KIO 442/23 Wyrok dnia 7 marca 2023 roku

Sygn. akt: KIO 442/23 

Wyrok 

z dnia 7 marca 2023 roku 

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie: 

Przewodnicz

ący:     Katarzyna Poprawa 

Protokolant:   

Tomasz Skowroński 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  7  marca 

2023  roku  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego  do  Pr

ezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  20  lutego  2023  roku  przez 

Odwołującego: wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie P. M. prowadzącego 

działalność  gospodarczą  pod  nazwą  Przedsiębiorstwo  Handlowo-Usługowe  OK-BUD  P.  M. 

ul. Warszawska 103 05-190 Nasielsk oraz ELTIM 

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością 

z siedzibą w Warszawie ul. Gustawa Morcinka 5/36 01-496 Warszawa 

w 

postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego: Gminę Nasielsk 

orzeka: 

uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  Zamawiającemu  unieważnienie  czynności  wyboru 

oferty najkorzystniejszej, powtórzenie czynności badania i oceny ofert w tym odrzucenie 

oferty złożonej przez wykonawcę E. Ł. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą 

E. 

Ł. Dach Ekspert Wrotnów 130, 07-106 Wrotnów 

kosztami postępowania obciąża Zamawiającego Gminę Nasielsk i: 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego:  kwotę  10  000  zł  00  gr 

(słownie:  dziesięć  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Odwołującego 

tytułem wpisu od odwołania, 

2.2. za

sądza od Zmawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: 

dziesięć  tysięcy  złotych  zero  groszy)  stanowiącą  koszty  postępowania 

odwoławczego poniesione przez Odwołującego z tytułu wpisu od odwołania.   

Stosownie  do  art.  579  ust.  1  i  580  u

st.  1  i  2  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  -  Prawo 

zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2022  poz.  1710  z  późń.  zm.)  na  niniejszy  wyrok  – 

w 

terminie 14  dni  od  dnia jego doręczenia  -  przysługuje skarga  za  pośrednictwem  Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:   ……………………………… 

Sygn. akt: KIO 442/23 

Uzasadnienie 

Zamawiający  –  gmina  Nasielsk  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego pn. „Modernizacja infrastruktury oświatowej gminy Nasielsk” Część 1: Wymiana 

dachu w szkole podstawowej w Budach Siennickich wraz z remontem pokrycia dachowego  

w budynk

u gospodarczym” – nr: IZP.271.34.2022, zwane dalej „Postępowaniem”.  

Postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  prowadzone  jest  w  trybie 

podstawowym,  n

a  podstawie  art.  275  pkt.  1  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  Prawo 

zamówień  publicznych  (zwanej  dalej  „ustawą  Pzp”,  lub  „Pzp”.  Ogłoszenie  o  zamówieniu 

zostało  zamieszczone  w  Biuletynie  Zamówień  Publicznych  nr  2022/BZP  00525767/01  

z dnia 30 grudnia 2022 roku. 

W  dniu  20  lutego  2023  roku  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  zostało 

wniesione  odwołanie  przez  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie 

zamówienia:  P.  M.  prowadzącego  działalność  gospodarczą  pod  nazwą  Przedsiębiorstwo 

Handlowo-

Usługowe  OK-BUD  P.  M.  ul.  Warszawska  103  05-190  Nasielsk  oraz  ELTIM 

Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  z  siedzibą  w  Warszawie  ul.  Gustawa  Morcinka 

5/36 01-496 Warszawa, zwanych dalej: 

„Odwołującym”. 

Odwołujący  zarzucił  Zamawiającemu  naruszenie  art.  226  ust.  1  pkt  8  i  10  ustawy 

Prawo 

zamówień  publicznych,  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  wykonawcy  Dach 

Expert E. 

Ł., Wrotnów 130, 07-106 Wrotnów (dalej jako Wykonawca), pomimo iż zawiera ona 

rażąco  niską  cenę  oraz  koszty  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  oraz  zawiera  błędy  

w obliczeniu ceny i 

kosztu zamówienia. 

Wobec powyższego Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:  

unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej;  

powtórzenie czynności oceny ofert i dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej. 

Odwołujący  wskazał,  że  Interes  Odwołującego  w  uzyskaniu  zamówienia  został 

naruszony  przez 

Zamawiającego,  albowiem  złożył  on  w  postępowaniu  ważną  ofertę  

i  uplasował  się  na  drugiej  pozycji  pośród  ofert  nie  podlegających  odrzuceniu.  W 

konsekwencji,  istnieje 

możliwość  poniesienia  szkody  przez  Odwołującego,  a co  za  tym  ma 

on interes we 

wniesieniu odwołania. 

W  dniu  14  lutego  2023  r.  Zamawiający  rozstrzygnął  postępowanie  w  części  1, 

dotyczącej  wymiany  dachu  w  szkole  podstawowej  w  Budach  Siennickich wraz z  remontem 

pokrycia  dachowego  w  budynku  gospodarczym,  wybierając  ofertę  firmy  Dach  Expert  E.  Ł., 

Wrotnów 130, 07-106 Wrotnów. 

W

 toku postępowania Zamawiający na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 Pzp, w związku 

z ty

m, że cena całkowita oferty ww. Wykonawcy była niższa o 51,83 % od wartości średniej 

arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert  niepodlegających  odrzuceniu,  na  podstawie 

art.  226  ust.  1  pkt  1  i  10  ustawy  Pzp,  żądał  od  Wykonawcy  wyjaśnień,  w  tym  złożenia 

dowodów w zakresie wyliczenia ceny oferty. 

Powyższe  żądanie  zostało  ograniczone  wyłącznie  do  sformułowania  ogólnych  przesłanek 

wskazanych w art. 224 ust. 3 ustawy, tj.: 

zarządzania procesem produkcji, świadczonych usług lub metody budowy; 

wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług 

albo związanych z realizacją robót budowlanych; 

oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę; 

zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do 

ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo 

minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 

października  2002  r.  o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę  (Dz.  U.  z  2020  r.  poz. 

lub  przepisów  odrębnych  właściwych  dla  spraw,  z  którymi  związane  jest 

realizowane 

zamówienie; 

zgodności  z  prawem  w  rozumieniu  przepisów  o  postępowaniu  w  sprawach 

dotyczących pomocy publicznej; 

zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, 

obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie; 

zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska; 

wypełniania obowiązków związanych z powierzeniem wykonania części zamówienia 

podwykonawcy. 

Na tak sformułowane wezwanie Wykonawca w dniu 1 lutego 2023 r. udzielił wyjaśnień, 

dołączając  do  nich  kosztorys  uproszczony  z  zestawieniem  materiałów  oraz  fakturę  pro 

forma. 

Przedstawione  wyjaśnienia  sformułowano  w  sposób  wyjątkowo  lakoniczny  i  nie 

odnoszący  się  nawet  do  przesłanek  wskazanych  w  ustawie,  powtórzonych  przez 

Zamawiającego. 

W  pkt  1,  który  powinien  odnosić  się  do  procesu  produkcji,  świadczonych  usług  lub  metody 

budowy, najszerzej opisanym, wskazano jedynie, że firma posiada specjalistyczny sprzęt do 

wykonywania  r

obót  dekarskich  (co  powinno  być  oczywiste  przy  specyfice  przedmiotu 

zamówienia  i  w  żaden  sposób  nie  wyróżnia  oferty  wybranego  wykonawcy  spośród  ofert 

innych  wykonawców),  który  umożliwia  szybsze  i  mniej  kosztowne  wykonywanie  robót,  tj. 

samochody  dostawcze,  samochody  z  kontenerami  na  gruz 

budowlany,  dźwigi  dekarskie, 

podnośniki, a ponadto kontenery socjalne, rusztowanie i tartak. 

Należy  zwrócić  uwagę,  że  w  wyjaśnieniach  nie  wskazano  w  najmniejszym  stopniu,  jaki 

wpływ  na  cenę  oferty,  tj.  niższe  koszty  wykonania  prac,  miałyby  mieć  podniesione  przez 

Wykonawcę  argumenty  i  nie  znajdują  też  one  żadnego  odniesienia  w  dołączonym  do 

wyjaśnień  kosztorysie  ofertowym.  Przedstawiona  w  taki  sposób  argumentacja  jest  zatem 

nieweryfikowalna  i 

powinna  zobowiązywać  Zamawiającego  do  żądania  od  Wykonawcy 

złożenia szczegółowych wyjaśnień i przedstawienia stosownych dowodów. 

Zamiast  tego  w  wyjaśnieniach  przedstawiono  zdjęcia  pojazdów,  w  tym  jeden  z  banerem 

reklamowym z nazwą firmy Dach Expert i numerem telefonu, który na stronie tejże firmy 

(https://www.facebook.com/108144384400873/photos/a.117925936756051/25490539639 

dostęp 19 lutego 2023 r.) zawiera dane zupełnie innego podmiotu gospodarczego. 

Nie  przedstawiono  żadnych  innych  dowodów  -  choćby  z  dokumentów  -  wskazujących,  że 

firma w rzeczywistości posiada własny wyspecjalizowany sprzęt, urządzenia i flotę pojazdów. 

W  wyjaśnieniach  dotyczących  tego  punktu  opisano  także  inwestycję  wymiany 

pokrycia  dachu  w  Liceum  Sztuk  Plastycznych  w  Supraślu  w  technologii  rąbka  podwójnego 

oraz 

w  karo  z  blachy  miedzianej,  która  nie  ma  zastosowania  w  zadaniu  będącym 

przedmiotem  zamówienia  publicznego  Gminy  Nasielsk.  Uzasadnienie  więc  niskich kosztów 

złożonej  oferty  pracami  wykonywanymi  w  innej  technologii,  na  dodatek  pracami 

kosztogennymi, jest zu

pełnie nielogiczne. 

Wskazano  również,  że  firma  dysponuje  wykwalifikowanymi  dekarzami  z  25-letnimm 

doświadczeniem,  co  pozostaje  w  całkowitej  sprzeczności  ze  złożona  ofertą,  w  której 

wskazano,  że  przedmiot  zamówienia  zostanie  wykonany  przy  pomocy  podwykonawców,  

a 

firma podwykonawcy na dzień składania oferty jest nieznana. 

Odnośnie  pkt  2  wezwania  do  wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny,  tj.  wskazania  wybranych 

rozwiązań  technicznych,  wyjątkowo  korzystnych  warunków  dostaw,  usług  albo  związanych  

z  realizacją  robót  budowlanych,  przedłożona  odpowiedź  zawierała  zaledwie  jedno  zdanie,  

nie odpowiadające zapytaniu, wskazujące na przyjętą stawkę roboczogodziny w kwocie 25 zł 

netto,  która  w  istocie  nie  odbiega  od  średnich  cen  stawek  robocizny  kosztorysowej  w  skali 

kraju,  publikowanych  przez  wydawnictwo  Sekocenbud, 

zatem  pomijając  nawet  fakt,  

że  udzielona  odpowiedź  jest  niezgodna  zapytaniem  zawartym  w  wezwaniu,  stawka  ta  nie 

wyjaśnia ceny oferty niżej aż o ponad 50 procent od średniej arytmetycznej cen wszystkich 

złożonych ofert nie podlegających odrzuceniu. 

Co do pkt 3 oryginalność dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez 

wykonawcę – odpowiedź ograniczono do przedłożenia kosztorysu ofertowego wskazując, 

że oferowana blacha produkowana jest przez firmę Ruukki. Przedstawiony kosztorys, 

powiązany z dołączoną również fakturą pro forma, zawiera rażące błędy i nie odpowiada 

Programowi Funkcjonalno-

Użytkowemu przedmiotu Zamówienia. Przykładowo można 

wskazać następujące istotne składniki, mające wpływ na zaniżoną cenę: 

•  wyceniono blachę Ruukki grubości 0,5 mm, podczas gdy w założeniach PFU jest 

znacznie droższa blacha 0,7 mm, dodatkowo zaś blacha w wykończeniu purmat, 

zgodna z PFU, 

w ofercie handlowej firmy Ruukki dostępna jest tylko na specjalne 

zamówienie, 

•  podobnie w wycenie przyjęto blachę na obróbki blacharskie grubości 0,5, podczas 

gdy w PFU również wymagana jest blacha 0,7, 

•  zastosowano folię poliuretanową w cenie 9,74 zł, zamiast zastosowania folii 

wstępnego krycia i maty strukturalnej o wysokości 8 mm ze splątanych włókien; 

mata strukturalna (1 m2) kosztuje 29,05 zl/m2, 

•  w zestawieniu materiałów przyjęto deski zamiast bali, które to powinny być 

zastosowane jak konstrukcja więźby dachowej, na dodatek przyjęto zaniżoną cenę 

desek 25 mm w wysokości 1300,00 zł, podczas gdy średnia cena SEKOCENBUD I 

kwartał 2023 wynosi 1588,98 zł, 

•  w wyliczeniu wskazano nieprawidłowy parametr rozbiórki komina (w kosztorysie 

winno być 9,45 m3 a jest 6,50), 

•  w  ogóle  nie  uwzględniono  kosztu  wywozu  materiałów  pochodzących  z  rozbiórki  

i niebagat

elnych kosztów ich utylizacji. 

Pkt 4 wezwania Zamawiającego zawierał zadanie wyjaśnienia w zakresie zgodności  

z 

przepisami dotyczącymi kosztów pracy. Udzielona odpowiedź wykonawcy nie jest zgodna  

z  tematem  zapytania.  Wskazano  w  niej,  że  wycena materiałów  niezbędnych  do  wykonania 

robót  wynosi  149.000  zł,  a  łącznie  koszty,  powiększone  o  robociznę  w  kwocie  104.000  zł 

wynoszą  w  rezultacie  253.000  zł.  Tymczasem  dane  te,  przy  wszystkich  zastrzeżeniach  

co 

do  ich  prawidłowości  wskazanych  wyżej,  są  niezgodne  z  innym  dokumentem 

przedstawionym  przez  Wykonawcę,  albowiem  z  zestawieniu  materiałów  niezbędnych  

do 

wykonania zadania wskazano kwotę netto 183.994,47zł. 

N

ależy  podnieść,  że  na  zawarte  w  wezwaniu  Zamawiającego  kolejne  pytania, 

określone w pkt 5-8, w tym dotyczące zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska 

(np.  kwestia  utylizacji  materiałów  pochodzących  z  rozbiórki)  lub  wypełniania  obowiązków 

związanych  z  powierzeniem  wykonania  części  zamówienia  podwykonawcy  (którego  udział  

w  realizacji  został  w  ofercie  tego  wykonawcy  przewidziany),  nie  udzielono  żadnych 

wyjaśnień. 

Reasumując, zaoferowana cena i koszty, w swoich istotnych częściach składowych,  

są  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia,  a  udzielone  przez  Wykonawcę 

wyjaśnienia  nie  zostały  poparte  rzetelnymi  dowodami  w  zakresie  wyliczenia  ceny,  kosztów  

i  ich  istotnych  części.  Udzielone  przez  wykonawcę  wyjaśnienia  są  też  niekompletne  i  zbyt 

o

gólne, aby mogły pozwolić na dokonanie oceny oferty jako nie zawierającej rażąco niskiej 

ceny.  Wyjaśnienia  te  wobec  stopnia  ich  ogólności,  ale  także  nieprawidłowych  wyliczeń  

(niezgodnych  z  PFU),  zawierających  również  wewnętrzne  sprzeczności,  nie  wskazały  

w 

sposób  klarowny  i  wyczerpujący  czynników  mających  wpływ  na  prawidłowość  obliczenia 

zaoferowanej  ceny 

i  ujęcia  wszystkich  niezbędnych  kosztów,  a  zatem  oferta  firmy  Dach 

Expert  E. 

Ł.,  zgodnie  z  art.  226  ust.  1  pkt  8  i  10  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych, 

powinna być odrzucona. 

Pismem z dnia 6 marca 2023 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której 

wniósł o oddalenie odwołania w całości. 

Po przeprowadzeniu rozpra

wy z udziałem Stron na podstawie zgromadzonego sprawie 

materiału  dowodowego  oraz  oświadczeń  i  stanowisk  złożonych  pisemnie  

i ustnie do protokołu, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła co następuje: 

Izba  stwierdziła,  iż  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek  skutkujących 

odrzuceniem odwołania na podstawie art. 528 ustawy Pzp. 

Izba  ustaliła,  że  Odwołujący  przekazał  w  ustawowym  terminie  kopię  odwołania 

Zamawiającemu.    Izba  uznała,  że  Odwołujący  wykazał  interes  w  uzyskaniu  zamówienia  

oraz  możliwość  poniesienia  szkody  w  związku  z  ewentualnym  naruszeniem  przez 

Zamawiającego  przepisów  ustawy  Pzp,  czym  wypełnił  materialnoprawne  przesłanki 

dopuszczalności  odwołania,  o których  mowa  w art.    505  ust.  1  ustawy Pzp.  Zgodnie z  tym 

przepisem  środki  ochrony  prawnej  określone  w  niniejszym  dziale  przysługują  wykonawcy, 

uczestnikowi  konkursu,  a  t

akże  innemu  podmiotowi,  jeżeli  ma  lub miał  interes  w  uzyskaniu 

danego  zamówienia  oraz  poniósł  lub  może  ponieść  szkodę  w  wyniku  naruszenia  przez 

zamawiającego przepisów niniejszej ustawy. 

Izba ustaliła i zważyła:  

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia 

faktyczne  oraz  orzekając  w  granicach  zarzutów  zawartych  w  odwołaniu,  Izba  stwierdziła,  

iż  odwołanie  zasługuje  na  uwzględnienie.  Zgodnie  z  art.  554  ust.  1  pkt  1)  Pzp  Izba 

uwzględnia  odwołanie  w  całości  lub  w  części,  jeżeli  stwierdzi  naruszenie  przepisów,  które 

miało wpływ, lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia 

publicznego, konkursu lub systemu 

kwalifikacji wykonawców. 

Izba  wskazuje,  że  rozpoznając  zarzuty  podniesione  w  odwołaniu  ocenia  czynności 

podjęte  przez  Zamawiającego,  odpowiadając  na  pytanie  czy  Zamawiający  poprzez 

wykonanie  konkretnyc

h  czynności  w  postępowaniu,  lub  poprzez  zaniechanie  czynności,  do 

których  wykonania  był  zobowiązany  na  podstawie  ustawy,  naruszył  przepisy  prawa 

zamówień  publicznych.  W  analizowanym  stanie  faktycznym  w  ocenie  Izby,  Zamawiający 

naruszył przepisy prawa zamówień publicznych w zakresie oceny wyjaśnień złożonych przez 

Wykonawcę  E.  Ł.  prowadzącą  działalność  gospodarczą  pod  nazwą  E.  Ł.  Dach  Ekspert 

Wrotnów  130,  07-106  Wrotnów,  w  wyniku  wszczęcia  procedury  wyjaśnienia  rażąco  niskiej 

ceny.   

Odnosząc  się  do  zarzutu  naruszenia  art.  226  ust.  1  pkt  8  ustawy  Pzp,  poprzez 

zaniechanie odrzucenia oferty Wykonawc

y, pomimo że zawiera ona rażąco niską cenę oraz 

koszty w stos

unku do przedmiotu zamówienia, Izba uznała zarzut za zasadny.  

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp 

Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską 

cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

Izba  podkreśla,  że  w  zakresie  możliwości  uznania  ceny  oferty  lub  jej  elementów 

składowych za rażąco niskie wskazać należy za ugruntowaną linią orzeczniczą Krajowej Izby 

Odwoławczej  i  sądów,  że  za  rażąco  niską  cenę  należy  uznać  taką  cenę,  która  jest 

niewiar

ygodna dla wykonania przedmiotu zamówienia i jest całkowicie oderwana od realiów 

rynkowych.  Jednakże  ocena  tej  okoliczności  zawsze  powinna  być  dokonana  z 

uwzględnieniem  przedmiotu  zamówienia,  jego  specyfiki  i  towarzyszących  mu  realiów 

rynkowych,  w  oparciu 

o  dostępne  Zamawiającemu  informacje,  które  uzyskał  w  wyniku 

przedstawienia przez wezwanego wykonawcę wyjaśnień.  

W  ramach  złożonych  wyjaśnień,  Wykonawca  winien  podać  Zamawiającemu 

wszystkie  informacje  dotyczące  kalkulacji  zaoferowanej  ceny,  w  tym  informacje  dotyczące 

sposobu  kalkulacji,  uwarunkowań  w  jakich  dokonywał  kalkulacji,  szczególnych  przesłanek 

warunkujących  przyjęty  sposób  kalkulacji  (jeśli  takie  zaistniały)  oraz  innych  istotnych 

elementów  mających  wpływ  na  wysokość  zaoferowanej  ceny,  jak  np.  korzystne  upusty, 

sprzyjające w oparciu o konkretne informacje warunki finansowe, uzyskane specjalne oferty,  

a  dowodzące  możliwości  zrealizowania  zamówienia  za  zaoferowaną  cenę,  na  poziomie 

znacznie 

niższym,  niż  pozostali  wykonawcy  ubiegający  się  o  zamówienie.  Wyjaśnienia 

wykonawcy  stanowiące  informacje  w  zakresie  ceny  powinny  umożliwić  Zamawiającemu 

podjęcie decyzji, co do przyjęcia bądź odrzucenia oferty.  

Podkreślenia  wymaga,  że  Zamawiający  informacje  dotyczące  indywidualnych 

elementów kalkulacji danej ceny jak również okoliczności, które wpływają na daną kalkulację 

uzyskuje  od  danego  wykonawcy  w  wyniku  wezwania  do  złożenia  wyjaśnień  w  określonym, 

wskazanym  przez  Zamawiającego  zakresie  i  terminie.  Tym  samym  wykonawca  składający 

wyjaśnienia  Zamawiającemu,  winien  wskazać  wszystkie  okoliczności,  które  stanowiły 

podstawę  dokonanej  wyceny.  Wyjaśnienia  winny  być jasne,  konkretne  i  spójne.  Winny  być 

adekwatne do przedmiotu zamówienia, uwzględniać jego założenia oraz specyfikę właściwą 

np.  dla  danej  branży.  Ponadto  winny  wskazywać  okoliczności  i  podstawę  obniżenia  przez 

wykonawcę  ceny  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia.  Tym  samym  wykonawca 

składający wyjaśnienia Zamawiającemu, już w ramach swoich wyjaśnień winien wskazać na 

te  okoliczności,  które  stanowiły  podstawę  dokonanej  wyceny,  bowiem  to  na  wykonawcy 

spoczywa obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, wynikający z art. 

224 pk

t 5 Pzp. W treści tego artykułu, ustawodawca wprowadził odwrócony ciężaru dowodu. 

Oznacza to, że w odniesieniu do oceny wystąpienia ceny rażąco niskiej (lub rażąco niskiego 

kosztu)  to  wykonawca musi  wykazać  (za  pomocą wyjaśnień  lub stosownych  dokumentów),  

że taka cena nie wystąpiła. Jeżeli wykonawca nie wykaże, że złożona przez niego oferta nie 

zawiera ceny rażąco niskiej, jego oferta będzie podlegała odrzuceniu. 

Izba  podziela  stanowisko  wypracowane  w  dotychczasowym  orzecznictwie  Izby  i 

sądów powszechnych, wskazujące że Izba może ocenić i stwierdzić jedynie czy wyjaśnienia  

w  przedmiocie  elementów  zaoferowanej  ceny  były  wystarczające,  a  ich  ocena  dokonana 

przez  Zamawiającego  prawidłowa.  Konsekwencją  utrzymywanej  wykładni  przepisów  jest 

słuszne  stanowisko  w  sprawie,  odnoszące  się  do  konieczności  odrzucenia  oferty,  w 

przypadku gdy złożone wyjaśnienia cenowe były zbyt niekonkretne, lakoniczne i generalnie 

nie wykazywały możliwości zaoferowania przez danego wykonawcę ceny tak niskiej. Mając 

na  uwadze  brzmienie  art.  224  ust.  5 

ustawy  zachowuje  swoją  aktualność  wyrok  Sądu 

Okręgowego  w  Warszawie  z  dnia  30  lipca  2014  r.  (sygn.  akt  XXIII  Ga  1293/14),  w  którym 

pokreślono znaczenie staranności wykonawcy w składaniu wyjaśnień, a także wskazano na 

konieczność  uznania,  że  cena  ofertowa  jest  ceną  rażąco  niską,  w  przypadku  braku 

przedstawienia  przez  wykonawcę  takich  wyjaśnień,  które  wykażą  że  oferowana  przezeń 

cena rażąco niską nie jest.  

Podane  tezy  odnoszące  się  do  wymaganej  zawartości  i  "jakości"  wyjaśnień 

składanych  Zamawiającemu  zostały  sformułowane  przez  orzecznictwo  jeszcze  na  gruncie 

uprzednio  obowiązujących  przepisów.  Natomiast  w  obowiązującym  na  dzień  wszczęcia 

przedmiotowego  postępowania  stanie  prawnym  ustawodawca  właściwie  przesądził  ich 

słuszność,  wprost  wskazując  ww.  przepisie  ustawy,  że  to  wykonawca  powinien  wykazać 

Zamawiającemu, że cena jego oferty lub cena istotnej części składowej oferty nie jest rażąco 

niska, i musi wykazać to na etapie postępowania o udzielenie zamówienia. Tym samym jak 

najbardziej aktual

na i wymagająca podkreślenia jest wyrażana w orzecznictwie Krajowej Izby 

Odwoławczej i sądów powszechnych teza o wymaganej staranności wykonawcy w składaniu 

wyjaśnień  ceny,  a  tym  samym  ryzyku  jakie  ponosi  wykonawca  w  przypadku  uznania,  

że wyjaśnienia są niewystarczające do wykazania realnego charakteru jego ceny.  

Izba  wskazuje,  że  nie  istnieje  jeden  optymalny  i  właściwy  kształt  czy  sposób 

dowodzenia  okoliczności  związanych  z  kalkulacją  ceny  dokonanej  przez  wykonawcę  i 

sposobu  prezentowania  okoliczności  umożliwiających  mu  jej  zaoferowanie.  Sposób 

wykazania, 

że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny zależy od indywidualnych okoliczności 

sprawy,  zwłaszcza  w  związku  z  rodzajem  podawanych  informacji,  będzie  można  ocenić  i 

przyjąć  konieczny  sposób  i  stopień  uwiarygodnienia  podawanych  danych.  Niewątpliwie 

można  natomiast  sformułować  jeden  generalny  postulat,  który  przy  ocenie  wyjaśnień 

wykonawców  powinien  być  bezwzględnie  egzekwowany  -  wyjaśnienia  powinny  być 

konkretne,  jasne,  spójne  i  adekwatne  do  danego  przedmiotu  zamówienia.  Stosowanie 

ogólników  traktujących  o  doświadczeniu  wykonawcy,  jego  znakomitej  organizacji  produkcji, 

optymalizacji kosztów, wdrożeniu niezwykle nowoczesnych i energooszczędnych technologii, 

posiadaniu  wykwalifikowanej  acz  taniej  kadry,  korzystnych  warunkach  finansowych 

pozyskanych od dostawców, położeniu siedziby etc… przeważnie nic nie wnosi do sprawy i 

nie niesie informacji o żadnych możliwych do uchwycenia wartościach ekonomicznych. Jako 

taka,  może  być  traktowana  jedynie  jako  dopełnienie  i  tło  dla  bardziej  konkretnych  i 

wymiernych  danych  podawanych 

w  ramach  wyjaśnień,  a  nie  jako  ich  podstawa  czy 

zasadnicza treść.  

Informacje podawane w wyjaśnieniach powinny być więc konkretne, tak aby możliwe 

było  ich  przynajmniej  przybliżone  przełożenie  na  uchwytne  i  wymierne  wartości 

ekonomiczne, a także możliwa była ich weryfikacja oraz ocena wiarygodności. 

Odnośnie  kwestii  dotyczącej  składanych  przez  wykonawców  wraz  z  wyjaśnieniami 

dowodów Izba wskazuje, że z samego braku dowodu nie można jeszcze wywodzić, że cena 

jest  rażąco  niska,  a  w  takiej  sytuacji  przedmiotem  oceny  pozostają  wówczas  wyjaśnienia 

samego wykonawcy. Podkreślenia jednak wymaga fakt, że jeżeli wykonawca powołuje się na 

właściwe  tylko  jemu  okoliczności  powodujące  możliwość  znacznego  obniżenia  ceny  oferty 

(np. upusty dedykowane tylko temu wykonawcy, 

szczególne oferty jakie uzyskał wykonawca 

odnośnie  świadczonych  usług  czy  realizowanych  etc…)  i  możliwe  jest  wsparcie  

tej  argumentacji  dowodem,  to  wówczas  taki  dowód  powinien  być  złożony  Zamawiającemu, 

aby uczynić wyjaśnienia przekonującymi dla Zamawiającego, a jednocześnie pełnymi.  

Zaznaczenia  wymaga,  że  o  tym  czy,  dany  dowód  jest  możliwy  do  uzyskania 

decydować  będzie  charakter  okoliczności  powoływanych  przez  wykonawcę.  Jeżeli  są  one 

obiektywni

e  możliwe  do  stwierdzenia  w  postaci  zaświadczeń,  oświadczeń,  ofert,  umów  i 

innych informacji  wytworzonych przez  podmioty niezależne od  wykonawcy to  wówczas  taki 

dokument  będzie  miał  walor  dowodowy,  wykraczający  poza  samą  treść  wyjaśnień 

wykonawcy 

(np.  zaświadczenie  o  zwolnieniu  podmiotowym,  uzyskanych  upustach  od 

d

ostawców,  i  inne  wpływające  na  cenę).  Pamiętać  należy,  że  to  wykonawca  został 

zobowiązany  do  wykazania,  że  oferowana  przez  niego  cena  nie  jest  rażąco  niska,  tym 

samym  załączenie  dowodów  do  składanych  wyjaśnień  odnośnie  okoliczności,  które  nie  są 

zależne od wykonawcy, a które udało mu się pozyskać (wynegocjować, ustalić, wypracować 

w  kontaktach  gospodarczych 

i  innych  formach  etc…)  na  potrzeby  wyceny  danego 

zamówienia  jest  w  zasadzie  niezbędne  i  konieczne,  aby  owo  wykazanie  realności 

zaoferowanej ceny było rzeczywiste.  

To wykonawca musi wykazać rzeczywistość i realność zaoferowanej ceny w postępowaniu.  

Przenosząc  powyższe  rozważania  na  grunt  rozpoznawanej  sprawy,  w  ocenie  Izby 

wyjaśnienia ceny złożone przez Wykonawcę nie potwierdziły, że zaoferowana cena nie jest 

rażąco  niska.  Treść  wyjaśnień  sprowadzała  się  jedynie  do  oświadczenia  o  posiadaniu 

specjalistycznego  sprzętu  do  wykonania  robót  dekarskich,  takiego  jak:  samochody 

dostawcze,  samochody  z  kontenerami 

na  gruz  budowlany,  dźwigi  dekarskie,  podnośniki 

koszowe,  HDS,  kontenery  socjalne

,  rusztowań  i  tartaku,  bez  żadnego  wyjaśnienia,  jak 

powyższe  przekłada  się  na  możliwość  zaoferowania  obniżonej  ceny,  oraz    wskazaniu 

przyjętej  stawki  roboczogodziny  w  wysokości  25  zł  netto.  Znaczna część  wyjaśnień  rażąco 

niskiej ceny to fotografie   posiadanych 

samochodów, budynków - w których wykonana była 

wymiana pokrycia dachowego oraz informacje 

o posiadanym doświadczeniu. Wykonawca do 

wyjaśnień załączył również kosztorys ofertowy, sporządzony na podstawie PFU oraz fakturę 

Pro Forma 

na łączną kwotę 148 424, 44 zł.  

Biorąc pod uwagę, iż cena zaoferowana przez Wykonawcę była niższa o 51,83% od 

średniej  arytmetycznej  wszystkich  złożonych  ofert,  oraz  ok.  trzykrotnie  niższa  o  ilości 

środków  przeznaczonych  przez  Zamawiającego  (cena  oferty:  392.811,89  zł  brutto/ilość 

środków  na  realizację  zamówienia  1.200.000,00  zł),  w  kontekście  odwróconego  ciężaru 

dowodowego, 

to  wyjaśnienia  Wykonawcy  co  do  możliwości  wykonania  zamówienia  za 

zaoferowaną  cenę  winny  być  opracowane  w  sposób  szczegółowy,  rzetelny,  przy 

uwzględnieniu należytej staranności w taki sposób, aby rozwiać wszelkie wątpliwości co do 

możliwości  wykonania  przez  niego  zamówienia  za  cenę  wskazaną  w  ofercie.  W 

w

yjaśnieniach  Wykonawca  winien  również  odnieść  się  do  wszystkie  okoliczności 

wskazanych  prze

z  Zamawiającego  w  wezwaniu  do  wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny. 

Zamawiający żądał złożenia wyjaśnień i dowodów w szczególności w zakresie: zarządzania 

procesem  produkcji,  świadczonych  usług  lub  metody  budowy;  wybranych  rozwiązań 

technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją 

robót  budowlanych;  oryginalności  dostaw,  usług  lub  robót  budowlanych  oferowanych  przez 

wykonawcę; zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do 

ustalenia  ceny  nie 

może  być  niższa  od  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  albo 

minimalnej  stawki  godzinowej,  ustalonych  na  podstawie  przepisów  ustawy  z  dnia  10 

października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207) lub 

przepisów  odrębnych  właściwych  dla  spraw,  z  którymi  związane  jest  realizowane 

zamówienie,  zgodności  z  prawem  w  rozumieniu  przepisów  o  postępowaniu  w  sprawach 

dotyczących  pomocy  publicznej;  zgodności  z  przepisami  z  zakresu  prawa  pracy  i 

zabezpieczenia  społecznego,  obowiązującymi  w  miejscu,  w  którym  realizowane  jest 

zamówienie;  zgodności  z  przepisami  z  zakresu  ochrony  środowiska  oraz  wypełniania 

obowiązków związanych z powierzeniem wykonania części zamówienia podwykonawcy. 

Tymczasem    w  ocenie  Izby, 

wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny  wraz  ze  złożonymi 

dowodami  udzielone  w  dniu  1  lutego  2023  r. 

są  bardzo  ogólne,  lakoniczne  i  niekompletne. 

Brak  jest 

w  nich  jakiejkolwiek  argumentacji  i  wyjaśnienia  zaoferowanej  ceny.  Wykonawca 

powołuje  się  na  posiadanie  sprzętu  do  wykonania  robót  dekarskich,  jednak  jak  słusznie 

podkreślił  Odwołujący,  nie  jest  to  żadna  okoliczność  szczególna,  która  wyróżniałaby  tego 

Wykonawcę  na  tle  innych,  zajmujących  się  tego  rodzajem  działalnością,  pozwalająca  na 

zaoferowanie  ceny 

niższej  niż,  cena  innych  wykonawców.  Wskazany  sprzęt  nie  jest 

sprzętem  szczególnym,  innowacyjnym,  nowatorskim,  pozwalającym  na  optymalizację 

kosztów,  lecz  typowym,  zazwyczaj  używanym  do  tego  rodzaju  prac,  którym  może 

dysponować każdy wykonawca w danej branży. Złożone wyjaśnienia nie zawierały również 

informacji  o  np.  kosztach  utylizacji, 

a  jak  podniósł  Odwołujący  podczas  rozprawy,  koszty 

rozbiórki  (poz.  2.3  i  2.4  kosztorysu)  to  koszty  nierealne,  znacznie  zaniżone.  Odwołujący 

zakwestionował  także  zaoferowaną  ilość  drewna,  jako  niewystarczającą  do  należytego 

wykonania zamówienia. Do czego Zamawiający nie potrafił się odnieść. 

Podkreślenia  wymaga  również,  że  pomimo  braku  w  wycenie  kosztorysowej 

wszystkich elementów cenotwórczych, to jego wartość pokrywa się z ceną podaną w ofercie. 

Wskazuje to zatem na niekomplet

ną wycenę przedmiotu zamówienia. 

Co  więcej,  złożone  wyjaśnienia  ceny  wraz  dowodami,  tj.  fakturą  Pro  Forma  

i  kosztorysem  ofertowym 

potwierdziły  -  co  słusznie  zarzucił  Odwołujący  -  że  niektóre  

z 

istotnych  elementów  składowych  oferty  nie  odpowiadają  Programowi  Funkconalno-

Użytkowemu,  na  podstawie  którego  ma  zostać  wykonane  zamówienie  -  co  Zamawiający 

całkowicie pominął dokonując czynności oceny ofert. 

Dotyczy  to  w 

szczególności  takich  elementów  jak  np.  blacha  dla  wykonania  pokrycia 

dachowego, 

czy zastosowana folia wstępnego krycia. 

Zamawiający w treści PFU (str. 11) wymagał zastosowania blachy o grubości min. 0,7 mm, 

tymczasem  wyjaśnienia  ceny  Wykonawcy  wykazały,  że  ofertuje  on  blachę  o  grubości  0,5 

mm. 

Podobnie, 

w  treści  PFU  (str.  12)  Zamawiający  wymagał  zaprojektowania  folii  wstępnego 

krycia  o  gramaturze  min  200  g/m2,  natomiast  Wykonawca 

zaoferował  folię  polieretanową  

o grubości 0,2 mm.  

Powyższe,  w  ocenie  Izby,  stanowi  zaprzeczenie  możliwości  wykonania  zamówienia 

zgodnie z wymaganiami Zamawiającego za ceną zaoferowaną w ofercie Wykonawcy.  

Izba  zwraca  uwa

gę,  że jakkolwiek  podziela  argumentację Odwołującego,  dotyczącą 

niezgodności  powyższych  elementów  cenotwórczych  z  PFU,  to  okoliczność  ta  nie  stanowi 

błędu  w  obliczeniu  ceny  (art.226  ust.  1  pkt  10  Pzp),  lecz  świadczy  o  niezgodności  oferty  

z warunkami zamówienia (art. 226 ust. 1 pkt 5 Pzp).  

Podkreślenia  wymaga,  że  zgodnie  z  art.  555  Pzp  Izba  nie  może  orzekać  co  do  zarzutów, 

które nie były zawarte w odwołaniu, jednakże  w orzecznictwie wskazuje się, że stawianego 

przez 

wykonawcę  zarzutu  nie  należy  rozpoznawać  wyłącznie  pod  kątem  wskazanego 

przepisu  prawa,  ale  przede  wszystkim  jako  wskazani

e  okoliczności  faktycznych,  które 

podważają  prawidłowość  czynności  zamawiającego  i  mają  wpływ  na  sytuację  wykonawcy.  

Zatem, 

pomimo  przywołania  przez  Odwołującego  błędnej  podstawy  prawnej,  sam  zarzut 

należało uznać za zasadny.  

Rea

sumując,  złożone  wyjaśnienia  ceny  nie  uzasadniły  ceny  podanej  

w  ofercie 

jako  niewypełniającej  przesłanek  rażąco  niskiej  ceny.  Ponadto  potwierdziły  one 

niezgodność oferty z warunkami zamówienia, co skutkuje koniecznością odrzucenia oferty. 

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. 

O  kosztach  po

stępowania  odwoławczego  Izba  orzekła  na  podstawie  art.  557  i  575  ustawy 

Pzp  w  zw.  z  §  5  pkt  1  oraz  §  7  ust.  1  pkt  1)  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  w 

sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz 

wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 

r. poz. 2437). 

Przewodniczący: …………………………