KIO 1790/23 WYROK dnia 6 lipca 2023 roku

Sygn. akt: KIO 1790/23 

WYROK 

z dnia 6 lipca 2023 roku 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Irmina Pawlik 

Katarzyna Prowadzisz 

Małgorzata Rakowska 

 Protokolant:   

Piotr Cegłowski 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. w 

Warszawie odwołania wniesionego do 

Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  23  czerwca  2023  r.  przez  wykonawcę  Mobilis 

Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  z siedzibą  w  Warszawie  w  postępowaniu 

prowadzonym przez zamawiającego Zarząd Transportu Miejskiego w Warszawie 

orzeka: 

uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu  Zarządowi  Transportu  Miejskiego 

w Warszawie uni

eważnienie czynności unieważnienia postępowania w zakresie Części I 

i 

II zamówienia podjętej w dniu 13 czerwca 2023 r.; 

kosztami  postępowania  obciąża  zamawiającego  Zarząd  Transportu  Miejskiego 

w Warszawie i: 

zalicza  na 

poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  odwołującego 

tytułem wpisu od odwołania; 

zasądza  od  zamawiającego  Zarządu  Transportu  Miejskiego  w Warszawie  na 

rzecz 

odwołującego Mobilis Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą 

w Warszawie 

kwotę  18  600  zł  00  gr  (słownie:  osiemnaście  tysięcy  sześćset 

złotych  zero  groszy)  stanowiącą  uzasadnione  koszty  postępowania  poniesione 

przez odwołującego z tytułu wpisu od odwołania i wynagrodzenia pełnomocnika; 

nakazuje  zwrot  z  rachunku  bankowego  Urzędu  Zamówień  Publicznych  na  rzecz 

odwołującego Mobilis Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie 

kwoty 

15  000  zł  00  gr  (słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  stanowiącej 

nadpłacony ponad należy wpis od odwołania.  

Stosownie  do  art.  579  ust.  1  i  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  -  Prawo 

zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 

14  dni  od  dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej 

Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:       

……………………………….……… 

……………………………….……… 

……………………………….……… 

Sygn. akt: KIO 1790/23 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  Zarząd  Transportu  Miejskiego  w  Warszawie  (dalej  jako  „Zamawiający”) 

prowadzi 

postępowanie  w trybie  przetargu  nieograniczonego  na  świadczenie  usługi 

przewozu regularnego wykonywanego w ramach lokalnego transportu zbiorowego na liniach 

autobusowych  nadzorowanych  przez  Zarząd  Transportu  Miejskiego  w  Warszawie,  numer 

referencyjny:  022/2023/PN.

Ogłoszenie  o zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku 

Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 14 kwietnia 2023 r. pod numerem 2023/S 074-222456. 

Do  ww

.  postępowania  o udzielenie  zamówienia  zastosowanie  znajdują  przepisy  ustawy 

z dnia 

11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 ze 

zm.,  dalej 

„ustawa  Pzp”).  Wartość  szacunkowa  zamówienia  przekracza  progi  unijne, 

o 

których mowa w art. 3 ustawy Pzp.   

W  dniu  23  czerwca  2023  r.  wykonawca 

Mobilis  Spółka  z  ograniczoną 

odpowiedzialnością  z siedzibą  w  Warszawie  (dalej  jako  „Odwołujący”)  wniósł  odwołanie 

wobec 

czynności Zamawiającego polegającej na unieważnieniu postępowania w Części I i II. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art.  255  pkt  3  w  zw.  z  art.  222  ust.  4  w  zw.  z  art.  362  ustawy  Pzp  poprzez  niezasadne 

unieważnienie  postępowania  w  Części  II,  mimo  iż  brak  jest  ku  temu  podstaw,  tj.  oferta 

z 

najniższą ceną w wysokości 185 680 794,98 PLN brutto, jaką w Części II zamówienia 

złożył  Odwołujący,  nie  przewyższa  kwoty,  jaką  Zamawiający  wskazał,  iż  zamierzał 

przeznaczyć  na  sfinansowanie  tej  części  zamówienia  (189  771  120,00  PLN  brutto), 

a 

zatem  Zamawiający  w  sposób  niezasadny,  całkowicie  dowolny  i  sprzeczny  z 

przepisami prawa dokonał unieważnienia postępowania w zakresie Części II;  

2.  art.  255  pkt  3  w  zw.  z  art.  222  ust.  4  w  zw.  z  art.  362  ustawy  Pzp  poprzez  niezasadne 

unieważnienie postępowania w Części I, w sytuacji w której Zamawiający – po pierwsze 

– z uwagi na posłużenie się błędnymi danymi (niesłusznie, analogicznie jak w Części II), 

co  do  ceny  zaoferowanej  przez  Odwołującego,  nie  rozważył  (bo  w  takiej  sytuacji  nie 

mógł)  w sposób  dostateczny  (w  ogóle),  czy  może  zwiększyć  kwotę,  którą  zamierza 

przeznaczyć na sfinansowanie tej części zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty (z 

najniższą ceną) jaką złożył Odwołujący, a ponadto – po drugie – z uwagi na okoliczności 

sprawy  nie  sposób  uznać,  iż  Zamawiający  nie  ma  możliwości  zwiększenia  kwoty  na 

sfinansowanie tej części zamówienia do ceny zaoferowanej przez Odwołującego; 

a w konsekwencji  

3.  art.  16  ustawy  Pzp  poprzez  przeprowadzenie  p

ostępowania  w  sposób  niezapewniający 

zachowania uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, proporcjonalności 

i 

przejrzystości.  

Odwołujący  wniósł  o uwzględnienie odwołania w  całości  i  nakazanie Zamawiającemu 

unieważnienia  czynności  unieważnienia  postępowania  w  Części  II  oraz  Części  I, 

przeprowadzenia  badania  i  oceny  ofert  w  Części  II  zamówienia  oraz  Części  I  zamówienia, 

dokonanie wyboru ofert Odwołującego w zakresie obu części zamówienia.  

Odwołujący  w  pierwszej  kolejności  wskazał  na  istotne  elementy  stanu  faktycznego, 

podkreślając, iż już na pierwszy rzut oka widać, że zaoferowana przez Odwołującego cena 

za  Część  II  zamówienia  (185  680  794,98  PLN)  jest  niższa  od  kwoty,  jaką  Zamawiający 

wskazał,  że zamierzał  przeznaczyć  na jej  sfinansowanie (189 771 120,00 PLN).  Natomiast 

cena  zaoferowana  przez 

Odwołującego  za  Część I zamówienia (164 901 595,54  PLN) jest 

tylko nieznacznie (uwzględniwszy wartość zamówienia) wyższa od kwoty, jaką Zamawiający 

zamierzał przeznaczyć na jej sfinansowanie (155 032 920,00 PLN). Okoliczności te znalazły 

swoje  odzwierciedlenie  w  protokole  p

ostępowania.  Mimo  powyższych  okoliczności,  w  dniu 

13  czerwca  2023  roku  Zamawiający  poinformował  Odwołującego  o  unieważnieniu 

p

ostępowania w zakresie obu części zamówienia. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, że 

dokonał  przeliczenia  (przy  zastosowaniu  Załącznika  nr  4  do  SWZ)  cen  podanych  przez 

O

dwołującego  i  w  ten  sposób  doliczył  do  nich  –  po  pierwsze  –  maksymalną  wartość 

waloryzacji dla całego okresu realizacji danej części zamówienia – po drugie – maksymalną 

pracę  przewozową  (maksymalną  liczbę  wozokilometrów),  którą  Zamawiający  może 

ewentualnie 

zlecić  Wykonawcy  na  przestrzeni  całego  okresu  realizacji  danej  części 

zamówienia. Przeliczone, a de facto zwiększone, w ten sposób przez Zamawiającego ceny 

zaoferowane  przez 

Odwołującego  przekraczają  kwoty,  które  Zamawiający  zamierzał 

przeznaczyć  na  sfinansowanie  obu  części  zamówienia.  Odwołujący  nie  zgodził  się  z  takim 

podejściem Zamawiającego, nie znajduje ono bowiem zdaniem Odwołującego oparcia ani w 

treści  przepisów  prawa,  ani  też  dokumentacji  postępowania.  W  ten  schemat  wpisuje  się 

również unieważnienie postępowania na Część I zamówienia, co do której wprawdzie cena 

oferty  Odwołującego  przekracza  kwotę  jaką  Zamawiający  wskazał,  że  zamierzał 

przeznaczyć na jej sfinansowanie, niemniej jednak również i w tym przypadku Zamawiający 

niesłusznie unieważnił postępowanie w zakresie tej części zamówienia. Ponadto w związku 

z 

nieuprawnionym  przeliczeniem  cen  z  ofert  Odwołującego  złożonych  w  obu  częściach, 

Zamawiający,  który  powinien  przed  unieważnieniem  postępowania  w  Części  I  rozważyć 

możliwość zwiększenia kwoty na sfinansowanie tej części zamówienia, w tym celu wziął pod 

uwagę kwotę, która jest o blisko 50 mln zł większa (1/3 kwoty na tę część zamówienia) od 

ceny  oferty 

Odwołującego.  Z  uwagi  na  to  przeliczenie,  uprawnione  jest  twierdzenie,  że 

Zamawiający decyzję o braku dodatkowych środków rozważał i podejmował odnosząc się do 

kwoty powiększonej (to jest będącej wynikiem dokonanego przeliczenia ujętego w informacji 

o  unieważnieniu  Postępowania),  a  nie  w  stosunku  do  kwoty  oferty  Odwołującego  złożonej 

w 

Części I. Jest to w ocenie Odwołującego działanie nieprawidłowe.  

W  odniesieniu  do  Części  II  zamówienia  Odwołujący  podniósł,  iż  zarówno  w 

orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej, jak i doktrynie nie budzi żadnych wątpliwości, że 

przewidziany  w art.  255  ustawy 

Pzp  katalog  podstaw  unieważnienia  postępowania  o 

udzielenie  zamówienia  ma  charakter  zamknięty.  Co  więcej,  niejako  w  uzupełnieniu  do 

powyższego, podkreśla się również, iż nie jest możliwe w przypadku podstaw unieważnienia 

postępowania  stosowanie  wykładni  rozszerzającej.  Wręcz  przeciwnie,  winna  ona  mieć 

charakter  ścisły  (zawężający).  Zasady  ta  odnosi  się  do  wszystkich  uregulowanych  w  treści 

art.  255  ustawy  Pzp 

przesłanek  unieważnienia  postępowania.  Odmienne  zachowanie 

skutkować, więc będzie rozszerzeniem katalogu ww. przesłanek. W przedmiotowej sprawie 

Zamawiający  unieważniając  postępowanie,  powołał  się  na  art.  255  pkt  3  ustawy  Pzp.  W 

ocenie Odwołującego przedmiotowa regulacja jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości. Do 

stwierdzenia, czy zaszła ewentualna podstawa unieważnienia postępowania niezbędne jest 

proste porównanie dwóch wartości: po pierwsze zaoferowanej przez wykonawcę ceny oraz 

po drugie kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.  

Odwołujący za realizację Części II zamówienia zaoferował cenę w wysokości 185 680 

794,98 PLN. Wartość tę można wprost wyczytać z treści oferty Odwołującego. Zamawiający 

z 

kolei  wskazał,  iż  kwota,  którą  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia  w 

Części II wynosi 189 771 120,00 PLN. Jest to okoliczność, która nie budzi sporu. W sposób 

oczywisty  druga  z  przywołanych  wartości  jest  zatem  wyższa  od  ceny  zaoferowanej  przez 

Odwołującego,  a  zatem  brak  jest  w  takiej  sytuacji  podstaw  do  zastosowania  art.  255  pkt  3 

ustawy  Pzp. 

Prawidłowość  i  słuszność  takiego  „najprostszego  z  możliwych”,  zgodnego  z 

literalnym brzmieniem przepisów (art. 255 pkt 3 oraz art. 222 ust. 4  ustawy Pzp), podejścia 

do  omawianej  kwestii  potwierdza  orzecznictwo  Krajowej  Izby  Odwoławczej.  Przykładowo 

Odwołujący  wskazał  na  wyrok  z  dnia  24  stycznia  2020  roku,  sygn.  akt  KIO  83/20,  cytując 

fragmenty  orzeczenia.   P

roste porównanie ceny i budżetu Zamawiającego podanego przed 

otwarciem  ofert,  bez  niczym  nieuzasadnionego  przeliczania  ceny  z  oferty  Od

wołującego, 

daje  jednoznaczny  rezultat:  oferta  Odwołującego  w  Części  II  nie  przekracza  kwoty,  jaką 

Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie Części II zamówienia. Brak jest zatem 

podstaw do unieważnienia postępowania w zakresie tej części.  

Odwołujący podkreślił, że opisane powyżej postępowanie pozwala na pełną realizację 

podstawowych  zasad  zamówień  publicznych,  w  tym  zasady  przejrzystości  oraz  równego 

traktowania  wykonawców.  W  ten  sposób  eliminuje  się  bowiem  dyskrecjonalność  czy  też 

dowolność/arbitralność  zamawiającego,  jeśli  chodzi  o  korzystanie  z  podstaw  do 

unieważnienia postępowania, w sytuacji choćby, na przykład, preferowania bądź nie danego 

wykonawcy. I odwrotnie - 

możliwość swobodnego, nieuzasadnionego zmieniania kwot przez 

Zamawiającego  otwiera  z  kolei  drogę  do  unieważniania  postępowania  w  sytuacjach,  w 

których brak ku temu faktycznych podstaw. Na kwestię tę zwróciła uwagę Izba w cytowanym 

już  powyżej  wyroku.  W  ocenie  Odwołującego  nie  sposób  zrozumieć,  na  jakiej  podstawie 

Zamawiający  postanowił  unieważnić  postępowanie  w  Części  II.  Przywołana  regulacja 

prawna  w  zestawieniu  z  wartościami  (kwotami),  jakie  ujawniły  się  w  toku  postępowania  w 

Części  II  (kwoty  podanej  przez  Zamawiającego  przed  otwarciem  ofert  i  ceny  oferty 

Odwołującego), absolutnie nie dawała ku temu podstaw.  

Odwołujący  wskazał,  iż  Zamawiający  w  uzasadnieniu  swojej  decyzji  o  unieważnieniu 

p

ostępowania  podał,  że  cenę  oferty  Wykonawcy  należy  przeliczyć  przy  zastosowaniu 

Załącznika  nr  4  do  SWZ  poprzez  powiększenie jej  o  -  po  pierwsze  –  maksymalną  wartość 

waloryzacji dla całego 37-miesięcznego okresu realizacji Części II zamówienia – po drugie – 

maksymalną  pracę  przewozową  (maksymalną  liczbę  wozokilometrów),  którą  Zamawiający 

może  ewentualnie  zlecić  Wykonawcy  na  przestrzeni  całego  37-miesięcznego  okresu 

realizacji  Części  II  zamówienia.  Odwołujący  nie zgodził  się z takim  działaniem.  Niezależnie 

bo

wiem od tego, że jest to sprzeczne z przywołanymi przepisami prawa – w tej sytuacji nie 

bierzemy  bowiem  do  porównania  oferty  z  najniższą  ceną,  ale  ofertę  z  najniższą  ceną 

powiększoną  o stosowne,  wskazane  przez  Zamawiającego  kwestie  (waloryzacja, 

zwiększenie pracy przewozowej, etc.). Odwołujący dodał, że Zamawiający chce powiększać 

ofertę Odwołującego bez żadnej podstawy w dokumentacji postępowania (a tym bardziej bez 

oparcia  w  przepisach  prawa).  Co  więcej,  Zamawiający  faktycznie  zwiększa  wartość  oferty 

Odwo

łującego  o świadczenia  jedynie  potencjalne  (ewentualne),  które  w  przyszłości  mogą, 

ale wcale nie muszą wystąpić. Jest to sprzeczne z dotychczasowym orzecznictwem Krajowej 

Izby Odwoławczej (Odwołujący powołał się na wyroki Izby z dnia 2 sierpnia 2021 roku, sygn. 

akt  KIO  1957/21,  z  dnia  12  marca  2018  roku,  sygn.  akt  KIO  359/18,  w  wyroku  z  dnia  5 

stycznia  2017  roku,  sygn.  akt  KIO  2414/16).  K

onieczność  opisanego  na  obecnym  etapie 

wyliczenia ostatecznej wartości oferty – wbrew temu, co sugeruje Zamawiający – wcale nie 

wynika z jakiegokolwiek postanowienia dokumentacji p

ostępowania. Co więcej, z SWZ płyną 

wręcz odmienne wnioski. Jak wskazano bowiem choćby w treści Rozdziału XVI pkt 3 SWZ: 

Cena  podana  przez 

Wykonawcę  w  ofercie  musi  być  całkowitą  ceną  obejmująca  liczbę 

wozokilometrów  wskazanych  w  formularzu  ofertowym,  oddzielnie  dla  każdej  części.  W  taki 

też  sposób  Odwołujący  wyliczył  swoją  cenę,  którą  podał  w  ofercie.  Jest  to  kwota,  o  której 

wspomina art. 255 pkt 3 ustawy Pzp (

„oferta z (najniższą) ceną”). Nie powinno zatem budzić 

wątpliwości,  że  to  właśnie  ta  wartość,  obiektywna,  podana  przez  wykonawcę,  a  nie 

bezzasadnie przeliczania „w jakiś sposób” przez zamawiającego powinna zostać porównana 

z kwotą, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia.  

Ponadto,  Zamawiający  określając  wartość,  jaką  zamierza  przeznaczyć  na 

sfinansowanie zamówienia, w sposób oczywisty powinien uwzględnić to, co nakazał wycenić 

wykonawcy.  Obie  wartości  mają  być  bowiem  –  zgodnie  z  przepisami  –  porównane 

(porównywalne)  i  dać  ewentualne  podstawy  do  dalszych  działań  zamawiającego.  Co  przy 

tym istotne, to Zamawiający określa to, co powinni dla niego wycenić wykonawcy. Także w 

tej  sprawie  tak  się  stało.  Już  choćby  zgodnie  z  powyżej  przywołanym  pkt  3  Rozdziału  XVI 

SWZ  oferenci  zobow

iązani  byli  do  podania  „całkowitej  ceny  obejmującej  liczbę 

wozokilometrów  wskazanych  w  formularzu  ofertowym.”  W  formularzu  tym  wskazano 

konkretną  wartość  wozokilometrów,  stanowiącą  ściśle  określony  przedmiot  zamówienia 

(12.333.333  wkm). 

Obecnie  zwiększanie  tej  wartości  o  -  ze  swej  natury  -  niewiadomą 

waloryzację, czy też wartość dodatkową wkm (+5%), która jednocześnie może być wartością 

ujemną  (Zamawiający  zastrzegł  bowiem  także  możliwość  pomniejszenia  przedmiotu 

zamówienia  o  10%),  nie  znajduje  uzasadnienia  w  treści  dokumentacji  postępowania  i  ma 

charakter  całkowicie  dowolny  (uznaniowy,  swobodny).  Nieprawdą  jest  przy  tym  również 

twierdzenie, iż podstawy opisanego przeliczenia ofert wykonawców wynikają z Załącznika nr 

4 do SWZ. Po pierwsze bowiem Zamawiający w SWZ nigdzie nie podał informacji, że oferty 

wykonawców (w tym w zakresie oceny takich ofert) podlegać będą zwiększeniu z uwagi na 

treść tego załącznika. Po drugie, załącznik ten został przywołany w § 4 ust. 8 wzoru umowy 

w  kontekście  wyliczenia  wartości  maksymalnego  (potencjalnego,  hipotetycznego) 

zobowiązania  Zamawiającego  względem  wybranego  wykonawcy  (nieprzekraczającego  tej 

wartości  w  całym  37-miesięcznym  okresie  realizacji  danej  części  zamówienia),  a  nie 

realnego  (konkretnego,  na  swój  sposób  gwarantowanego,  nominalnego).  Jest  to  zatem 

określenie jedynie pewnej granicy, której Zamawiający nie przekroczy, a nie kwoty (realnego) 

wynagrodzenia  wykonawcy  (jaką  Zamawiający  przeznaczy  na  realizację  danej  części 

zamówienia).  Maksymalna  oznacza,  że  „nie  przekroczy”,  a  nie,  że  „tyle  wyniesie”. 

Odwołujący  podkreślił  także,  że  załącznik  ten  (oraz  określony  w  nim  sposób  liczenia)  nie 

pojawia się w kontekście sposobu obliczenia ceny ofertowej. Wręcz przeciwnie, w tej właśnie 

części SWZ, która jest przecież kluczowa z punktu widzenia oceny i wyboru oferty (w której 

to  Zamawiający  wskazał,  na  podstawie  czego  będzie  sporządzany  ranking  ofert),  ZTM  nie 

wspomniał  ani  słowa  o  tym,  że  będzie  przeliczał  w  opisany  powyżej  sposób  oferty 

wykonawców. Opis kryterium nr 1 wprost wspomina o „najniższej cenie oferowanej brutto” – 

tylko  tyle,  nie  ma  wzmianki  o  jakimkolwiek  jej  przeliczeniu  (a 

w  szczególności  przy 

wykorzystaniu Załącznika nr 4 do SWZ).  

Odwołujący wskazał także na wyrok KIO z 30 marca 2023 roku, sygn. akt KIO 713/23, 

w  którym  zamawiający  celem  porównania  oferty  wykonawcy  z  kwotą,  jaką  zamierzał 

przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia,  zdecydował  się  zwiększyć  wartość  tej  oferty 

o 

świadczenia  przyszłe  i  niepewne,  nie  informując  jednocześnie,  że  także  podana  przez 

niego  kwota  przed  otwarciem  ofert  obejmuje  tego  typu  zmienne.  Izba  w  sposób  bardzo 

krytyczny odniosła się do tego typu praktyk,  (Odwołujący zacytował fragmenty orzeczenia). 

Biorąc  pod  uwagę  powyższe,  nie  sposób  uznać,  że  Zamawiający  miał  jakiekolwiek 

podstawy, aby przeliczać wartość oferty zaproponowanej przez Odwołującego; po drugie – w 

konsekwencji  tego 

–  aby  istniały  podstawy  do  unieważnienia  postępowania  w  Części  II.  

Odwołujący  zaznaczył,  że  uwagi  te  (zarzuty)  odnoszą  się  także  do  Części  I  postępowania. 

Zamawiający  nieprawidłowo  bowiem  (analogicznie)  przyjął  wartość  oferty  także  w  tym 

zakresie  (zwiększył  ją  o  opisane  powyżej  zmienne).  W  związku  jednak  z  tożsamością 

argumentacji zbędne jest jej powtarzanie w odniesieniu do Części I.  

W  odniesieniu  do 

Części  I  Odwołujący  wskazał  ponadto,  iż  z  uzasadnienia  decyzji 

Zamawiającego o unieważnieniu postępowania także w Części I płynie niewątpliwie wniosek, 

że  Zamawiający  nawet  rozważając  ewentualną  możliwość  zwiększenia  budżetu,  o  którym 

wspomina  art.  255  pkt  3  ustawy 

Pzp,  dokonał  tego  w  stosunku  do  wartości  „powiększonej 

oferty” (tj. po przeliczeniu określonym w przedmiotowej decyzji), jak to opisano powyżej. We 

wspomnianej decyzji Zamawiający bowiem wprost referuje do tej właśnie wartości. Nie budzi 

wątpliwości,  że  to  właśnie  ta  wartość  stała  się  podstawą  podjętej  przez  Zamawiającego 

decyzji  o  braku  możliwości  wygospodarowania  dodatkowych  środków  na  sfinansowanie 

Części  I  zamówienia.  Podkreślenia  przy  tym  wymaga,  że  kwota  te  jest  o  ok.  50  mln  zł 

wyższa  niż  pierwotnie  wskazana  przez  Odwołującego  w  ofercie.  Co  więcej,  wspomniana 

wartość stanowi aż ok. 1/3 wartości tej części zamówienia. Powyższe jest o tyle istotne, że 

zgodnie z treścią przywołanego już art. 255 pkt 3 Pzp, a także orzecznictwem Krajowej Izby 

Odwoławczej, Zamawiający przed unieważnieniem postępowania, w sytuacji, w której oferta 

przewyższa  budżet  Zamawiającego,  powinien  rozważyć,  czy  nie  jest  aby  w  stanie 

wygospodarować  dodatkowych  (określonych)  środków,  o  które  zwiększy  kwotę  na 

sfinansowanie zamówienia, co z kolei pozwoli osiągnąć główny cel postępowania, jakim jest 

zawarcie umowy o 

zamówienie publiczne. Aby tak się jednak stało, Zamawiający musi być w 

pełni  świadom,  o ile  musi  zwiększyć  swój  budżet.  Jak  już  powyżej  wykazano,  z  uwagi  na 

całkowicie  nieuprawione  działanie  w  postaci  powiększenia  wartości  oferty  Odwołującego, 

Zamawiający  dokonał  stosownego  porównania  z  uwzględnieniem  kwoty  o  około  50  mln  zł 

wyższej  niż  należało  to  w  tym  zakresie  uczynić.  Już  tylko  z  tego  powodu,  tj.  błędnego 

przyjęcia  do  oceny  wartości  ofert,  odwołanie  także  odnośnie  Części  I  zasługuje  na 

uwzględnienie.  Zamawiający  powinien  bowiem  ponownie,  uwzględniając  wartość  oferty, 

rozważyć, czy nie jest w stanie zwiększyć swojego budżetu.  

Odwołujący podkreślił, że jeśli wziąć pod uwagę oszczędności, jakie przy ewentualnym 

podpisaniu  umowy  z  Odwołującym  na  realizację  Części  II  zamówienia  udałoby  się 

Zamawiającemu  wygospodarować  (ok.  4  mln  zł),  uwzględniając  różnice  między  wartością 

oferty  w  Części  I,  a  kwotą,  jaką  zamierza  przeznaczyć  na  jej  sfinansowanie  Zamawiający 

(ok

. 9 mln zł), wartość, jaką realnie powinien brać pod uwagę ZTM w kontekście zwiększenia 

budżetu  jest  około  dziesięciokrotnie  mniejsza  ponieważ  wynosi  tylko  ok.  5  mln  zł.  Należy 

przy  tym  pamiętać,  że  kwota  dotycząca  Części  I  zamówienia  sięga  ponad  150  mln  zł. 

Wspomniana  kwota  ok.  5  mln  zł  stanowi  zatem  ok.  3%  wartości  tej  części  zamówienia.  W 

ocenie  Odwołującego  Zamawiający  podejmując  stosowne  decyzje  odnośnie  zwiększenia 

budżetu  zamówienia  powinien  mieć  również  na  względzie  (co  też  podkreśla  się  także  w 

orz

ecznictwie KIO), że – po pierwsze – przeprowadzenie nowego postępowania o udzielenie 

zamówienia  również  wiąże  się  z  kosztami,  które  będzie  musiał  ponieść.  Po  drugie,  nie 

oznacza  to  w  sposób  oczywisty,  że  w  „ponownym  rozdaniu”  Zamawiający  otrzyma  oferty 

niższe niż na obecnym etapie. Po trzecie, pamiętać należy, że transport publiczny to jedna z 

najistotniejszych  usług  publicznych,  za  które  odpowiedzialny  jest  Zamawiający.  W 

ostatecznym rozrachunku zatem może się okazać, że znacznie lepszym dla Zamawiającego 

rozwiązaniem  jest  obecne  zwiększenie  budżetu  niż  unieważnianie  postępowania  w  tej 

części.  Odwołujący  w  pełni  szanuje  troskę  i  prawo  Zamawiającego  do  dysponowania 

własnym budżetem, niemniej jednak, biorąc pod uwagę wartość zamówienia, a także kwoty, 

jakimi 

dysponuje na co dzień Zamawiający, trudno uznać, że ok. 5 mln zł za wartość, o jaką 

Zamawiający nie może zwiększyć budżetu zamówienia. Jak wskazano, stanowi ona niewielki 

procent wartości tej części zamówienia (nie mówiąc już o całym zamówieniu – mniej niż 1%).  

Odwołujący  wskazał,  iż  choćby  w  postępowaniach  przeprowadzonych  przez 

Zamawiającego  w  2022  roku  wynika,  że  doszło  do  wyboru  oferty  wykonawców,  mimo  że 

ceny ofert złożonych przez wybranych wykonawców były nawet wyższe od podanych przez 

Zamawiającego  przed  otwarciem  ofert  kwot  i  to  przy  znacznie  wyższych  różnicach  oraz 

skromniejszych  budżetach  na  zamówienie:  -  różnica:  6  882  562,95  zł  [38  015  433,70  zł 

minus  31  132  870,75  zł]  dot.  Świadczenia  usługi  przewozu  regularnego  wykonywanej  w 

ramach  lokalnego  transportu  zbiorowego  łączącego  obszar  Gmin  Góra  Kalwaria, 

Lesznowola, Piaseczno i Prażmów z Warszawą; numer postępowania: 001/2022/PN; nazwa 

wybranego  wykonawcy:  Przedsiębiorstwo  Komunikacji  Samochodowej  “POLONUS”  w 

Warszawie  Spółka  Akcyjna,  Aleje  Jerozolimskie  144,  02-305,  Warszawa;  Przedsiębiorstwo 

Komunikacji  Samochodowej  w  Grodzisku  Maz.  Sp

.  z  o.o.,  Chełmońskiego  33,  05-825, 

Grodzisk Mazowiecki; - 

różnica: 5 239 746,58 zł [24 092 289,56 zł minus 18 852 542,98 zł] 

dot. Świadczenia usługi przewozu regularnego wykonywanej w ramach lokalnego transportu 

zbiorowego  łączącego  obszar  Gmin  Józefów,  Karczew,  Otwock  i  Wiązowna  z  Warszawą; 

numer  postępowania:  002/2022/PN;  nazwa  wybranego  wykonawcy:  Przedsiębiorstwo 

Komunikacji  Samochodowej  w  Grodzisku  Maz.  Sp.  z  o.o.,  ul.  Chełmońskiego  33,  05-  825, 

Grodzisk  Mazowiecki. 

Powyższe  zapatrywania  Odwołującego  znajdują  potwierdzenie 

w 

orzecznictwie  Izby.  Przykładowo  wskazano  na  wyroki  z  dnia  23  października  2017  roku, 

sygn.  akt  KIO  2093/17,  z  dnia  12  marca  2018  roku,  sygn.  akt  KIO  301/18,  z  dnia  2  marca 

2018 roku, sygn. akt  KIO 275/18.    

Uwzględniając  powyższe,  w  ocenie  Odwołującego,  z  uwagi  na  nieuzasadnione 

przeliczenie  zaoferowanej  przez 

Odwołującego  ceny  w  Części  I  zamówienia  i  przyjęcie,  że 

właśnie o taką kwotę Zamawiający miałby zwiększyć budżet na Część I zamówienia, doszło 

do  nieza

sadnego  unieważniania  postępowania  w  Części  I.  Uniemożliwiło  to  bowiem 

Zamawiającemu  rzetelne  rozważenie  ewentualnej  możliwości  zwiększenia  kwoty,  jaką 

Odwołujący  podał,  iż  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  Części  I  zamówienia. 

Dodatkowo,  w  ocenie  Odwo

łującego,  kwota  ok.  5  mln  zł  nie  jest  wartością,  której 

Zamawiający nie jest w stanie wygospodarować.  

Zamawiający  na  posiedzeniu  złożył  pisemną  odpowiedź  na  odwołanie,  wnosząc 

o 

oddalenie odwołania w całości.  

Zamawiający na wstępie wskazał, iż jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nie 

posiadająca  osobowości  prawnej,  prowadzoną  w  formie  jednostki  budżetowej  i  odwołał  się 

do  zasad  funkcjonowania  jednostek  budżetowych  określonych  ustawą  z  dnia  27  sierpnia 

2009  r.  o  finansach  publicznych  (Dz.U.  z  2022  r

.  poz.  1634  ze  zm.),  a  także  wskazał  na 

przepisy  ustawy  z  dnia  17  grudnia  2004  r.  o  odpowiedzialności  za  naruszenie  dyscypliny 

finansów  publicznych  (Dz.U.  z  2021  r.  poz.  289  ze  zm.).  W  oparciu  o  przywołane  przepisy 

ww.  ustaw  Zamawiający  wskazał,  iż  jednostka  budżetowa  winna  przed  zaciągnięciem 

zobowiązania  finansowego  posiadać  zapewnione  w  planie  finansowym  środki  na  jego 

realizację. Podkreślił, iż wysokość przedmiotowych środków przewidzianych w dokumentach 

budżetowych stanowi nieprzekraczalny limit wydatków z danego tytułu. Z uwagi na powyższe 

unormowania,  kierownik  jednostki  oraz  główny  księgowy  są  zobowiązani  do  dochowania 

szczególnej  staranności  w  zakresie  ustalenia  wysokości  zaciąganego  zobowiązania 

finansowego, które winno uwzględniać jego maksymalną wysokość. Innymi słowy zgodnie z 

zasadą  rzetelności,  limit  wydatków  winien  uwzględniać  maksymalny  poziom  wynikający  z 

postanowień  umowy,  gdyż  dokonywanie  wydatków  powyżej  ustalonego  progu  jest 

niedopuszczalne  oraz  rodzi  bezskuteczność  takiej  umowy,  jak  również  może  stanowić 

podstawę  do  jej  nieważności.  Zamawiający  wskazał,  iż  przepisy  ustawy  Pzp  nie mogą  być 

interpretowane  w  oderwaniu  od  wskazanych  powyżej  uwarunkowań  finansów  publicznych. 

Zarówno sposób ustalenia wartości zamówienia, o którym mowa w art. 35 ustawy Pzp jak i 

kwota przeznaczona na sfinansowanie zamówienia, o której mowa w art. 222 ust. 4 ustawy 

Pzp  winny  zostać  ustalane  z uwzględnieniem  wskazanych  zasad.  Również  z  punktu 

widzenia  zasady  transparentności  udzielania  zamówień  publicznych  oraz  funkcjonowania 

jednostek sektora finansów publicznych, kwota przeznaczona na sfinansowanie zamówienia 

winna  odpowiadać  kwocie  zaangażowanej  przez  zmawiającego  w  ramach  jego  gospodarki 

budżetowej  stanowiącej  limit  wydatków  z  danego  tytułu.  Stanowisko  takie  potwierdza 

orzecznictwo  komisji  orzekających  w sprawach  naruszeń  dyscypliny  finansów  publicznych 

oraz  Regionalnych Izb Obrachunkowych  (Zamawiający powołał  stosowne orzecznictwo). W 

przedmiotowej  sprawie  wartość  zamówienia  w  rozumieniu  art.  35  ustawy  Pzp  jak  i 

odpowiadająca  jej  kwota,  którą  Zamawiający  przeznaczył  na  sfinansowanie  przedmiotu 

zamówienia,  o  której  mowa  w  art.  222  ust.  4  Pzp  zostały  ustalone  z  uwzględnieniem 

powyższych zasad finansów publicznych na podstawie zakresu zamówienia w maksymalnej 

wielkości  oraz  przy  maksymalnej  wartości  waloryzacji  zakładanej  w  projekcie  umowy. 

Podejście  takie  wydaje  się  jedynym  uzasadnionym  z  punktu  widzenia  celowości  i 

gospodarności  wydatkowania  środków  publicznych,  ogranicza  bowiem  ryzyko  naruszenia 

zasad  fin

ansów  publicznych.  Sposób  działania  Zamawiającego  jest  również  korzystniejszy 

dla  samych 

wykonawców,  gdyż  wysokość  kwoty  przeznaczonej  na  sfinansowanie 

zamówienia  stanowi  rzeczywisty  limit  wydatków.  Przyjęcie  filozofii  proponowanej  przez 

Odwołującego  prowadziłoby  nie  tylko  do  naruszenia  dyscypliny  finansów  publicznych,  ale 

również  do  znacznego  ograniczenia  wysokości  kwoty  przeznaczonej  na  sfinansowanie 

zamówienia  i  oderwanie  jej  od  wartości  przewidzianych  w  planie  finansowym 

Zamawiającego.  W  praktyce  skutkowałoby  to  de  facto  brakiem  możliwości  zlecenia  przez 

Zamawiającego  usług  powyżej  wartości  nominalnej  oraz  dokonywania  waloryzacji.  Skoro 

bowiem  kwota  przeznaczona  na  sfinansowanie  zamówienia  miałaby  być  ustalona  bez 

uwzględnienia  waloryzacji  i  maksymalnego  zakresu  zlecenia,  a  stanowi  ona 

nieprzekraczalny  limit  wydatków,  to  Zamawiający  nie  mógłby  przeznaczyć  większych 

środków na zapłatę zwaloryzowanego wynagrodzenia wykonawcy czy też zlecenia usług do 

wysokości przewidzianej umową. 

Następnie  Zamawiający  wskazał,  iż  zgodnie  z  poglądem  doktryny,  art.  255  ust.  3 

ustawy 

Pzp  określa  dwie  alternatywne  sytuacje  stanowiące  podstawę  unieważnienia 

postępowania: cena lub koszt najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający 

zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia, lub oferta z najniższą ceną przewyższa tę 

kwotę. Wystąpienie jednej z nich skutkuje unieważnieniem postępowania. Najkorzystniejsza 

oferta  to  oferta  przedstawiająca  najkorzystniejszy  stosunek  jakości  do  ceny  lub  kosztu,  lub 

oferta  z 

najniższą  ceną  lub  kosztem  (art.  239  ust.  2  ustawy  Pzp).  Ustalenie,  która  ze 

złożonych  ofert  jest  najkorzystniejszą  ofertą,  wymaga  zatem  dokonania  badania  i  oceny 

ofert.  Natomiast  oferta  z  najniższą  ceną  oznacza  ofertę,  która  zawiera  najniższą  cenę, 

abstrahując od tego, czy miałaby ona szanse zostać uznaną za najkorzystniejszą. Powyższe 

oznacza, że zamawiający może unieważnić postępowanie nie tylko po ocenie ofert, ale też 

przed  przystąpieniem  do  tej  oceny,  a  nawet  bez  wykonywania  jakichkolwiek  czynności  w 

postępowaniu,  innych  niż  ustalenie  najniższej  ceny  oferty.  Zamawiający  może  zatem 

unieważnić postępowanie po otwarciu ofert na każdym późniejszym etapie postępowania aż 

do wyboru najkorzystniejszej oferty. Wybór najkorzystniejszej oferty możliwy będzie bowiem 

tylko 

w  sytuacji  zwiększenia  kwoty  przeznaczonej  na  realizację  zamówienia.  Zamawiający 

podkreślił,  iż  kwota  zamówienia,  ze względów  wynikających  z  zasad  finansów  publicznych, 

uwzględniała maksymalny ujęty w umowie zakres przedmiotu zamówienia oraz maksymalny 

pr

zewidywany  umową  poziom  waloryzacji  w  okresie  obowiązywania  umowy.  Poziom  limitu 

waloryzacji  został  ustalony  przez  Zamawiającego  po  dokonaniu  wszechstronnej  analizy 

wskaźników  ekonomicznych  oraz  prognoz  udostępnionych  przez  instytucje  finansowe,  w 

szczególności Narodowy Bank Polski. Prawidłowość działań Zamawiającego w tym zakresie 

została potwierdzona w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt KIO 1154/23, 

zapadłego  w  toku  niniejszego  postępowania.  W  tych  okolicznościach  w  celu  zbadania 

przesłanki unieważnienia tj. porównania kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia 

z  ceną  zawartą  w  ofercie,  należało  w  cenie  ofertowej  uwzględnić  identyczne  czynniki  tj. 

maksymalną pracę przewozową oraz maksymalny poziom waloryzacji. Dopiero porównanie 

kwot 

ustalonych  według  jednolitych  kryteriów  oraz  uwzględniających  identyczne  czynniki, 

mogło prowadzić do miarodajnych wniosków.  

Z  uwagi  na  powyższe,  Zamawiający  uwzględniając  zaoferowaną  przez  wykonawcę 

cenę jednostkową za 1 wozokilometr, przy zastosowaniu wzoru określonego w załączniku 4 

do  SWZ  - 

Wzór  wyliczenia  maksymalnego  zobowiązania,  dokonał  ustalenia  łącznego 

wynagrodzenia  wykonawcy  w  okresie  obowiązywania  umowy.  Zamawiający  podkreślił,  iż 

wbrew  twierdzeniom  Odwołującego,  nie  stosował  jakichkolwiek  dowolnych  lub  arbitralnych 

metod  ustalania  ceny  wynikającej  z  oferty.  Zamawiający  dokonał  ustalenia  maksymalnego 

wynagrodzenia brutto zgodnie z załącznikiem 4 do SWZ przy uwzględnieniu jednoznacznie 

wskazanych  tam  czynników  tj.  maksymalnego  zakresu  przedmiotu  zamówienia  i 

maksymalnej wartości waloryzacji. Zasady ustalania ww. kwoty były od początku elementem 

dokumentacji  postępowania  znanym  Odwołującemu,  którego  nie  kwestionował  oraz  nie 

zgłaszał jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie mimo aktywnego udziału w postępowaniu. 

Za  całkowicie  nieuzasadnioną  w  ocenie  Zamawiającego  należy  uznać  argumentację 

Odwołującego,  w  zakresie  charakteru  załącznika  nr  4  do  SWZ.  Zamawiający  wskazał,  iż 

Rozdział XVI SWZ -Opis sposobu obliczania ceny, dotyczy sposobu wypełnienia formularza 

ofertowego.  Trudno  zatem  przyjąć,  iż  brak  odniesienia  do  załącznika  4  może  być 

interpretowany 

jako jego wyłączenie z procedury ustalenia ceny wynikającej z oferty dla jej 

porównania  z  kwotą  przeznaczoną  na  sfinansowanie  zamówienia.  Pełne  uzasadnienie 

znajduje wniosek przeciwny - 

załącznik nr 4 jako element SWZ winien zostać uwzględniony 

dla  ustalenia  ceny  zawartej  w  ofercie  w  celu  jej  miarodajnego  porównania  z  kwotą 

przeznaczoną  na  sfinansowanie  przedmiotu  zamówienia,  stanowi  on  bowiem  integralny 

element dokumentacji postępowania.  

W tych okolicznościach, w  ocenie Zamawiającego, proponowana przez Odwołującego 

metoda  prostego  porównania  kwoty  wynikającej  z  formularza  ofertowego,  polegająca  na 

przemnożeniu  stawki  za  1  wozokilometr  oraz  pracy  przewozowej  w  liczbie  12  333  333 

wozokilometrów z kwotą przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia, prowadziłoby de facto 

do wyłączenia możliwości dokonania waloryzacji oraz zwiększenia pracy przewozowej ponad 

4  mln  wozokilometrów  rocznie,  a  zatem  do  podważenia  kluczowych  postanowień  projektu 

umowy. 

W  przedstawionym  kontekście  równie  trudne  do  uzasadnienia  z  punktu  widzenia 

logiki  pozostaje  stanowisko  Wykonawcy,  jakoby  załącznik  nr  4  funkcjonował  jedynie  jako 

załącznik  do  umowy  określający  maksymalne  zobowiązanie  Zamawiającego.  Przyjęcie 

takiego  rozumowania  również  prowadziłoby  do  ograniczenia  możliwości  waloryzacji  lub 

możliwości  zlecenia  usług  zgodnie  z  umową,  po  wyczerpaniu  tej  kwoty.  Stanowisko 

Odwołującego  jest  tym  bardziej  trudne  do  przyjęcia  w  kontekście  wcześniejszych zarzutów 

podnoszonych  przez  niego  w  postepowaniu  KIO  1154/23,  gdzie  wskazywał  on  na 

konieczność  znacznego  podniesienia  limitu  waloryzacji  podczas  gdy  teraz  dopuszcza 

sytuacje, w której będzie realizował umowę bez waloryzowania stawek. 

W  dalszej  kolejności  Zamawiający  podniósł,  iż  w  projekcie  umowy,  określił  przedmiot 

zamówienia  w  postaci  rocznej  liczby  zleconych  kilometrów  z  możliwością  jej  ograniczenia 

o 

10%  lub  zwiększenia  o  5%  (§  1  ust  3  Umowy).  Takie  określenie  przedmiotu zamówienia 

wynika  w  pierwszej  kolejności  z  jego  charakteru.  Zamawiający  działający  jako  organizator 

publicznego  transportu  zbiorowego  w  aglomeracji  warszawskiej,  zleca  przewozy  według 

rozkładów jazdy na poszczególnych liniach co wyłącza możliwość zlecenia dokładnej liczby 

wozokilometrów określonych w umowie. W drugiej kolejności, ograniczenia lub zwiększenia 

liczby  zleconych  wozokilometrów  gwarantują  możliwość  elastycznego  reagowania 

Zamawiającego zarówno na warunki drogowe (objazdy, wyłączenia z ruchu, utrudnienia) jaki 

i  potrzeby  oraz  wnioski  wykonawców  (ograniczenia  zlecanych  wozokilometrów  ze  względu 

na  braki  kadrowe,  awarie  itp.). 

Możliwość  określenia  przedmiotu  zamówienia  w 

przedstawiony  powyżej  sposób  nie  budzi  wątpliwości,  co  Krajowa  Izba  Odwoławcza 

potwierd

ziła w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. KIO 1154/23. Jednocześnie 

z

godnie  ze  stanowiskiem  Krajowej  Izby  Odwoławczej  wyrażonym  w  wyroku  z  dnia  26 

listopada  2021  r.  KIO  3233/21,  zgodnie  z  art.  433  pkt  4  ustawy  Pzp  projektowane 

postanowienia umowy nie mogą przewidywać możliwości ograniczenia zakresu zamówienia 

przez zamawiającego bez wskazania minimalnej wartości lub wielkości świadczenia stron. A 

contrario,  zamawiający  może  ograniczyć  zakres  zamówienia,  o  ile  określi  w  dokumentach 

zamówienia  w  sposób  precyzyjny  minimalną  wartość  lub  wielkość  świadczenia  oraz 

związanego  z  tym  gwarantowanego  poziomu  wynagrodzenia  umownego.  Innymi  słowy, 

zamawiający  nie  może  ukształtować  postanowień  umowy  w  sposób,  który  pozostawiałby 

wykonawcę w niepewności co do gwarantowanego poziomu świadczenia Mając na uwadze 

wskazane  orzecznictwo,  należy  uznać  iż  mimo  że  Krajowa  Izba  Odwoławcza  dopuszcza 

określenie nominalnego zakresu przedmiotu zamówienia, to co do zasady art. 433 pkt 4 Pzp 

przewiduje  co  najm

niej  określenie:  po  pierwsze  zakresu  przedmiotu  zamówienia  oraz  po 

drugie  zakresu  jego  ograniczenia.  Innymi  słowy  zamawiający  jest  zobligowany  do 

przewidzenia  wartości  maksymalnej  i  minimalnej  zakresu  przedmiotu  zamówienia.  W 

przedstawionym  kontekście,  bezsprzecznie  należy  zatem  uznać,  iż  koszt  najkorzystniejszej 

oferty,  o  którym  mowa  w  art.  255  pkt  3  Pzp  winien  uwzględniać maksymalny zakres  pracy 

przewozowej.  Posłużenie  się  wartością  nominalną,  stanowiącą  de  facto  wartość  niejako 

pomocniczą wprowadzoną przez Zamawiającego w celu wypełnienia formularzy ofertowych, 

porównania  ofert  czy  ustalenia  wielkości  zabezpieczenia,  nie  znajduje  uzasadnienia  w 

przepisach Pzp.  

Zamawiający podniósł, iż w odwołaniu powołano się na szereg orzeczeń dotyczących 

prawa  opcji.  Podkreślić  należy  jednak,  iż  wnioski  wynikające  z  przywoływanego  przez 

Odwołującego  orzecznictwa  nie  będą  miały  zastosowania  w  przedmiotowej  sprawie. 

Zamawiający zaznaczył różnicę pomiędzy możliwością ograniczenia przedmiotu zamówienia 

przewidzianą  w  art.  433  pkt  4  ustawy  Pzp,  a  prawem  opcji  określonym  w  art.  441  ustawy 

Pzp

.  W  przypadku  prawa  opcji,  orzecznictwo  i  doktryna  jednoznacznie  wskazują  na 

jednostronny  charakter  uprawnienia  zamawiającego  do  rozszerzenia  (zwiększenia) 

przedmiotu  umowy  na  zasadach  opisanych  w  dokumentacji  postępowania.  Decyzja  w 

zakresie  skorzystania  z  tego  prawa  może  zapaść  jedynie  w  określonych  w  umowie 

warunkach  jednak  prawem  zamawiającego  jest  rezygnacja  ze  skorzystania  z  opcji  zaś 

wykonawca nie może żądać rozszerzenia przedmiotu zamówienia na zasadach prawa opcji. 

Konsekwencją  wskazanych  uwarunkowań  jest  brak  konieczności  zabezpieczenia  środków 

budżetowych w celu realizacji prawa opcji na etapie udzielania zamówienia podstawowego. 

Z

abezpieczenie  w  budżecie  środków  na  realizację  prawa  opcji  aktualizuje  się  dopiero  w 

momencie 

podjęcia przez zamawiającego decyzji o skorzystaniu z tego prawa. Tymczasem 

w  przypadku  ustalenia  przedmiotu  zamówienia  na  zasadzie  określonej  w  art.  433  pkt  4 

ustawy  Pzp 

tj.  ustalenia  maksymalnego  i  minimalnego  poziomu  zamówienia,  środki 

budżetowe  winny  zostać  zabezpieczone  w  pełnym  zakresie  jeszcze  przed  udzieleniem 

zamówienia  publicznego,  gdyż  Zamawiający  niejako  na  bieżąco,  ze  względu  na  charakter 

zamówienia,  może  w  nieznaczny  sposób  dostosowywać  (ograniczać)  jego  wielkość  do 

warunków  realizacji.  Stanowisko  takie  wydaje  się  w  pełni  uzasadnione  z  punktu  widzenia 

przytoczonych  przepisów  jak  i  praktyki.  Prawo  opcji  polega  bowiem  na  znacznym 

zwiększeniu  zakresu  realizacji  przedmiotu  zamówienia.  Tymczasem  zmiana  zakresu 

przedmiotu  zamówienia  np.  poprzez  jego  nieznaczne  ograniczenie,  ma  na  celu  jedynie 

uelastycznienie postanowień umownych.  

Zamawiający wskazał, iż w warunkach niniejszej sprawy, zlecana do wykonania praca 

przewozowa  wynika  przede  wszystkim  z  potrzeb  przewozowych  artykułowanych  przez 

pasażerów,  które  znajdują  odzwierciedlenie  w  konkretnych  rozkładach  jazdy.  Zbiór  kilku 

rozkładów jazdy stanowi podstawę do określenia zadania przetargowego. W tym przypadku 

Z

amawiający  oszacował  podstawową  wartość  zlecanej  pracy  przewozowej  na  poziomie  4 

mln  wozokilometrów  rocznie.  Z  punktu  widzenia  Pzp  znaczenia  ma  jednak  maksymalna 

i 

minimalna  praca  przewozowa.  Długoletnie  doświadczenie  Zamawiającego  kazało  mu 

założyć  pewien  margines  zlecanej  pracy  przewozowej.  W  przypadku  umów  okresowych,  a 

tym bardziej kilkuletnich nie ma możliwości uwzględnić wszelkich zmian w rozkładach jazdy, 

które  na  przestrzeni  lat  będą  zachodzić,  a  wynikają  z  obiektywnych  i  niezależnych  od 

Zamawiającego  zdarzeń.  Do  takich  zdarzeń  należy  zaliczyć  m.in.  wszelkie  prace  drogowe 

powodujące konieczność wprowadzenia objazdów. Na to nakładają się awarie wodociągowe, 

ciepłownicze  i  inne,  a  także  imprezy  sportowe,  kulturalne  (np.  biegi,  maratony)  czy 

manifestacj

e  albo  inne  zdarzenia  powodujące  zamknięcia  ulic  i  wprowadzanie  objazdów. 

Określona  liczba  kursów  z  danego  przystanku  krańcowego  przemnożona  przez  nominalną 

długość  trasy  daje  podstawową  wartość  zamawianej  pracy  przewozowej,  ale  w 

poszczególne  dni  mogą  wystąpić  objazdy  zarówno  zwiększające  długość  trasy  jak  i 

zmniejszające.  Stąd  w obecnym  postępowaniu  na  podstawie  30-letnich  doświadczeń 

Zamawiający  przyjął  założenie możliwości  zmniejszenia  pracy  przewozowej  o maksymalnie 

10%  lub  jej  zwiększenia  o  maksymalnie  5%.  Długoletnie  doświadczenia  Zamawiającego,  a 

także  Odwołującego  jako  profesjonalnego  podmiotu  realizującego  na  zlecenie 

Zamawiającego  umowy  już  od  dwóch  dekad,  wskazują  zazwyczaj  na  realizację  pracy 

przewozowej  w  skali  roku  blisko  jej  maksymalnego  poziomu  przewidzianego  w  umowie. 

Zamawiający  na  te  ewentualne  wydłużenia  tras  musi  dysponować  zarezerwowaną 

odpowiednio w budżecie kwotą środków finansowych. W przypadku braku takich środków i 

zapisania  w  umowie  konkretnej,  niezmiennej  wielkości  pracy  przewozowej,  wprowadzenie 

objazdów  wydłużających  trasę  przejazdu,  wiązałoby  się  z  koniecznością  zawieszania 

niektórych  kursów,  co  byłoby  niekorzystne  dla  mieszkańców  korzystających  z  usług 

przewozowych  dla  zaspokojenia  podstawowych  potrzeb  takich  jak  dojazd  do  pra

cy,  szkoły 

itp. Określony w SWZ margines zamawianej pracy przewozowej dla danej usługi nie stanowi 

więc  opcji  w  rozumieniu  Pzp  a jest  niezbędnym  środkiem  umożliwiającym  zlecenie  i 

rozliczenie usług przewozowych. 

Zastosowanie przesłanki unieważnienia postępowania określonej art. 255 pkt 3 ustawy 

Pzp 

wymaga zbadania przez  Zamawiającego  czy  może on  zwiększyć  kwotę  przeznaczoną 

na sfinansowanie zamówienia do wysokości ceny lub kosztu wynikającej z oferty z najniższą 

ceną.  Zgodnie  z  poglądami  orzecznictwa  i  doktryny  zamawiający  powinien  w  każdym 

przypadku  zweryfikować  swoje  możliwości  w  tym  zakresie,  biorąc  pod  uwagę  charakter 

i 

okoliczności  udzielanego  zamówienia  oraz  uwzględniając  wiążące  go  przepisy  i  zasady 

dotyczące gospodarowania środkami finansowymi. Należy przy tym zgodzić się z poglądami 

wypracowanymi  w  orzecznictwie  KIO,  iż  możliwość  zwiększenia  kwoty  przeznaczonej  na 

realizację  zamówienia  pozostaje  w  gestii  zamawiającego.  Zamawiający  powołując  się  na 

orzecznictwo  podkreślił,  że  zamawiający  „może”  zwiększyć  kwotę  przeznaczoną  na 

realizację  zamówienia  nie  odnosi  się  do  woli  zamawiającego  (chcę/nie  chcę),  lecz  do 

faktycznych  możliwości  w  zakresie  dobra,  jakie  chce  pozyskać,  udzielając  zamówienia. 

O

cena możliwości zwiększenia kwoty musi być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że są 

takie  zamówienia,  które  nie  mogą  nie  zostać  udzielone,  a  ich  zakres  determinowany  jest 

nałożonymi  na  zamawiającego  z  mocy  prawa  obowiązkami.  Dopiero  ustalenie  braku 

możliwości  zwiększenia  kwoty  przeznaczonej  na  realizację  zamówienia  uprawnia 

zamawiającego do unieważnienia postępowania 

W  przedmiotowej  sprawie  Zamawiający  dokonał  kompleksowej  analizy  możliwości 

zwiększenia  kwot  zabezpieczonych  na  sfinansowanie  zamówienia.  W  pierwszej  kolejności 

Zamawiający  wyjaśnił,  że  w  celu  kalkulacji  kwoty  wynagrodzenia,  którą  zamierzał 

przeznaczyć  na  realizację  zamówienia,  bazował  na  aktualnych  stawkach  za  wozokilometr 

obowiązujących  w  Warszawskim  Transporcie  Publicznym,  które  na  dzień  1  kwietnia  br. 

wynosiły: - autobusy o długości ok. 9m: 1) 8,16 zł netto, 2) 9,08 zł netto; autobusy o długości 

ok.  18m:  1)  10,29 zł  netto,  2)  11,12  zł  netto.  Najwyższa ze wskazanych  stawek dla każdej 

grupy  autobusów  (odpowiednio  Części  I  przedmiotowego  zamówienia  dla  autobusów  o 

długości  ok.  9  metrów,  i Części  Il  zamówienia  dla  autobusów  o  długości  ok.  18  metrów), 

została  następnie  pomnożona  przez  możliwą  w  danym  roku  waloryzację,  która  zgodnie  z 

zapisami Załącznika nr 6 do SWZ tj. w 54 ust. 6 wzoru umowy - może wynieść maksymalnie 

10%  w  danym  roku  kalendarzowym.  Tak  otrzymana  stawka  po  waloryzacji  została 

pomnożona  przez  maksymalne  możliwe  do  zlecenia  w  danym  roku  wozokilometry  (4  200 

000  rocznie  dla  pierwszych  trzech  lat  obowiązywania  kontraktu  i  350  000  dla  jednego 

miesiąca  w  ostatnim  roku  obowiązywania  kontraktu).  W  wyniku  powyższych  działań, 

uwzględniając również terminy płatności określone w 58 wzoru umowy, obliczono kwotę jaką 

Zamawiający  może  przeznaczyć  na  realizację  tego  zamówienia,  przedstawioną  w  tabeli 

poniżej, opublikowaną przed otwarciem ofert 

Część I 

rok 

stawka 

początkowa 

maksymalna 

waloryzacja 

stawka po 

maksymalnej 

waloryzacji 

maksymalne 

wozokm 

PLN netto 

PLN brutto 

9,08 zł 

9,99 zł 

9,99 zł 

10,99 zł 

10,99 zł 

12,09 zł 

12,09 zł 

13,30 zł 

 
Część Il 

rok 

stawka 

początkowa 

maksymalna 

waloryzacja 

stawka po 

maksymalnej 

waloryzacji 

maksymalne 

wozokm 

PLN netto 

PLN brutto 

11,12 zł 

12,23 zł 

12,23 zł 

13,45 zł 

13,45 zł 

14,80 zł 

14,80 zł 

16,28 zł 

Dodatkowo,  w  celu  uniknięcia  wątpliwości  jakie  wynagrodzenie  może  otrzymać 

w 

każdym  roku  obowiązywania  umowy  jej  potencjalny  wykonawca,  Zamawiający  zamieścił 

w 

Załączniku  nr  4  do  SWZ  tabelę  przedstawiającą  sposób  wyliczenia  maksymalnego 

zobowiązania,  w  której  w  kolumnie  „b”  w  pierwszym  roku  obowiązywania  umowy,  zostawił 

miejsce  na  wpisanie  stawki  netto  z  oferty  operatora 

(Zamawiający  przedstawił  w  piśmie  tę 

tabelę). Następnie wskazał, iż w formularzu ofertowym Wykonawca wpisał stawkę za jeden 

wozokilometr,  którą  formularz  systemowy  przemnożył  przez  liczbę  12  333  333 

wozokilometrów.  W  ten sposób  ustalono kwotę na  podstawie uśrednionej rocznej  wielkości 

pracy  przewozowej  na  cele  porównania  ofert.  Dla  Zamawiającego  jednak,  istotna  z  punktu 

widzenia  możliwości  zawarcia  umowy  z  wykonawcą,  jest  cena  jednostkowa,  która  zgodnie 

z 

powyższą  tabelą,  posłużyła  do  obliczenia  maksymalnej  wysokości  zobowiązania 

zamawiającego  i  sprawdzenia,  czy  mieści  się  ona  w  budżecie  Zamawiającego.  Zaznaczyć 

należy, że Zamawiający do szacowania kwoty do przetargów na zakup usług przewozowych 

jest  zobligowany  do  przyjęcia  maksymalnej  kwoty  środków  finansowych,  które  następnie 

zgodnie  z  powyższą  tabelą  stanowią  maksymalną  wartość  umowy.  W  innym  przypadku 

umowa nie uzyskałaby kontrasygnaty Głównego Księgowego, potwierdzającego tym samym, 

iż  dana  kwota  jest  zabezpieczona  w  budżecie  ZTM.  Jednocześnie  Zamawiający  ponownie 

wyjaśnił,  że  nie  może  się  zgodzić  z  argumentacją  Wykonawcy,  iż  kwota  maksymalnego 

zobowiązania  zamawiającego  może  nie  uwzględniać  maksymalnej  pracy  przewozowej 

i 

maksymalnej  waloryzacji.  Trudno  bowiem  wyobrazić  sobie  sytuację,  że  zamawiający 

publiczny zawiera umowę zawierającą wartość łączną zamówienia, która będzie ograniczała 

możliwość  zlecenia  usług  w  pełnym  zakresie  oraz  możliwość  dokonania  umownej 

waloryzacji.  W  takiej 

sytuacji  Zamawiający  już  w  momencie  zawierania  umowy  miałby 

świadomość,  że nie posiada środków  wystarczających  na jej  realizację w  pełnym  zakresie. 

Przyjęcie  argumentacji  wykonawcy  prowadziłoby  do  tego,  że  wartość  umowy  nie 

uwzględniałaby  przyjętych  w  niej  mechanizmów  waloryzacji  stawki  (z  której  notabene  ten 

Wykonawca,  jak  i  inni  operatorzy  WTP  korzystają,  rekompensując  sobie  wzrosty  kosztów 

świadczenia  usług  np.  cen  paliw).  Umowa  taka  spowodowałoby  również  brak  możliwości 

jakiegokolwiek  zlecenia 

większej  liczby  wozokilometrów,  co  godzi  w  interesy  zarówno 

zamawiającego  (nie  dając  mu  możliwości  elastycznego  reagowania  na  zmiany  rozkładów 

jazdy),  jak  i  wykonawcy  (nie  pozwalając  mu  na  wykorzystanie  posiadanego  potencjału 

przewozowego).  

Niezależnie  od  powyższego,  Zamawiający  ustalił,  iż  nie  dysponuje  środkami 

pozwalającymi  na  zawarcie  umowy  na  warunkach  zaproponowanych  w  ofercie 

Odwołującego.  Zawarcie  kontraktu  uwzględniającego  stawkę  wynikającą  z  oferty 

spowodowałoby u Zamawiającego brak środków na realizację innych zadań przewozowych, 

do których Zamawiający jest zobowiązany, wykonując zadania Miasta, w zakresie organizacji 

publicznego  transportu  zbiorowego. 

Przeliczenie  wartości  umów  dokonane  na  podstawie 

oferty  Wykonawcy,  uwzględniające  maksymalną  możliwą  do  zlecenia  pracę  przewozową 

oraz  waloryzację  stawki  za  wozokilometr  wskazało  na  przekroczenie  kwot,  jakie 

Zamawiający przeznaczył na realizację zamówienia. 

Część I 

rok 

stawka 

początkowa 

maksymalna 

waloryzacja 

stawka po 

maksymalnej 

waloryzacji 

maksymalne 

wozokm 

PLN netto 

PLN brutto 

12,38 zł 

13,62 zł 

13,62 zł 

14,98 zł 

14,98 zł 

16,48 zł 

16,48 zł 

18, 13 zł 

Część Il 

rok 

stawka 

początkowa 

maksymalna 

waloryzacja 

stawka po 

maksymalnej 

waloryzacji 

maksymalne 

wozokm 

PLN netto 

PLN brutto 

13,94 zł 

15,33 zł 

15,33 zł 

16,86 zł 

16,86 zł 

18,55 zł 

18,55 zł 

20,41 zł 

Nawet,  gdyby  Zamawiający  zlecał  w  trakcie  trwania  kontraktów,  zawartych  na 

warunkach  podyktowanych  przez  Wykonawcę,  minimalną  dopuszczalną  umową  pracę 

przewozową  w  każdym  roku  (4  000  000  -  10%),  to  i  tak  zgodnie  z  umowami  musiałby 

zabezpieczyć  w  budżecie  środki  na  waloryzację  wynagrodzenia,  która  mogłaby  wynieść 

nawet  10%  rocznie,  powodując  znaczne  przekroczenie  budżetu  na  ich  realizację,  co 

obrazują poniższe tabele: 

Część I 

rok 

stawka 

początkowa 

maksymalna 

waloryzacja 

stawka po 

maksymalnej 

waloryzacji 

minimalne 

wozokm 

PLN netto 

PLN brutto 

12,38 zł 

13,62 zł  3 600 000 

13,62 zł 

14,98 zł  3 600 000 

14,98 zł 

16,48 zł  3 600 000 

16,48 zł 

18,13 zł 

Część Il 

rok 

stawka 

początkowa 

maksymalna 

waloryzacja 

stawka po 

maksymalnej 

waloryzacji 

minimalne 

wozokm 

PLN netto 

PLN brutto 

13,94 zł 

15,33 zł  3 600 000 

15,33 zł 

16,86 zł  3 600 000 

16,86 zł 

18,55 zł  3600000 

18,55 zł 

20,41 zł 

Zamawiający  przypomniał,  iż  w  przedmiotowym  postępowaniu  przeznaczył  na 

sfinansowanie  zamówienia  następujące  kwoty  brutto:  dla  Części  1  -  155  032  920  zł,  dla 

Części II - 189 771 120 zł, łącznie 344 804 040 zł. Zamawiający zwrócił ponadto uwagę, iż 

środki  jakimi  dysponuje  Zamawiający  na  realizację  tych  kontraktów,  co  oczywiste,  nie  są 

nieograniczone.  Ich  limit  wyznacza  uchwała  Rady  Miasta  ustalająca  budżet  Zarządu 

Transportu  Miejskiego  na  kolejne  lata.  Zgodnie  z  nią,  dostępne  środki  na  zakup  usług 

komunikacyjnych  u  prywatnych  operatorów  świadczących  usługi  komunikacyjne  wynoszą 

odpowiednio: 2024 - 

369 869 505 zł, 2025 - 363 725 314 zł, 2026 - 300 727 209 zł, 2027 - 

218  800  770  zł,  Łącznie:  1  253  122  798  zł.  Środki  te  zaangażowane  są  na  zakup  usług 

p

rzewozowych  u  prywatnych  operatorów  miejskich  tj.  np.:  1)  Mobilis  Sp.  z  o.o.  -  Umowa 

z 

16.02.2016  r.  obowiązująca  do  31.12.2023  r.,  Umowa  z  16.02.2016  r.  obowiązująca  do 

31.12.2023  r., 

Umowa  z  18.12.2017  r.  obowiązująca  do  31.12.2025  r.,  2).  M.  Sp.  z  o.o.  - 

Umowa z 27.04.2018 r. obowiązująca do 31.12.2026 r., 3). Arriva Bus Transport Polska Sp. 

z  o.o.  - 

Umowa  z  23.06.2016  r.  obowiązująca  do  30.11.2024  r.,  Umowa  z  28.05.2018  r. 

obowiązująca do 31.12.2026 r., Umowa z 10.04.2019 r. obowiązująca do 31.12.2026 r., 4) 

Przedsiębiorstwo  Komunikacji  Samochodowej  w  Grodzisku  Mazowieckim  Sp.  z  o.o.  - 

Umowa  z  01.03.2017  r.  obowiązująca  do  31.12.2024  r.,  jak  również  u  prywatnych 

operatorów  podmiejskich,  oraz  u  publicznego  operatora  świadczącego  usługi  na  mocy 

zawartego  porozumienia:  5) 

Komunikacja  Miejska  Łomianki  Sp.  z  o.o.  -  Umowa  z 

29.12.2017 r. obowiązująca do 31.12.2025 r. w łącznych kwotach brutto rocznie: 2024 - 225 

655 421 zł, 2025 -138 948 540 zł, 2026 - 85 309 099 zł, 2027-3 578 375 zł, Łącznie: 453 491 

435  zł.  Różnica  środków  na  paragrafie  Zamawiającego  i  środków  zaangażowanych  na 

zawarte umowy to w kolejnych latach łącznie brutto (kolumna C tabeli poniżej): 2024 - 144 

214 084 zł, 2025 - 224 776 774 zł, 2026 - 215 418 110 zł, 2027 - 215 222 395 zł, Łącznie: 

631 363 zł. Wolne środki przeznaczone są na kontynuację wszystkich kończących się 

ww.  umów  jak  również  na  finansowanie  umów  z  operatorami  linii  lokalnych,  co  zostało 

przedstawione w 

poniższej tabeli: 

budżet ZTM na 
zakup usług 
komunikacyjnych 
dla prywatnych 
operatorów 
autobusowych 

środki 
zaangażowane na 
zakup usług 
komunikacyjnych 

środki na 
kontynuację 
kończących się 
umów 

kwota przewidziana 
przez 

Zamawiającego 

na ogłoszone 
postępowanie 

[C=A- B] 

[D] 

1253122798 zł 

453491435 zł 

799631363 zł 

4040 zł 

Jeśli  więc  Zamawiający  miałaby  zawrzeć  umowy  z  Odwołującym,  których  wartość 

wynosi łącznie 449 207 640 zł dla Części I i Il (po uwzględnieniu waloryzacji i możliwej do 

zlecenia  pracy  przewozowej),  to  o

znaczałoby  to,  że  tylko  te  dwa  kontrakty  z  wykonawcą 

pochłonęłyby  ok.  56%  wszystkich  dostępnych  środków  w  tym  okresie  (Wartość  umów  po 

przeliczeniu  stawki  za  1  wozokilomtr  z  oferty  Wykonawcy,  tj. 

449  207  640,00  zł  to  56% 

budżetu  Zamawiającego  przeznaczonego  na  kontynuację  kończących  się  umów,  tj.  kwoty 

363  zł).  Dla  zobrazowania  sytuacji  Zamawiający  wskazał,  że  maksymalna  praca 

przewozowa na tych dwóch kontraktach w latach 2024-2027 to 25 900 000 wozokilometrów, 

co  stanowi  tylko  ok.  27%  maksymalnej  całkowitej  pracy  przewozowej  (97,7  mln 

wozokilometrów),  którą  będą  wykonywać  wszyscy  prywatni  operatorzy  w  analogicznym 

okresie, a która płatna będzie z tego paragrafu.  

W związku z powyższymi okolicznościami Zamawiający nie może zaakceptować oferty 

Wykonawcy  zmierzającej  do  zawarcia  umów,  zarówno  przyjmując  ich  wartość  wg 

rozumowania Wykonawcy  (bo i tak  byłby  zobligowany  zapisami  umowy do  jej  zwiększenia 

w wyniku  kwartalnej  wal

oryzacji  stawki  już  od  1  stycznia  2024r.),  jak  i  tym  bardziej  biorąc 

pod uwagę przeliczenie wartości umów z uwzględnieniem podwyższonej pracy przewozowej 

i 

waloryzacji  (czego  Zamawiający dokonał  w  informacji  o  unieważnieniu postępowania),  bo 

w obu przypadk

ach znacznie przekraczają one budżet Zamawiającego i „konsumują” środki 

przeznaczone  na  realizację  innych  kontraktów.  Reasumując  Zamawiający  wskazał,  iż 

w 

sposób  kompleksowy  dokonał  analizy  możliwości  zwiększenia  kwoty  przeznaczonej  na 

sfinansowanie zamówienia.  Przedmiotowa  analiza jednoznacznie  wykazała,  iż  zwiększenie 

wskazanej  kwoty  do  poziomu  ceny  ofertowej  pochłonęłoby  znaczną  część  puli  środków, 

przeznaczonych  na  finansowanie  usług  przewozowych  ogółem  świadczonych  przez 

operatorów prywatnych (56% środków przy uwzględnieniu maksymalnej pracy przewozowej 

i 

maksymalnej  waloryzacji)  jednocześnie  zapewniając  realizację  jedynie  27%  niezbędnej 

pracy  przewozowej. 

Niezależnie od  powyższego,  Zamawiający  podniósł,  iż  coroczne limity 

środków  przeznaczanych  w  Wieloletniej  prognozie  finansowej  oraz  budżecie  na  transport 

publiczny  jednoznacznie  świadczą  o  braku  możliwości  dokonania  przez  Zamawiającego 

zwiększenia kwoty zabezpieczonej na ten cel. Faktem ogólnie znanym są zmiany w zakresie 

finansowania 

samorządów w szczególności ograniczenie źródeł ich przychodów w związku 

ze  zmianami  prawa  podatkowego  oraz  zwiększenie  wydatków  w  związku  z  sytuacją 

gospodarczą.  Również  te  okoliczności  jednoznacznie  wskazują  na  brak  możliwości 

zwiększenia środków przeznaczonych na finansowanie transportu publicznego.  

Podsumowując  Zamawiający  wskazał,  iż  z  należytą  starannością  oraz 

z 

uwzględnieniem  przepisów  prawa  ustalił  kwotę  przeznaczoną  na  sfinansowanie 

zamówienia.  W  dalszej  kolejności,  Zamawiający  zgodnie  z  jasnymi  wytycznymi  zawartymi 

w 

dokumentacji postępowania ustalił rzeczywistą wartość świadczenia na rzecz wykonawcy 

na  podstawie  złożonej  przez  niego  oferty  oraz  dokumentów  postępowania.  Następnie 

Zamawiający  ustalił,  iż  zachodzą  przesłanki  unieważnienia  postepowania,  gdyż  kwota 

maksymalnego  wynagrodzenia  wynikającego  z  oferty  przewyższa  kwotę  przeznaczoną 

przez  niego  na  sfinansowanie  zamówienia.  Ostatecznie  Zamawiający  dokonał 

kompleksowej weryfikacji możliwości zwiększenia środków na sfinansowanie zamówienia, w 

wyniku  której  podjął  decyzję  o  unieważnieniu  postępowania.  Na  żadnym  z  etapów 

przedstawionego  procesu,  nie  można  zarzucić  Zamawiającemu  naruszenia  przepisów 

ustawy  Pzp.  Z  uwagi  na  powyższe  zarzut  naruszenia  art.  255  pkt  3  ustawy  Pzp  należy 

uznać  za  bezpodstawny.  Jednocześnie  Odwołujący  sam  wskazuje,  iż  Zamawiający  przed 

otwarciem ofert udostępnił na stronie internetowej prowadzonego postępowania informację 

o kwocie, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. W tym kontekście nie 

sposób uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 222 ust. 4 ustawy Pzp podniesiony w 

odwołaniu. Odwołujący zarzuca również Zamawiającemu naruszenie art. 16 ustawy Pzp nie 

wskazując  jednak  żadnych  konkretnych  argumentów  lub  okoliczności,  które  świadczyłby  o 

możliwości  naruszenia  ww.  przepisu  przez  Zamawiającego.  Zarzut  ten  jako  całkowicie 

gołosłowny należy zatem potraktować również jako bezpodstawny. 

Po przeprowadzeniu rozprawy z 

udziałem Stron postępowania odwoławczego, na 

podstawie  zgromadzonego  w sprawie 

materiału  dowodowego,  uwzględniając  akta 

sprawy odwoławczej, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje. 

Izba 

stwierdziła,  iż  do  postępowania  odwoławczego  nie  zgłosił  przystąpienia  żaden 

wykonawca.  

Izba  stwierdziła,  iż  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek  skutkujących 

odrzuceniem odwołania w całości na podstawie art. 528 ustawy Pzp. 

Izba  uznała,  iż  Odwołujący  jako  wykonawca,  który  jako  jedyny  złożył  ofertę 

w 

postępowaniu  na  obie  części  zamówienia,  kwestionując  zasadność  unieważnienia 

postępowania i dążąc do udzielenia mu zamówienia, wykazał, iż posiada interes w uzyskaniu 

zamówienia  oraz  może  ponieść  szkodę  w wyniku  naruszenia  przez  Zamawiającego 

przepisów  ustawy  Pzp,  czym  wypełnił  materialnoprawne  przesłanki  dopuszczalności 

odwołania, o których mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.  

Izba  dokonała  ustaleń  w  oparciu  o  dokumentację  postępowania  przekazaną  przez 

Zamawiającego,  w  szczególności  SWZ,  informację  o  kwocie  przeznaczonej  na 

sfinansowanie  zamówienia,  informację  z  otwarcia  ofert,  ofertę  Odwołującego,  informację  o 

unieważnieniu  postępowania.  Izba  ponadto  dopuściła  i  przeprowadziła  dowody  z 

dokumentów  złożonych  przez  Odwołującego  na  rozprawie,  tj.  wyciągu  z  odpowiedzi 

Z

amawiającego  na  odwołanie  w sprawie  o  sygn.  akt  KIO  1154/23  oraz  referencji 

wystawionych 

przez ZTM dla Odwołującego w dniu 18 kwietnia 2023 r. dotyczących umowy 

z  dnia  16  lutego  2016  r.  o  świadczenie  usług  przewozów  autobusowych  w  zbiorowej 

komunikacji  miejskiej  nadzorowanej  przez  ZTM  w Warszawie,  a 

także  z  dokumentów 

złożonych  przez  Zamawiającego  na  rozprawie,  tj.  wyciągu  z  uchwały  nr  LXXXI/2656/2023 

Rady 

Miasta  Stołecznego  Warszawy  z  25  maja  2023  r.  w  sprawie  zmian  w  Wieloletniej 

Prognozie  Finansowej  na  lata  2023-2050

,  na  okoliczności  wskazane  przez  Strony  w  toku 

wypowiedzi na rozprawie.  

Izba ustaliła, co następuje: 

W 

oparciu  o dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia przekazaną przez 

Zamawiającego Izba ustaliła poniższy stan faktyczny.  

Zgodnie  z  Rozdziałem  IV  SWZ  przedmiotem  zamówienia  jest  świadczenie  usług 

przewozu  regularnego  wykonywanego  w  ramach  lokalnego  transportu  zbiorowego 

(komunikacji  miejskiej  w  Warszawie)  na  liniach  nadzorowanych  przez  Zarząd  Transportu 

Miejskiego, na całym obszarze układu komunikacyjnego tj. na terenie m.st. Warszawy i gmin 

podwarszawskich,  z  którymi  m.st.  Warszawa  podpisało  stosowne  porozumienia.  Przedmiot 

zamówienia został podzielony na dwie części: a) Część I: usługi przewozowe w ilości rocznej 

4.000.000 (cztery miliony) -

10/+5% (minus dziesięć / plus pięć procent) wozokilometrów przy 

wykorzystaniu w ruchu 50 autobusów o długości ok. 9 metrów (klasa MIDI) oraz zapewnienie 

4  pojazdów  rezerwowych.  Jednocześnie  w  roku  2027  (w  okresie  od  1.01.2027  r.  do 

31.01.2027  r.)  przewiduje  się  zlecenie  usług  przewozowych  w  ilości  333.333  (trzysta 

trzydzieści trzy tysiące trzysta trzydzieści trzy) -10/+5% wkm. b) Część II: usługi przewozowe 

w  ilości  rocznej  4.000.000  (cztery  miliony)  -10/+5%  (minus  dziesięć  /  plus  pięć  procent) 

wozokilometrów przy wykorzystaniu w ruchu 50 autobusów o długości ok. 18 metrów (klasa 

MEGA)  oraz  zapewnienie 4 pojazdów  rezerwowych.  Jednocześnie w roku 2027  (w  okresie 

od  1.01.2027  r.  do  31.01.2027  r.)  przewiduje  się  zlecenie  usług  przewozowych  w  ilości 

333.333 (trzysta trzydzieści trzy tysiące trzysta trzydzieści trzy) -10/+5% wkm. 

Zamawiający  dopuścił  możliwość  składania  ofert  częściowych,  wykonawcy  mogli 

składać  oferty  na  jedną  lub  większą  liczbę  części  (Rozdział  IV  pkt  1  SWZ).  Ponadto 

w 

Rozdziale  IV  pkt  4  SWZ  Zamawiający  przewidział  możliwość  udzielenia  zamówień,  o 

których mowa  w  art.  388 ust.  2  lit. c)  ustawy  Pzp.  Zamówienia te  mogą polegać np.  na:  a) 

przedłużeniu  terminu  świadczenia  usług  maksymalnie  o  37  miesięcy  dla  każdej  z  części 

przetargu,  na  zasadach  i  warunkach  opisanych  w  niniejszym  SWZ,  z  zastosowaniem 

aktualnej  dla  okresu  udzielenia  zamówienia  zwaloryzowanej  ceny  z  oferty  przetargowej;  b) 

zwiększeniu  liczby  autobusów,  którymi  świadczona  ma  być  umowa  maksymalnie  do  25 

autobusów  w  ruchu  (i  do  2  autobusów  rezerwowych),  wraz  ze  wzrostem  liczby 

wozokilometrów maksymalnie do 2.000.000 +5/-10% rocznie (dla każdej z części przetargu), 

na  zasadach  i  warunkach  opisanych  w  SWZ,  z  zastosowaniem  aktualnej  dla  okresu 

udzielenia zamówienia zwaloryzowanej ceny z oferty przetargowej.  

Zgodnie  z  Rozdziałem  XIII  SWZ  ofertę  wraz  z  dokumentami,  opatrzoną 

kwalifikowanym  podpisem  elektronicznym  osoby  uprawnionej  do  reprezentacji  Wykonawcy, 

należało  złożyć  za  pośrednictwem  Platformy.  Zamawiający  wskazał,  iż Wykonawca  określa 

cenę oferty poprzez wskazanie na Platformie, ceny netto oraz ceny brutto. Ponadto do oferty 

należało  załączyć  m.in.  szczegółową  kalkulację  ceny  stanowiącą  Załącznik  nr  3  do  SWZ. 

Zamawiający  w  pkt  4  wskazał,  iż  poprzez  złożenie  oferty,  Wykonawca  oferuje  wykonanie 

przedmiotu zamówienia w terminie i na warunkach ustalonych w SWZ za łączną cenę oferty 

brutto, w

skazaną na stronie postępowania na Platformie.  

W Rozdziale XV SWZ określono kryteria oceny ofert:  

KRYTERIUM NR 1 

– Cena oferty brutto – waga 100 %.  

Oferta w wyżej wymienionym kryterium może uzyskać maksymalnie 100 punktów.  

Obliczenia będą dokonywane według następującego wzoru:  Liczba uzyskanych punktów 

najniższa  cena  oferowana  brutto  (spośród  ofert  nieodrzuconych).  Cena  brutto  oferty 

badanej x 100 = C.   

Punktacja  przyznawana  ofertom  będzie  liczona  z  dokładnością  do  dwóch  miejsc  po 

przecinku. Najwyższa liczba punktów wyznaczy najkorzystniejszą ofertę.  

Zamawiający  udzieli  zamówienia  Wykonawcy,  którego  oferta  odpowiadać  będzie 

wszystkim  wymaganiom  przedstawionym  w  ustawie  PZP,  oraz  w  SWZ  i  zostanie 

oceniona jako najkorzystniejsza w oparciu o podane kryterium wyboru. 

W Rozdziale XVI SWZ przedstawiono następujący opis sposobu obliczenia ceny: 

Wykonawca  na  Platformie  określa  cenę  oferty  poprzez  wskazanie  w  formularzu 

ofertowym: ceny netto, podatku VAT i ceny brutto za wykonanie Przedmiotu Zamówienia. 

Wykonawca  wylicza  cenę  oferty  w  oparciu  o  Szczegółową  kalkulację  ceny  stanowiącą 

Załącznik nr 3 do SWZ. Brak złożenia Szczegółowej kalkulacji ceny lub jej złożenie bez 

opatrzenia podpisem kwalifikowanym, stanowić będzie podstawę odrzucenia oferty jako 

niezgodnej z 

warunkami zamówienia.  

Cena  netto,  podatek  VAT,  cena  brutto  musi  uwzględniać  wszystkie  koszty  i  ryzyka 

związane z realizacją zamówienia.  

Cena  podana  przez  Wykonawcę  w  ofercie  musi  być  całkowitą  ceną  obejmująca  liczbę 

wozokilometrów wskazanych w formularzu ofertowym, oddzielnie dla każdej części.  

Cena, o której mowa w ust. 1 winna być wyrażona w złotych polskich (PLN).  

W  przypadku  złożenia  oferty,  której  wybór  prowadziłby  do  powstania  obowiązku 

podatkowego  Zamawiającego  zgodnie  z  przepisami  o  podatku  od  towarów  i  usług 

w 

zakresie dotyczącym wewnątrzwspólnotowego nabycia towarów, Zamawiający w celu 

oceny  takiej  oferty  dolicza  do  przedstawionej  w  niej  ceny  podatek  od  towarów  i  usług, 

który  Zamawiający  samodzielnie  miałby  obowiązek  wpłacić  zgodnie  z  obowiązującymi 

przepisami. 

Wykonawca  składając  ofertę  informuje  Zamawiającego  czy  wybór  oferty 

będzie  prowadzić  do  powstania  u  Zamawiającego  obowiązku  podatkowego,  wskazując 

nazwę (rodzaj) towaru lub usługi, których dostawa lub świadczenie będzie prowadzić do 

jego powstania, ich wa

rtość bez kwoty podatku oraz stawkę podatku od towarów i usług, 

która zgodnie z wiedzą wykonawcy, będzie miała zastosowanie.  

Wykonawca  na  Platformie  w  formularzu  ofertowym  wskazuje:  markę,  typ,  rok  produkcji 

i 

rodzaj zasilania dla autobusów, którymi świadczone będą usługi, oddzielnie dla każdej 

części.  

W 

formularzu ofertowym generowanym na Platformie dla Części I (Świadczenie usługi 

przewozu  przy  wykorzystaniu  w  ruchu  50  autobusów  o  długości  ok.  9  metrów  (klasa  MIDI) 

oraz zapewnienie 4 pojazdów rezerwowych, w liczbie 12.333.333 wozokilometrów) i Części II 

Świadczenie usługi przewozu przy wykorzystaniu w ruchu 50 autobusów o długości ok. 18 

metrów  (klasa  MEGA)  oraz  zapewnienie  4  pojazdów  rezerwowych,  w  liczbie  12.333.333 

wozokilometrów)  podana  była  ilość  wozokilometrów  (12333333.00  [KM]),  wykonawca  zaś 

podać miał m.in. informacje odnoszące się do ceny jednostkowej netto i brutto oraz łącznej 

wartości brutto, a także informacje odnoszące się do oferowanych pojazdów.  

W  załączniku  nr  3  do  SWZ  należało  przedstawić  szczegółową  kalkulacje  ceny 

z 

rozbiciem  na  pozycje  dotyczące  taboru,  zaplecza  technicznego,  warunków  umowy, 

kierowców  i  dyspozytorów,  narzuty  oraz  marżę.  Suma  pozycji  składała  się  na  cenę 

jednostkową  netto  podawaną  w  formularzu  ofertowym  generowanym  na  Platformie 

zakupowej.  

Ponadto  do  SWZ  załączony  został  wzór  wyliczenia  maksymalnego  zobowiązania 

(załącznik  nr  4  do  SWZ),  służący  do  obliczenia  poziomu  maksymalnego  wynagrodzenia 

brutto z uwzględnieniem maksymalnej waloryzacji oraz maksymalnej liczby wozokilometrów.  

Zamawiający  przed  otwarciem  ofert  opublikował  informację  o  kwocie 

jaką  zamierza 

przeznaczyć

na  sfinansowanie  zamówienia,  którą  dla  Części  I  określił  na  poziomie 

920,00 zł brutto, a dla Części II na poziomie 189 771 120,00 zł brutto.  

W  postępowaniu  ofertę  złożył  tylko  Odwołujący,  oferując  w  Części  I  cenę  brutto 

zł  (cena  jednostkowa  12,38  zł  netto/13,37  zł  brutto),  a  w  Części  II  cenę 

brutto  185 680 

794,98  zł  (cena  jednostkowa  13,94  zł  netto/15,06  zł  brutto).  Odwołujący 

załączył  także  szczegółowe  kalkulacje  ceny  dla  obu  części  zamówienia,  sporządzone 

zgodnie z wzor

em stanowiącym załącznik nr 3 do SWZ.  

Zamawiający  w  dniu  13  czerwca  2023  r.  zawiadomił  Odwołującego  o  unieważnieniu 

postępowania  w  Części  I  i  II  na  podstawie  art.  255  pkt  3  ustawy  Pzp  oraz  opublikował  tę 

informację  na  stronie  internetowej  postępowania.  Zamawiający  przedstawił  następujące 

uzasadnienie dla tej czynności: 

„W prowadzonym postępowaniu została złożona oferta:  

1) dla Części I na kwotę 164 901 595,54 PLN brutto.  

2) dla Części II na kwotę 185 680 794,98 PLN brutto.  

Zamawiający  informuje,  że  do  obliczenia  kwoty  przeznaczonej  na  sfinansowanie 

poszczególnych  części  zamówienia  zabezpieczył  maksymalną  wartość  zobowiązania 

obliczoną  zgodnie  z  Załącznikiem  nr  4  do  SWZ.  W  tym  celu  Zamawiający  uwzględnił 

maksymalną pracę przewozową (12 950 000 mln wozokilometrów łącznie) oraz waloryzację 

stawki  (10%  rocznie).  Po  przeliczeniu  ceny  jednostkowej  zaproponowanej  w  formularzu 

ofertowym  przez  Oferenta  całkowite  wynagrodzenie  za  cały  okres  świadczenia  usług 

wyniosłoby:  

1) dla Części I 211 336 020,00 PLN brutto,  

2) dla Części II 237 871 620,00 PLN brutto.  

Jednocześnie opublikowana przed otwarciem ofert, kwota jaką Zamawiający zamierzał 

przeznaczyć na sfinansowanie poszczególnych części zamówienia wynosi:  

1) dla Części I 155 032 920,00 PLN brutto,  

2) dla Części II 189 771 120,00 PLN brutto.  

Oferta  z  najniższą  ceną  przewyższa  kwotę,  którą  Zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na 

sfinansowanie  zamówienia.  W  związku  z  powyższym,  że  Zamawiający  nie  ma  możliwości 

zwiększenia  kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia,  konieczne  stało  się  unieważnienie 

przedmiotowego postępowania w zakresie Części I i Części II.” 

Izba zważyła, co następuje: 

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia 

faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, Izba stwierdziła, iż 

odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości.  

Izba  za  zasadne  uznała  zarzuty  odwołania,  stwierdzając,  iż  unieważnienie 

postępowania w zakresie obu części zamówienia zostało dokonane z naruszeniem art. 255 

pkt 3 ustawy Pzp, a także z uchybieniem zasadzie przejrzystości.  

Przywołując  treść  istotnych  dla  rozstrzygnięcia  przepisów  ustawy  Pzp  należy  w 

pierwszej  kolejności  wskazać,  iż  zgodnie  z  art.  16  ustawy  Pzp  Zamawiający  przygotowuje 

i 

przeprowadza  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  w  sposób:  1)  zapewniający 

zachowanie  uczciwej  konkurencji 

oraz  równe  traktowanie  wykonawców;  2)  przejrzysty;  3) 

proporcjonalny. 

Art.  222  ust.  4  ustawy  Pzp  stanowi,  iż  Zamawiający,  najpóźniej  przed 

otwarciem ofert, udostępnia na stronie internetowej prowadzonego postępowania informację 

o kwocie, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Zgodnie z art. 255 pkt 3 

ustawy Pzp z

amawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli cena lub 

koszt  najkorzystniejszej  oferty  lub  oferta  z  najniższą  ceną  przewyższa  kwotę,  którą 

zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia,  chyba  że  zamawiający 

może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty. 

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwota na sfinansowanie zamówienia to nic 

innego jak oparta o odpowiednie dane finansowe (plany finansowe 

na dany rok budżetowy, 

wieloletnie  prognozy  finansowe,  etc.

)  deklaracja  zamawiającego  o  gwarantowanej 

minimalnej  kwocie,  jaka  może  zostać  przeznaczona  na  realizację  zamówienia.  Wiąże  ona 

Zamawiającego  co  do  minimalnego  poziomu  deklarowanych  środków  finansowych,  nie  ma 

jednak przeszkód, aby środki te uległy późniejszemu zwiększeniu. Szczególną uwagę należy 

zwrócić  na  nałożony  na  instytucje  zamawiające  w  art.  222  ust.  4  ustawy  Pzp  obowiązek 

informowania o kwocie przeznaczonej na sfi

nansowanie zamówienia przed otwarciem ofert, 

a  zwłaszcza  na  cel,  jakiemu  powyższy  obowiązek  informacyjny  ma  służyć.  Cel  ten  należy 

interpretować  z uwzględnieniem  całokształtu  przepisów  ustawy  Pzp,  które  do  kwoty 

przeznaczonej  na  sfinansowanie  zamówienia  referują  wyłącznie  w kontekście  przesłanek 

unieważnienia  postępowania  –  albo  ze  względu  na  fakt,  że  cena  oferty  jest  wyższa  niż  ta 

kwota, albo z uwagi na nieprzyznanie zamierzonych środków na sfinansowanie zamówienia 

(por.  art.  255  pkt  3,  art.  257,  art.  310,  art.  355  ust.  3  ustawy  Pzp).  Poinformowanie  przed 

otwarciem  ofert 

o  kwocie,  jaką  zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie 

zamówienia,  służy  zatem  możliwości  dokonania  obiektywnej  oceny  czy  zaoferowane  przez 

wykonawców  ceny  nie  przekraczają  możliwości  finansowych  zamawiającego  i  czy 

uzasadnione  jest  dalsze  prowadzenie  postępowania.  Jednocześnie  instytucja  ta  chroni 

wykonawców  przed  arbitralnym  unieważnieniem  postępowania,  wyznaczając  górną  granicę 

ceny  oferty,  dopiero  po  przekroc

zeniu której  aktualizuje się  uprawnienie zamawiającego  do 

unieważnienia  postępowania  ze  względu  na  brak  dostatecznych  środków.  Publikowana 

d

eklaracja  Zamawiającego  ma  zatem  istotne  znaczenie  dla  realizacji  zasady  jawności  i 

przejrzystości  postępowania,  a  w dalszej  kolejności  także  uczciwej  konkurencji  i  równego 

traktowania wykonawców. 

Dalej  należy  wskazać,  iż  ustawa  Pzp  określa  enumeratywny  katalog  podstaw 

unieważnienia  postępowania,  wobec  czego  nie  powinny  być  one  interpretowane 

rozszerzająco.  Literalne brzmienie art. 255 pkt 3 ustawy Pzp daje jednoznaczne wytyczne, 

jakie  wartości  zamawiający  ma  obowiązek  porównać  dokonując  oceny,  czy  zachodzi 

podstawa do unieważnienia postępowania. Są to kwota na sfinansowanie zamówienia oraz 

cena  oferty  (odpowiednio  ofer

ty  najkorzystniejszej  lub  oferty  z  najniższą  ceną).  Proste 

porównywanie  tych  dwóch  wartości  daje  zamawiającemu  i  uczestnikom  postępowania 

odpowiedź na pytanie, czy potencjalnie możliwe jest unieważnienie postępowania w oparciu 

o ww. przepis, a 

jednocześnie gwarantuje przejrzystość działania zamawiającego.  

Przenosząc powyższe rozważana na grunt rozpoznawanej sprawy, Izba stwierdziła, iż 

Zamawiający dokonał porównania kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia z inną 

wartością niż cena oferty, a zatem sprzecznie z literalnym brzmieniem art. 255 pkt 3 ustawy 

Pzp.  

Zamawiający  podejmując  decyzję  o  unieważnieniu  postępowania  w  Części  I  i  II 

zamówienia dokonał przeliczenia ceny oferty Odwołującego, tj. w oparciu o załącznik nr 4 do 

SWZ 

i  cenę  oferty  ustalił  maksymalną  wartość  zobowiązania  umownego,  którą  następnie 

porównał  z  kwotą  przeznaczoną  na  sfinansowanie  zamówienia  podaną  przed  otwarciem 

ofert. 

Treść  zawiadomienia  o  unieważnieniu  postępowania  jasno  potwierdza,  że 

Zamawiający  nie  dokonał  porównania  kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia  z  ceną  oferty, 

lecz dokonał przeliczenia tej ceny w określony sposób. W zawiadomieniu tym wskazano, iż 

„Zamawiający  informuje,  że  do  obliczenia  kwoty  przeznaczonej  na  sfinansowanie 

poszczególnych  części  zamówienia  zabezpieczył  maksymalną  wartość  zobowiązania 

obliczoną  zgodnie  z Załącznikiem  nr  4  do  SWZ.  W  tym  celu  Zamawiający  uwzględnił 

maksymalną pracę przewozową (12 950 000 mln wozokilometrów łącznie) oraz waloryzację 

stawki  (10%  rocznie).  Po  przeliczeniu  ceny  jednostkowej  zaproponowanej  w  formularzu 

ofertowym  przez  Oferenta  całkowite  wynagrodzenie  za  cały  okres  świadczenia  usług 

wyniosłoby  (…)”.  Z  powyższego  wynika,  że  Zamawiający  porównywał  kwotę  na 

sfinansowanie  zamówienia  nie  z  ceną  oferty,  lecz  z  potencjalnym  maksymalnym 

wynagrodzeniem, jakie mogłoby być należne wykonawcy za cały okres realizacji umowy.  

Działanie takie nie znajdowało uzasadnienia ani w treści art. 255 pkt 3 ustawy Pzp, ani 

w  postanowieniach 

SWZ,  które  Zamawiający  sam  ukształtował.  Izba  stwierdziła,  iż  treść 

SWZ 

w  sposób  jednoznaczny  określała,  co  należy  uznać  za  cenę  oferty.  Ceną  oferty  była 

wartość  wskazana  przez  wykonawcę  w  formularzu  ofertowym  jako  cena  oferty  brutto, 

określona  zgodnie  z  postanowieniami  Rozdziału  XVI  SWZ,  stanowiąca  iloczyn  ceny 

jednostkowej  za  wozokilometr  i  wskazanej 

odgórnie w formularzu  ofertowym  generowanym 

na  platformie  zakupowej  liczby 

wozokilometrów  szacowanych  na  okres  realizacji 

zamówienia. Zgodnie z Rozdziałem XIII pkt 2 SWZ „Wykonawca określa cenę oferty poprzez 

wskazanie  na  Platformie,  ceny  netto  oraz  ceny  brutto.”  W  Rozdziale  XIII  pkt  4  SWZ 

wskazano,  iż  „Poprzez  złożenie  oferty,  Wykonawca  oferuje  wykonanie  przedmiotu 

zamówienia  w  terminie  i  na  warunkach  ustalonych  w  SWZ  za  łączną  cenę  oferty  brutto, 

wskazaną  na  stronie  postępowania  na  Platformie.”  Zgodnie  z  Rozdziałem  XVI  pkt  1  SWZ 

„Wykonawca na Platformie określa cenę oferty poprzez wskazanie w formularzu ofertowym: 

ceny  netto,  podatku  VAT  i  ceny  brutto  za 

wykonanie  Przedmiotu  Zamówienia.  Wykonawca 

wylicza cenę oferty w oparciu o Szczegółową kalkulację ceny stanowiącą Załącznik nr 3 do 

SWZ.

”  W załączniku  nr  3  do  SWZ  należało  przedstawić  szczegółową  kalkulacje  ceny  z 

rozbiciem  na  pozycje  dotyczące  taboru,  zaplecza  technicznego,  warunków  umowy, 

kierowców  i dyspozytorów,  narzuty  oraz  marżę.  Suma  pozycji  składała  się  na  cenę 

jednost

kową  netto  podawaną  w  formularzu  ofertowym  generowanym  na  Platformie 

zakupowej. To wartość wskazana w formularzu ofertowym jako cena oferty brutto podlegała 

ocenie w kryterium oceny ofert nr 1 (por. Rozdział XV SWZ), to ta wartość została podana w 

informacji  z  otwarcia  ofert  oraz  w  protokole  postępowania  jako  cena  oferty  brutto. 

Wielokrotnie w odniesieniu do niej użyto sformułowania „cena oferty”. 

M

ając  powyższe  na  względzie,  za  błędne  należy  uznać  stanowisko  Zamawiającego, 

który wywodził, że wartość ta służyła jedynie porównaniu ofert i miała znaczenie techniczne. 

Zamawiający  w  żadnym  miejscu  specyfikacji  warunków  zamówienia  nie  wskazał,  aby  cenę 

of

erty należało rozumieć w jakikolwiek inny sposób niż wynikający z przywołanych powyżej 

postanowień  SWZ,  ale  i  z  zasad  logiki  i  doświadczenia  życiowego,  czyli  jako  cenę  brutto 

podaną w formularzu ofertowym.  To zaś cenę oferty, a nie inną przeliczoną w oparciu o tę 

cenę  wartość,  należało  w  świetle  art.  255  pkt  3  ustawy  Pzp  porównać  z  kwotą,  jaką 

Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.  

Jednocześnie  Zamawiający  nigdzie  nie  dał  wyrazu  temu,  że  jako  cenę  oferty 

podlegającą  porównaniu  z kwotą  przeznaczoną  na  sfinansowanie  zamówienia  należy 

rozumieć  maksymalną  wartość  zobowiązania  obliczoną  zgodnie  z  Załącznikiem  nr  4  do 

SWZ

.  Powoływany  przez  Zamawiającego  wielokrotnie  w  postępowaniu  odwoławczym 

Załącznik  nr  4 do  SWZ  pojawiał  się  w  tej  specyfikacji  jedynie  przed  zmianą  SWZ  z  dnia  5 

maja 2023 r. w 

odniesieniu do wysokości zabezpieczenia należytego wykonania umowy oraz 

w  wykazie  załączników  do  SWZ.  Postanowienia  Rozdziału  XVI  SWZ  odnoszące  się  do 

sposobu  obliczenia  ceny  ani  inne  postanowie

nia  SWZ  dotyczące  ceny  oferty  do  tego 

załącznika  nie  referowały.  Wzmianka  o  ww.  załączniku  znajduje  się  jedynie  w 

projektowanych 

postanowieniach  umowy,  w  kontekście  waloryzacji  wynagrodzenia 

wykonawcy. Trudno w takiej sytuacji 

stwierdzić, aby to ten dokument miał stanowić podstawę 

do  ustalenia  wartości  uznawanej  za  cenę  oferty,  podlegającej  porównaniu  pod  kątem 

zaistnienia podstaw do unieważnienia postępowania. Jeżeli Zamawiający chciał tak ustaloną 

kwotę  porównywać  z kwotą  przeznaczoną  na  sfinansowanie  zamówienia,  to  winien 

odpowiednio ukształtować postanowienia odnoszące się do sposobu obliczenia ceny oferty. 

Zamawiający  tego  nie  uczynił,  wykonawcy  zaś  nie  powinni  co  do  zasady  ponosić 

konsekwencji ewentualnych błędów czy zaniedbań Zamawiającego przy kształtowaniu treści 

dokumentów  zamówienia,  gdyż  to  po  stronie  Zamawiającego  leży  obowiązek  precyzyjnego 

określenia ich treści. Ponadto słusznie spostrzegł Odwołujący, że Zamawiający porównywał 

wartości  potencjalne  -  załącznik  nr  4  do  SWZ  referował  do  maksymalnej  wysokości 

wynagrodzenia, powiększonej o świadczenia, które mogą, ale wcale nie muszą nastąpić. Ani 

rzeczywisty  poziom  waloryzacji  wynagrodzenia,  ani  rzeczywista  liczba  zleconych 

wozokilometrów  nie  muszą  osiągnąć  maksymalnego  poziomu,  co  więcej  w  odniesieniu  do 

liczby  wozokilometrów  istnieje  także  prawdopodobieństwo  ich  zmniejszenia  w  stosunku  do 

liczby szacowanej poda

nej w formularzu ofertowym (SWZ taką możliwość dopuszcza i to do 

Podsumowując powyższe, Izba stwierdziła, iż Zamawiający dokonując oceny istnienia 

podstaw do unieważnienia postępowania w oparciu o art. 255 pkt 3 ustawy Pzp nie wziął pod 

uwagę  ceny  oferty,  lecz  potencjalne  całkowite  wynagrodzenie,  jakie  może  (aczkolwiek  nie 

musi)  być  należne  wykonawcy  za  realizację  umowy.  Stanowisko  Zamawiającego  nie 

korelowało z treścią SWZ, gdzie Zamawiający sam określił dokładnie co stanowi cenę oferty, 

jak i 

nie odpowiadało literalnemu brzmieniu ww. przepisu, które odnosi się właśnie do ceny 

oferty,  a  nie  do  ceny  oferty  powiększonej  o  potencjalnie  możliwy  wzrost  wynagrodzenia  w 

toku  świadczenia  usług.  Działania  podjęte  przez  Zamawiającego  w  ocenie  Izby  nie  tylko 

naruszało art. 255 pkt 3 ustawy Pzp, ale było także nietransparentne.  

Przechodząc  do  poszczególnych  części  zamówienia  należy  wskazać,  iż  już  tylko 

proste porównanie kwoty, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie Części 

II 

zamówienia  (189 771 120,00  zł  brutto)  z  ceną  oferty  Odwołującego  na  Część  II 

zamówienia  (185 680 794,98  zł  brutto)  pozwala  stwierdzić,  że  cena  oferty  Odwołującego 

(jedynej złożonej w postępowaniu) jest niższa niż podana przed otwarciem ofert kwota. Tym 

samym w 

omawianym przypadku nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 255 pkt 3 

ustawy  Pzp

,  a  zatem  unieważnienie  postępowania  na  tej  podstawie  prawnej  było 

bezzasadne.  

Odnosząc się zaś do Części I zamówienia cena oferty Odwołującego (164 901 595,54 

zł  brutto)  przewyższa  kwotę,  jaką  Zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie 

zamówienia  (155 032 920,00  zł  brutto)  o  9 868 675,54  zł  (co  stanowi  ok.  6%  ceny  oferty). 

Niemniej  jak  wynika  z  uzasadnienia  uniewa

żnienia  postepowania  Zamawiający  –  jak 

omówiono  powyżej  -  stanowisko  o  braku  możliwości  zwiększenia  kwoty  na  sfinansowanie 

zamówienia odnosił nie do ceny oferty, lecz do wartości uzyskanej po przeliczeniu tej ceny 

według  założeń  przyjętych  przez  Zamawiającego  w  oparciu  o  załącznik  nr  4  do  SWZ.  W 

takiej  sytuacji  wartość,  którą  brał  pod  uwagę  Zamawiający  podczas  analizy  odbiegała  od 

kwoty  podanej  przed  otwarciem  ofert  aż  o  56 303 100  zł,  a  od  ceny  oferty  podanej  w 

formularzu ofertowym o 46 434 424,46 

zł. W oparciu o treść zawiadomienia o unieważnieniu 

postępowania  nie  sposób  stwierdzić,  aby  Zamawiający  przeprowadził  analizę  w  zakresie 

możliwości  zwiększenia  kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia  do  faktycznej  ceny  oferty 

Odwołującego, tj. do kwoty 164 901 595,54 zł brutto, a nie do wartości o ponad 46 milionów 

zł wyższej.  

W  tym  kontekście  należy  wskazać,  iż  zgodnie  z  ugruntowanymi  poglądami 

orzecznictwa  Izba  dokonuje  oceny 

legalności  działania  zamawiającego  przez  pryzmat 

uzasadnienia  faktycznego  i  prawnego  wskazanego  przez  z

amawiającego  w zawiadomieniu 

o 

unieważnieniu  postępowania.  Sporządzenie  takiego  uzasadnienia  jest  obowiązkiem 

z

amawiającego,  wynikającym  z  art.  260  ust.  1  ustawy  Pzp.  Uzasadnienie  to  powinno 

wyczerpująco  obrazować,  jakie  przyczyny  legły  u podstaw  decyzji  zamawiającego,  tak  aby 

wykonawca,  gdy  oceny  z

amawiającego  nie  podziela,  mógł  się  do  wskazanych  przez 

z

amawiającego 

okoliczności 

ustosunkować. 

Zasadność 

zarzutów 

odwołania 

kwestionujących  czynność  unieważnienia  postępowania  może  być  oceniana  wyłącznie  w 

zakresie  tych  okoliczności,  które  zostały  przez  zamawiającego  przedstawione  jako 

uzasadniające to unieważnienie. Ocena dokonywana przez Krajową Izbę Odwoławczą w tym 

zakresie nie może więc wykraczać poza uzasadnienie przedstawione przez zamawiającego, 

w  szczególności  nie  może  polegać  na  badaniu  istnienia  podstaw  do  unieważnienia 

postępowania w szerszym aspekcie. 

Mając  to  na  względzie,  należy  wskazać,  iż  stosunkowo  szeroko  zakrojona 

argumentacja  zaprezentowana  w  odpowiedzi 

Zamawiającego  na  odwołanie  dotycząca 

możliwości  finansowych  Zamawiającego  nie  została  objęta  uzasadnieniem  faktycznym  i 

prawnym przedstawionym w zawiadomieniu o unieważnieniu postępowania. Nie mają także 

znaczenia dla rozstrzygnięcia wywody Zamawiającego odnoszące się do sposobu ustalania 

kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia  oraz  obowiązków  Zamawiającego  wynikających  z 

przepisów  dotyczących dyscypliny  finansów  publicznych,  ponieważ  sam  sposób  ustalenia 

kwoty,  którą  Zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia,  nie 

przekłada się na prawidłowy sposób rozumienia pojęcia ceny oferty, którą bezsprzecznie w 

świetle postanowień SWZ jest cena brutto podawana w formularzu ofertowym generowanym 

za pośrednictwem platformy zakupowej, a nie ta cena powiększona o określone składniki. To 

cena oferty 

winna podlegać porównaniu z kwotą opublikowaną przed otwarciem ofert. Mimo, 

że  co  do  zasady  słusznie  wskazuje  Zamawiający,  iż  do  miarodajnych  wniosków  mogłoby 

prowadzić tylko porównanie kwot ustalonych według jednolitych kryteriów uwzględniających 

identyczne  czynniki,  to  jednak 

obowiązkiem  Zamawiającego  było  takie  ukształtowanie 

postanowień SWZ dotyczących sposób obliczenia ceny i przyjęcie takiego sposobu ustalenia 

kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia,  aby  wartości  te  mogły  zostać  porównane.  Przy  czym 

gdyby  spojrzeć  na  przedmiotową  sytuację  przez  pryzmat  samych  kwot  tj.  podanej  przez 

Zamawiającego  kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia  oraz  ceny  oferty  Odwołującego,  bez 

wnikania w sposób ich ustalenia, można byłoby stwierdzić, że wartości te w istocie korelują 

ze sobą (ani w Części I ani w Części II zamówienia nie odbiegają one od siebie znacząco).  

Ponadto  należy  wskazać,  iż  cała  argumentacja  zawarta  w  odpowiedzi  na  odwołanie, 

podobnie  jak  treść  zawiadomienia  o  unieważnieniu  postępowania,  nie  odnosiła  się  do 

możliwości  zwiększenia  środków  o  faktyczną  różnicę  między  kwotą  na  sfinansowanie 

zamówienia w Części I, a ceną oferty Odwołującego w Części I (różnica ta to 9 868 675,54 zł 

brutto),  lecz 

wyłącznie  do  wartości  uzyskanej  przez  Zamawiającego  po  powiększeniu  ceny 

oferty  Odwołującego  o  maksymalne  możliwe  zwiększenie  wynagrodzenia  przez  cały  okres 

realizacji umowy. 

Powyższe tylko potwierdza, że Zamawiający nie dokonał oceny możliwości 

zwiększenia  środków  na  sfinansowanie  zamówienia  z  uwzględnieniem  ceny  oferty 

Odwołującego  w  Części  I  zamówienia,  lecz  jedynie  w  odniesieniu  do  wartości  zawyżonej 

o 

przyszły, potencjalny wzrost wynagrodzenia w toku realizacji umowy.  

Dlatego  też  skład  orzekający  doszedł  do  przekonania,  że  mimo,  iż  co  do  zasady 

decyzja  o  zwiększeniu  kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia  jest  oparta  na  swobodnym 

uznaniu  zamawiającego,  to  jednak  oceny  w  tym  zakresie  należy  dokonać  przy  przyjęciu 

poprawnych założeń, z uwzględnieniem prawidłowego rozumienia przesłanek unieważnienia 

postępowania  określonych  w  art.  255  pkt  6  ustawy  Pzp.  Zamawiający  nie  dokonał 

porównania kwoty, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia z ceną oferty 

Odwołującego,  lecz  z kwotą  maksymalnego  potencjalnego  wynagrodzenia  umownego,  tym 

samym  również  ocena  jego  możliwości  finansowych  nie  referowała  do  prawidłowych 

wartości. Przy prawidłowej interpretacji ww. przepisu różnica między kwotą na sfinansowanie 

zamówienia a ceną oferty Odwołującego wynosi dużo mniej niż było to przedmiotem analizy 

Zamawiającego,  tj.  9,8  mln  zł,  a  nie  56  mln  zł.  Zamawiający  powinien  zatem  powtórzyć 

ocenę w powyższym zakresie, zaś w sytuacji, kiedy zdecyduje się ponownie podjąć decyzję 

o  unieważnieniu  postępowania  w Części  I  zamówienia,  przedstawić  w  tym  zakresie 

stosowne uzasadnienie.  

W  tym  stanie  rzeczy  Izba  uznała  zarzuty  odwołania  za  zasadne  i  nakazała 

Zamawiającemu unieważnienie czynności unieważnienia postępowania zarówno w zakresie 

Części I, jak i II zamówienia.  

Biorąc  pod  uwagę  wszystko  powyższe  Izba  stwierdziła,  że  odwołanie  podlega 

uwzględnieniu w całości i na podstawie art. 553 ustawy Pzp orzekła jak w sentencji.  

O  kosztach 

postępowania  odwoławczego  orzeczono  stosownie  do  jego  wyniku  na 

pod

stawie  art.  557  i  575  ustawy  Pzp  oraz  §  7  ust.  1  pkt  1  w  zw.  z  §  5  pkt  1  i  2  lit.  b 

Rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów 

postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od 

odwołania  z  dnia  30  grudnia  2020  r.  (Dz.  U.  z  2020  r.  poz.  2437,  dalej  jako 

„Rozporządzenie”), zasądzając od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 18 600 zł 

tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez Odwołującego, obejmujących wpis 

od odwołania i wynagrodzenie pełnomocnika.  

Ponadto 

Izba wskazuje, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia wysokość wpisu 

od odwołania wnoszonego w postępowaniu o udzielenie zamówienia na dostawy lub usługi 

lub  w  konkursie  o 

wartości równej progom unijnym, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, 

lub  przekraczającej  te  progi,  wynosi  15  000  złotych.  Zgodnie  zaś  §  3  Rozporządzenia 

o

dwołujący, który w ramach tego samego postępowania odwoławczego wniósł odwołanie od 

czynności  lub  zaniechania  zamawiającego  związanych  z  więcej  niż  jedną  częścią 

zamówienia  objętego  postępowaniem  o  udzielenie  zamówienia,  w  którym  dopuszczono 

możliwość składania ofert częściowych, uiszcza jeden wpis. 

W  świetle  przywołanych  regulacji  Odwołujący  wnosząc  odwołanie  wobec  czynności 

Zamawiającego  polegającej  na  unieważnieniu  postępowania  w  zakresie  obu  części 

zamówienia zobowiązany był uiścić jeden wpis w wysokości 15 000 zł, ponieważ obie części 

zamówienia  były  objęte  jednym  postępowaniem  o  udzielenie  zamówienia,  w  którym 

dopuszczono  możliwość  składania  ofert  częściowych.  Wobec  tego  Izba  nakazała  zwrot 

z 

rachunku  bankowego  Urzędu  Zamówień  Publicznych  na  rzecz  Odwołującego  kwoty 

nadpłaconej ponad należy wpis od odwołania.  

Mając na uwadze wszystko powyższe orzeczono jak w sentencji. 

Przewodniczący:      ……………………………….……… 

……………………………….……… 

……………………………….………