KIO 722/16 WYROK dnia 19 maja 2016 r.

Sygn. akt KIO 722/16 

WYROK 

z dnia 19 maja 2016 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Magdalena Grabarczyk 

Protokolant:             Paweł Puchalski 

 
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. w Warszawie odwołania wniesionego 
do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  29  kwietnia  2016  r.  przez  wykonawców 
wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia IZAN+ Sp. z o.o. w Krakowie, NAPRZÓD 
Sp. z o.o. w Krakowie w postępowaniu prowadzonym przez Uniwersytet Rolniczy im. Hugona 
Kołłątaja w Krakowie  

orzeka: 

1. oddala odwołanie; 
2.  kosztami  postępowania  obciąża  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie 
zamówienia IZAN+ Sp. z o.o. w Krakowie, NAPRZÓD Sp. z o.o. w Krakowie i: 
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: 
piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawców wspólnie ubiegających 
się o udzielenie zamówienia IZAN+ Sp. z o.o. w Krakowie, NAPRZÓD Sp. z o.o. w Krakowie  
tytułem wpisu od odwołania; 
2.2. zasądza od na rzecz Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie kwotę 
437  zł  00  gr  (słownie:  czterysta  trzydzieści  siedem  złotych  zero  groszy)  stanowiące 
uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika. 
 
Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  -  Prawo  zamówień 
publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego 
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do 
Sądu Okręgowego w Krakowie. 

Przewodniczący:      ……………………… 

Sygn. akt KIO 722/16 

Uzasadnienie 

Zamawiający – Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Kołłątaja w Krakowie – prowadzi w 

trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo 
zamówień  publicznych  (Dz.  U.  z  2013  r.,  poz.  2164),  dalej  jako:  „ustawa”  lub  „Pzp” 
postępowanie  o  udzielenie  zamówienia,  którego  przedmiotem  jest  świadczenie  usług 
utrzymania  czystości  polegających  na  sprzątaniu  pomieszczeń  i  myciu  okien  w  budynkach 
Uniwersytetu  Rolniczego  im.  Hugona  Kołłątaja  w  Krakowie.  Ogłoszenie  o  zamówieniu 
opublikowane zostało 10 lutego 2016 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod pozycją 
2016/S  028-045415.  Wartość  zamówienia  jest  większa  niż  kwota  wskazana  w  przepisach 
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp. 

19  kwietnia  2016  r.  zamawiający  przesłał  informację  o  wyniku  postępowania,  w 

związku  z  czym  29  kwietnia  2016  r.  wykonawcy  wspólnie  ubiegający  się  o  udzielenie 
zamówienia  IZAN+  Sp.  z  o.o.  w  Krakowie  oraz  NAPRZÓD  Sp.  z  o.o.  w  Krakowie  wnieśli 
odwołanie. Zachowany został obowiązek przekazania zamawiającemu kopii odwołania.  
 

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:  

1.  art.  91  ust.  1  Pzp  w  zw.  z  art.  7  ust.  3  Pzp  przez  zaniechanie  wyboru  jako 

najkorzystniejszych w zakresie zadań nr 1 i 2 ofert złożonych przez odwołującego;  

2.  art.  90  ust.  3  Pzp  przez  odrzucenie  ofert  złożonych  przez  odwołującego  w  zakresie 

zadań  nr  1  i  2  z  powodu  nie  złożenia  wyjaśnień  dotyczących  elementów  oferty 
mających  wpływ  na  wysokość  ceny,  w  sytuacji  gdy  odwołujący  złożył  w  terminie 
wyznaczonym przez zamawiającego wyjaśnienia zawierające elementy składowe cen 
ofertowych;  

3.  art. 90 ust. 2 Pzp przez uznanie, że odwołujący nie wykazał, że jego oferty w zakresie 

Zadań nr 1 i 2 nie zawierają rażąco niskiej ceny, w sytuacji gdy zamawiający żądał 
jedynie  przedstawienia  szczegółowej  kalkulacji  cen,  a  odwołujący  taką  kalkulację 
przedłożył;  

4.  art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp  w zw.  z art. 90 ust. 3 Pzp przez nieuprawnione odrzucenie 

ofert  odwołującego  w  zakresie  Zadań  nr  1  i  2  z  uwagi  na  rażąco  niską  cenę,  w 
sytuacji  gdy  zamawiający  nie  zakwestionował  żadnej  z  wykazanych  przez 
odwołującego w wyjaśnieniach pozycji kosztów;  

5.  art. 92 ust. 1 pkt 2 Pzp, jako że w uzasadnieniu faktycznym decyzji o odrzuceniu ofert 

zamawiający  nie  uznał  żadnej  z  wykazanych  przez  odwołującego  w  wyjaśnieniach 

pozycji  kosztów  jako  nierealnej,  rażąco  niskiej,  a  jedynie  wskazał  fakt  braku 
dowodów. 

Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  i  nakazanie  zamawiającemu 

unieważnienia  czynności  wyboru  ofert  najkorzystniejszych  i  odrzucenia  ofert  odwołującego 
zakresie Zadań nr 1 i 2 oraz o dokonania ponownej oceny ofert i wyboru ofert odwołującego 
jako  najkorzystniejszych  w  Zadaniach  1  i  2.  Alternatywnie  odwołujący  żądał  powtórzenia 
czynności  wyjaśnień  wysokości  rażąco  niskiej  ceny  w  taki  sposób,  aby  możliwe  było 
dokonanie oceny, czy zaoferowane przez odwołującego ceny w zakresie Zadań nr 1 i 2 są 
cenami rażąco niskimi oraz o przeprowadzenie dowodu z umowy nr DZP-292-1/43/2015 z 29 
maja  2015  roku  wraz  z  formularzami  ofertowymi  -  na  okoliczność  realizacji  przez 
odwołującego na rzecz zamawiającego zamówienia publicznego identycznego co do zakresu 
z  zamówieniem  publicznym  będącym  przedmiotem  aktualnego  przetargu  (znak:  DZP-291-
340/2016) oraz wysokości należnego odwołującemu wynagrodzenia w zakresie Zadań nr 1 i 
2 
 

W uzasadnieniu odwołujący stwierdził, iż aktualnie wykonuje na rzecz zamawiającego 

umowę  na  zamawiane  usługi,  a  wzrost  wynagrodzenia  za  wykonanie  Zadania  nr  1 
wynagrodzenia  wynosi  ok  13%,  natomiast  w  zakresie  Zadania  nr  2  ok.  10%.

Skoro 

Odwołujący prawidłowo zrealizował zamówienie publiczne na podstawie umowy nr DZP-292-
1/43/2015  z  dnia  29  maja  2015  roku,  to  wobec  zaoferowania  cen  nieznacznie  wyższych, 
będzie  w  stanie  prawidłowo  zrealizować  zamówienie  publiczne  będące  przedmiotem 
przetargu.  Ponadto  podniósł,  że  wyjaśnił  zamawiającemu,  że  przy  szacowaniu  kosztów 
wynagrodzeń Odwołujący uwzględnia pomoc publiczną, tj. dofinansowanie do wynagrodzeń 
pracowników  niepełnosprawnych.  Stałą  praktyką  odwołującego  jest  bowiem,  że  zatrudnia 
pracowników zaliczonych do umiarkowanego i lekkiego stopnia niepełnosprawności.  
 

Odwołujący zarzucił, że uzasadnienie zawiadomienia z dnia 19 kwietnia 2016 roku o 

wyborze ofert najkorzystniejszych, w tym o odrzuceniu ofert odwołującego w zakresie Zadań 
nr 1 i 2, nie zawierają żadnych uwag do przedstawionych przez odwołującego kalkulacji cen. 
Zamawiający nie uznał żadnej ze wskazanych przez odwołującego w wyjaśnieniach pozycji 
kosztów za nierealne czy rażąco niskie.  
 

Zdaniem  odwołującego  wobec  braku  szczegółowych  wytycznych  zamawiającego  co 

do  sporządzenia  kalkulacji  cen  oraz  przedłożenia  konkretnych  dokumentów,  uznać  należy, 

ż

e  odwołujący  w  stopniu  wystarczającym  zrealizował  wezwanie.  Przedstawione  kalkulacje 

cen zawierają konkretne informacje, które zamawiający miał możliwość zweryfikować i co do 
których  mógł  zażądać  dalszych  wyjaśnień.  Wykaz  kosztów  odpowiada  swoim  zakresem  i 
szczegółowością wezwaniu zamawiającego.  

Odwołujący  zapowiedział  również  złożenie  na  rozprawie  pisma  zawierającego 

szczegółową  kalkulację  ceny  oferty  oraz  powołanie  dodatkowych  argumentów 
uzasadniających prawidłowe obliczenie ceny oferty. 

Zamawiający odpowiedział na odwołanie pismem z 10 maja 2016 r.  Wniósł o oddalenie 

odwołania. Podkreślił, że nie odrzucił oferty odwołującego z powodu rażąco niskiej ceny oferty, 
ale  dlatego,  że  wyjaśnienia  złożone  przez  odwołującego  są  nieadekwatne  do  wezwania,  nie 
pozwalają na zbadanie ceny oferty oraz nie zawierają dowodów żądanych w wezwaniu.  

Podniósł ponadto, że do jakości wykonania umowy przez odwołującego były wielokrotnie 

zgłaszane  zastrzeżenia  oraz  naliczane  kary  umowne.  Na  dowód  tego  załączył  kopie  „Książki 
skarg” i oświadczeń o naliczeniu kar umownych.  

Zamawiający wywiódł, że odwołujący jako profesjonalny wykonawca powinien powołać 

szczegółowe dane przyjęte do algorytmu obliczanie ceny oferty.  

Nie zgłoszono przystąpienia do postępowania odwoławczego. 

Izba ustaliła, że odwołanie nie podlega odrzuceniu i przeprowadziła rozprawę, podczas 

której strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.  
 

Izba ustaliła, co następuje: 

Nie  jest  sporne,  że  cena  ofert  odwołującego  w  obu  zadaniach  jest  niższa  o  więcej  niż 

30% w stosunku do wartości zamówienia.  

Pismem z 4 kwietnia 2016 r. zamawiający wezwał odwołującego do udzielenia w terminie 

do dnia 6 kwietnia 2016 r.  wyjaśnień dotyczących elementów ofert mających wpływ na ich cenę 
w  zakresie  Zadań  nr  1  i  2.  Zażądał  przedstawienia  szczegółowej  kalkulacji  cen  i  wskazał,  że 
zaistnienie  obiektywnych  czynników  wpływających  na  wysokość  ceny  oferty  winno  być 
udowodnione (kopia pisma w aktach sprawy).  

Odwołujący  udzielił  wyjaśnień  pismem  z  6  kwietnia  2016  r.,  w  którym  podał  wysokość 

poszczególnych kosztów uwzględnionych przy kalkulacji oferty w okresie 24 miesięcy (kopia w 
aktach sprawy). 

W Zadaniu 1:  
- koszty osobowe (ZUS, BHP, zastępstwa, nadzór itp.): 1.028.992,19 zł brutto;  
- koszty materiałów (w tym środków dezynfekcyjnych i myjących): 68.268,44 zł brutto zł; 
- koszty maszyn i eksploatacji urządzeń: 14.116,76 zł brutto; 
- koszty ogólne związane z realizacją umowy wraz z zyskiem: 33 722,61 zł; 
Łącznie w okresie 24 miesięcy: 1 145 100,00 zł brutto.  

W Zadaniu 2:  
- koszty osobowe (ZUS, BHP, zastępstwa, nadzór itp.): 880.897,76 zł brutto; 
- koszty materiałów (w tym środków dezynfekcyjnych i myjących): 75.042,40 zł brutto; 
- koszty maszyn i eksploatacji urządzeń: 17.068,76 zł brutto; 
- koszty ogólne związane z realizacją umowy wraz z zyskiem: 74.753,08 zł. 
Łącznie: 1.047.762,00 zł brutto.  

Izba zważyła, co następuje: 

Odwołujący jest uprawniony do wniesienia odwołania zgodnie z art. 179 ust. 1 Pzp. 

Jest  wykonawcą,  który  złożył  ofertę  i  ma  interes  w  uzyskaniu  danego  zamówienia. 
Zarzucane  zamawiającemu  naruszenia  przepisów  powodują,  że  odwołujący  może  ponieść 
szkodę w postaci utraty możliwości uznania jego oferty za najkorzystniejszą w Zadaniu 1 i 2 
oraz zawarcia umowy w tych zadaniach.  

Odwołanie jest niezasadne. 

Należy  mieć  na  względzie,  że  ustawa  chroniąc  zamawiającego  przed  groźbą 

nienależytego wykonania zamówienia z powodu zaniżenia ceny oferty nakazuje odrzucenie 
oferty  w  dwóch  sytuacjach.  Po  pierwsze  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  4  Pzp,  gdy 
zamawiający ustali, że cena oferty jest rażąco niska, po drugie na podstawie art. 90 ust. 3 
Pzp  w  sytuacji,  gdy  wykonawca  uprzednio  wezwany  do  złożenia  wyjaśnień  nie  złoży 
wyjaśnień, albo gdy wyjaśnienia te potwierdzą, że cena oferty jest rażąco niska. Zrównanie 
przez  ustawodawcę  sytuacji  wykonawcy  lekceważącego  wezwanie  zamawiającego  z 
rzeczywistym zaniżeniem ceny oferty – złożeniem oferty z rażąco niską ceną – wskazuje na 
doniosłość  obowiązku  złożenia  wyjaśnień.  Dlatego  też  Izba,  w  składzie  rozpoznającym 
niniejsze odwołanie, podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie, że sytuacja prawna 
wykonawcy, który złożył wyjaśnienia ogólne, nieadekwatne do wezwania zamawiającego, nie 
pozwalające na ustalenie, że cena oferty została obliczona prawidłowo, jest taka sama jak 
sytuacja prawna wykonawcy, który wyjaśnień nie złożył w ogóle. W obu przypadkach oferta 
podlega odrzuceniu. 

Zamawiający  zgodnie  z  ustawą  odrzucił  ofertę  odwołującego.  Wyjaśnienia,  które 

odwołujący złożył na wezwanie zamawiającego nie odpowiadają żądaniu zamawiającego, a 
tym  samym  nie  uzasadniają  w  sposób  należyty  wysokości  ceny  oferty  odwołującego. 
Dostrzec należy, że zamawiający żądał przedstawienia szczegółowej kalkulacji ceny oferty. 
Odwołujący  tymczasem  podał  wyłącznie  w  sposób  ogólny  podstawowe  grupy  kosztów 

uwzględnione  przez  niego  w  Zadaniu  1  i  2.  Zestawienie  kosztów  poniesionych  w 
poszczególnych  grupach  w  całym  okresie  wykonywania  umowy  nie  jest  szczegółową 
kalkulacją ceny.    

Odwołujący  całkowicie  gołosłownie  twierdzi,  że  korzysta  ze  specjalnych  środków 

czystości  (superkoncentratów)  i  otrzymuje  wysokie  upusty.  Dowody  na  te  okoliczności  nie 
zostały załączone do wyjaśnień, mimo że zamawiający wyraźnie ich żądał, ani też złożone 
na  rozprawie.  Nie  została  również  wskazana  wysokość  uzyskiwanej  przez  odwołującego 
pomocy publicznej oraz jej wpływ na wysokość ceny oferty, co odwołujący powinien uczynić 
już  w  wyjaśnieniach.  Ogólne  twierdzenia  nie  stanowią  uzasadnienie  wysokości  ceny  ofert 
odwołującego.  

Niezależnie od powyższego, znajomość rynku usług sprzątania, która Izba uzyskała 

w  związku  z  rozpoznawanymi  odwołaniami,  pozwala  na  stwierdzenie,  że  okoliczności 
wskazane przez odwołującego w wyjaśnieniach, a to: posiadanie zamortyzowanego sprzętu, 
korzystanie z upustów i zatrudnianie osób niepełnosprawnych, dotyczą większości, o ile nie 
wszystkich  wykonawców  działających  w  tym  segmencie  rynku.  Takie  wyjaśnienia  nie 
wskazujące indywidualnych szczególnie korzystnych okoliczności dostępnych odwołującemu 
nie  mogą  być  uznane  za  spełniającego  żądanie  zamawiającego  złożenie  szczegółowej 
kalkulacji ceny. 

Niezasadnie  utrzymuje  odwołujący,  że  udzielone  przez  niego  wyjaśnienia  są 

wystarczające w świetle wiedzy, którą na temat przedsiębiorstwa odwołującego posiada już 
zamawiający.  Po  pierwsze  dostrzec  trzeba,  że  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 
publicznego  prowadzi  się  w  formie  pisemnej,  a  obowiązkiem  zamawiającego  jest  równe 
traktowanie wszystkich wykonawców. Złamaniem zasad zawartych w art. 7 ust. 1 Pzp byłaby 
sytuacja, w której zamawiający rezygnuje z wymagań jasno wyartykułowanych wymagań w 
stosunku  do  jednego  wykonawcy  i  faktycznie  zwalnia  go  z  obowiązku  wykazania 
prawidłowego obliczenia ceny oferty.  

Dostrzec  też  trzeba,  że  w  złożonych  wyjaśnieniach  odwołujący  nie  odwołał  się  do 

przewagi  konkurencyjnej,  która  miałaby  wynikać  z  realizacji  przez  niego  umowy  na  rzecz 
zamawiającego,  zatem  powoływanie  się  na  tę  okoliczność  w  postępowaniu  odwoławczym 
jest spóźnione. Elementy mające wpływ na wysokość ceny oferty powinny być wskazane już 
w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego.  

Chybiona  jest  argumentacja  odwołującego,  że  to  zamawiający  powinien 

zakwestionować wyjaśnienia zamawiającego i podane przez niego kwotyi. Przede wszystkim 
brak  podania  przez  odwołującego  szczegółów  kalkulacji  ceny  uniemożliwia  to  znacznej 
części. Po wtóre zgodnie z art. 90 ust. 2 oraz 190 ust. 1 pkt 1a Pzp ciężar dowodu co braku 
rażącego  zaniżenia  ceny  oferty  spoczywał  na  odwołującym,  a  odwołujący  ani  przed 
zamawiającym, ani przed Izbą, nie pokusił się o wykazanie sposobu wyliczenia ceny swojej 
oferty, próbował natomiast ciężar dowodu w zakresie odrzucenia swojej oferty przenieść na 
zamawiającego, co w obowiązującym stanie prawnym jest całkowicie niedopuszczalne.  

Izba nie uwzględniła jako dowodów w sprawie umowy zawartej 29 maja 2015 r. między 

zamawiającym  i  odwołującym  oraz  składanych  przez  strony  dokumentów  i  oświadczeń 
związanych z wykonaniem tej umowy. Przedmiotem sporu w badanej sprawie nie jest bowiem 
to, czy umowa zawarta z zamawiającym jest przez odwołującego wykonywana należycie, lecz 
to,  czy  odwołujący  wezwany  przez  zamawiającego  do  wyjaśnień  elementów  oferty  mających 
wpływ na jej cenę złożył dostateczne wyjaśnienia. 

 W tym stanie rzeczy Izba na podstawie art. 192 ust. 1 i 2 Pzp orzekła, jak w pkt 1 

sentencji.  
O kosztach Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp, uwzględniając koszty dojazdu 
na  posiedzenie  pełnomocników  odwołującego  w  kwocie  437  zł,  zgodnie  z  §  3  pkt  2  lit.  a 
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010r. w sprawie wysokości oraz 
sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu 
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). 
 
 

Przewodniczący: