KIO 371/22 WYROK dnia 28 lutego 2022 r.

Sygn. akt: KIO 371/22 

WYROK 

z dnia 28 lutego 2022 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:     Aleksandra Patyk 

Protokolant:            

Adam Skowroński 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. 

w Warszawie odwołania wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej 

Izby  Odwoławczej  w  dniu  11  lutego  2022  r.  przez  wykonawcę  P.  W. 

prowadzący  działalność  gospodarczą  pod  nazwą  Usługi  Transportowe  P.  W.  w 

postępowaniu 

prowadzonym 

przez 

Województwo 

Kujawsko 

– 

Pomorskie,  

w imieniu którego działa Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy 

orzeka: 

Oddala odwołanie. 

Kosztami postępowania obciąża Odwołującego i: 

.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie: 

siedem  tysięcy  pięćset  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Odwołującego  tytułem 

wpisu od odwołania, 

zasądza od Odwołującego  na rzecz  Zamawiającego  kwotę  3 600  zł 00 gr  (słownie: 

trzy  tysiące  sześćset  złotych  zero  groszy)  stanowiącą  koszty  postępowania 

odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie  do  art.  579  ust.  1  i  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  Prawo 

zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2021  r.,  poz.  1129  z  późń.  zm.)  na  niniejszy  wyrok  -  

w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia  - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:      …………………………….. 

Sygn. akt: KIO 371/22 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  –  Województwo  Kujawsko  –  Pomorskie,  w  imieniu  którego  działa 

Za

rząd  Dróg  Wojewódzkich  w  Bydgoszczy  [dalej  „Zamawiający”]  prowadzi  postępowanie  

o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym, o którym mowa w art. 275 pkt 1 ustawy Pzp 

na 

usługi najmu sprzętu do bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich w 2022 r. z podziałem 

na części (znak postępowania: ZDW.N4.361.02.2022).  

Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych  

w dniu 14 stycznia 2022 r. pod numerem nr 2022/BZP 00019410/01. 

W dniu 11 lutego 2022 r. wykonawca P. W. 

prowadzący działalność gospodarczą pod 

nazwą Usługi Transportowe P. W. [dalej „Odwołujący”] wniósł odwołanie w zakresie części 4 

zamówienia zarzucając Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art.  226  ust.  1  pkt  3  i  6  w  związku  z  art.  63  ust.  2  ustawy  Pzp  podczas,  gdy  oferta 

Odwołującego  została  sporządzona  we  właściwej  formie  i  zawierała  wszystkie  załączniki 

składające się na ofertę wymagane w SWZ, podpisane profilem zaufanym; 

. art. 253 w związku z art. 266 ustawy Pzp poprzez przytoczenie uzasadnienia faktycznego 

odrzuce

nia oferty Odwołującego w sposób niewyczerpujący, nieadekwatny do przytoczonej 

podstawy  prawnej 

odrzucenia,  zmianę  uzasadnienia  przesłanek  odrzucenia  po  wyborze 

najkorzystniejszej oferty o czym nie poinformowano równocześnie wszystkich Wykonawców 

składających ofertę na część 4; 

3. dokonanie oceny oferty Odwołującego w sposób dowolny, wykraczający poza wymagania 

określone w SWZ; 

4.  art.  16  ust.  1  ustawy  Pzp  poprze

z  wybranie  oferty  droższej  pomimo  tego,  iż  oferta 

Odwołującego spełnia wszystkie wymagania SIWZ i jest ofertą ważną. 

Wobec w

w. zarzutów Odwołujący wniósł o: 

1. unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty z 7.02.2022 r.; 

2. ponowną ocenę oferty i wybór oferty Odwołującego. 

W  uzasadnieniu  odwołania  Odwołujący  wskazał,  że  złożył  ofertę  w  ten  sposób,  iż 

przygotował 6 plików pdf:  

1/ str. 1 oferty 

– kosztorys ofertowy zawierający opis przedmiotu, ceny jednostkowe, łączną 

cenę brutto 295 077,00zł oraz podpis profilem zaufanym, 

2/ str. 2 oferty- pierwsza strona formularza ofertowego, 

3/ str. 3 oferty - 

druga strona formularza ofertowego zawierająca cenę brutto 295 077,00 zł, 

4/ str. 4 oferty - trzecia strona formularza ofertowego podpisana prof

ilem zaufanym, w której 

wskazano,  iż  Odwołujący  składa  ofertę  na  6  kolejno  ponumerowanych  stronach,  na  którą 

składa  się:  kosztorys  ofertowy,  formularz  cenowy,  oświadczenie  o  braku  podstaw  do 

wykluczenia i spełnianiu warunków, 

5/ str. 5 oferty - pierwsza st

rona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu 

warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, 

6/  str.  6  oferty  - 

druga  strona  oświadczenia  o  braku  podstaw  do  wykluczenia  i  spełnianiu 

warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych podpisana 

profilem zaufanym. 

Odwołujący  złożył  podpis  profilem  zaufanym  pod  treścią  kosztorysu  ofertowego, 

treścią  formularza  ofertowego  oraz  pod  treścią  oświadczenia  z  art.  125  ustawy  Pzp  

w  miejscach  do  tego  wskazanych  na  formularzach  sporządzonych  według  wzorów 

stanowiących załączniki do SWZ. Tak przygotowane pliki zostały spakowane do formatu zip  

i  wysłane  za  pośrednictwem  platformy  zakupowej.  Zamawiający  odrzucił  tak  przygotowaną 

ofertę na podstawie art. 226 ust. 6 w związku z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp powołując się na 

treść SWZ rozdział IV pkt 2. 

Od

wołujący  wskazał,  iż  trudno  zgodzić  się  z  uzasadnieniem  faktycznym  i  prawnym 

odrzucenia  jego  oferty  w  szczególności,  gdy  Zamawiający  zarzuca  sporządzenie  bliżej 

nieokreślonego  dokumentu  w  odrębnych  plikach  pdf,  w  którym  tylko  ostatnia  oddzielnie 

złożona  strona  nie  stanowiąca  całości  załącznika  została  opatrzona  podpisem 

kwalifikowanym.  Natomiast  oferta  Odwołującego  składa  się  ze  sformatowanego  pliku  zip 

zawierającego  6  plików  pdf  obejmujących  załącznik  nr  1,2,5  do  SWZ,  w  których  „ostatnia” 

strona  każdego  załącznika  została  podpisana  w  miejscu  do  tego  wskazanym  przez 

Zamawiającego  profilem  zaufanym  a  nie  jak  wskazał  Zamawiający  podpisem 

kwalifik

owanym.  Odnosząc  się  do  wskazanego  przez  Zamawiającego  przykładu  załącznika 

nr  2 

–  formularza  oferty,  Zamawiający  nie  wskazał  konkretnego  wymogu  SWZ,  aby  treść 

każdego załącznika do SWZ była zawarta w jednym pliku opatrzonym stosownym podpisem 

a  w  przypadk

u,  gdy  dany  dokument  zostanie  złożony  w  kilku  plikach,  aby  każda  strona 

dokumentu  była  oddzielnie  podpisana.  Również  obowiązujące  przepisy  nie  wymagają,  aby 

składać podpisy na każdej stronie oświadczenia woli ale wystarczający jest jeden podpis pod 

składanym oświadczeniem, który to podpis odnosi się do całości oświadczenia. Odwołujący 

przywołał wyrok SN z dnia 8 maja 1997r. sygn. II CKN 153/97.  

Odwołujący  wskazał,  że  zgodnie  z  rozdziałem  IX  cz.  II  ust.1  Oferta  składana  

w postępowaniu zawiera oświadczenie o którym mowa w rozdziale VIII cz. I pkt. 1, formularz 

oferty  (załącznik  nr  1  do  SWZ),  kosztorys  oferty  (załącznik  nr  2  do  SWZ)  każda  cześć 

osobno. Odwołujący przedłożył wymagane dokumenty podpisane profilem zaufanym zgodnie 

z wymag

aniem określonym w rozdziale IV ust. 2 SWZ. Oferta została złożona w plikach pdf, 

skompresowanych  do  formatu  zip,  zgodnie  z  rekomendacją  Zamawiającego  wskazaną  

w  rozdziale  IV  ust.  7  SWZ.  Zamawiający  zalecił  jedynie  w  pkt.  4  i  5  w  miarę  możliwości 

przekonwertowanie  plików  składających  się  na  ofertę  na  format  pdf.  i  opatrzenie  podpisem 

kwalifikowanym PAdES. Pliki w innych formatach niż PDF zaleca się opatrzyć zewnętrznym 

podpisem  XAdES  a  plik  z  podpisem  dołączyć  do  dokumentu  podpisanego.  W  pkt.  6 

Zamawiający przewidział odrzucenie oferty tylko w przypadku dokonania zmian w plikach po 

podpisaniu ich podpisem kwalifikowanym. Na marginesie wskazał, iż Zamawiający dopuścił 

również możliwość podpisania oferty podpisem osobistym, profilem zaufanym. 

W  rozdziale  IV  ust.  5  SWZ  Zamawiający  poinformował,  iż  instrukcja  dotycząca 

składania  ofert  przy  użyciu  Platformy  Zakupowej  znajduje  się  w  zakładce  -  Instrukcja  dla 

Wykonawców:  na  stronie  https://platformazakupowa.pl/strona/45-instrukcje.  Odwołujący 

powołał  się  na  z  §2  ust.  6-8  pełnej  instrukcji  tekstowej  składania  ofert  oraz  pkt  4  treści 

prakt

ycznej  części  Instrukcji  „Przykładowe  składanie  oferty,  wysyłanie  wiadomości  

w ogłoszeniu o zamówieniu”.  

W  żadnym miejscu  SWZ oraz  instrukcji  składania ofert  nie zawarto  informacji  co  do 

ilości plików, w których ma być złożony formularz oferty wraz z załącznikami ani obowiązku 

składania  podpisu  na  każdym  pliku  pdf  stanowiącym  poszczególne  strony  danego 

dokumentu. 

Skoro  z  dokumentacji  postępowania  nie  wynikał  obowiązek  podpisania 

oddzielnie każdego pliku, stanowiącego poszczególne strony danego dokumentu to złożenie 

przez odwołującego podpisu we wskazanym miejscu pod całą treścią danego załącznika nr 

1,2,5  do  SWZ  powodu

je,  że  należy  uznać,  że  złożona  przez  niego  oferta  spełniała 

wymagania  określone  w  ustawie  pzp  bowiem  została  złożona  w  postaci  elektronicznej  

w wymaganym formacie i została podpisana podpisem zaufanym. 

Odwołujący  uzasadniał,  że  zgodnie  ze  stanowiskiem  doktryny  sporządzenie  lub 

przekazanie oferty w sposób niezgodny z wymaganiami technicznymi oraz organizacyjnymi 

sporządzania  lub  przekazywania  ofert  przy  użyciu  środków  komunikacji  elektronicznej 

określonymi  przez  zamawiającego  stanowi  podstawę  do  jej  odrzucenia  (np.  odrzuceniu 

pod

lega oferta sporządzona w pliku niezgodnym w wymaganiami SWZ, którego zamawiający 

nie jest w stanie odczytać, oferta, która została podpisana prawidłowo, ale wysłana mailem, 

a nie za pomocą systemu przeznaczonego do składania ofert). Wykładnia systemowa tego 

przepisu  prowadzi  do  wniosku,  że  nie  może  on  być  stosowany  w  przypadku,  kiedy 

wykonawca  co  prawda  sporządził  lub  przekazał  ofertę  w  sposób  niezgodny  ze  wszystkimi 

wymaganiami  zamawiającego,  ale  umożliwiający  jej  otwarcie  w  terminie  otwarcia  ofert  

i zap

oznanie się z treścią. Literalne stosowanie tego przepisu mogłoby bowiem prowadzić do 

nadmiernego  formalizmu  i  elimi

nowania  prawidłowych  ofert.  Jak  wielokrotnie  stwierdzała 

KIO,  formalizm  postępowania  nie  jest  celem  samym  w  sobie,  lecz  służy  zachowaniu 

pod

stawowych zasad prowadzenia postępowania i udzielania zamówień publicznych (tak np. 

KIO w wyr. z 25.6.2020 r., KIO 1176/20).  

W  ocenie  Odwołującego  przywołana  przez  Zamawiającego  podstawa  prawna  jest 

nieadekwatna do przytoczonego stanu faktycznego. Jak wskazuje wyrok KIO z 18.06.2019 r. 

brak właściwego podpisu pod ofertą skutkuje nieważnością oferty z mocy prawa, a złożenie 

oferty  w  innej  formie  niż  wynika  to  z  ustawy,  stanowi  podstawę  do  jej  odrzucenia  na 

podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 PrZamPubl2004 

– obecnie art. 226 ust. 1 pkt 3 jako niezgodnej 

z ustawą. 

W  odpowiedzi  na  pismo  Odwołującego  z  dnia  8.02.2022  r.  w  którym  kwestionuje 

odrzucenie  jego  oferty  Zamawiający  w  piśmie  z  dnia  9.02.2022  r.  podtrzymał  swoje 

stanowisko  jednakże  uzasadnienie  przesłanek  odrzucenia  oferty  uległo  zmianie. 

Zamawiający dokonał zmiany prawnej odrzucenia oferty oraz rozszerzył podstawę faktyczną 

odrzucenia.  Obecnie  zdaniem  Zamawiającego  oferta  Odwołującego  została  złożona  bez 

opatrzenia  właściwym  podpisem  elektronicznym  i  w  związku  z  tym  podlega  odrzuceniu  na 

podstawie  art.  226  ust.  1  pkt  3  ustawy  Pzp 

z  uwagi  na  niezgodność  z  art.  63  ustawy  Pzp. 

Niemniej w ocenie Odwołującego również nie ziściły się przesłanki do odrzucenia oferty na 

podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp. 

Dodatkowo Zamawiający przedstawił wymagania 

co  do  złożenia  oferty,  które  nie  zostały  dotąd  zamieszczone  w  SWZ.  Zamawiający  nie 

ograniczył  możliwości  sporządzanie  oferty  jako  jednego  pliku  zawierającego  formularz 

ofertowy, kosztorys, oświadczenia itd. Wykonawca mógł zatem złożyć ofertę w kilku plikach 

przy  czym  każdy  ze  składanych  winien  zostać  opatrzony  podpisem  elektronicznym 

(formularz  ofertowy  składający  się  z  3  stron  jako  jeden  plik  opatrzony  podpisem, 

oświadczenie składające się z 2 stron jako jeden plik opatrzony podpisem itd./ Innymi słowy 

Zamawiający  dopuszczał  możliwość złożenia oferty  w  kilku plikach  ale  tylko w taki  sposób, 

aby  każdy  załącznik  do  SWZ  (formularz  oferty,  oświadczenie,  kosztorys)  składający  się  

z  kilku  stron  stanowił  jeden  samodzielny  plik  podpisany  stosowym  podpisem.  Jednakże 

żaden  zapis  SWZ  nie  wskazywał  na  taką  intencję  Zamawiającego  a  powoływanie  się  

w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  na  powszechną  praktykę  jest 

nieporozumieniem.  Dodatkowo  nie  wiadomo  czemu  Zamawiający  w  piśmie  z  9.02.2022  r. 

ciągle  odnosi  się  do  podpisu  elektronicznego  kwalifikowanego,  który  w  niniejszym 

postępowaniu nie był wymagany i którego Odwołujący nie używał. 

Odwołujący  wskazał,  że  uzasadnienia  faktyczne  odrzucenia  oferty  przytoczone  

w  pismach  z  dnia  7.02.2022  r.  i  9.02.2022  r.  różnią  się:  1.  w  piśmie  z  dnia  7.02.2022  r. 

Zamawiający zarzucił, iż Odwołujący nie podpisał poszczególnych stron danego dokumentu 

złożonego  w  kilku  plikach,  zgodnie  z  wymaganiami  SWZ,  2.  natomiast  w  piśmie  z  dnia 

9.02.2022 r. Zamawiający zarzucił, iż Odwołujący nie złożył danego dokumentu składającego 

się z kilku stron w jednym pliku, który to plik zostałyby podpisany podpisem kwalifikowanym. 

Niezależnie  od  obowiązku  podania  zarówno  uzasadnienia  faktycznego,  jak  

i  prawnego  podjętych  czynności,  dokonanie  przez  zamawiającego  błędnej  subsumpcji  (tj. 

błędnego  przyporządkowania  określonego  stanu  faktycznego  pod  odpowiednią  normę 

prawną),  przez  wskazanie  niewłaściwej  podstawy  prawnej  dokonanej  czynności,  w  sytuacji 

gdy stan faktyczny wyczerpuje przesłanki objęte normą innego przepisu przewidującego ten 

sam  skutek,  kwalifikowane  jest  jedynie  jako  uchybienie  formalne.  Uzasadnienie  faktyczne 

powinno  być  przy  tym  na  tyle  wyczerpujące,  by  pozwalało  wykonawcom  na  pełne 

zidentyfikowanie  okoliczności  faktycznych  stanowiących  podstawę  podjęcia  określonych 

czynności  przez  zamawiającego  oraz  ich  ewentualne  zakwestionowanie  w  odwołaniu,  

a  także  przedstawienie  stosownych  dowodów  na  etapie  postępowania  odwoławczego  (art. 

534  ust.  1  Pzp

).  Niedopuszczalne  jest  rozszerzanie  przez  zamawiającego  okoliczności 

faktycznych,  uzasadniających  podjęcie  w  postępowaniu  określonych  czynności,  dopiero  na 

rozprawie przed KIO.  

Odwołujący  wskazał,  iż  nie  można  się  zgodzić  z  twierdzeniem  Zamawiającego,  iż 

każdy  plik  pdf  stanowiący  poszczególne  strony  danego  dokumentu  winien  być  podpisany  

w  sytuacji,  gdy  całość  znaczeniową  stanowią  3  pliki  łącznie  (formularz  oferty)  oraz  2  pliki 

łącznie  (oświadczenie).  Plik  który  stanowił  samodzielnie  całość  znaczeniową  (kosztorys) 

został  podpisany  profilem  zaufanym.  Zgodnie  z  art.  3  ust.  3  ustawy  z  17.02.2005  r.  

o 

informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne( Dz.U. z 2021r. poz. 

2070)  za  dokument  elektroniczny  należy  uznać  stanowiący  odrębną  całość  znaczeniową 

zbiór  danych  uporządkowanych  w  określonej  strukturze  wewnętrznej  i  zapisany  na 

informatycznym nośniku danych. W ocenie Odwołującego za dokument elektroniczny należy 

uznać  łącznie  3  pliki  pdf  formularza  ofertowego  stanowiące  odrębną  całość  znaczeniową.  

W  rezultacie  należy  uznać,  iż  Odwołujący  przekazał  3  dokumenty  elektroniczne  (formularz 

ofertowy  (składający  się  z  3  stron)  oświadczenie  (składające  się  z  2  stron),  kosztorys  (1 

strona)  w  6  plikach,  które  łącznie  zostały  zapisane  w  formacie  zip,  stanowiąc  tym  samym 

nierozerwalną  ofertę  Odwołującego.  Każdy  z  tych  dokumentów  został  podpisany  profilem 

zaufanym. Nie mo

żna zgodzić się z twierdzeniem Zamawiającego, aby każdy z dokumentów 

załączników  nr  1,2,5  do SWZ  został  złożony  w  odrębnym  pliku  tj.  1  plik-  kosztorys,  1  plik 

oświadczenie składające się z 2 stron, 1 plik - formularz oferty składający się z 3 stron, gdyż 

Z

amawiający nie zawarł takiego wymagania w SWZ. 

Zamawiający  w  odpowiedzi  na  odwołanie  z  dnia  22  lutego  2022  r.  wniósł  

o oddalenie odwołania oraz zasądzenie od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kosztów 

postępowania odwoławczego. 

W zakresie zarzut zawartego w punkcie 1. petitum 

odwołania Zamawiający podał, iż 

z

apisy w Rozdziale IV pkt. 2 oraz Rozdziale IX cz. III pkt. 1 SWZ wskazują wprost, że ofertę 

należy  złożyć  w  formie  elektronicznej  lub  postaci  elektronicznej  opatrzonej  podpisem 

zaufanym  lub  osobi

stym  pod  rygorem  nieważności.  Formę  elektroniczną  należy  rozumieć, 

zgodnie z  treścią art.  781 § 1 ustawy  Kodeks  Cywilny jako  postać elektroniczną  opatrzoną 

kwalifikowanym  podpisem  elektronicznym.  W  postępowaniach  krajowych  ustawodawca 

przewidział  również  możliwość  składania  oferty  w  postaci  elektronicznej  opatrzonej 

podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Przekazany plik bez podpisu kwalifikowanego, 

zaufanego  czy  osobistego  nie  wywołuje  skutku  złożenia  ważnej  oferty.  Zamawiający  nigdy 

nie ograniczał i nie nakazywał ani sposobu złożenia dokumentów w jednym pliku lub w kilku 

plikach  oddzielnie,  ani  również  spakowania  dokumentów  w  jeden  folder.  Ponadto 

Zamawiający podniósł, że Odwołujący nie postąpił według zaleceń wskazanych w Instrukcji, 

spakował wszystkie podpisane i niepodpisane pliki, skompresował do archiwum .zip i wysłał 

ofertę przez Platformę Zakupową. Istotnym jest, że Odwołujący nie kwestionuje zaistniałego 

stanu  faktycznego.  Zamawiający  podkreślał,  że  wymagał  złożenia  oferty  w  formie 

elektronicznej  lub  postaci  elektronicznej  opatrzonej  podpisem  zaufanym  lub  osobistym. 

Wszyscy  Wykonawcy  składający  oferty  w  postępowaniu  –  stosując  różne  sposoby  ich 

złożenia – zachowali wymaganą formę. Na dowód powyższego Zamawiający załączył oferty 

złożone w postępowaniu dla pozostałych części. I tak: 

-  Wykonawca  ECOROAD  z/s  Sik

orowo  na  wszystkie składane części  wszystkie formularze 

oferty złożył w jednym pliku z zachowaniem formy elektronicznej, 

Wykonawca TAR S.C z/s Golub Dobrzyń, Wykonawca DROBUD Sp. z o.o. z/s Wąbrzeźno 

oraz  Wykonawca  PD-B  Sp.  z  o.o.  z/s  Brodnica,  Wykonawca  Firma  Handlowo 

–  Usługowa 

S.C. z/s Smólnik złożyli odrębnie formularz oferty cały w jednym pliku (wszystkie trzy strony 

formularza  łącznie)  z  zachowaniem  postaci  elektronicznej  opatrzonej  podpisem  zaufanym 

lub osobistym lub formy elektronicznej. 

-  Wykonawca  Sprzen  - 

Hen  z/s  Lipno  złożył  każdą  stronę  Formularza  oferty  w  oddzielnym 

pliku, przy czym każdy plik z osobną stroną został podpisany. Zatem, jedynie Odwołujący nie 

dopełnił obowiązku zachowania wymaganej formy złożenia Oferty.  

Zamawiający  zwrócił  uwagę,  że  w  postępowaniu  przeprowadzonym  w  2021  r.  na 

tożsame  zamówienie  Odwołujący  złożył  formularz  oferty  w  jednym  pliku  (wszystkie  strony 

łącznie) z zachowaniem postaci elektronicznej opatrując Ofertę podpisem zaufanym. Oferta 

Odwołującego  została  wybrana  jako  oferta  najkorzystniejsza  i  zostało  mu  udzielone 

zamówienie  publiczne.  We  wskazanym  postępowaniu  Zamawiający  również  powoływał  się 

na  zapisy  znajdujące  się  w  Instrukcji  i  również  nie  wskazywał,  że  w  przypadku  złożenia 

formularza oferty w 3 częściach należy podpisać każdy plik. 

Zamawiający  wskazał,  iż  przywołanego  przez  Odwołującego  wyroku  Sądu 

Najwyższego  sygn.  II  CKN  153/97  z  dnia  8  maja  1997  r.  nie  można  odnosić  do  składania 

dokumentów w formie wymaganej zapisami art. 63 ust. 2 ustawy Pzp. W niniejszej sprawie 

Wykonawca  wskazuje,  że  w  przypadku  przesłania  formularza  oferty  w  3  plikach  PDF 

wystarczające  dla  zachowania  wymogów  ustawy  jest  złożenie  podpisu  na  stronie  3  –  czyli  

w tym przypadku n

a pliku zawierającym stronę 3 formularza oferty. Zamawiający kwestionuje 

taką  interpretację.  Zamawiający  podkreślał,  że  strona  2  Formularza  oferty  zawiera  istotne 

informacje  dla  dokonania  oceny  Oferty  (informacje  w  przedmiocie 

kryteriów  oceny  ofert)  – 

skor

o  plik  nie  został  podpisany,  Zamawiający  nie  ma  możliwości  dokonania  oceny  jakie 

oświadczenie woli zostało złożone przez Wykonawcę. Ponadto Zamawiający powołał się na 

Komentarz  UZP,  w  którym  jednoznacznie  nazwano  plik  dokumentem  elektronicznym,  

z  uwagi  na 

powyższe  każdy  plik  składający  się  na  formularz  oferty  stanowi  dokument 

elektroniczny  i  powinien  być  opatrzony  podpisem,  ponieważ  dotyczy  danych  zawartych  

w pliku - 

a nie w całości dokumentu. Z tej przyczyny podpisanie „ostatniego pliku” tj. strony 3 

nie 

wywołuje skutku podpisania innych stron. Zamawiający na poparcie stanowiska przywołał 

wyrok KIO sygn. akt: 1451/20. 

W końcu Zamawiający wskazał, że nie odnosi się do braku podpisania „Oświadczenia 

o  braku  podstaw  do  wykluczenia  i  spełnianiu  warunków  udziału”  ponieważ,  gdyby  brak 

dotyczył  wyłącznie  wskazanego  oświadczenia,  Zamawiający  wezwałby  Wykonawcę  do 

uzupełnienia  dokumentu,  co  nie mogło  mieć  miejsca  w  sprawie,  z  uwagi  na  fakt,  że  oferta 

podlegała odrzuceniu bez względu na ewentualne uzupełnienie Oświadczenia. 

Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie 2.  petitum odwołania Zamawiający wskazał, 

że na podstawie art. 253 ust. 2 ustawy Pzp dnia 07.02.2022 r. przekazał Odwołującemu za 

pośrednictwem  Platformy  Zakupowej  informację  o  wyborze  oferty  najkorzystniejszej  oraz 

odrzuceniu  jego  oferty  - 

podając  uzasadnienie  czynności  odrzucenia.  Wskazał,  iż 

przedstawione  uzasadnienie  faktyczne  zawiadomienia  o  odrzuceniu  oferty  wskazuje  wprost 

jaka  była podstawa decyzji  Zamawiającego.  W związku  z  powyższym  nie można twierdzić, 

że  Odwołujący  został  w  jakiś  sposób  wprowadzony  w  błąd  uzasadnieniem  faktycznym  

i  prawnym,  skoro  sam  w  odwołaniu  ustosunkowuje  się  wprost  do  czynu,  który  powoduje 

odrzucenie  oferty  i  merytorycznie  dokonuje  analizy  stanowiska  Zamawiającego.  Również  

w 

piśmie z dnia 08.02.2022 r. Wykonawca odniósł się rzeczowo do decyzji Zamawiającego, 

zatem  podstawa  odrzucenia  jego  oferty  była  jasna.  Zamawiający  wskazał,  że  uchybienie 

Zamawiającego  polegające  na  częściowo  błędnym  przyporządkowaniu  normy  prawnej  do 

zaist

niałego stanu faktycznego (prawidłowo wskazano normę art. 63 ust. 2 ustawy Pzp) nie 

miało wpływu na skorzystanie ze środków ochrony prawnej i zagwarantowało Odwołującemu 

ocenę  prawidłowości  działań  Zamawiającego.  Odwołujący  w  dniu  08.02.2022  r.  przesłał 

Za

mawiającemu pismo, w  którym  ustosunkował  się do  stanu  faktycznego przedstawionego 

przez  Zamawiającego  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty.  Zamawiający  w  udzielonej 

odpowiedzi  w  dniu  09.02.2022  r.  posiłkowo  jeszcze  raz  wyjaśnił  Odwołującemu  swoje 

stanowisko,  n

ie  traktując  odpowiedzi  jako  nowej  informacji  o  wyborze  oferty 

najkorzystniejszej.  Z  tej przyczyny  brak  było  podstaw  do  przekazania  odpowiedzi  na  pismo 

drugiemu Wykonawcy składającemu ofertę w wskazanej części.   

W zakresie zarzutu zawartego w punkcie 3. petitum 

odwołania Zamawiający wskazał, 

iż  zarzut  jest  sformułowany  w  sposób  wysoce  ogólny  co  uniemożliwia  Zamawiającemu 

polemikę z zarzutem. Ponownie należy podkreślić, że Zamawiający wymagał aby formularz 

oferty  został  złożony  pod  rygorem  nieważności,  w  formie  elektronicznej  lub  postaci 

elektronicznej  opatr

zonej  podpisem  zaufanym  lub  osobistym  (Rozdział  IV  pkt.  2  SWZ, 

Rozdział  IX  cz.  III,  pkt.  1  SWZ).  Oferta  Wykonawcy  –  złożona  z  naruszeniem  wymaganej 

formy została odrzucona jako nieważna. Zatem Zamawiający nie dokonywał jej oceny. Tym 

bardziej nie mógł dokonać oceny w sposób dowolny. 

W przedmiocie zarzutu, o którym mowa w punkcie 4. petitum odwołania Zamawiający 

wskazał, 

iż 

wszystkie 

czynności 

Zamawiającego 

w 

zakresie 

przygotowania, 

przeprowadzenia  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  oraz  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej  były  prawidłowe.  Nieuprawnione  jest  twierdzenie,  że  Zamawiający 

naruszył  zasady  określone  we  wskazanym  przepisie,  a  Wykonawca  nawet  nie 

uprawdopodobnił,  żeby  postępowanie  Zamawiającego  naruszało  którykolwiek  z  punktów 

wskazanego przepisu.  

Po przeprowadzeniu rozprawy z  udziałem  Stron  postępowania odwoławczego, 

na  podstawie  zebranego  materiału  w  sprawie  oraz  oświadczeń  i  stanowisk  Stron, 

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje: 

Na  wstępie  Izba  ustaliła,  że  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek,  o  których 

stanowi art. 528 

ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania. 

Izba oceniła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość 

poniesien

ia szkody w związku z ewentualnym naruszeniem przez Zamawiającego przepisów 

ustawy  Pzp,  czy

m  wypełnił  materialnoprawną  przesłankę  dopuszczalności  odwołania,  

o której mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp. 

Zamawiający  w  dniu  14  lutego  2022  r.  powiadomił  wykonawców  o  wniesionym 

od

wołaniu. Do postępowania odwoławczego nie zgłoszono przystąpień. 

P

rzy  rozpoznawaniu  przedmiotowej  sprawy  Izba  uwzględniła  dokumentację 

postępowania o udzielenie zamówienia przekazaną przez Zamawiającego, w szczególności 

ogłoszenie  o  zamówieniu,  specyfikację  warunków  zamówienia  wraz  z  załącznikami  oraz 

wyjaśnieniami  i  modyfikacjami,  informację  z  otwarcia  ofert,  oferty  złożone  w  części  4 

zamówienia,  zawiadomienie  o  wyborze  oferty  najkorzystniejszej  i  odrzuceniu  oferty 

Odwołującego  z  dnia  7  lutego  2022  r.,  pismo  Odwołującego  z  dnia  8  lutego  2022  r.  oraz 

pismo Zamawiającego z dnia 9 lutego 2022 r.  

Skład  orzekający  Izby  wziął  pod  uwagę  również  stanowiska  i  oświadczenia  Stron  

z

łożone pisemnie oraz ustnie do protokołu posiedzenia i rozprawy w dniu 24 lutego 2022 r.  

Izba ustaliła, co następuje: 

Zgodnie z rozdziałem IV SWZ: 

1.  Komunikacja  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  i  w  konkursie,  w  tym  składanie 

ofert,  wniosków  o  dopuszczenie  do  udziału  w  postępowaniu  lub  konkursie,  wymiana 

inform

acji  oraz  przekazywanie  dokumentów  lub  oświadczeń  między  Zamawiającym  

a Wykonawcą, z uwzględnieniem wyjątków określonych w ustawie, odbywa się przy użyciu 

środków  komunikacji  elektronicznej,  o  których  mowa  w  ustawie  z  dnia  18  lipca  2002  r.  

o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 344). 

2.  W  niniejszym  postępowaniu  ofertę  oraz  oświadczenie,  o  którym  mowa  w  art.  125  ust.  1 

ustawy  Pzp  (Załącznik  nr  5  do  SWZ),  składa  się,  pod  rygorem  nieważności,  w  formie 

elektronicznej  lub  w  postaci  elektronicznej  opatrzonej  podpisem  zaufanym  lub  podpisem 

osobistym  w  ogólnie  dostępnych  formatach  danych,  w  szczególności  w  formatach  *.pdf., 

*.doc.,  *.docx.,  *.xls.,  *.xlsx.,  *.jpg.  (*.jpeg)  z  rekomendacją  w  formacie  *.pdf.  Komunikacja  

w postępowaniu odbywa się za pośrednictwem platformy zakupowej. 

(…) 

.  Regulamin  korzystania  z  Platformy  Zakupowej  znajduje  się  pod  adresem: 

https://platformazakupowa.pl/strona/1-regulamin 

.  Zamawiający  informuje,  że  instrukcje  korzystania  z  Platformy  Zakupowej  dotyczące  

w szczególności logowania, pobrania dokumentacji, składania wniosków o wyjaśnienie treści 

SWZ,  składania  ofert  oraz  innych  czynności  podejmowanych  w  niniejszym  postępowaniu 

przy  użyciu Platformy  Zakupowej  znajdują się w  zakładce „Instrukcje dla  Wykonawców”  na 

stronie https://platformazakupowa.pl/strona/45-instrukcje 

(…) 

7. Uwaga! Zalecenia: 

Formaty  plików  wykorzystywanych  przez  Wykonawców  powinny  być  zgodne  

z  Rozporządzeniem  Rady  Ministrów  z  dnia  12  kwietnia  2012  r.  w  sprawie  Krajowych  Ram 

Interoperacyjności,  minimalnych  wymagań  dla  rejestrów  publicznych  i  wymiany  informacji  

w  postaci  elektronicznej  oraz  minimalnych  wymagań  dla  systemów  teleinformatycznych 

(Dz.U. z 2017 r. poz,. 

2247 z późn. zm.). 

1) Zamawiający rekomenduje wykorzystanie formatów *.pdf, *.doc,  *.docx, *.xls, *.xlsx, *.jpg 

(*.jpeg), ze szczególnym wskazaniem na *.pdf. 

2) W celu ewentualnej kompresji danych Zamawia

jący rekomenduje wykorzystanie jednego 

z formatów: .zip, .7Z. 

3) Wśród formatów powszechnych a NIE występujących w Rozporządzeniu występują *.rar, 

*.gif, *.bmp. Oferty złożone w takich plikach zostaną uznane za złożone nieskutecznie. 

4)  Ze  względu  na  niskie  ryzyko  naruszenia  integralności  pliku  oraz  łatwiejszą  weryfikację 

podpisu, Zamawiający zaleca, w miarę możliwości, przekonwertowanie plików składających 

się na ofertę na format.pdf i opatrzenie podpisem kwalifikowanym PAdES. 

5)  Pliki  w  innych  formatach  n

iż  PDF  zaleca  się  opatrzyć  zewnętrznym  podpisem  XAdES. 

Wykonawca  powinien  pamiętać,  aby  plik  z  podpisem  przekazywać  łącznie  z  dokumentem 

podpisanym. 

6)  Nie  należy  wprowadzać  jakichkolwiek  zmian  w  plikach  po  podpisaniu  ich  podpisem 

kwalifikowanym. 

Może 

to 

skutkować 

naruszeniem 

integralności 

plików  

co równoznaczne będzie z koniecznością odrzucenia oferty w postępowaniu. 

Zgodnie z treścią Instrukcji dla wykonawców Platformy Zakupowej: 

Oferta,  wniosek  oraz  przedmiotowe  środki  dowodowe  (jeżeli  były  wymagane)  składane 

elektronicznie  muszą  zostać  podpisane  elektronicznym  kwalifikowanym  podpisem  

w  przypadku  zamówień  o  wartości  równej  lub  przekraczającej  progi  unijne,  w  przypadku 

zamówień o wartości niższej od progów unijnych Oferta, wniosek oraz przedmiotowe środki 

dowodowe  (jeżeli  były  wymagane)  składane  elektronicznie  muszą  zostać  podpisane 

elektronicznym kwalifikowanym podpisem lub podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. 

W  procesie  składania  oferty,  wniosku  w  tym  przedmiotowych  środków  dowodowych  na 

platfo

rmie,  kwalifikowany  podpis  elektroniczny  wykonawca  może  złożyć  bezpośrednio  na 

dokumencie  przesłanym  do  systemu  (opcja  rekomendowana  przez  platformazakupowa.pl) 

oraz dodatkowo dla całego pakietu dokumentów w kroku 2 Formularza składania oferty lub 

wniosku 

(po kliknięciu w przycisk Przejdź do podsumowania). 

8. W związku z różnymi opiniami nt. tego, czy podpis złożony na całej paczce dokumentów 

(skompresowanym  pliku)  jest  zgodny  z  obowiązującym  prawem,  zalecamy  stosowanie 

ścieżki  opisanej  w  punkcie  9  i  podpisanie  każdego  załączanego  pliku  osobno,  

w  szczególności  wskazanych  w  art.  63  ust.  1 oraz ust.  2  Pzp,  gdzie zaznaczono,  iż  oferty, 

wnioski  o  dopuszczenie  do  udziału  w  postępowaniu  oraz  oświadczenie,  o  którym  mowa  

w art. 125 ust

.1 sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje 

się  odpowiednio  w  odniesieniu  do  wartości  postępowania  kwalifikowanym  podpisem 

elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.  

9.  Ścieżka  dla  złożenia  podpisu  kwalifikowanego,  osobistego  lub  zaufanego  na  każdym 

dokumencie osobno:  

9.1. Pobierz wszystkie pliki dołączone do postępowania na swój komputer,  

9.2.  Wypełnij  pliki  na  swoim  komputerze,  a  następnie  podpisz  pliki,  które  zamierzasz 

dołączyć  do  oferty  lub  wniosku  kwalifikowanym  podpisem  elektronicznym,  podpisem 

zaufanym lub podpisem osobistym.  

9.3.  Dołącz  wszystkie  podpisane  pliki  do  Formularza  składania  oferty  lub  wniosku  na 

platformazakupowa.pl,  

9.4. Kliknij w przycisk Przejdź do podsumowania,  

9.5.  Następnie  w  drugim  kroku  składania  oferty  lub  wniosku  należy  sprawdzić  poprawność 

złożonej oferty, załączonych plików oraz ich ilości, 

9.6.  Do  celów  kontrolnych  możesz  opcjonalnie  sprawdzić  ważność  i  poprawność  swojego 

elektronicznego podpisu kwalifikowanego i w tym c

elu: (…) 

Odwołujący złożył ofertę w ten sposób, iż przygotował 6 plików pdf:  

1/ str. 1 oferty 

– kosztorys ofertowy zawierający opis przedmiotu, ceny jednostkowe, łączną 

cenę brutto 295 077,00 zł oraz podpis profilem zaufanym, 

2/ str. 2 oferty - pierwsza strona formularza ofertowego, 

3/ str. 3 oferty - 

druga strona formularza ofertowego zawierająca cenę brutto 295 077,00 zł, 

4/ str. 4 oferty - 

trzecia strona formularza ofertowego podpisana profilem zaufanym, w której 

wskazano,  iż  Odwołujący  składa  ofertę  na  6  kolejno  ponumerowanych  stronach,  na  którą 

składa  się:  kosztorys  ofertowy,  formularz  cenowy,  oświadczenie  o  braku  podstaw  do 

wykluczenia i spełnianiu warunków, 

5/ str. 5 oferty - 

pierwsza strona oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu 

warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, 

6/  str.  6  oferty  - 

druga  strona  oświadczenia  o  braku  podstaw  do  wykluczenia  i  spełnianiu 

warunków udziału zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych podpisana 

profilem zaufanym. 

Ww.  pliki  Odw

ołujący  spakował  do  formatu  zip  i  wysłał  za  pośrednictwem  platformy 

zakupowej, przy czym spakowana 

„paczka” dokumentów nie została opatrzona podpisem. 

Pismem  z  dnia  7  lutego  2022  r.  Zamawiający  dokonał  wyboru  oferty  wykonawcy 

ECOROAD  Sp.  z  o.o.  Sp.  k.  z  si

edzibą  w  Inowrocławiu  w  części  4  zamówienia. 

Jednocześnie Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 

w  zw.  z  art.  63  ust.  2  ustawy  Pzp.  W  uzasadnieniu  faktycznym  ww.  decyzji  Zamawiający 

wskazał,  że  wykonawca  dnia  24.01.2022  r.  złożył  ofertę  na  powyższe  postępowanie 

składającą się z 6 osobnych stron w formacie pdf. Przywołał postanowienia rozdziału IV pkt 2 

SWZ.  Wykonawca  przedłożył  każdą  stronę  dokumentu  jako  osoby  plik  pdf  opatrując 

po

dpisem  kwalifikowanym  tylko  ostatnią  oddzielnie  złożoną  stronę  niestanowiącą  całości 

załącznika (np. załącznik nr 1 jakim jest formularz oferty składający się z trzech stron został 

opatrzony  podpisem  tylko  w  jednym  pliku  pdf. 

– strona trzecia,  strona  pierwsza oraz  druga 

ww. załącznika pozostały bez wymaganego zgodnie z zapisami SWZ podpisu). Tym samym 

oferta została złożona w sposób niezgodny z wymaganiami SWZ i podlega odrzuceniu.  

Pismem  z  dnia  8  lutego  2022  r.  Odwołujący  wystosował  do  Zamawiającego  pismo  

o następującej treści: „W uzasadnieniu jako główny powód odrzucenia naszej oferty zostało 

nam zarzucone że wysłaliśmy ofertę w pojedynczych plikach nie podpisując każdej ze stron. 

W  rozdziale  IV  informacje  o  środkach  komunikacji  elektronicznej  nie  ma  informacji  

o  niemożliwości  przesyłania  oferty  w  osobnych  plikach.  Nasza  oferta  została  sporządzona 

zgodnie  z  rozdziałem  IX,  zawiera  wszystkie  elementy  i  jest  kompletna.  Każdy  załącznik  

w  miejscu  wskazanym  przez  Państwa  do  podpisu  został  opatrzony  podpisem 

elektronicznym. Załączniki pomimo zapisu każdej strony w osobnym pliku PDF są kompletne 

z  racji  spakowaniu  wszystkich  stron  w  jedno  skompresowane  archiwum.  Skompresowany 

plik  został  przesłany  na  platformę  przetargową,  dzięki  czemu  naruszenie  integralności  jest 

praktycznie  niemożliwe.  W  związku  z  powyższym  prosimy  o  ponowne  rozpatrzenie  oferty  

i pozytywne rozpatrzenie naszego protestu.” 

W odpowiedzi na powyższe pismo Zamawiający wyjaśnił, że: „W zakresie procedury 

podpisywania  oferty  prawidłowym  jest  złożenie  oferty  w  ten  sposób,  że  Wykonawca 

pr

zekazuje  Zamawiającemu  zaszyfrowany  plik  zawierający  ofertę  opatrzoną  właściwym 

podpisem  lub plik oferty wraz z plikiem  podpisu (w 

przypadku podpisu zewnętrznego), przy 

czym  opatrzenie  oferty  podpisem  powinno  nastąpić  przed  zaszyfrowaniem  oferty. 

Dopuszcza

lne jest również, aby Wykonawca przekazał Zamawiającemu swoją ofertę w tzw. 

„paczce”  dokumentów  elektronicznych  (tj.  w  skompresowanym  archiwum  dokumentów 

elektronicznych, które najczęściej zapisane jest w formacie ZIP) wraz z właściwym podpisem 

dołączonym  jako  plik  podpisu  do  paczki  dokumentów  elektronicznych  przed  jej 

zaszyfr

owaniem, o czym wprost stanowi § 8 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 

30  grudnia  2020  r.  w  sprawie  sposobu  sporządzania  i  przekazywania  informacji  oraz 

wymagań  technicznych  dla  dokumentów  elektronicznych  oraz  środków  komunikacji 

elektronicznej  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  lub  konkursie  (Dz.U.  

z 2020 r., poz. 2452).  

Zamawiający  nie  ograniczył  możliwości  sporządzenia  oferty,  jako  jednego  pliku 

zawierającego formularz ofertowy, kosztorys, oświadczenia/a i inne. Wykonawca mógł zatem 

złożyć  ofertę  w  kilku  plikach,  przy  czym  KAŽDY  ze  składanych  winien  zostać  opatrzony 

podpisem  elektronicznym  (formularz  ofertowy  składający  się  z  3  stron  jako  jeden  plik 

opatrzon

y  podpisem,  oświadczenie  składające  się  z  2  stron  jako  jeden  plik  opatrzony 

podpisem  itd.).  Zgodnie  z  powszechnie  przyjętą  praktyką,  podpis  elektroniczny  stosuje  się 

zarówno do pojedynczych dokumentów elektronicznych, jak i do skompresowanych paczek 

dokume

ntów  elektronicznych.  Złożenie  podpisu  czy  to  pod  paczką,  czy  to  pod  każdym 

dokumentem  z  osobna  wywołuje  ten  sam  efekt.  Podpis  elektroniczny  dotyczy  danych  jako 

takich,  a  nie  plików  bądź  dokumentów.  Niezależnie  od  tego,  czy  dojdzie  do  podpisania 

każdego  pliku  z  osobna,  czy  wszystkich  plików  łącznie  poprzez  podpisanie  pliku 

skompresowanego,  należy  uznać,  że  podpis  złożony  pod  zestawem  plików  (w  tym  ZIP) 

obejmuje całość zawartych w  nim  danych.  W  złożonej  ofercie nie  zostały  podpisane każde 

pliki z osobna ani 

nie został podpisany skompresowany plik - zatem skompresowanie tychże 

plików,  z  których  na  6  stron  -  tylko  3  zawierają  wymagany  podpis,  nie  stanowi  o  jej 

kompletności jako całości. 

Kwalifikowany  podpis  elektroniczny,  co  do  zasady  obejmuje  całą  treść  dokumentu  

(w tym wypadku jednego pliku pdf.), niezależnie od tego gdzie znajduje się wizualizacja tego 

podpisu  lub  czy  ta  wizualizacja  w  ogóle  występuje.  W  przypadku  postaci  elektronicznej 

wszystkie  składane  dokumenty  mogą  być  scalone  do  jednego  pliku  .pdf.  który  podpisuje 

osoba  upoważniona  (podpisują  osoby  upoważnione)  do  wyrażania  woli  w  imieniu 

wykonawcy  (podmiotu  składającego  te  dokumenty).  Kwalifikowany  podpis  elektroniczny 

może  być  zatem  złożony  „na  jednym  pliku”  zawierającym  wewnątrz  formularz  ofertowy, 

koszt

orys  ofertowy  i  wymagane  oświadczenie/a,  obejmując  tym  samym  każdy  z  nich.  

W  załączeniu  Zamawiający  przekazuje  potwierdzenie  podpisania  oferty  na  3  plikach  pdf.  

z 6 

złożonych. 

Oferta,  która  została  złożona  bez  opatrzenia  właściwym  podpisem  elektronicznym 

podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 

pkt 3 ustawy PZP z uwagi na niezgodność  

z art. 63 ustawy Pzp.

” 

Izba zważyła, co następuje: 

Odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. 

Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 253 w zw. z art. 266 ustawy Pzp, art. 226 

ust. 1 pkt 3 i 6 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp oraz art. 16 pkt 1 ustawy Pzp. 

Zgodnie  z  art.  226  ust.  1  pkt  3  ustawy  Pzp, 

zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeżeli  jest 

niezgodna  z  przepisami  ustawy.  Ponadto  odrzuceniu  podlega  oferta

,  która  nie  została 

sporządzona  lub  przekazana  w  sposób  zgodny  z  wymaganiami  technicznymi  oraz 

organizacyjnymi  sporządzania  lub  przekazywania  ofert  przy  użyciu  środków  komunikacji 

elektronicznej  określonymi  przez  zamawiającego  (art.  226  ust.  1  pkt  6  ustawy  Pzp). 

Stosownie  natomiast  do  treści  art.  63  ust.  2  ustawy  Pzp,  w  postępowaniu  o  udzielenie 

zamówienia  lub  konkursie  o  wartości  mniejszej  niż  progi  unijne  ofertę,  wniosek  

o  dopuszczenie  do  udziału  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  lub  w  konkursie, 

oświadczenie,  o  którym  mowa  w art.  125  ust.  1,  składa  się,  pod  rygorem  nieważności,  

w  formie  elektronicznej  lub  w  postaci  elektronicznej  opatrzonej  podpisem  zaufanym  lub 

podpisem osobistym.  

Jednocześnie  zgodnie  z  art.  253  ust.  1  pkt  2  ustawy  Pzp,  niezwłocznie po  wyborze 

najkorzystniejszej  oferty  zamawiający  informuje  równocześnie  wykonawców,  którzy  złożyli 

oferty,  o  wykonawcach,  kt

órych  oferty  zostały  odrzucone  podając  uzasadnienie  faktyczne  

i prawne.  

Stosownie  do  treści  art.  16  ustawy  Pzp,  zamawiający  przygotowuje  i  przeprowadza 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  w  sposób  zapewniający  zachowanie  uczciwej 

konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, przejrzysty i proporcjonalny. 

Osią sporu w niniejszej sprawie było to, czy Zamawiający prawidłowo odrzucił ofertę 

Odwołującego,  w  sytuacji  gdy  Wykonawca  sporządził  formularz  oferty  w  ten  sposób,  że 

każdą  jego  stronę  sporządził  w  odrębnym  pliku  (w  formacie  .pdf)  i  opatrzył  podpisem 

zaufanym  jedynie  stronę  ostatnią  (str.  3).  Jednocześnie  Odwołujący  zarzucał,  iż 

uzasadnienie  faktyczne  odrzucenia  oferty  Wykona

wcy  było niewyczerpujące,  nieadekwatne 

do  przytoczonej  podstawy  prawnej  odrzucenia  oraz  że  Zamawiający  zmienił  uzasadnienie 

przesłanek odrzucenia oferty Odwołującego po wyborze oferty najkorzystniejszej, o czym nie 

poinformował  równocześnie  wszystkich  wykonawców,  którzy  złożyli  oferty  w  części  4 

zamówienia.  

Odnosząc się do kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego odrzucenia oferty 

Odwołującego  wskazać  należy,  iż  co  do  zasady  rację  ma  Wykonawca,  że  czynność 

odrzucenia oferty wykonawcy powinna być należycie uzasadniona, tak aby wykonawca, gdy 

oceny zamawiającego nie podziela, mógł się do wskazanych przez zamawiającego uchybień 

ustosunkować.  W  okolicznościach  przedmiotowej  sprawy  nie  sposób  jednak  podzielić 

stanowiska Odwołującego, że w uzasadnieniu faktycznym czynności z dnia 7 lutego 2022 r. 

Zamawiający  nie  podał  okoliczności  uzasadniających  odrzucenie  oferty  Odwołującego  na 

podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy Pzp

. Wskazać należy, iż z ww. 

pisma  jednoznacznie 

wynika,  że oferta złożona przez Odwołującego  nie została podpisana 

właściwym  podpisem,  tj.  załącznik  nr  1  jakim  jest  formularz  oferty  składający  się  z  trzech 

stron został opatrzony podpisem tylko w jednym pliku pdf. – strona trzecia, strona pierwsza 

oraz  druga  ww.  załącznika  pozostały  bez  wymaganego  zgodnie  z  zapisami  SWZ  podpisu. 

Jednocześnie w ww. decyzji Zamawiający przywołał postanowienie rozdziału IV pkt 2 SWZ 

nakładające  na  wykonawcę  obowiązek  złożenia  oferty,  pod  rygorem  nieważności,  

w  formie  elektronicznej  lub  w  postaci  elektronicznej  opatrzonej  podpisem  zaufanym  lub 

podpisem  osobistym. 

W  świetle  powyższego  nie  można  uznać,  że  w  okolicznościach 

rozpoznawanej 

sprawy  Odwołujący  pozbawiony  został  możliwości  poznania  okoliczności 

faktycznych  stanowiących  podstawę  odrzucenia  jego  oferty.  Powyższemu  przeczy  także 

treść pisma Wykonawcy z dnia 8 lutego 2022 r., w którym Odwołujący polemizował z decyzją 

Zamawiającego. Co więcej, analiza wniesionego przez Odwołującego odwołania potwierdza, 

że  Wykonawca  prawidłowo  zidentyfikował  podstawy  faktyczne,  które  legły  u  podstaw 

odrzucenia jego oferty.  

Dalej  Izba  wskazuje,  że  nie  można  również  zgodzić  się  ze  stanowiskiem 

Odwołującego  jakoby  pismem  z  dnia  9  lutego  2022  r.  Zamawiający  zmienił  uzasadnienie 

faktyczne  odrzucenia  oferty  Odwołującego  zarzucając,  że  Wykonawca  nie  złożył  danego 

dokumen

tu  składającego  się  z  kilku  stron  w  jednym  pliku,  który  to  plik  zostałby  podpisany 

właściwym  podpisem.  W  ocenie  Izby  powyższemu  stanowisku  przeczy  całościowa  analiza 

pisma  Zamawiającego  stanowiącego  wyjaśnienie  Wykonawcy  w  sposób  pełniejszy 

procedury składania ofert w postępowaniach o zamówienia publiczne, w tym obowiązujących 

regulacji  oraz 

sposobów  złożenia  oferty  i  opatrzenia  jej  właściwym  podpisem.  Wyjaśnienie 

Zamawiającego  nie  wykraczało  jednak  poza  okoliczności  faktyczne  odrzucenia  oferty 

Odwołującego  wskazane w  piśmie z  dnia  7 lutego  2022  r.,  skoro  w  przedmiotowym  piśmie 

Zamawiający  podał,  że  „W  złożonej  ofercie  nie  zostały  podpisane każde  pliki  z  osobna  ani 

nie został podpisany skompresowany plik - zatem skompresowanie tychże plików, z których 

na 6 stron - 

tylko 3 zawierają wymagany podpis, nie stanowi o jej kompletności jako całości.” 

Innymi  słowy  przyczyną  odrzucenia  oferty  Odwołującego  nie  było  to,  że  Wykonawca 

sporządził formularz oferty w trzech odrębnych plikach zamiast w jednym pliku opatrzonym 

stosownym  podpisem,  lecz  to,  że  dwie  pierwsze  strony  formularza  oferty  stanowiące  dwa 

odrębne  pliki  nie  zostały  podpisane  podpisem  zaufanym.  Z  kolei  okoliczność,  iż  w  piśmie  

z dnia 9 lutego 2022 r. Zamawiający jako podstawę prawną odrzucenia oferty Odwołującego 

podał  art.  226  ust.  1  pkt  3  w  zw.  z  art.  63  ust.  2  ustawy  Pzp  pozostawało  bez  wpływu  na 

c

zynność Zamawiającego z dnia 7 lutego 2022 r., jak również nie uniemożliwiło Wykonawcy 

skorzystania 

ze środków ochrony prawnej.   

Przechodząc następnie do kwestii odrzucenia oferty Odwołującego Izba wskazuje, iż  

p

oza  sporem  w  niniejszym  postępowaniu  było  to,  że  w  postanowieniach  specyfikacji 

Zamawiający  nie  wskazał  w  jaki  sposób  wykonawcy  obowiązani  są  złożyć  ofertę,  

w  szczególności,  czy  poszczególne  dokumenty  składające  się  na  ofertę  w  szerokim 

znaczeniu

, tj. formularz oferty, oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu 

i  braku  podstaw  wykluczenia  oraz  kosztorys  należało  złożyć  jednym  pliku  poprzez  ich 

scalenie 

czy  też  w  odrębnych  plikach.  Zamawiający  wymagał  jedynie,  aby  oferta  oraz 

oświadczenie,  o  którym  mowa  w  art.  125  ust.  1  ustawy  Pzp  (Załącznik  nr  5  do  SWZ)  pod 

rygorem  nieważności  zostały  złożone  w  formie  elektronicznej  lub  w  postaci  elektronicznej 

opatrzonej  podpisem  zaufanym  lub  pod

pisem  osobistym  w  ogólnie  dostępnych  formatach 

danych,  w  szczególności  w  formatach  *.pdf.,  *.doc.,  *.docx.,  *.xls.,  *.xlsx.,  *.jpg.  (*.jpeg)  

z  rekomendacją  w  formacie  *.pdf.  Bezspornie  Odwołujący  w  części  4  zamówienia  złożył 

formularz ofertowy składający się z trzech stron, z których każda stanowiła odrębny plik .pdf, 

a podpisem zaufanym opatrzono jedynie stronę trzecią. Nie było również sporu co do tego, 

że Odwołujący nie opatrzył „paczki” dokumentów elektronicznych składających się na ofertę 

właściwym  podpisem.  Poza  sporem  było  także  to,  że  Odwołujący  nie  zastosował  się  do 

zaleceń  dotyczących  sposobu  złożenia  oferty  wynikających  z  Instrukcji  dla  wykonawców 

platformy  zakupowej  wskazanej  w  SWZ

,  z  których  jednoznacznie  wynikało,  iż  właściciel 

platformy  zaleca  podpisanie  każdego  załączanego  pliku  osobno,  w  szczególności 

wskazanych  w  art.  63  ust.  1  oraz  ust.  2  ustawy  Pzp.  Jednocześnie  Instrukcja  dla 

wykonawców  w  punkcie  9  zawierała  ścieżkę  dla  złożenia  podpisu  kwalifikowanego, 

osobistego  lub  zaufanego  na  każdym  dokumencie  osobno,  w  tym  zawierała  komunikat  

o  treści:  „Wypełnij  pliki  na  swoim  komputerze,  a  następnie  podpisz  pliki,  które  zamierzasz 

dołączyć  do  oferty  lub  wniosku  kwalifikowanym  podpisem  elektronicznym,  podpisem 

zaufanym lub podpisem osobistym.” 

W 

ocenie  Izby  czynność  Zamawiającego  polegająca  na  odrzuceniu  oferty 

Odwołującego była prawidłowa. Izba nie podzieliła stanowiska Odwołującego, który twierdził, 

że  za  dokument  elektroniczny  należy  uznać  łącznie  3  pliki  .pdf  formularza  ofertowego 

stanowiące odrębną całość znaczeniową. Stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 

lutego  2005  r.  o  in

formatyzacji  działalności  podmiotów  realizujących  zadania  publiczne  (t.j. 

Dz.  U.  z  2021  r.  poz.  2070) 

dokument  elektroniczny  to  stanowiący  odrębną  całość 

znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany 

na  informatycz

nym  nośniku  danych.  Tym  samym  w  okolicznościach  niniejszej  sprawy 

dokumentem elektronicznym będzie każda z trzech stron formularza ofertowego stanowiąca 

odrębny plik .pdf. Wskazać należy, iż podpis elektroniczny dotyczy danych jako takich, a nie 

plików  bądź  dokumentów,  zatem  niezależnie  od  tego,  czy  dojdzie  do  podpisania  każdego 

pliku  z  osobna,  kilku  oświadczeń  bądź  dokumentów  znajdujących  się  w  jednym  pliku,  czy 

wszystkich  plików  łącznie  poprzez  podpisanie  pliku  skompresowanego,  należy  uznać,  że 

podpis  złożony  pod  zestawem  oświadczeń  bądź  dokumentów  znajdujących  się  w  jednym 

pliku  lub  zestawem  plików  obejmuje  całość  zawartych  w  nim  danych.  (por.  wyrok  Izby  

z  05.03.2020  r.  sygn.  akt  KIO  296/20,  KIO  297/20,  wyrok  KIO  z  6.07.2020  sygn.  akt:  KIO 

603/20).  Niemniej  jednak  istotnym  jest  to,  aby 

zbiór  danych  zawartych  w  poszczególnych 

dokumentach  elektronicznych 

został  przez  wykonawcę  podpisany  właściwym  podpisem 

elektronicznym. 

W  przeciwnym  wypadku  nie  można  uznać,  że  podpis  zaufany,  który 

Odwołujący  „złożył”  wyłącznie  na  stronie  trzeciej  formularza  ofertowego  (jednym  z  trzech 

odrębnych  plików  .pdf)  niejako  „rozciąga  się”  na  oświadczenia  zawarte  na  pozostałych 

stronach  oferty,  a  w  okolicznościach  niniejszej  sprawy,  w  szczególności  na  stronę  drugą 

zawierającą  istotne  elementy  oświadczenia  woli  Wykonawcy  dotyczącego  przedmiotu 

świadczenia.  Inaczej rzecz  ujmując,  w  okolicznościach  przedmiotowej  sprawy  zbiór danych 

zawartych na stronie pierwszej i drugiej formularza ofert

owego Wykonawcy, z których każda 

stanowiła odrębny plik .pdf nie został opatrzony podpisem elektronicznym, co narusza art. 63 

ust.  2  ustawy  Pzp,  jak  również  wymogi  określone  w  rozdziale  IV  pkt  2  SWZ  i  stanowi 

podstawę  odrzucenia  oferty,  o  której  mowa  w  art.  226  ust.  1  pkt  3  i  6  ustawy  Pzp.  Bez 

znaczenia  jest  przy  tym  argumentacja  Odwołującego,  iż  poszczególne  strony  formularza 

ofertowego  zostały  ponumerowane,  skoro  trzystronicowy  formularz  ofertowy  nie  został 

opatrzony podpisem zaufanym. Dodatkowo 

wskazać należy, iż złożenie oferty z uchybieniem 

formy elektronicznej lub postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub podpisem 

osobistym 

zostało  objęte  rygorem  nieważności,  co  wyczerpuje  dyspozycję  art.  226  ust.  1  

pkt 4 ustawy Pzp.  

W  końcu  Izba  wskazuje,  że  argumentacja  Odwołującego  podnoszona  w  toku 

rozprawy  dotycząca  sposobu  podpisania  oferty  wykonawcy  ECOROAD  Sp.  z  o.o.  

Sp.  k. 

z  siedzibą  w  Inowrocławiu  nie  była  przedmiotem  oceny  jako  wykraczająca  poza 

zarzuty odwołania (arg. z art. 555 ustawy Pzp). 

Wobec powyższego w ocenie Izby odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.  

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji. 

O  kosztach  postępowania  odwoławczego  Izba  orzekła  na  podstawie  art.  557  i  575 

ustawy Pzp w zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. b oraz § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady 

Ministrów  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego,  ich 

rozliczania oraz 

wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 

r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437). Wobec po

wyższego Izba zasądziła od Odwołującego na rzecz 

Zamawiającego koszty strony poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika. 

Przewodniczący:      ……………………………..