi  treści  oferty,  Zamawiający  nałożył  na  wykonawców  również  obowiązek  sporządzenia 

kosztorysów  według  ściśle  określonych  zasad  mających  zastosowanie  do  wszystkich 

potencjalnych 

wykonawców, według których co do zasady niedopuszczalna była ingerencja 

w 

zakres  robót  umieszczonych  w  przedmiarze  oraz  ilości  nakładów  wynikających  z  norm 

KNR 

(robocizna, materiały, sprzęt).  

W  tym  miejscu  Izba  wskazuje,  że  nie  sposób  podzielić  argumentacji  Odwołującego, 

który wielokrotnie w treści odwołania akcentował, że Zamawiający nie podał w przedmiarach, 

jakie nakłady zastosował, zatem wykonawcy nie mogli się ich domyślać. Wskazać należy, iż 

Zamawiający  udostępniając  wykonawcom  jako  element  SWZ  przedmiary  robót  podał 

odpowiednie  KNR,  w  ramach  których  określone  zostały  odpowiednie  nakłady  rzeczowe 

robocizny,  materiałów  oraz  sprzętu  niezbędne  do  wykonania  jednostki  przedmiarowej. 

Powyższe potwierdził zresztą sam Odwołujący wskazując w toku rozprawy, że KNR określa 

opis pozycji oraz ilość prac, a także nakłady. Jakkolwiek Odwołujący twierdził, że wielkości 

nakładów  mogą  się  różnić  w  zależności  od  danego  producenta,  czy  też  programu 

kosztorysowego,  to  powyższych  twierdzeń  wbrew  regule  dowodowej  określonej  art.  534  

ust.  1  ustawy  Pzp  nie  udowodni

ł.  Jednocześnie  nie  polemizował  ze  stanowiskiem 

Zamawiającego,  który  argumentował,  że  nakłady  bez  względu  na  rodzaj  oprogramowania 

będą takie same, a różnice mogą dotyczyć tzw. dodatków, ale są one nieznaczne. 

Izba  wskazuje, 

iż  w  okolicznościach  przedmiotowej  sprawy  w  istocie  okolicznością 

bezsporną  było,  że  Odwołujący  w  złożonych  kosztorysach  ofertowych  dokonał  zmian  

w zakresie ilości nakładów robocizny przez ich znaczące zaniżenie względem wynikających 

z  zawartych  w  przedmiarach  KNR

,  załączonych  do  SWZ,  co  było  niezgodne  

z 

instrukcją  określoną  w  punkcie  5  część  II  SWZ.  Powyższe  potwierdził  Odwołujący  

w  złożonych  w  toku  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  wyjaśnieniach  treści  oferty  

i  poziomu  ceny  wskazując  w  piśmie  z  dnia  6  października  2022  r.:  „nakłady  jednostkowe 

roboczo-

godzin robotnika budowlanego zostały obniżone w stosunku do nakładów robocizny 

w KNR, (które nie odpowiadają  dzisiejszym realiom) w oparciu o wieloletnie doświadczenie 

wykonawcy  w  zakresie  wykonywania  robót  budowlanych,  biorąc  pod  uwagę  rzeczywiste 

normy  czasu  swoich  pracowników  przy  użyciu  specjalistycznych  i  nowoczesnych  sprzętów 

niezbędne  do  realizacji  danego  zakresu.”  Tożsame  stanowisko  Odwołujący  zaprezentował 

na str. 15 odwołania wskazując, iż „Dlatego też w zakresie kosztorysów ofertowych nakłady 

jednostkowe  roboczo-

godzin  robotnika  budowlanego  zostały  obniżone  w  stosunku  do 

nakładów robocizny w KNR na takie, które odpowiadają dzisiejszym realiom, w oparciu o 20-

letnie doświadczenie Odwołującego w zakresie wykonywania robót budowlanych, biorąc pod 

uwagę rzeczywiste normy czasu pracy swoich pracowników, a także specyfikę pracy u tego 

konkretnego  Zamawiającego  (…).”  Podobnie  Odwołujący  twierdził  na  str.  11  odwołania. 

Podkreślenia  wymaga,  iż  na  etapie  postępowania  odwoławczego  Wykonawca  nie 

kwestionował,  że  przyjęte  do  kalkulacji  ceny  oferty  zmiany  dotyczące  ilości  nakładów 

robocizny 

były  nieznaczne,  to  też  Izba  uznała  przedmiotową  okoliczność  za  przyznaną. 

Odwołujący  nie  twierdził  również,  że  zastosował  się  do  instrukcji  określonej  w  punkcie  5 

części II SWZ, w tym zwrócił się do Zamawiającego z wnioskiem uzasadniającym obniżenie 

nakładów  robocizny  dla  spornych  pozycji  kosztorysów  ofertowych.  Niewątpliwie  działanie 

Odwołującego  polegające  na  przyjęciu  do  kalkulacji  ceny  oferty  ilości  nakładów  robocizny 

odmiennych od 

wynikających z KNR zawartych w dołączonych do specyfikacji przedmiarach 

stanowiło  własną  decyzję  biznesową  Wykonawcy,  która  kolidowała  z  wymogami 

Zamawiającego zawartymi w punkcie 5 część II specyfikacji. Wskazać należy, iż zapisy SWZ 

były  równe  dla  wszystkich  wykonawców  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia  i  nie 

zostały  podważone  przed  upływem  terminu  składania  ofert.  Zatem  przekazanie 

wykonawcom przedmiarów zawierających odniesienie do kodu (numeru) KNR, stanowiących 

załącznik  do  SWZ  i  przyjęcie  oraz  zaakceptowanie  ich  przez  wykonawców,  nie  stwarza 

podstaw,  by  na  etapie  postępowania  odwoławczego  można  było  je  skutecznie 

kwestionować.  Wykonawca  przystępujący  do  postępowania  zobowiązany  jest  złożyć  ofertę 

zgodną z  warunkami zamówienia.  Wątpliwości  wykonawcy  mogą  być wyjaśnione w  drodze 

zapytań  kierowanych  do  zamawiającego,  jak  też  czynność  ta  może  zostać  podważona  

w postępowaniu odwoławczym.  

Wobec  p

owyższego  Izba  stwierdziła,  że  czynność  Zamawiającego  polegająca  na 

odrzuceniu  oferty 

Odwołującego  na  podstawie  art.  226  ust.  1  pkt  5  ustawy  Pzp  była 

prawidłowa.  Nie  budzi  wątpliwości,  że  odrzucenie  oferty  na  ww.  podstawie  prawnej  ma 

miejsce w sytuacji, gdy oferowane przez wykonawcę w ofercie zobowiązanie nie odpowiada 

zobowiązaniu określonemu w SWZ, bądź też polega na sporządzeniu i przedstawieniu oferty 

w  sposób  niezgodny  z  wymaganiami  zamawiającego,  przy  czym  chodzi  tutaj  o  takie 

wymagania SWZ, które dotyczą sposobu opisania, wyrażenia i potwierdzenia zobowiązania 

oferowanego,  tj.  wymagania  co 

do  treści  oferty,  a  nie  jej  formy  (por.  wyrok  KIO  z  dnia  31 

marca 2016 r. sygn. akt: KIO 396/16 oraz wyrok KIO z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt: KIO 

1565/16).  Taka  sytuacja 

zaistniała  w  okolicznościach  przedmiotowej  sprawy,  bowiem 

Odwołujący  wbrew  wiążącym  postanowieniom  specyfikacji  warunków  zamówienia  nie  ujął  

w  kalkulacji 

pełnego  zakresu  zadania  obejmującego  całość  kosztów  związanych 

z  koniecznymi  nakładami  robocizny  przyjętymi  przez  Zamawiającego  dla  poszczególnych 

jednostek  przedmiarowych 

stanowiących  wyznacznik  kalkulacji  ceny.  Tym  samym  oferta 

Odwołującego podlegała odrzuceniu jako niezgodna z warunkami zamówienia. 

W  końcu  powyższego  wywodu  Izba  wskazuje,  że  kwestia  badania  oferty 

najkorzystniejszej nie stanowiła przedmiotu rozpoznania, bowiem czynnością kwestionowaną 

przez Odwołującego była czynność odrzucenia jego oferty. 

Odnosząc się do rozstrzygnięcia drugiej kwestii Izba wskazuje, iż nie zasługiwało na 

a

probatę  stanowisko Odwołującego,  który  twierdził,  że  pismem  z  dnia  30  września  2022  r. 

Zamawiający nie wezwał Wykonawcy do złożenia wyjaśnień ceny oferty, lecz do wyjaśnienia 

treści oferty dotyczącej ilości nakładów przewidzianych do realizacji w określonych pozycjach 

kosztorysów  ofertowych.  W  ocenie  Izby  przeczy  temu  całościowa  analiza  wezwania 

Zamawiającego, w którym – wbrew twierdzeniom Odwołującego - podano nie tylko podstawę 

prawną  wezwania,  tj.  art.  224  ust.  1  ustawy  Pzp,  ale  w  uzasadnieniu  wskazano,  że 

wylistowane  pozycje  kosztoryso

we  stanowiły  istotną  wątpliwość,  gdyż  zdaniem 

Zamawiającego  „ich  agregacja  może  stanowić  niedoszacowanie  wyceny  całkowitej  

i zaoferowanej ceny łącznej, co może mieć wpływ na łączną oferowaną cenę za przedmiot 

tego 

zadania”.  Ponadto  uzasadniając  skierowane  wezwanie  Zamawiający  podał,  że 

„Przywołane  powyżej  pozycje  kosztorysowe  wyraźnie  odzwierciedlają  dysproporcje  

w  planowanych  nakładach,  w  tym  finansowych,  co  zważywszy  na  charakter,  rozmiar  

i  złożoność  przedmiotu  zamówienia  utwierdzają  Zamawiającego  w  przekonaniu,  że 

zaoferowana  cena  budzi  wątpliwości,  czy  Wykonawca  będzie  mógł  w  pełni  zrealizować 

wszystkie  postawione  wymagania  w  zakresie  pełnego  przedmiotu  zamówienia.” 

Jednocześnie  w  rzeczonym  piśmie  Zamawiający  pouczył  Odwołującego,  iż  „To  na 

Wykonawcy spoczywa obowiązek wykazania, jakie elementy miały wpływ na wysokość ceny 

i  w  jaki  sposób  dokonano ich kalkulacji  w  aspekcie rzetelności  i  wiarygodności.  Biorąc  pod 

uwagę  naczelną  zasadę  równego  traktowania  wykonawców,  na  tym  etapie  postępowania  

w  oparciu  o  analizę  kosztorysów  złożonych  przez  pozostałych  Wykonawców  zachodzi 

uzasadniona  konieczność  złożenia  wyjaśnień  służących  również  Wykonawcy  do 

zrewidowania  przedstawionej  i  zaoferowanej  kalkulacji  szczegółowej.”  Zamawiający  nadto 

wskazał,  że  „Nie  złożenie  przez  Wykonawcę  wyjaśnień  lub  ich  złożenie  w  zakresie  nie 

potwierdzającym prawidłowe i rzetelne skalkulowanie ceny, w tym w sposób zgodny z SWZ, 

zobliguje  Zamawiającego  do  odrzucenia  oferty  Wykonawcy.”  Niewątpliwie  zatem  lektura 

wezwania Zamawiającego z dnia 30 września 2022 r. potwierdza, że jego przedmiotem było 

m.in.  wyjaśnienie  ceny  oferty  w  zakresie  wymienionych  pozycji  kosztorysowych.  O  tym,  że 

Odwołujący  prawidłowo odkodował  treść  skierowanego do  niego wezwania świadczą także 

wyjaśnienia Wykonawcy, który w końcowej części pisma z dnia 6 października 2022 r. podał, 

iż  „Tym  samym  oświadczam,  że  w  swojej  ofercie  zaoferowałem  wykonanie  zamówienia  

w zakresie objętym SWZ, a w cenie oferty ostały uwzględnione wszystkie koszty wykonania 

zamówienia.  (…)  Moja  kalkulacja  została  przygotowana  w  sposób  rzetelny  i  wiarygodny, 

ponownie  dokonałem  weryfikacji  złożonych  kosztorysów  i  wszystko  jest  przedstawione 

prawidłowo.”  W  tym  miejscu Izba  wskazuje,  że za  bez  znaczenia  dla  rozstrzygnięcia  istoty 

sprawy  uznała  złożone  przez  Odwołującego  wnioski  dowodowe  w  postaci  wezwań 

kierowanych  do  Wykonawcy  o  udzielenie 

wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  wystosowane  

w  innych  po

stępowaniach  o  udzielenie  zamówienia.  Okoliczność,  że  w  przedmiotowym 

postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  Zamawiający  nie  zatytułował  pisma  z  dnia  

30  września  2022  r.  „Wezwanie  do  złożenia  wyjaśnień  w  sprawie  rażąco  niskiej  ceny”  jak 

czynił  to  w  innych  postępowaniach  pozostaje  irrelewantna,  bowiem  nie  nazwa  pisma,  czy 

jego 

nagłówek,  lecz  treść  wskazują  na  jego  charakter.  Ponadto  jak  już  wskazano  powyżej, 

jeżeli skierowane do Odwołującego wezwanie z dnia 30 września 2022 r. budziło wątpliwości 

Wykonawcy  z  uwagi  na  jego  nieprecyzyjny  charakter,  to  Wykonawca  nie  powinien 

pozostawać  bierny  wobec  czynności  Zamawiającego  i  skorzystać  ze  środków  ochrony 

prawnej celem ochrony własnych interesów. Jednocześnie dostrzec należy, iż w punkcie 3. 

petitum 

odwołania Odwołujący sformułował zarzut naruszenia „art. 224 ust. 1 i art. 223 ust. 1 

ustawy  Pzp  poprzez  skierowanie  do  Odwołującego  łącznego  wniosku  o  wyjaśnienie 

wyliczenia  ceny  oferty  oraz  treści  oferty,  a  następnie  wywodzenie  z  tego  wezwania,  że 

wykonawca  nie  udzielił  wyjaśnień  dotyczących  rażąco  niskiej  ceny”,  co  jedynie  dodatkowo 

potwierdza, że stanowisko Odwołującego jakoby nie został wezwany do złożenia wyjaśnień 

ceny  oferty  stanowiło  wyłącznie  strategię  procesową  z  uwagi  na  negatywne  skutki  nie 

sprostania ciężarowi wykazania, że cena oferty Wykonawcy nie jest rażąco zaniżona.  

Przechodząc  następnie  do  oceny  wyjaśnień  dotyczących  poziomu  ceny  złożonych 

przez  Odwołującego  pismem  z  dnia  6  października  2022  r.  wskazać  należy,  iż  dokonana 

przez  Zamawiającego  ocena  tych  wyjaśnień  była  prawidłowa,  bowiem  złożonymi 

wyjaśnieniami  Odwołujący  nie  wykazał,  że  zaoferowana  przez  niego  cena  oferty  nie  jest 

rażąco niska.  

Na  wstępie  Izba  wskazuje,  iż  na  obecnym  etapie  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  irrelewantny  jest  argument  Odwołującego  dotyczący  braku  ustawowego 

obowiązku zwrócenia się do Wykonawcy o wyjaśnienia poziomu ceny z uwagi na to, że nie 

zostały spełnione wskaźniki, o których mowa w art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp. Zauważyć 

należy,  iż  skierowane  do  Odwołującego  wezwanie  do  wyjaśnień  ceny  uzasadnione  było 

wątpliwościami  Zamawiającego  w  zakresie  przyjętych  przez  Wykonawcę  nakładów 

dotyczących  robocizny  w  przypadku  kilkunastu  pozycji  kosztorysów  ofertowych,  których 

agregacja mogła – w ocenie Zamawiającego – stanowić niedoszacowanie wyceny całkowitej  

oferty

,  co  wprost  wynika  z  pisma  z  dnia  30  września  2022  r.  Bez  znaczenia  jest  również 

argumentacja  dotycząca  ryczałtowego  charakteru  wynagrodzenia  w  kontekście  wszczęcia 

procedury  badania  rażąco  niskiej  ceny.  Wskazać  należy,  iż  ryczałtowy  charakter 

wynagrodzenia nie stanowi przeszkody w 

badaniu prawidłowej wyceny oferty oraz jej części 

składowych.  Nie  można  bowiem  wykluczyć,  że  również  w  sytuacji  gdy  zamawiający 

przewiduje  wynagrodzenie  ryczałtowe  wykonawca  pominie  przy  kalkulacji  określone 

elementy cenotwórcze, czy też w sposób nieuprawniony obniży określone koszty, których nie 

będzie  w  stanie  pokryć  z  innych  składników  ceny  oferty.  Z  kolei  zaniżenie  poszczególnych 

składowych ceny oferty, może powodować niedoszacowanie całej ceny. 

Wymaga  podkreślenia,  iż  uruchomienie  przez  zamawiającego  procedury  wyjaśnień 

ceny  oferty,  bez  względu  na  to  czy  podstawą  wezwania  jest  art.  224  ust.  1  czy  

art.  224  ust.  2  ustawy  Pzp,  stwarza  podejrzenie  co  do  ceny  rażąco  niskiej  i  wywołuje 

doniosłe konsekwencje po stronie wykonawcy, na którego nałożono obowiązek wykazania, iż 

cena  jego  oferty  nie  jest 

rażąco zaniżona (por.  art.  224  ust.  5  ustawy  Pzp).  Odrzuceniu  na 

podstawie  art.  226  ust.  1  pkt  8  ustawy  Pzp  podlega  nie  tylko  oferta,  której  cena  jest 

niewiarygodna,  znacznie  o

dbiegającą  od  cen  rynkowych  innych,  takich  samych  lub 

podobnych  rodzajów  zamówień,  wskazująca  na  możliwość  wykonania  zamówienia  poniżej 

kosztów  wytworzenia  usługi,  dostawy  lub  roboty  budowlanej  lub  oferta  zawierająca  cenę 

nierealną  z  punktu  widzenia  logiki,  doświadczenia  życiowego  oraz  racjonalnego 

gospodarowania,  ale  również  oferta  wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  

w  wyznaczonym  terminie,  lub  jeżeli  złożone  wyjaśnienia  wraz  z  dowodami  nie  uzasadniają 

podanej w ofercie ceny lub kosztu (arg. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp). Tym samym sytuacja 

prawna wykonawcy, który w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego do złożenia wyjaśnień, 

w tym dowodów, w przedmiocie rażąco niskiej ceny, w ogóle ich nie złożył oraz wykonawcy, 

który  złożył  wyjaśnienia  ogólnikowe,  niepoparte  dowodami  nieprzedstawiające  metody 

kalkulacji  ceny,  jest  taka  sama.  W  obu  takich  przypadkach  oferta  wykonawcy  podlega 

odrzuceniu. 

Zgodnie  z  utrwalonym  w  orzecznictwie  Izby  poglądem  złożone  przez  wykonawcę 

wyjaśnienia  w  zakresie  ceny  oferty  lub  kosztu,  lub  ich  istotnych  części  składowych,  winny 

być  konkretne,  wyczerpujące  i  rozwiewające  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości 

wykon

ania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  w  specyfikacji  lub 

wynikającymi  z  odrębnych  przepisów.  To  na  wykonawcy  bowiem  ciąży  obowiązek 

wykazania,  jakie  obiektywne  czynniki  pozwoliły  mu  na  obniżenie  ceny  oferty  oraz  w  jakim 

stopniu dzięki tym czynnikom cena oferty została obniżona. Tym samym efektem złożonych 

wyjaśnień winno być stworzenie podstaw do uznania przez zamawiającego, że podejrzenie 

w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny  nie  było  uzasadnione.  Wykonawca,  chcąc  wyeliminować 

ryzyko  odrzuc

enia  jego  oferty,  powinien  udzielić  zamawiającemu  odpowiednich  wyjaśnień 

zgodnie z wymogami określonymi w wezwaniu. 

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy Izba wskazuje, 

że  złożone  przez  Odwołującego  wyjaśnienia  ceny  oferty  nie  zasługiwały  na  pozytywną 

ocen

ę,  bowiem  nie  uzasadniały  wyceny  pozycji  kosztorysowych,  które  budziły  wątpliwości 

Zamawiającego, a w konsekwencji nie wyjaśniały ceny oferowanej za realizację przedmiotu 

zamówienia.  Przede  wszystkim  podkreślić  należy,  iż  Odwołujący  nie  wyjaśnił  w  jaki 

konkretnie  sposób  skalkulował  cenę  oferty  w  zakresie  kwestionowanych  przez 

Zamawiającego  pozycji  kosztorysowych.  Odwołujący  nie  przedstawił  żadnych  założeń 

kalkulacyjnych dotyczących wyceny spornych pozycji kosztorysowych. Nie wskazał żadnych 

obiektywnych  przyczyn 

uzasadniających  znaczne  obniżenie  przyjętych  do  obliczenia  ceny 

oferty 

nakładów  robocizny  względem  nakładów  wynikających  z  KNR  zawartych  

w  przedmiarach 

stanowiących  podstawę  kalkulacji  ceny  w  świetle  wymogów  SWZ, 

przekładających się finalnie na  globalną  cenę oferty.  Nie uwiarygodnił  przyjętego założenia 

odnoszącego  się  do  zastąpienia  danego  poziomu  robocizny  wynikającego  z  w  KNR  przez 

sprzęt.  Z  lektury  wyjaśnień  złożonych  przez Odwołującego  wynika,  że  Wykonawca  wycenił 

ofertę w oparciu o własne doświadczenie, możliwości sprzętowe i organizacyjne, jak również 

powoływał  się  na  przestarzałe  lub  niewykorzystywane  obecnie  technologie  przyjęte  przez 

kosztorysanta  Zamawiającego.  W  okolicznościach  przedmiotowej  sprawy  wymaga 

podkreślenia,  iż  gdyby  Odwołujący  zastosował  się  do  wiążących  go  postanowień  SWZ,  

w  tym  punktu  5  część  II  specyfikacji  i  wycenił  pełny  zakres  zadania  obejmujący  nakłady 

robocizny 

wynikające  z  KNR,  to  zaoferowana  przez  niego  cena  oferty  byłaby  wyższa.  

W  ocenie  Izby  Z

amawiający  prawidłowo  ocenił  złożone  przez  Odwołującego  wyjaśnienia 

ceny  oferty jako  ogólnikowe,  pozbawione rzeczowej  argumentacji  uzasadniającej  obniżenie 

nakładów  robocizny  przyjętej  do  kalkulacji  ceny,  a  w  konsekwencji  nieobalające 

domnie

mania zaistnienia ceny rażąco niskiej.  

Dalej 

Izba wskazuje, iż argumentacja Odwołującego zawarta na stronie 13 odwołania  

dotycząca  czynników  mających  wpływ  na  możliwość  obniżenia  kosztów  realizacji 

przedmiotowego  zamówienia  oraz  założenie  Odwołującego  jakoby  Wykonawca  zamierzał 

wykonać  prace  objęte  przedmiotem  zamówienia  ekipami  7-8  osobowymi,  ponieważ 

wykorzystuje specjalistyczny sprzęt, co spowodowało obniżenie nakładów o ok. 12 295 r-g, 

nie 

mogła  zostać  wzięta  przez  Izbę  pod  uwagę.  Wyjaśnić  należy,  iż  postępowanie 

odwoławcze  przed  Krajową  Izbą  Odwoławczą  stanowi  ocenę  zakończonej  procedury 

wyjaśniającej  na  okoliczność  zaoferowania  rażąco  niskiej  ceny.  Tym  samym  wszelkie 

informacje  i  dowody  mające  potwierdzać  rzetelność  i  prawidłowość  skalkulowanej  przez 

wykonawcę  ceny,  muszą  być  znane  zamawiającemu  na  etapie  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  po  to  aby  zamawiający  mógł,  po  ich  analizie,  podjąć  decyzję  

w  zakresie  przyjęcia  oferty  lub  jej  ewentualnego  odrzucenia.  Nie  jest  właściwym  działanie 

wykonawcy,  który  w  toku  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  nie  dokłada 

należytej  staranności  w  składaniu  wyjaśnień  i  dowodów  w  odpowiedzi  na  wezwanie 

zamawiającego,  podejmując  działania  i  intensyfikując  wysiłek  w  zakresie  przedstawienia 

stosownych wyjaśnień dopiero na etapie postępowania odwoławczego przed Izbą.  

Wziąwszy  pod  rozwagę  powyższe  stwierdzić  należy,  iż  Odwołujący  nie  dołożył 

należytej  staranności  w  wyjaśnieniu  Zamawiającemu  sposobu  kalkulacji  ceny  oferty,  w  tym 

is

totnych części składowych, przez co nie wykazał, że zaoferowana przez niego cena nie jest 

ceną  rażąco  niską.  Oferta  ww.  wykonawcy  podlegała  zatem  odrzuceniu  na  podstawie 

art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp. 

W  konsekwencji  powyższego  nie  potwierdził  się  zarzut  naruszenia  art.  239  ust.  1 

ustawy  Pzp  przez  dokonanie  wyboru  oferty  wykonawcy  Kowalski  Budownictwo  Sp.  z  o.o. 

jako oferty najkorzystniejszej w przedmiotowym postępowaniu.  

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji. 

O  kosztach  postępowania  odwoławczego  Izba  orzekła  na  podstawie  art.  557  i  575 

ustawy  Pzp  w  zw.  z  §  5  pkt  1  oraz  §  8  ust.  1  i  2  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  

w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego,  ich  rozliczania 

oraz 

wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od odwołania  z  dnia  30  grudnia  2020  r. 

(Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).  

Przewodniczący:      ……………………………..