KIO 3118/24 WYROK Warszawa, dnia 11 września 2024 r.

Sygn. akt: KIO 3118/24 

WYROK  

Warszawa, dnia 11 

września 2024 r.

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie: 

Przewodnicząca: 

Małgorzata Matecka 

Protokolantka: 

Aldona Karpińska 

po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

w dniu 

27  sierpnia  2024  r.  przez  wykonawcę  4M  S.  Spółka  Komandytowa  z  siedzibą 

w 

Świątkach 

w postępowaniu prowadzonym przez Gminę Banie Mazurskie 

orzeka: 

Uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu  unieważnienie  czynności  wyboru 

oferty najkorzystniejszej

, unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego oraz 

powtórzenie czynności badania i oceny ofert. 

2.  Kosztami 

postępowania obciąża zamawiającego i:  

zalicza do kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie: 

siedem 

tysięcy  pięćset  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  odwołującego 

tytułem  wpisu  od  odwołania  oraz  kwotę  3  600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące 

sześćset  złotych  zero  groszy)  poniesioną  przez  odwołującego  tytułem 

wynagrodzenia pełnomocnika; 

zasądza  od  zamawiającego  na  rzecz  odwołującego  kwotę  11  100  zł  00  gr 

(słownie:  jedenaście  tysięcy  sto  złotych  zero  groszy)  stanowiącą  koszty 

postępowania odwoławczego poniesione przez odwołującego. 

Na  orzeczenie  - 

w  terminie  14  dni  od  dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za 

pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  do  Sądu  Okręgowego  w  Warszawie  - 

Sądu Zamówień Publicznych. 

Przewodnicząca: 

Sygn. akt: KIO 3118/24 

Uzasadnienie 

Zamawiający Gmina Banie Mazurskie (dalej: „Zamawiający”) prowadzi w trybie podstawowym 

bez  negocjacji 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  pod  nazwą  „Dowożenie 

uczniów  z  terenu  gminy  Banie  Mazurskie  do  placówek  oświatowych  w  roku  szkolnym 

2024/2025,  2025/2026”.  Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  dniu  12  lipca 

2024 r. 

w Biuletynie Zamówień Publicznych pod nr 2024/BZP 00411599/01. 

I. W dniu 27 sierpnia 2024 r. wykonawca 4M S. 

Spółka Komandytowa z siedzibą w Świątkach 

(dalej: „Odwołujący”) wniósł do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wobec:  

1)  niezasadnego dokonania wyboru jako oferty najkorzystniejszej oferty 

złożonej przez F. 

K. 

działającego pod firmą F. K. PRZEDSIĘBIORSTWO TURYSTYCZNE „DUET PLUS”;  

2)  niezasadnego odrzucenia 

oferty Odwołującego;  

ewentualnie  zaniechania  wezwania  Odwołującego  do  udzielenia  dodatkowych 

wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny;  

3)  zaniechania 

wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej w postępowaniu. 

Odwołujący  zarzucił  Zamawiającemu  naruszenie  następujących  przepisów  ustawy  z  dnia 

września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: „ustawa Pzp”): 

1)  art.  226  ust.  1  pkt  8  ustawy  Pzp 

w  związku  z  art.  224  ust.  5  i  6  ustawy Pzp  poprzez 

błędną  ocenę  udzielonych  przez  Odwołującego  w  dniu  29  lipca  2024  r.  wyjaśnień 

w 

zakresie  zaoferowanej  ceny  i  w  rezultacie  odrzucenie  oferty  Odwołującego  oraz 

uznanie, że „nie wykazał realności ceny”, co doprowadziło do naruszenia art. 239 ust. 1 

ustawy Pzp oraz art. 17 ust. 2 ustawy Pzp poprzez nieuprawnione dokonanie wyboru 

oferty  F.  K. 

działającego  pod  firmą  F.  K.  PRZEDSIĘBIORSTWO  TURYSTYCZNE 

„DUET  PLUS”  jako  najkorzystniejszej,  podczas  gdy  treść  udzielonych  wyjaśnień  –  w 

szczególności  w  świetle  wezwania  Zamawiającego,  jak  i  specyfiki  udzielanego 

zamówienia  (świadczenie  usług)  –  była  wystarczająca  dla  uznania,  że  Odwołujący  w 

sposób należyty wykazał prawidłowość zaoferowanej ceny;   

ewentualnie,  lecz  jedynie  w  przypadku  nieuwzględnienia  przez  Izbę  zarzutu  z  pkt  1  wobec 

uznania,  że  treść  udzielonych  wyjaśnień  wymagała  rozwinięcia  i  doprecyzowania  wobec 

wątpliwości, jakie po ich lekturze pojawiły się po stronie Zamawiającego, Odwołujący zarzucił 

również naruszenie:   

2)  art. 224 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy Pzp w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w zw. z art. 16 

pkt  2  i  3  ustawy  Pzp 

poprzez  zaniechanie  wezwania  Odwołującego  do  udzielenia 

dalszych wyjaśnień co do zaoferowanej ceny i przedwczesne odrzucenie jego oferty, 

w sytuacji gdy:   

−  Odwołujący dostosował się do otrzymanego wezwania i przedstawił rzetelne i konkretne 

wyjaśnienia zaoferowanej ceny;   

−  na podstawie treści wyjaśnień Odwołującego Zamawiający powziął wątpliwości co do 

ich rozumienia, a które mogły być w łatwy sposób wyjaśnione z Odwołującym;  

−  lektura  ww.  wyjaśnień  ujawniła  po  stronie  Zamawiającego  potrzebę  doprecyzowania 

pewnych kwestii, w tym o konkretne elementy i informacje, których Zamawiający między 

innymi  nie  wyszczególnił  w  swym  wezwaniu  z  dnia  25  lipca  2024  r.  –  co  rodziło  po 

stronie Zamawiającego obowiązek dalszego wyjaśnienia z Odwołującym, czego jednak 

Zamawiający  zaniechał  i  w  rezultacie  bezzasadnie  odrzucił  ofertę  Odwołującego 

traktując  udzielone  wyjaśnienia  jako  zbyt  ogólne,  pomimo,  iż  sam  nie  wyartykułował 

wobec  Wykonawcy  rzeczywiście  żądanych  informacji,  a  jedynie  poprzestał  na 

ogólnikowej  treści  wezwania  do  wyjaśnień  w  zakresie  zaoferowanej  ceny.  Takie 

działanie narusza zasadę przejrzystości i proporcjonalności.   

W  związku  z  podniesionymi  zarzutami  Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania 

i 

nakazanie Zamawiającemu: 

−  unieważnienia  czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  złożonej  przez  F.  K. 

działającego pod firmą F. K. PRZEDSIĘBIORSTWO TURYSTYCZNE „DUET PLUS”;  

−  unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego;  

−  powtórzenia badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego. 

II.  Zamawiający  nie  wniósł  pisemnej  odpowiedzi  na  odwołanie.  Stanowisko  w  sprawie 

Zamawiający  przedstawił  ustnie  na  rozprawie.  Zamawiający  uznał  zarzuty  odwołania  za 

niezasadne i wniósł o jego oddalenie. 

III. Żaden wykonawca nie zgłosił przystąpienia do postępowania odwoławczego. 

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje: 

Na podstawie dokumentacji postępowania Izba ustaliła, że: 

Pismem z dnia 

25 lipca 2024 r. Zamawiający wezwał Odwołującego, na podstawie przepisu art. 

224 ust. 1 ustawy Pzp 

„do złożenia wyjaśnień dotyczących elementów oferty wpływających na 

wysokość ceny w tym do złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny oferty”. 

Odpowiedzi na ww. wezwanie Odwołujący udzielił pismem z dnia 29 lipca 2024 r. 

Pismem z dnia 

23 sierpnia 2024 r. Zamawiający poinformował o dokonaniu czynności wyboru 

oferty najkorzystniejszej

, a także o odrzuceniu kilku ofert złożonych w postępowaniu – w tym 

o 

odrzuceniu oferty Odwołującego na podstawie art.  226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 

ustawy Pzp. 

Dalsze  ustalenia 

faktyczne  zostaną  przedstawione  w  ramach  stanowiska  Izby  dotyczącego 

zarzutów podniesionych w odwołaniu. 

Na wstępie tego stanowiska należy poczynić kilka uwag natury ogólnej: 

Po  pierwsze: 

Izba  rozpoznaje  odwołanie  w  granicach  podniesionych  w  nim  zarzutów. 

Okoliczności wykraczające poza te granice podlegają pominięciu. 

Po drugie: istotne znaczenie 

ma treść wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny przedstawionych 

w postępowaniu o udzielenie zamówienia, a nie uzupełniająco w postępowaniu odwoławczym. 

Oczywiście wykonawca wnoszący odwołanie może przedstawić argumentację mającą na celu 

odparcie  zarzut

ów  zamawiającego  zawartych  w  uzasadnieniu  czynności  odrzucenia  oferty, 

jednakże  nie  może  to  polegać  na  uzupełnianiu  wyjaśnień  o  treści,  które  powinny  zostać 

przedstawione w odpowiedzi na wezwanie z

amawiającego. 

Po trzecie: Izba dokonuje oceny 

czynności zamawiającego mając na uwadze przedstawioną 

przez  zamawiającego  treść  uzasadnienia  tej  czynności.  Nowe  okoliczności  przedstawione 

przez 

zamawiającego w ramach postępowania odwoławczego, wykraczające poza ramy tego 

uzasadnienia,  podlegają  pominięciu.  Zakres  czynności,  w  tym  jej  uzasadnienia  (powodów, 

które skłoniły zamawiającego do podjęcia tej czynności) musi być znany wykonawcy w terminie 

powiadomienia go o czynności. Wykonawca nie może być zaskakiwany nowymi powodami na 

etapie postępowania odwoławczego. 

Po  czwarte  (uogólniając):  sytuacje,  w  których  znajdzie  zastosowanie  podstawa  odrzucenia 

oferty jako zawierającej rażąco niską cenę co do zasady można podzielić na dwie grupy:  

1. Z t

reści wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny wynika, że wykonawca nie doszacował ceny 

oferty 

– realizację zamówienia za zaoferowaną cenę należy uznać za nieopłacalną. 

2. Wykonawca nie złożył kompletnych, konkretnych i rzetelnych wyjaśnień – w związku z tym 

ocena dokonanej przez wykonawcę kalkulacji ceny nie jest w ogóle możliwa. 

Po piąte: oceny wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny należy dokonywać kierując się m.in. 

treścią  wezwania  zamawiającego.  Jeżeli  zamawiający  wskazał  na  konkretne  kwestie,  które 

wymagają  wyjaśnienia,  to  obowiązkowo  powinny  być  one  uwzględnione  przez  wykonawcę. 

Ponadto,  o

ceny  wyjaśnień  należy  dokonywać  kierując  się  w  szczególności  tym,  co  jest 

przedmiotem 

zamówienia,  na  które  prowadzone jest  postępowanie. W  przypadku  niektórych 

postępowań  przedmiot  zamówienia  jest  na  tyle  nieskomplikowany,  że  nie  jest  konieczne 

przedstawianie 

szczegółowych  wyjaśnień.  Trzeba  również  zauważyć,  że  nie  każdy  element 

cenotwórczy wymaga wyjaśnienia – te nie mające istotnego znaczenia dla kalkulacji ceny nie 

mają również znaczenia dla oceny wyjaśnień. Podobnie należy podejść do kwestii dowodów. 

Niektóre okoliczności wymagają przedstawienia takich dowodów, a inne nie. Również w tym 

przypadku znaczenie mają konkretne okoliczności sprawy – przede wszystkim odnoszące się 

do przedmiotu zamówienia.  

Po  szóste,  nie  każdy  przypadek  niedoszacowania  składnika  ceny  prowadzi  do  stwierdzenia 

zaistnienia  podstawy  do  odrzucenia  oferty.  Zgodnie  z  przepisami  ustawy  Pzp  podstawa  do 

odrzucenia  oferty  występuje  wtedy,  gdy  całkowita  cena  oferty  jest  rażąca  niska  - 

tj. 

niedoszacowana, nierynkowa, za którą nie opłaca się realizacja zamówienia. 

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że na rozprawie prze Izbą 

Zamawiający zaprezentował stanowisko w znaczącym stopniu wykraczające poza uprzednio 

przedstawione  uzasadnienie  czynności  odrzucenia  oferty  Odwołującego.  W  tym  zakresie 

stanowisko  Zamawiającego  musiało  zostać  przez  skład  orzekający  pominięte.  Należy 

przypomnieć, że ocenie w postępowaniu odwoławczym podlega przede wszystkim czynność 

zamawiającego  i  dopiero  w  tym  kontekście  wyjaśnienia  złożone  przez  wykonawcę 

w 

postępowaniu o udzielenie zamówienia. Izba nie dokonuje kompleksowej oceny wyjaśnień 

dotyczących wyliczenia ceny niezależnie od czynności zamawiającego, wobec której wniesiono 

odwołanie. 

Mając  natomiast  na  uwadze  treść  uzasadnienia  czynności  odrzucenia  oferty  Odwołującego 

Izba stwierdziła, że nie uzasadnia ona dokonanej przez Zamawiającego czynności. Odnosząc 

się  do  treści  uzasadnienia  czynności  odrzucenia  oferty  Odwołującego  należy  wskazać 

następuje powody dokonania przez Izbę takiej oceny: 

Zamawiający  stwierdził,  że  wyjaśnienia  złożone  przez  Odwołującego  są  lakoniczne, 

niewyczerpujące  i  nieusuwające  wątpliwości  Zamawiającego,  a  w  szczególności  nie  zostały 

poparte żadnymi dowodami. Jest to jednak stwierdzenie bardzo ogólne i niewiele do sprawy 

wnoszące. Nie wynika z niego jakich konkretnie treści i dowodów brakuje Zamawiającemu. 

Zamawiający stwierdził, że z uwagi na obowiązujący kierowców grafik godzinowy, wynikający z 

rozpoczęcia i zakończenia zajęć lekcyjnych, Odwołujący błędnie przyjął czas pracy kierowcy 

i 

nie będzie mógł zrealizować usługi we wskazanym przez wykonawcę wymiarze godzinowym. 

Zamawiający powołał się na grafik godzinowy wynikający z rozpoczęcia i zakończenia zajęć 

lekcyjnych, 

jednakże  takiego  dokumentu  nie  przedstawił.  Nie  można  zatem  zweryfikować 

przedstawionego w tym zakresie twierdzenia Zamawiającego. Stanowisko Zamawiającego jest 

tym zakresie bardzo ogólne, nie zawiera konkretnych informacji. 

Zamawiający  stwierdził, że  Odwołujący błędnie uwzględnił  przychody związane  z  refundacją 

ulg  przejazdowych. 

Jednakże,  nawet  jeśli  faktycznie  kalkulacja  Odwołującego  jest  w  tym 

zakresie  nieprawidłowa,  to  trzeba  zauważyć,  że  Zamawiający  nie  wykazał  poziomu 

ewentualnego  niedoszacowania  ceny  ofertowej  Od

wołującego.  Nie  jest  wiadome  czy  może 

mieć  znaczenie  dla  całkowitej  ceny  oferty,  w  szczególności  mając  na  uwadze  kwotę 

założonego przez Odwołującego zysku.  

Zamawiający  stwierdził,  że  Odwołujący  wskazał  na  dodatkowe  przychody  w  ramach 

świadczenia usługi regularnych przewozów osób na liniach, gdzie określa dochód na poziomie 

30 000 zł, nie popierając tego żadnymi dowodami. Jak jednak słusznie zauważył Odwołujący 

kwota ta nie została podana jako element kalkulacji, lecz jako obiektywne czynniki wpływające 

na  obniżenie  ceny.  Ponadto,  biorąc  pod  uwagę  wartość  założonego  przez  Odwołującego 

zysku,

kwota ta nie ma istotnego znaczenia 

dla oceny całkowitej ceny oferty tego wykonawcy. 

Zamawiający  stwierdził,  że  w  wyjaśnieniach  Odwołujący  wskazał  także  na  możliwość 

waloryzacji wynagrodzenia, co świadczyć może o nienależytym skalkulowaniu ceny i przyjęciu 

przypadkowych  wartości  pozycji  cenotwórczych.  W  odniesieniu  do  powyższego  należy 

zauważyć, że również w tym przypadku nie mamy do czynienia z elementem kalkulacji, lecz 

dodatkowym  czynnikiem  wpływającym  na  obniżenie  ceny.  Podstawowym  i  najważniejszym 

elementem 

wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny jest niewątpliwie kalkulacja. Oczywiście nie 

można zaakceptować sytuacji, w której błędy w kalkulacji ceny wykonawca chce skorygować 

poprzez  waloryzację  wynagrodzenia.  Jednakże  taki  stan  rzeczy  nie  został  przez 

Zamawiającego  stwierdzony  w  uzasadnieniu  czynności  odrzucenia  oferty  Odwołującego. 

Natomiast w wyjaśnieniach ceny Odwołujący jedynie ogólnie stwierdził (w części „Obiektywne 

czynniki  wpływające  na  obniżenie  ceny”):  „możliwość  waloryzacji  wynagrodzenia  zgodnie 

z 

treścią SWZ”. 

Mając  na  uwadze  powyższe  Izba  uznała,  że  Zamawiający  nie  przedstawił  wystarczającej 

argumentacji  uzasadniającej  stwierdzenie  wystąpienia  podstawy  do  odrzucenia  oferty 

O

dwołującego. Izba uznała zatem, że czynność Zamawiającego nie może się ostać.  

Należy wyjaśnić, że wydanego przez Izbę orzeczenia nie należy traktować jako przesądzenia 

co do tego, że oferta Odwołującego nie zawiera rażąco niskiej ceny. Izba nie dokonała (gdyż nie 

wchodzi to w zakres jej kompetencji i obowiązków) całokształtu wyjaśnień Odwołującego, lecz 

oceniła  czynność  Zamawiającego  przez  pryzmat  przedstawionego  do  niej  uzasadnienia 

i 

zarzutów  postawionych  w  odwołaniu.  Zamawiający  ma  zatem  wolną  rękę  co  do  dalszego 

prowadzenia  postępowania  –  oczywiście  z  uwzględnieniem  wydanego  w  niniejszej  sprawie 

wyroku,  zgodnie  z  którym  dotychczas  przedstawione  uzasadnienie  odrzucenia  oferty 

O

dwołującego  nie  potwierdza  wystąpienia  w  stosunku  do  tej  oferty  podstawy  odrzucenia, 

o 

której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp. 

Biorąc pod uwagę powyższe, Izba orzekła, jak w punkcie pierwszym sentencji, na podstawie 

art. 553 oraz art. 554 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Pzp. 

O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy 

Pzp oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. 

w 

sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz 

wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437). 

Przewodnicząca: