KIO 1345/18 WYROK dnia 24 lipca 2018 r.

Sygn. akt: KIO 1345/18 

WYROK 

z dnia 24 lipca 2018 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:     Aleksandra Patyk 

Protokolant:             Norbert Sierakowski 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  20  lipca  2018  r.  w Warszawie 

odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 9 lipca 2018 r. przez wykonawcę TOP 2001  

Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Białymstoku  w  postępowaniu  prowadzonym  przez  Miasto 

Białystok, 

przy  udziale  wykonawcy  W.  R. 

prowadzącego  działalność  gospodarczą  pod  nazwą 

Przedsiębiorstwo  Usługowo  –  Handlowe  „TRAW  –  SAD”  W.  R.  z  siedzibą  w 

Białymstoku 

zgłaszającego 

przystąpienie 

do 

postępowania 

odwoławczego  

o sygn. akt: KIO 1345/18 po stronie 

Zamawiającego, 

orzeka: 

Oddala odwołanie. 

Kosztami  postępowania  obciąża  Odwołującego  –  wykonawcę  TOP  2001  Sp.  z  o.o.  

z siedzibą w Białymstoku i: 

2.1.  zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Odwołującego  - 

wykonawcę  TOP  2001  Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Białymstoku  tytułem  wpisu  od 

odwołania. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od 

dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Białymstoku. 

Przewodniczący:      ……………………………..  

Sygn. akt: KIO 1345/18 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  –  Miasto  Białystok  [dalej  „Zamawiający”]  prowadzi  postępowanie  

o  udzielenie  zamówienia  publicznego  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  na  zimowe 

oczyszczanie  Miasta  Białegostoku  z  podziałem  na  XVI  części  (znak  postępowania:  DGK-

IV.271.18.2018). 

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku  Urzędowym  Unii 

Europejskiej w dniu 6 marca 2018 r. pod numerem 2018/S 045-098723. 

W  dniu  9  lipca  2018  r.  wykonawca  TOP  2001  Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Białymstoku 

dalej  „Odwołujący”  lub  „TOP  2001”]  wniósł  odwołanie  w  zakresie  części  IX  postępowania 

zarzucając Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp poprzez bezpodstawne odrzucenie oferty wykonawcy 

złożonej  w  części  IX  postępowania,  w  sytuacji  gdy  cena  zaoferowana  przez 

Odwołującego nie ma charakteru rażąco niskiej; 

2.  a

rt.  90  ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp  poprzez  bezpodstawne  przyjęcie  za  podstawę 

wezwania  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  porównania  szacunkowej  wartości 

zamówienia  w  części  IX  do  ceny  zaoferowanej  przez  Odwołującego,  podczas  gdy 

szacunkowa  wartość  zamówienia  w  części  IX  oszacowana  została  w  sposób 

nieprawidłowy  i  jako  taka  nie  może  stanowić  punktu  odniesienia  do  oceny 

zaoferowanej przez wykonawcę ceny w kategoriach rażąco niskiej – przy czym źródło 

tej  sytuacji  tkwi  w  poprzednim  postępowaniu  prowadzonym  przez  Zamawiającego,  

a więc w sytuacji znanej Zamawiającemu; 

3.  a

rt.  90  ust.  3  ustawy  Pzp  poprzez  dokonanie  nieprawidłowej  oceny  wyjaśnień 

złożonych przez wykonawcę w zakresie istnienia rażąco niskiej ceny, w stosunku do 

przedmiotu zamówienia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wyjaśnienia wykonawcy 

nie  potwierdzają  możliwości  wykonania  zamówienia  w  części  IX  za  zaoferowaną 

cenę; 

4.  art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, poprzez zaniechanie ponownego wezwania wykonawcy do 

złożenia  wyjaśnień  w  zakresie ceny  oferty,  w  sytuacji gdy  w  ocenie Zamawiającego 

złożone poprzednio wyjaśnienia nie usuwały  wszystkich wątpliwości Zamawiającego  

w zakresie możliwości wykonania zamówienia za zaoferowaną cenę.  

W oparciu o po

wyższe zarzuty Odwołujący wniósł o: 

1.  n

akazanie 

Zamawiającemu 

unieważnienia 

czynności 

odrzucenia 

oferty 

Odwołującego złożonej w części IX postępowania; 

2.  n

akazanie  Zamawiającemu  powtórzenia  czynności  oceny  ofert  i  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej  z  uwzględnieniem  oferty  Odwołującego  (jeżeli  Zamawiający 

dokonał takich czynności w zakresie części IX postępowania); 

oraz ewentualnie: 

3.  dokonanie  ponownego  wezwania 

Odwołującego  do  doprecyzowania  wyjaśnień 

złożonych  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny,  w  sytuacji  przyjęcia,  że  złożone 

wyjaśnienia  w  dalszym  ciągu  pozostawiają  wątpliwości  w  zakresie  zaoferowanej 

ceny; 

4.  z

asądzenie  od  Zamawiającego  na  rzecz  wykonawcy  kosztów  postępowania  przed 

Krajową  Izbą  Odwoławczą,  w  tym  kosztów  zastępstwa  procesowego,  według  norm 

przepisanych. 

W  uzasadnieniu  odwołania  wykonawca  TOP  2001  wskazał  na  ugruntowaną  linię 

orzeczniczą Krajowej Izby Odwoławczej w przedmiocie pojęcia ceny rażąco niskiej. Podniósł, 

iż w świetle orzecznictwa Izby punktem odniesienia kwalifikacji ceny, jako rażąco niskiej, jest 

przede  wszystkim:  1) 

ustalona  należycie  przez  zamawiającego  szacunkowa  wartość 

zamówienia, 2) ceny zaoferowane przez innych wykonawców, 3) ceny rynkowe przedmiotu 

zamówienia (wyrok KIO z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt: KIO 616/16). 

Odwołujący wskazał, że w zakresie szacunkowej wartości zamówienia - jako wartości 

ustalanej  przez  Zamawiającego,  często  nie  mającego  właściwego  rozeznania  rynku  - 

podk

reślić  trzeba,  że  może  ona  stanowić  punkt  odniesienia  wyłącznie  wówczas,  jeżeli 

została  ustalona  w  sposób  należyty.  Weryfikacją  tego  elementu  jest  zaś  przede  wszystkim 

konfrontacja  z  ogółem  cen  zaoferowanych  w  postępowaniu.  Tymczasem  na  gruncie 

niniejszej 

sprawy  Zamawiający  w  sposób  całkowicie  błędny  ustalił  szacunkowe  wartości 

zamówienia  dla  wszystkich  części  przewidzianych  do  wykonania  w  postępowaniu,  w  tym 

również dla części IX, w której oferta wykonawcy została przez Zamawiającego odrzucona. 

Okoliczność  ta  prowadzi  do  konstatacji,  że  wartość  przedmiotu  zamówienia  ustalona  przez 

Zamawiającego  nie  może  być  miernikiem  dla  czynienia  ustaleń  w  zakresie  rażąco  niskiej 

ceny.  Pierwszeństwo  należy  dać  zatem  porównaniu  cen  zaoferowanych  przez  innych 

oferentów, przy czym ewentualne różnice tych cen, występujące na dopuszczalnym pułapie, 

mogą  wynikać  ze  zwykłej  konkurencji  występującej  na  rynku.  Mając  bowiem  do  wyboru 

alternatywę: niewłaściwe ustalenie wartości szacunkowej zamówienia, lub solidarne złożenie 

przez  wsz

ystkich  wykonawców  cen  istotnie  (o  ok.  30%)  odbiegających  od  wartości 

zamówienia  -  oczywistym  jest,  że  pierwsza  opcja  jest  zdecydowanie  bardziej 

prawdopodobna. 

Odwołujący  stwierdził,  że  w  niniejszej  sprawie:  1)  nie  powinno  być  mowy  

o  uzasadnionych  wątpliwościach  ze  strony  Zamawiającego,  2)  nie  zachodziła  potrzeba 

wzywania  wykonawcy  do  złożenia  wyjaśnień,  albowiem  przyczyną  rozbieżności  między 

zaoferowanymi  cenami  a  wartością  szacunkową  było  błędne  ustalenie  tej  drugiej  -  co 

Zamawiający  powinien  dostrzec,  3)  w  konsekwencji  nie  sposób  uznać,  że  wyjaśnienia 

wykonawcy  były  niewystarczające  dla  rozstrzygnięcia  wątpliwości  i  uzasadniały  odrzucenie 

oferty wykonawcy. 

Odwołujący  wskazał,  iż  wartość  zamówienia  została  oszacowana  w  sposób 

nieprawidłowy,  a  ustalone  okoliczności,  przesądzają  o  jej  zupełnej  nieadekwatności.  

W  konsekwencji  dokonywanie  ustaleń  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny  w  odniesieniu  do 

wartości  zamówienia,  która  oszacowana  została  w  sposób  całkowicie  błędny,  nie  może 

wywierać określonych skutków prawnych. Ponadto okoliczność błędnego oszacowania przez 

Zamawiającego  wartości  poszczególnych  części,  wykonawca  TOP  2001  podnosił  

w  składanych  przez  siebie  wyjaśnieniach.  Odwołujący  zwrócił  uwagę  na  dwie  istotne 

kwestie,  które  w  jego  ocenie  w  sposób  dobitny  potwierdzają,  że  Zamawiający  w  sposób 

nieprawidłowy oszacował wartości zamówień w poszczególnych częściach, w tym również w 

części IX. 

Po  pierwsze 

Odwołujący  wskazał,  iż  prowadzone  przez  Zamawiającego 

postępowanie,  którego  celem  było  wyłonienie  wykonawców  usług  zimowego  oczyszczania 

miasta Białegostoku, podzielone zostało na XVI części, tj.: a) części I-VI dotyczyły zimowego 

oczyszczania  głównych  ulic  na  terenie  miasta  Białegostoku,  b)  części  VII-XII  dotyczyły 

zimowego  oczyszczania  chodników,  dróg  dla  rowerów,  przystanków  komunikacji  miejskiej, 

zieleńców  i  opróżniania  śmietniczek  w  pasach  drogowych  na  terenie  miasta  Białegostoku,  

c) części XIII-XVI dotyczyły zimowego oczyszczania tzw. ulic osiedlowych wraz z chodnikami 

i zieleńcami na terenie miasta Białegostoku. 

W  ocenie  Odwołującego  analiza  złożonych  ofert  w  zestawieniu  z  oszacowanymi 

przez  Zamawiającego  w  poszczególnych  częściach  wartościami  zamówień  dobitnie 

wskazuje,  że:  a)    oszacowana  przez  Zamawiającego  łączna  szacunkowa  wartość 

zamówienia w częściach I-VI wynosi 14.693.045 zł, przy czym suma średniej arytmetycznej 

cen wszystkich ofert złożonych w częściach I-VI wynosi 26.770.369,00 z, b) w częściach I-VI 

szacunkowa  wartość  poszczególnych  zamówień  została  przez  Zamawiającego  zaniżona 

(niedoszacowana)  prawie  dwukrotnie  - 

średnie  arytmetyczne  cen  ofert  złożonych  w 

poszczególnych  częściach  były  co  najmniej  dwa  razy  większe  niż  oszacowane  przez 

Zamawiającego  wartości  zamówień  w  poszczególnych  częściach,  c)  oszacowana  przez 

Zamawiającego  łączna  szacunkowa  wartość  zamówienia  w  częściach  VII-XII  wynosi 

13.006.057,00  zł,  natomiast  suma  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  ofert  złożonych  w 

częściach  VII-XII  wynosi  9.212.453,00  zł,  d)  w  częściach  VII-XII  szacunkowa  wartość 

poszczególnych  zamówień  została  przez  Zamawiającego  zawyżona  (przeszacowana)  o 

około 30% -  średnie arytmetyczne  cen  ofert  złożonych w  poszczególnych częściach  były  o 

około  30%  niższe  niż  oszacowane  przez  Zamawiającego  wartości  zamówień  w 

poszczególnych częściach, e) ceny poszczególnych ofert złożonych w częściach VII-XII były 

ponad 30% niższe niż szacunkowe wartości zamówień dla poszczególnych części, f) suma 

średnich  arytmetycznych  cen  wszystkich  ofert  złożonych  w  częściach  VII-XII  była  o  około 

30%  niższa  niż  suma  oszacowanych  przez  Zamawiającego  wartości  poszczególnych 

zamówień  w  częściach  VII-XII,  g)  łączna  cena  zaoferowana  przez  wykonawców,  których 

oferty zostały wybrane jako najkorzystniejsze w częściach I-VI (22.606.425,00 zł) jest wyższa 

o  prawie  35%  od  sumy  łącznej  szacunkowej  wartości  zamówienia  w  częściach  I-VI 

(14.694.045,00  zł),  h)  łączna  cena  zaoferowana  przez  wykonawców,  których  oferty  zostały 

wybrane  jako  najkorzystniejsze  w  c

zęściach  VIII,  X,  XI,  XII  (6.234.616,26  zł)  jest  niższa  o 

około  25%  od  sumy  łącznej  szacunkowej  wartości  zamówienia  w  częściach  VIII,  X,  XI,  XII 

(8.074.580,00 zł). 

Odnosząc się do części IX Odwołujący wskazał, iż w części tej oferty zostały złożone 

przez  dwa  podmioty  - 

Odwołującego  oraz  wykonawcę  –  W.  R.  prowadzącego  działalność 

gospodarczą  pod  firmą:  Przedsiębiorstwo  Usługowo-Handlowe  „TRAW-SAD”  W.  R.  Cena 

zaoferowan

a  przez  Odwołującego  wyniosła  1  311.828,60  zł,  natomiast  cena  zaoferowana 

przez  drugiego  z  oferentów  wskazana  została  na  kwotę  1.604,158,80  zł,  a  przy  tym 

Zamawiający  w  części  IX  oszacował  wartość  zamówienia  na  kwotę  2.048.115,00  zł  brutto. 

Powyższe  dobitnie  wskazuje  na  fakt  znacznego  zawyżenia  przez  Zamawiającego  wartości 

zamówienia,  również  w  części  IX.  O  nierealności  szacunkowej  wartości  zamówienia 

ustalonej 

przez 

Zamawiającego 

świadczą 

obie 

ceny 

ofertowe 

złożone  

w  tym  p

ostępowaniu  w  części  IX  -  obie  znacznie  niższe  niż  szacunki  Zamawiającego. 

O

dwołujący  podkreślał,  że  cena  zaoferowana  przez  Odwołującego  -  tak  w  zadaniu  IX,  jak  

i  w  pozostałych  częściach  zamówienia  -  nie  odbiega  istotnie  od  cen  zaoferowanych  przez 

innych wykonawców, a nawet nie we wszystkich przypadkach była ceną najniższą. 

Po  dr

ugie  Odwołujący  podniósł,  iż  ww.  dane  liczbowe  wskazują,  że  Zamawiający 

ustalił  wartość zamówienia posiłkując  się wartościami udzielonych  wcześniej  zamówień,  na 

usługi  tego  samego  rodzaju,  tj.  usługi  oczyszczania  Miasta  Białystok.  Tymczasem  takie 

oszacowan

ie  wartości  zamówienia  doprowadziło  z  jednej  strony  do  znacznego  zaniżenia 

wartości zamówień w częściach I-VI, gdzie przedmiotem zamówienia objęte jest utrzymanie 

dróg głównych, a z drugiej strony do znacznego zawyżenia wartości zamówień w częściach 

VII-

XII, gdzie przedmiot zamówienia obejmuje swoim zakresem utrzymanie chodników, dróg 

dla  r

owerów,  przystanków  komunikacji  miejskiej,  zieleńców  oraz  opróżnianie śmietniczek w 

pasach drogowych. 

Odwołujący  wskazał,  iż  w  niniejszym  postępowaniu  Miasto  Białystok  podzielone 

zostało  na  VI  sektorów,  natomiast  całe  zamówienie  podzielone  zostało  na  XVI  części,  z 

których  można  wyróżnić  trzy  zasadnicze  odrębnie  wydzielone  zakresy  zamówienia:  a) 

utrzymanie  dróg  głównych,  b)  utrzymanie  chodników,  dróg  dla  rowerów,  przystanków 

komunikacji miejskiej, zieleńców oraz opróżnianie śmietniczek w pasach drogowych oraz c) 

utrzymanie tzw. ulic osiedlowych wraz z chodnikami i zieleńcami. 

Oznacza to, że a) utrzymanie dróg głównych oraz b) utrzymanie chodników, dróg dla 

rowerów,  przystanków  komunikacji  miejskiej,  zieleńców  oraz  opróżnianie  śmietniczek  

w  pasach  drogowych  stanowią  odrębne  zamówienia,  w  tym  sensie,  że  Zamawiający  nie 

przewidział  udzielenia  jednego  zamówienia,  które  swoim  zakresem  obejmować  będzie 

łącznie dwa wskazane wyżej zakresy (oczywiście istniała możliwość złożenia oferty na kilka 

odrębnych  części,  jednak  każda  z  tych  części  stanowi  odrębne  zamówienie  -  podlegające 

samodzielnej  wycenie). 

Tymczasem,  w  poprzednio  udzielonym  przez  Zamawiającego 

zamówieniu publicznym, które swoim zakresem pokrywało zakres niniejszego postępowania, 

Miasto  Białystok  również  podzielone  było  na  VI  sektorów,  przy  czym  każdy  samodzielny 

sektor  stanowił  odrębne,  lecz  kompleksowe zamówienie,  którego  przedmiotem  byty  łącznie 

usługi  związane  z  zimowym  oczyszczaniem  ulic,  chodników,  przystanków  komunikacji 

miejskiej, zieleńców i opróżnianie śmietniczek. 

Z powyższego płynie wniosek, że w prowadzonym przez Zamawiającego poprzednim 

postępowaniu,  obejmującym  swoim  zakresem  zakres  niniejszego  postępowania,  przedmiot 

zamówienia każdej poszczególnej części obejmował wszystkie usługi zimowego utrzymania 

Miasta 

(tj.  oczyszczanie  ulic,  chodników,  przystanków  komunikacji  miejskiej,  zieleńców 

i  opróżnianie  śmietniczek),  natomiast  w  prowadzonym  obecnie  postępowaniu  wszystkie 

usługi  (tj.  a)  utrzymanie  głównych  ulic,  b)  utrzymanie  chodników,  dróg  dla  rowerów, 

przystanków  komunikacji  miejskiej,  zieleńców  oraz  opróżnianie  śmietniczek  w  pasach 

drogowych;  

c) utrzymanie ulic osiedlowych) 

stanowią odrębne części zamówienia. 

Odwołujący zwrócił uwagę na rodzaj wynagrodzenia, jakim były objęte poszczególne 

części  zamówienia  w  poprzednio  prowadzonym  postępowaniu.  Otóż  wykonawcom 

przysługiwało wynagrodzenie ryczałtowe za utrzymanie chodników, przystanków komunikacji 

miejskiej,  śmietniczek  i  zieleńców,  natomiast  za  oczyszczanie  ulic  należne  było 

wynagrodzenie  w  zależności  od  wykonanej  pracy.  Wykonawcy,  w  oparciu  o  własne 

doświadczenia  z  lat  ubiegłych:  a)  przyjmowali,  że zimy  w  okresie realizacji  zamówienia nie 

będą zimami srogimi, w związku z czym mówiąc wprost - nie będą mogli zarobić na usługach 

utrzymania ulic, bowiem wynagrodzenie za wykonywanie usług utrzymania ulic uzależnione 

było od wykonanej pracy, b) brali pod uwagę, iż na skutek opóźnień w realizacji prac, przede 

wszystkim prac na ulicach głównych, gdzie „najłatwiej” było uchybić obowiązkowi wykonania 

prac  w  oznaczonym  czasie,  Zamawiający  naliczy  kary  umowne,  które  wykonawcy 

zobligowani 

są zapłacić, co w gruncie rzeczy stanowi stratę wykonawców - a kary umowne 

kalkulowane były w odniesieniu do wynagrodzenia za „czynne” akcje oczyszczania ulic. 

Okoliczności  te  przekładały  się  na  sposób  kalkulacji  ceny  ofertowej  przez 

wykonawców,  którzy  oferowali  wyższe  stawki  za  wykonywanie  prac  objętych 

wynagrodzeniem  ryczałtowym,  tak,  aby  zagwarantować  sobie  jak  najwyższy  przychód 

niezależny  od  warunków  pogodowych  i  nakładów  pracy  oraz  zrekompensować  sobie 

ewentualne  straty  związane  z  łagodną  zimą  lub  obowiązkiem  zapłaty  kar  umownych.  W 

rezultacie  wykonawcy  deklarowali  wyższe  ceny  za  wykonanie  usług  polegających  na 

utrzymaniu chodników, przystanków komunikacji miejskiej, śmietniczek i zieleńców, a niższe 

za  usługi  polegające  na  utrzymaniu  głównych  ulic.  To  wszystko  było  możliwe,  albowiem 

przedmiotem oceny w postępowaniu była łączna cena zaoferowana za utrzymanie czystości 

w  danym  sektorze  -  w 

ramach,  której  wykonawcy  mogli  dokonać  podziału  ceny  według 

własnego uznania. 

Zamawiający w prowadzonym obecnie postępowaniu oszacował wartość zamówienia 

opierając  się  na  dotychczasowych  doświadczeniach.  Nie  wziął  jednakże  pod  uwagę 

odrębności  poprzedniego  postępowania,  opisanych  powyżej,  w  szczególności  dotyczących 

zupełnie  inaczej  skonstruowanych  poszczególnych  części  zamówienia,  co  miało  wpływ  na 

błędne oszacowanie przez Zamawiającego wartości zamówień  w niniejszym postępowaniu,  

o  czym  dobitnie  świadczą  złożone  w  poszczególnych  częściach  oferty,  których  średnie 

arytmetyczne cen znacznie różnią się od szacunków Zamawiającego. 

Podsumowując  Odwołujący  wskazał,  że  porównanie  ceny  oferty  Odwołującego  

z wadliwie i nierynkowo ustaloną wartością zamówienia nie może decydować o uznaniu tej 

oferty  za  zawierającą  rażąco  niską  cenę.  Co  więcej  -  z  uwagi  na  oczywisty  charakter 

rozbieżności  pomiędzy  cenami  ofertowymi  a  szacunkami  Zamawiającego,  całkowicie 

dopuszczalne było zaniechanie procedury wzywania do wyjaśnień. 

Jednocześnie  Odwołujący  wskazał,  że  w  orzecznictwie  wskazuje  się,  że  jeżeli 

kryterium  odniesie

nia  się  do  szacunkowej  wartości  zamówienia  nie  jest  obiektywne,  przy 

ustaleniu  rażąco  niskiej  ceny,  należy  porównywać  przede  wszystkim  ceny  złożonych  ofert. 

Na  potwierdzenie  prezentowanego  stanowiska  przywołał  wyrok  KIO  z  dnia  4  maja  2015  r. 

sygn.  akt:  KIO  801/15,  wyrok  KIO  z  dnia  24  czerwca  2015  r.  sygn.  akt:  KIO  858/18  oraz 

wyrok  SO 

w  Warszawie  z  dnia  8  czerwca  2006  r.  sygn.  akt:  V  Ca  459/06.  Podkreślał,  że 

rozbieżności  pomiędzy  wartością  szacunkową  zamówienia  a  zaoferowanymi  w 

poszczególnych  częściach  cenami  dają  wyraźny  obraz  dwóch  prawidłowości: 

niedoszacowania części I-VI o prawie 90% oraz przeszacowania części VII - XII o ok. 30% - 

co  Zamawiający,  dokładając  należytej  staranności,  powinien  wychwycić,  przeanalizować, 

oraz wyciągnąć wnioski - również na gruncie oceny ofert. 

Mając  na  uwadze,  że  szacunkowa  wartość  zamówienia  dla  wszystkich 

poszczególnych  części  postępowania,  w  tym  między  innymi  dla  części  IX  oszacowana 

została  w  sposób  nieprawidłowy,  nie  może  ona  stanowić  punktu  odniesienia  dla  oceny 

zaoferowanej  przez  wykonawcę  ceny.  Punktem  odniesienia  mogą  być  jedynie  ceny 

z

aoferowane przez innych wykonawców, gdyż ceny te będą cenami rynkowymi. 

Nadto  Odwołujący  wskazał,  iż  dokonując  odniesienia  ceny  zaoferowanej  przez 

Odwołującego do drugiego z kryteriów opisanych w art. 90 ust. 1a pkt 1 ustawy Pzp również 

nie sposób uznać ceny za rażąco  wygórowaną. Średnia arytmetyczna cen wszystkich ofert 

złożonych  w  części  IX  wynosi  1.457.993,00  zł,  podczas  gdy  cena  zaoferowana  przez 

w

ykonawcę  kształtuje  się  na  poziomie  1.311.828,00  zł.  Z  powyższego  wynika,  że  cena 

zaoferowana  przez  Odwołującego  w  części  IX  jest  jedynie  o  10%  niższa  od  średniej 

arytmetycznej  cen  wszystkich  ofer

t  złożonych  w  części  IX,  co  nie  przesądza,  że  cena  tej 

oferty  jest 

rażąco  niska,  a  jedynie  stanowi  wynik  zwykłej  konkurencji  wykonawców 

składających oferty w postępowaniu. 

Ponadto  Odwołujący  wskazał,  iż  w  jego  ocenie,  cena  zaoferowana  za  wykonanie 

zamówienia  w  części  IX  jest  ceną  rynkową,  umożliwiającą  prawidłowe  wykonanie 

zamówienia,  jak  również  zakładającą  osiągnięcie  zysku.  Cena  ustalona  została  w  sposób 

realny, odzwierciedlający ponoszone koszty i nakłady na wykonanie zamówienia. Podkreślił, 

iż  -  mimo  kwestionowania  wezwania  Zamawiającego  do  złożenia  wyjaśnień,  które  opierało 

się na automatycznym przyjęciu istnienia rażąco niskiej ceny w odniesieniu do oszacowanej 

wartości zamówienia - Odwołujący złożył wyjaśnienia, które w całej rozciągłości potwierdzały 

możliwość  wykonania  zamówienia  za  zaoferowaną  cenę.  Wskazał,  iż  w  kontekście  ceny 

zaoferowanej  przez  wykonawcę  na  realizację  przedmiotu  zamówienia  w  części  IX 

niebagatelne  znaczenie  powinna  mieć  okoliczność,  iż  Odwołujący  nie  jest  podmiotem 

rozpoczynającym  świadczenie  usług  oczyszczania  miast,  w  szczególności  na  rzecz 

zamawiających  z  sektora  publicznego.  Odwołujący  posiada  doświadczenie  w  realizacji 

zamówień publicznych, których przedmiotem były usługi utrzymania miast, w szczególności 

w  okresie  zimowym,  a  zatem  usługi,  które  stanowią  przedmiot  zamówienia  w  niniejszym 

postępowaniu. Wykonawca z powodzeniem zrealizował bowiem zamówienia, których zakres 

pokrywa  się  z  zakresem  prac  koniecznych  do  zrealizowania  w  prowadzonym  przez 

Zamawiającego  postępowaniu.  Okoliczność  ta  sprawia,  że  wykonawca  dysponuje 

doświadczeniem  pozwalającym  na  dokonanie  właściwej  kalkulacji  cenowej.  Odwołujący 

bazując  na  dotychczasowym  doświadczeniu  skalkulował  cenę,  która  realnie  umożliwia  mu 

wykonanie  zamówienia  w  części  IX,  a  nawet  zakłada  osiągnięcie  zysku  z  realizacji 

zamówienia. Argumentował, że istotne znaczenie dla kalkulacji cenowej oferty Odwołującego 

było przyjęte  założenie  -  znajdujące  oparcie w  dotychczasowym  doświadczeniu,  że zimy  w 

nadchodzących trzech  latach  nie będą  zimami śnieżnymi  i  bardzo mroźnymi. W przypadku 

lekkich 

i 

średnich 

zim 

zużycie 

soli, 

paliwa, 

a 

także 

koszty 

związane  

z wynagrodzeniem pracowników są niższe niż w przypadku zim śnieżnych i mroźnych. Tym 

niemniej  przyjęta  kalkulacja  zakłada,  że  nawet  w  przypadku,  gdy  najbliższe  zimy  będą 

śnieżne i mroźne (co jest jednak w ocenie Odwołującego mało prawdopodobne), Odwołujący  

w  dalszym  ciągu  nie  ponosiłby  strat  z  tytułu  realizacji  zamówienia.  W  świetle 

dotychczasowego  doświadczenia  wykonawcy  w  realizacji  podobnych  zamówień 

zadziwiająca jest konstatacja jakoby cena przedstawiona w ofercie była ceną rażąco niską. 

Jeśli bowiem jest tak, że ceny konstruowane przez wykonawcę przez  wiele lat w oparciu o 

określone założenia co do głównych składników cenotwórczych, były cenami rynkowymi, to 

trudno znaleźć argumenty dla uznania, że aktualnie takimi już nie są. Podkreślał, że wszelkie 

z

ałożenia  dotyczące  przyszłych  warunków  pogodowych,  czy  też  innych  elementów 

kosztotwórczych,  stanowią  spekulacje  wykonawców  -  dotyczy  to  wszystkich  wykonawców, 

którzy  złożyli  oferty  w  niniejszym  postępowaniu.  Kalkulowanie  ceny  ofertowej  w  oparciu  

o  niepew

ne  składowe  kosztów  zawsze  obarczone  jest  ryzykiem  -  charakterystycznym  dla 

tego  rodzaju  działalności.  W  żadnym  wypadku  nie  można  jednak  uznać,  że  ryzyko  jakie 

przyjął  na  siebie  Odwołujący,  przyjmując  określone  założenia  biznesowe,  jest  znacząco 

większe niż w przypadku pozostałych wykonawców - a tym bardziej, że przekracza granice 

typowego ryzyka biznesowego. 

Odwołujący podkreślał, że złożone wyjaśnienia oraz ich doprecyzowanie potwierdzały 

możliwość  wykonania  zamówienia  za  zaoferowaną  cenę.  Wyjaśnienia  pozostawały 

adekwatne  do  wątpliwości  Zamawiającego,  które  w  gruncie  rzeczy  wynikały  z  porównania 

oszacowanej  błędnie  wartości  zamówienia  do  ceny  zaoferowanej  przez  wykonawcę. 

Odwołujący  w  złożonych  wyjaśnieniach  oraz  ich  doprecyzowaniu  odniósł  się  do  głównych 

składników  cenotwórczych (tj.  zatrudnienia  ludzi,  sprzętu,  materiału  oraz paliwa).  Podkreślił 

dotychczasowe  bogate  doświadczenie  w  realizacji  zamówień  odpowiadających  zakresowi 

p

ostępowania,  co  umożliwia  minimalizowanie  kosztów.  Odwołujący  wskazał  sposób 

kalkulacji  kosztów  pracowniczych,  przyjmując  uśrednione  w  okresie  kilku  lat  nakłady  pracy 

na  chodnikach,  zieleńcach,  przystankach  i  opróżnianiu  śmietniczek. Wykonawca  zaznaczył 

ponadto, że nowoczesne rozwiązania zarządzania potencjałem ludzkim wpływają na poziom 

ponoszonych  kosztów  pracowniczych,  które  przy  dobrej  organizacji  pracy,  są  niższe. 

Jednocześnie  Odwołujący  założył  zatrudnienie  osób  delegowanych  do  wykonania 

zamówienia,  w  ilości  co  najmniej  wymaganej  w  dokumentach  postępowania,  przyjmując 

wynagrod

zenie  w  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę.  Wykonawca  przyjął 

także,  iż  Zamawiający  pozostawił  ustalenie  wymiaru  czasu  pracy  w  gestii  wykonawcy  (co 

wynika wprost z zapisów SIWZ - Rozdział III, ust. 4). 

W  kontekście  paliwa  Odwołujący  wskazał  sposób  kalkulacji  kosztów  oraz  przyjęte 

założenia. Odwołujący podkreślił, że z uwagi na wieloletni zakup paliwa na rynku hurtowym 

oraz  jego  pozycję  rynkową  ma  możliwość  uzyskiwania  korzystnych  cen.  Na  realne 

zmniejszenie  kosztów  paliwa  poza  możliwością  nabycia  tego  towaru  za  korzystną  cenę, 

wpływ  mają  również  nowoczesne  sprzęty  Odwołującego,  które  powodują  oszczędne 

spalanie paliwa. 

Na  korzystne  skalkulowanie  ceny  wpływ  miała  również  okoliczność,  iż  Odwołujący 

dysponuje  sprzętem  koniecznym  do  wykonania  zamówienia,  który  to  sprzęt  jest  już 

zamortyzowany - 

a przez to nie generuje dodatkowych kosztów realizacji usługi. 

Jednocześnie, co istotne, Odwołujący - w odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego, 

przedstawił  kosztorys  odnoszący  się  do  części  składowych  mających  wpływ  na  wysokość 

skalkulowanej ceny (koszty pracownicze, koszt

y paliwa, koszty materiałów uszorstniających, 

pozostałe koszty pośrednie oraz amortyzacja). 

Zamawiający  w  pisemnej  odpowiedzi  na  odwołanie  z  dnia  19  lipca  2018  r.  wniósł  

o jego oddalenie. 

Odnosząc się do  zarzutu naruszenia art.  90  ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp Zamawiający 

wskazał,  iż  podana  w  wezwaniu  do  złożenia  wyjaśnień  kwota  1  433  680,54  zł  jest  kwotą 

pomniejszoną  o  30%.  Szacunkowa  wartość  zamówienia  była  publicznie  znana  wszystkim 

wykonawco

m,  ponieważ  została  wskazana  w  ogłoszeniu  o  zamówieniu,  tj.:  sekcja  II.2.6)  - 

szacunkowa  wartość  zamówienia  łącznie  z  zamówieniami  powtarzającymi  się,  oraz  sekcja 

III.2.2) - 

wartość zamówień powtarzających się. Zamawiający podkreślił, iż zarzut polegający 

na  podważaniu  prawidłowości  szacunku  Zamawiającego  należało  uznać  za  spóźniony  i  to 

dwukrotnie:  - 

pierwszą  możliwość  kwestionowania  wysokości  kwoty  szacunkowej, 

Odwołujący miał w terminie 10 dni od upublicznienia ogłoszenia; - drugą taką możliwość - w 

kont

ekście  zasadności  składania  wyjaśnień,  co  do  rażąco  niskiej  ceny,  Odwołujący  miał  w 

terminie  10  dni  licząc  od  dnia  wezwania  do  złożenia  wyjaśnień.  W  obydwu  wskazanych 

powyżej  przypadkach  uprawnień  swoich  Odwołujący  nie  wykorzystał,  stąd  kwestionowanie 

szac

unku należy uznać za spóźnione. 

Zamawiający wskazał, iż stoi na stanowisku prawidłowości swoich szacunków. To, że 

Odwołujący podejmuje pewne ryzyko biznesowe kalkulując oferty na zimowe oczyszczanie 

dla zim „niesrogich” (jak je określa Odwołujący), z założenia przeznaczając zysk na pokrycie 

swojego  niedoszacowania,  nie  oznacza,  że  takie  samo  ryzyko  może  podejmować 

Zamawiający  niedoszacowując  przedmiotu  zamówienia.  Ostatnie  zimy  w  naszym  regionie 

należy  uznać  za  anomalię  pogodową  nieuzasadniającą  założeń  Odwołującego  -  obszar 

obejmujący  przedmiot  zamówienia  (miasto  Białystok)  znajduje  się  w  okolicach  polskiego 

bieguna zimna. Za podstawę ustaleń Zamawiającego nie służą ostatnie trzy lata zimowego 

oczyszczania  miasta,  a  oficjalne  publikacje  Instytutu  Meteorologii  i  Gospodarki  Wodnej 

określające miarodajne podstawy danych przyjętych przez Zamawiającego.  

Na marginesie Zamawiający dodał, iż badając cenę oferty Odwołującego pod kątem 

art.  90  ust.  1a  ustawy  Pzp  nie  ograniczał  się  sztywno  do  samej  przesłanki  różnicy  między 

szacunkiem  a  badaną  ofertą,  ale  brał  pod  uwagę  szereg  okoliczności  zaistniałych  w  tym 

postępowaniu, w tym porównywalność cen złożonych ofert. Czysto matematyczne kalkulacje 

Odwołującego,  zliczające  średnią  wartość  wszystkich  sektorów  oraz  średnią  wartość 

wszystkich złożonych ofert nie mogą, zdaniem Zamawiającego, stanowić podstawy do oceny 

prawidłowości szacunków, ze względu na zmianę zakresów części zamówienia (obecnie 16 

części,  poprzednio  -  6),  zmianę  sposobu  realizacji  zamówień  czy  też  sposobu  rozliczania 

umów. 

W zakresie zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp Zamawiający wskazał, 

że  prawidłowo  dokonał  czynności  odrzucenia  oferty  Odwołującego,  w  sytuacji  gdy  złożone 

przez niego wyjaśnienia są ogólne i lakoniczne oraz nie potwierdzają możliwości prawidłowej 

realizacji  zamówienia  za  zaproponowaną  cenę.  Dodał,  że  Zamawiający  nie  poprzestał  na 

jednokrotnym wezwaniu Odwołującego do złożenia wyjaśnień (wezwanie z dn. 16 maja 2018 

r.), ale pismem z dn. 24 maja 2018 r. poprosił o ich doprecyzowanie. Zamawiający wskazał, 

że  nie  przyjmuje  złożonych  wyjaśnień  co  do  zaproponowanej  ceny  ofertowej  wykonawcy. 

Podane przez wykonawcę informacje nie uwiarygadniają zaoferowanej ceny i nie czynią, iż 

jest  ona  dla  Zamawiającego  realistyczna.  Uzasadniał,  iż  prośba  Zamawiającego  dotyczyła 

złożenia  wyjaśnień,  w  tym  dowodów  w  zakresie  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp.  Następnie 

wskazał,  iż  oczekiwał  wyjaśnień  dotyczących  głównych  składników  cenotwórczych 

zamówienia  (wskazanych  przez  Zamawiającego  głównie  jako:  ludzie,  sprzęt,  paliwo, 

materiały  do  realizacji  zamówienia)  -  powinny  one  być  poparte  dowodami,  jednak 

wyjaśnienia  złożone  przez  wykonawcę  są  w  tym  zakresie  ogólne  i  oprócz  własnych 

oświadczeń wykonawcy, nie zawierają żadnych dowodów na ich poparcie. 

Odnosząc  się  do  wyjaśnień  wykonawcy  TOP  2001  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny 

Zamawiający wskazał, iż ww. wykonawca oświadczył, że stosuje „nowoczesne rozwiązania 

zarządzania  potencjałem  ludzkim  przy  organizacji  pracy,  co  daje  gwarancję  uzyskania 

opłacalnego  poziomu  ponoszonych  kosztów  pracowniczych  w  stosunku  do  wykonywanego 

zadania”.  Dysponując  tak  ogólnym  stwierdzeniem  Zamawiający  zwrócił  się  o  wskazanie 

konkretnie  tychże  nowoczesnych  rozwiązań  oraz  doprecyzowanie  jak  wpływają  one  na 

zmniejszenie kosztów zamówienia. 

Co  do  stosowanych  przez  firmę  rozwiązań,  które  Odwołujący  określa  jako 

„nowoczesne” Zamawiający wskazał, iż stoi na stanowisku, że nie są to żadne nowatorskie 

rozwiązania,  a  wręcz  wynikają  z  obowiązujących  przepisów  prawa  bądź  technologii 

wykonywania prac oraz zapisów SIWZ - zasady pracy określają przepisy bhp, podstawowe 

szkolenia  środowiskowe,  a  opis  przedmiotu  zamówienia  i  warunki  umowy  są  tak 

szczegółowe,  że  precyzują  nawet  moment  konieczności  rozpoczęcia  prac,  uzależniając  go 

od 

grubości  warstwy  śniegu  (0,5  cm).  Zamawiający  podniósł,  że  czynności  realizowane 

przez  pracowników  wykonawców  -  za  wyjątkiem  obsługi  maszyn  są  prostymi  pracami 

fizycznymi,  niewymagającymi  dodatkowych  kwalifikacji  czy  uprawnień.  Argumentował,  iż 

r

ozwiązania,  na  które  powołuje  się  Odwołujący  są  typowymi  obowiązkami  spoczywającymi 

na  wszystkich  wykonawcach  (opraco

wanie  procedur  i  instrukcji,  dostarczenie  sprzętu, 

przeszkolenie pracowników, podział na zespoły czy przydzielenie zadań) i Zamawiający nie 

widzi  uzasadnienia  dla  przyjęcia  ich  wyjątkowości  akurat  u  tego  wykonawcy.  Odnośnie 

monitorowania przebiegu pracy, to w

ykonawca również nie wskazał szczególnych sposobów 

i  rozwiązań  w  tym  zakresie  -  natomiast  obowiązek  monitorowania  pracy  także  wynika  

z  narzuconego  sposobu  realizacji  umowy  i  potrzebny  jest  do  uzyskania  wymaganych 

efektów. Ponadto Zamawiający wskazał, iż ww. wykonawca nie odniósł się do pytania, w jaki 

sposób  wymienione  przez  niego  rozwiązania  wpływają  na  zmniejszenie  kosztów  realizacji 

przedmiotu zamówienia. 

Zamawiający  zauważył,  iż  wykonawca  TOP  2001  oświadczył,  że  nie  korzysta  z 

pomocy publicznej. 

K

olejno  Zamawiający  podał,  że  wykonawca  nie  odniósł  wysokości  wynagrodzenia 

pracowników w stosunku do ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Wskazał tylko, w sposób 

niejasny  dla  Zamawiającego,  że  koszty  pracownicze  są  wyższe  od  minimalnego 

wynagrodzenia  za  prac

ę  -  bez  wskazania  przyjętych  założeń.  Odwołujący  podniósł,  że 

przyjął uśrednione nakłady pracy - należy zauważyć, że nie wskazał jakie to nakłady oraz jak 

przekładają  się  na  ilości  osób  przewidzianych  do  zatrudnienia  -  pomimo  precyzyjnego 

wezwania  Zamawiaj

ącego  do  wskazania:  ilości  osób,  zakresu  ich  czynności,  wymiaru 

zatrudnienia,  okresu  realizacji  zadania  oraz  całkowitych  kosztów  pracodawcy.  Pomimo,  że 

Zamawiający  nie  określił  w  warunkach  przetargu  wymiaru  czasu  pracy,  to  wykonawca, 

znając nakłady godzinowe pracy ludzkiej winien w odpowiedzi na wezwanie wskazać w jaki 

sposób  wyliczył  całkowitą  wysokość  kosztów  pracowniczych  na  kwotę  460  tys.  zł. 

Zamawiający  wskazał  na  rozbieżność  w  oświadczeniach  wykonawcy  w  tym  zakresie, 

ponieważ  w  pierwszych  wyjaśnieniach  mówi  o  całkowitych  kosztach  pracowniczych, 

natomiast  precyzując  swoje  wyjaśnienia  kolejnym  pismem  wskazuje,  że:  „Gdyby  jednak 

Zamawiający  nie  zgadzał  się  z  powyższym  podpunktem  to  i  tak  w  nadwyżce  oferty  nad 

ka

lkulacją  istnieją  środki  na  pokrycie  tych  kosztów".  Powyższe,  w  ocenie  Zamawiającego 

stanowi

ło o nierzetelności kalkulacji. 

Dalej  Zamawiający  wskazał,  iż  wykonawca  TOP  2001  nie  odniósł  się  do  warunków 

wynikających  z  przepisów  prawa  ochrony  środowiska.  Z  kolei  w  zakresie  powierzenia 

wykonania części zamówienia podwykonawcy, wykonawca TOP 2001 oświadczył, że całość 

prac wykona samodzielnie (Z

amawiający nie miał uwag co do tej pozycji). 

Następnie  Zamawiający  wskazał,  iż  wyjaśnienia  wykonawcy  miały  się  ponadto 

odnosić  do  głównych  składników  cenotwórczych  przy  realizacji  zamówienia  (ludzie,  sprzęt, 

materiały,  paliwo).  Złożone  wyjaśnienia  zawierają  jedynie  ogólne  stwierdzenia  oraz  ogólną 

kal

kulację  cen  dla  części  IX  przedmiotu  zamówienia.  Wykonawca  nie  załączył  przy  tym 

żadnych dowodów potwierdzających realność jego wyceny. 

W  ocenie  Zamawiającego  wykonawca  TOP  2001  błędnie  zakładał  zmniejszenie 

kosztów  poprzez  potencjalną  wygraną  zamówienia  w  trzech  częściach,  na  które  składał 

ofertę, co nie może stanowić argumentu na korzyść zaoferowanej ceny. 

Odnosząc  się  do  poszczególnych  składników  cenotwórczych  Zamawiający  wskazał 

następująco: 

-  ludzie  -  w

ykonawca  nie  wskazał  ilu  ludzi  zamierza  skierować  do  zamówienia  ani  też  w 

jakim wymiarze czasu pracy. Wymagane minimalne ilości osób wskazuje umowa, stąd chcąc 

realnie  podejść  do  tematu  wyliczeń  wynagrodzeń  należałoby  odnieść  się  do  ilości  osób 

wymaganych  umową  -  pomimo,  że  w  wyjaśnieniach  wykonawca  powołuje  się  na  przyjęty, 

znany  mu  wymiar  nakładów  godzinowych  pracy  ludzkiej,  to  jednak  nie  przedstawił  żadnej 

kalkulacji w tym zakresie; 

sprzęt  i  koszty  paliwa  -  wykonawca  oświadczył,  że  sprzęt  ma  prawie  w  całości 

zamortyzowany,  natomiast 

same  założenia  przyjęte  przez  wykonawcę  do  kalkulacji  są  - 

zdaniem  Zamawiającego  -  nierealne  w  kontekście  zakładanej  ilości  spalania  paliwa  przez 

sprzęt realizujący zimowe oczyszczanie miasta. Zamawiający wskazał, iż o ile nie ma uwag 

co  do  wskazanej  ceny  paliwa  i  tego,  iż  wykonawca  może  nabywać  je  na  preferencyjnych 

warunkach, to nie można przyjąć zgodnie z powszechną wiedzą i zasadami logiki, iż sprzęt 

służący  do  zimowego  oczyszczania  pracuje  „w  miarę  na  wolnych  obrotach  powodując 

oszczędne spalanie paliwa” i spala przytoczone przez wykonawcę 2,4 l/ paliwa na godzinę. 

Pojęcie  „w  miarę  wolne  obroty”  jest  wyrażeniem  nieprecyzyjnym.  Na  niskich  obrotach 

pracuje  silnik  bez 

obciążenia  -  a  nie  o  taką  pracę  chodzi  przy  realizacji  umowy.  Nie  jest 

prawdziwym  twierdzenie,  że  silnik,  pracując  na  niskich  obrotach  będzie  w  stanie  zapewnić 

pracę sprzętu  używanego przy  zimowym  oczyszczaniu miasta  -  silnik  potrzebuje wyższych 

obrotów, żeby: - napędzać pług, szczotki, posypywarkę, - pokonać opory oddziaływujące na 

tenże sprzęt (śnieg, powietrze, masa własna, masa materiałów itp.). Założenie wykonywania 

czynności zimowego oczyszczania miasta przez sprzęt pracujący na niskich obrotach - samo 

w sobie jest sprzeczne (albo praca albo niskie obroty), a dodatkowo wskazanie spalania na 

poziomie  2,4  l/godz.  - 

przeczy  już  prawom  logiki.  Zwykły  samochód  osobowy  (nie 

wykonujący  szeregu  prac  wymaganych  podczas  zimowego  oczyszczania  miasta),  pracując 

na  biegu  jałowym,  wykazuje  spalanie  tylko  minimalnie  niższe  od  wskazanego  przez 

w

ykonawcę.  Dla  przykładu  Zamawiający  wskazuje  na  poziom  spalania  posiadanego  i 

użytkowanego  przez  siebie skutera  (o  niewielkiej  mocy  6,60 kW), używanego  do  objazdów 

miasta w celu kontroli prawidłowości prowadzenia prac polegających na letnim oczyszczaniu 

miasta.  Poziom  spalania  skutera  wynosi  1,75  l/godz. 

Zdaniem  Zamawiającego  realne 

założenia  co  do  poziomu  spalania  paliwa,  oparte  na  danych  uzyskanych  od  innych 

w

ykonawców  i  przyjęte  do  szacunków  to  6,5  l/godz.  Podane  przez  wykonawcę  zużycie 

paliwa Zamawiający uznał za zaniżone. 

-  mate

riały  -  wykonawca  wyceniając  materiały  wskazuje  tylko  na  koszt  materiałów 

uszorstniających  (360  tys.  zł)  nie  wyceniając  materiałów  chemicznych.  Zamawiający,  w 

opisie przedmiotu zamówienia dzieli materiały dopuszczone do używania podczas zimowego 

oczyszczan

ia miasta na materiały: chemiczne i uszorstniające. 

Ponadto Zamawiający wskazał, iż nie mógł uznać wskazania samej kwoty materiałów 

używanych do realizacji zamówienia za wyjaśnienie wyczerpujące i udowadniające realność 

wskazanego kosztu. 

W  końcu,  w  przedmiocie  zarzutu  naruszenia  art.  90  ust.  1  i  3  ustawy  Pzp, 

Zamawiający wskazał, że mając na uwadze powyższą argumentację stoi na stanowisku, że 

w sposób prawidłowy przyjął, iż zaoferowana cena stwarza zbyt duże ryzyko dla prawidłowej 

realizac

ji  kontraktu.  Wskazane  przez  Odwołującego  zużycie  paliwa  należy  uznać  za 

zaniżone,  co  miało  znaczący  wpływ  na  cenę  oferty,  natomiast  całość  wyjaśnień  jest  zbyt 

ogólna, aby uznać ją za prawidłową. 

Wobec powyższego bezpodstawnym było dalsze wzywanie wykonawcy do składania 

wyjaśnień. 

Po  przeprowadzeniu  rozpraw

y  z  udziałem  Stron  i  Uczestnika  postępowania 

odwoławczego,  na  podstawie  zebranego  materiału  w  sprawie  oraz  oświadczeń  

i  stanowisk  Stron  i  Uczestnika 

postępowania  odwoławczego,  Krajowa  Izba 

Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje: 

Na  wstępie  Izba  ustaliła,  że  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek,  o  których 

stanowi art. 189 ust. 2 ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania. 

Izba oceniła, że Odwołujący wykazał interes w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość 

poniesienia szkody w związku z ewentualnym naruszeniem przez Zamawiającego przepisów 

ustawy  Pzp,  czym  wypełnił  materialnoprawne  przesłanki  dopuszczalności  odwołania,  o 

których mowa w art. 179 ust. 1 ustawy Pzp. 

Zamawiający  w  dniu  10  lipca  2018  r.  powiadomił  wykonawców  o  odwołaniu 

wniesionym przez wykonawcę TOP 2001. 

Izba dopuściła do udziału w postępowaniu odwoławczym, w charakterze Uczestnika,  

wykonawcę  W.  R.  prowadzący  działalność  gospodarczą  pod  nazwą  Przedsiębiorstwo 

Usługowo - Handlowe „TRAW – SAD” W. R. z siedzibą w Białymstoku [dalej „Przystępujący”] 

zgłaszającego  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  w  dniu  13  lipca  2018  r.  po 

stronie Zamawiającego.  

Przy  rozpoznawaniu  przedmiotowej 

sprawy  Izba  uwzględniła  dokumentację 

postępowania o udzielenie zamówienia przekazaną przez Zamawiającego i potwierdzoną za 

zgodność  z  oryginałem,  w  szczególności  ogłoszenie  o  zamówieniu,  specyfikację  istotnych 

warunków zamówienia, ofertę Odwołującego, wezwania Zamawiającego z dnia 16 i 24 maja 

2018  r.  skierowane  do  TOP  2001, 

wyjaśnienia  Odwołującego  z  dnia  21  i  29  maja  2018  r. 

oraz  informację  o  odrzuceniu  oferty  Odwołującego  z  dnia  29  czerwca  2018  r.  Skład 

orzekający  Izby  wziął  pod  uwagę  również  stanowiska  i  oświadczenia  Stron  postępowania 

odwoławczego złożone ustnie do protokołu posiedzenia i rozprawy w dniu 20 lipca 2018 r.  

Izba ustaliła, co następuje: 

Prze

dmiotem  części  IX  zamówienia  było  zimowe  oczyszczanie  chodników,  dróg  dla 

rowerów, przystanków komunikacji miejskiej, zieleńców i opróżnianie śmietniczek w pasach 

drogowych na terenie miasta Białegostoku w Sektorze III. 

W

artość  szacunkowa  części  IX  zamówienia  została  oszacowana  na  kwotę 

zł netto. Z kolei całkowita wartość zamówień powtarzających się w ramach ww. 

zadania  nie  mogła  przekroczyć  kwoty  284  460,42  PLN  netto.  Zatem  wartość  szacunkowa 

części  IX  zamówienia,  bez  zamówień,  o  których  mowa  w  art.  67  ust.  1  pkt  6  ustawy  Pzp, 

stanowiła kwotę 1 896 402,83 zł netto, a powiększona o podatek VAT wynosiła 2 048 115 zł. 

W 

części  IX  zamówienia  oferty  złożyło  dwóch  wykonawców,  tj.:  Odwołujący  z  ceną 

828,60  zł  (cena  po  poprawieniu  omyłki  rachunkowej  –  1 301 354,04  zł)  oraz 

Przystępujący z ceną 1 604 158,80 zł. 

Z powyższego zatem wynika, że średnia arytmetyczna cen ofert złożonych w części 

IX zamówienia stanowiła kwotę 1 452 756,42 zł. Tym samym oferta Odwołującego stanowiła 

ok. 64 

% wartości szacunkowej zamówienia powiększonej o należny podatek VAT i ok. 90 % 

średniej arytmetycznej cen złożonych ofert. 

W  dniu  16  maja  2018  r.  Zamawiający  wezwał  Odwołującego  na  podstawie  art.  90  

ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp  do  złożenia  wyjaśnień  dotyczących  rażąco  niskiej  ceny.  W  ww. 

piśmie Zamawiający wskazał, że w związku z tym, iż cena oferty wykonawcy TOP 2001 (po 

poprawieniu  omyłki  1 301 354,04  zł  brutto)  jest  niższa  o  co  najmniej  30%  od  wartości 

zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług (tj. od kwoty 1 433 680,54 

zł),  Zamawiający  działając  na  ww.  podstawie  prawnej,  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  

w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących  wyliczenia  ceny  ofertowej,  w  szczególności  w 

zakresie  określonym  w  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp  oraz  poprzez  odniesienie  do  głównych 

składników  cenotwórczych  występujących  przy  realizacji  zamówienia  (tj.  w  tym:  ludzie, 

sprzęt, materiały, paliwo). 

W  odpowiedzi  na  powyższe  wezwanie,  pismem  z  dnia  21  maja  2018  r.  Odwołujący 

wskazał,  że  uważa  zaproponowaną  cenę  za  całkowicie  prawidłowo  skalkulowaną  i  dającą 

możliwość  osiągnięcia  dochodu  przy  prawidłowym  wykonaniu  tego  zadania.  Wykonawca 

p

odniósł, że zaoferowana cena odbiega od ceny Zamawiającego, którą miał przeznaczyć na 

realizację  tego  zadania,  ale  w  ocenie  TOP  2001  jest  ona  bardzo  przeszacowana,  czego 

dowodem  jest  cena  innego  oferenta,  która  jest  droższa  jedynie  o  19%.  Dodatkowo 

Odwołujący wyjaśnił, że: 1) nie korzysta ze środków pomocy publicznej, 2) koszty przyjęte do 

ustalenia  ceny  oferty  są  wyższe  od  minimalnego  wynagrodzenia  ustalonego  na  podstawie 

art.  2  ust.  3 

–  5  ustawy  z  dnia  10  października  2002  r.  o  minimalnym  wynagrodzeniu  za 

pracę,  3)  stosuje  nowoczesne  metody  zarządzania  potencjałem  ludzkim  przy  organizacji 

pracy,  co  daje 

gwarancję  uzyskania  opłacalnego  poziomu  ponoszonych  kosztów 

pracowniczych  w  stosunku  do  wykonywanego  zadania,  4) 

realizując  potencjalnie  trzy 

zadania  zmniejsza  takie  koszty  jak:  - 

jedna  baza  sprzętowa  i  załogowa,  -  jedno  miejsce 

składowania soli i innych materiałów uszorstniających, - paliwo kupujemy na rynku hurtowym 

i  kosztuje  ono  nas  średnio  o  20  gr  taniej  niż  standardowo,  -  posiada  w  większości 

zamortyzowany  sprzęt  co  w  znacznym  stopniu  zmniejsza  koszty  wykonania  zadania,  5) 

posiada  duże  doświadczenie  w  tego  typu  usługach  i  potrafi  zminimalizować  koszty  przez 

dobrą organizację pracy i tanie pozyskanie sprzętu potrzebnego do realizacji takich usług, 6) 

założony  zysk  jest  tajemnicą  firmy,  ale  plasuje  się  na  przyzwoitym  poziomie  i  gwarantuje 

dalszy  rozwój  firmy,  7)  ogólna  kalkulacja  ceny  przedstawia  się  następująco:  -  całkowite 

koszty  pracownicze 

–  ok.  460 000  zł,  koszty  paliwa  –  ok.  60 000  zł,  koszty  materiałów 

uszorstniających  –  ok.  360 000  zł  oraz  pozostałe  koszty  pośrednie  oraz  amortyzacja  itp.  – 

ok. 

zł. 

Razem 

koszty: 

zł. 

Oferta 

wyższa  

o  ponad  320 

000  zł  zapewnia  dostateczny  zysk  oraz  daje  rezerwę  na  pokrycie 

nieprzewidzianych kosztów. 

Do ww. wyjaśnień Odwołujący nie załączył żadnych dowodów.  

Pismem  z  dnia  24  maja 

2018  r.  Zamawiający  wystosował  kolejne  wezwanie  do 

Odwołującego  w  trybie  art.  90  ust.  2  ustawy  Pzp  w  celu  doprecyzowania  zawartych  

w  wyjaśnieniach  wykonawcy  TOP  2001  z  dnia  21  maja  2018  r.  informacji  dotyczących:  

1)  punktu  3  wyjaśnień,  poprzez  doprecyzowanie  jakie  konkretnie  nowoczesne  rozwiązania 

zarządzania  potencjałem  ludzki  stosuje  wykonawca  i  jak  wpływają  one  na  zmniejszenie 

kosztów realizacji przedmiotu zamówienia, 2) punktu 7 poz. „całkowite koszty pracownicze”  

z  uwzględnieniem  zapisów  umowy  dotyczących  ilości  osób,  zakresu  czynności,  wymiaru 

zatrudnienia,  okresu  realizacji  zadania  oraz  całkowitych  kosztów  pracodawcy,  3)  punktu  7  

poz. „koszty paliwa” w kontekście zakładanego zużycia paliwa przez wymagany sprzęt oraz 

biorąc pod uwagę prace objęte ryczałtem, jak też prace zlecane protokołami. 

Pismem  z  dnia  29  maja  2018  r.,  odpowiadając  na  ww.  wezwanie  Zamawiającego, 

Odwołujący w zakresie punktu 3-ego wyjaśnił, że zarządzanie potencjałem ludzki wynika ze 

strategii  firmy  a  ujawnienie  szczegółowej  strategii  na  zewnątrz  nie  jest  korzystne  dla  jej 

rozwoju  i  funkcjonowania.  Nowoczesne  rozwiązania  zarządzania  potencjałem  ludzkim  w 

firmie  Odwołującego  polegają  na:  1)  opracowaniu  procedur  i  instrukcji  dotyczących 

wykonywania  poszczególnych  zadań,  np.  ile  czasu  należy  poświęcić  na  wykonanie  danej 

czynności  i  jak  tę  czynność  prawidłowo  wykonać  (odpowiednia  organizacja  pracy)  oraz 

przeszkolenie pracowników  w tym zakresie  – optymalizacja kosztów pracy, 2) dostarczanie 

pracownikom  odpowiednich  narzędzi  do  wykonywania  pracy  a  także  wspomaganie  ich 

sprzętem mechanicznym; prawidłowe wykonanie zadania w określonym czasie, 3) podział na 

zespoły  i  przydzielenie każdemu zespołowi  zadania do  wykonania (na  podstawie pkt  1),  4) 

szkolenie  pracowników  w  zakresie  odpowiednich  technik  i  środków  pracy.  Podniesienie 

wydajności  pracy,  5)  stworzenie  komórki  szybkiego  reagowania  w  sytuacjach  awaryjnych, 

rozwiązywanie  zaistniałych  problemów  na  bieżąco,  6)  monitorowanie  przebiegu  procesu 

wykonywania  zadań  (łącznie  z  GPS).  Ponadto  Odwołujący  wskazał,  iż  jego  pracownicy 

posiadają  wieloletnie  doświadczenie  w  zakresie  wykonywania  prac  w  zakresie  ww. 

zamówienia. Odnosząc się punktu 7 wyjaśnień z dnia 21 maja 2018 r. Odwołujący podał, że 

całkowite  koszty  pracownicze  zostały  skalkulowane  w  następujący  sposób:  1)  przyjęto 

uśrednione z ostatnich kilku lat nakłady pracy na chodnikach, zieleńcach, przystankach itp. i 

doprecyzowano 

do nowej umowy (wymiar nakładów godzinowych pracy ludzkiej), 2) przyjęto 

stawkę  minimalną  brutto  podniesioną  o  kilka  procent  (koszty  ponoszone  są  przez 

pracownika), 3) przyjęto, że Zamawiający nie określając w SIWZ wymiaru czasu pozostawił 

do  decyzji  wykonawcy  na  jaki  wymiar  czasu  pracy  zostaną  oni  zatrudnieni  stosunkowo  do 

potrzeb  prawidłowego  wykonania  zadania,  4)  gdyby  jednak  Zamawiający  nie  zgadzał  się  z 

ww.  podpunktem 

to i tak  w  nadwyżce oferty  nad kalkulacją istnieją środki  na  pokrycie tych 

kosztów. Ponadto Odwołujący wyjaśnił, że pozostałe koszty pracownicze podnoszone przez 

pracodawcę  zostały  skalkulowane  w  pozycji  „pozostałe  koszty  pośrednie”  oraz  dodatkowo 

pozostawiono możliwość poniesienia dodatkowych kosztów z nadwyżki oferty nad kalkulacją, 

również  na  koszty  pracownicze.  Odwołujący  wyjaśnił  również,  że  koszty  paliwa  zostały 

skalkulowane  przy  założeniach:  -  kupujemy  paliwo  na  rynku  hurtowym  w  dobrej  cenie,  - 

posiadamy  małe  ciągniki  przystosowane  do  odśnieżania  chodników,  które  spalają  średnio 

ok.  2,4  l  paliwa  na  godzinę  (pracują  w  miarę  na  wolnych  obrotach  powodując  oszczędne 

spalanie  paliwa),  - 

z  doświadczenia  założyliśmy  w  okresie  trwania  umowy  ok.  180  akcji 

trwających  średnio  5  godzin  pracy  ciągnika.  Matematycznie  4  ciągniki  x  2,4  l  x  5  godzin  x 

180 akcji x 3,80 zł netto = 320832 zł. Pozostała część kosztów paliwa z kalkulacji to paliwo 

przewidziane na poz

ostały sprzęt oraz rezerwa.  

Do ww. wyjaśnień Odwołujący nie załączył żadnych dowodów.  

W dniu 29 czerwca 

2018 r. Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego na podstawie 

art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp. 

W  uzasadnieniu  faktycznym  ww.  decyzji  Zamawiający  podał,  że  wykonawca  na 

wezwanie Zamawiającego  złożył  wyjaśnienia w  zakresie rażąco  niskiej  ceny,  w  tym  ogólną 

kalkulację, które w ocenie Zamawiającego nie uwiarygodniały i nie udowadniały, iż oferta nie 

zawiera  rażąco  niskiej  ceny.  Wobec  powyższego  Zamawiający  zwrócił  się  do  wykonawcy  

o  doprecyzowanie  złożonych  przez  niego  wyjaśnień  w  zakresie  wskazanym  w  piśmie 

Zamawiającego.  W  odpowiedzi  wykonawca  przedłożył  doprecyzowanie  wcześniejszych 

wyjaśnień, jednak w ocenie Zamawiającego, nadal nie uwiarygadniają i nie udowadniają one, 

iż oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, a zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 3 ustawy Pzp 

obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na wykonawcy. 

Dalej  Zamawiający  wskazał,  iż  wykonawca  TOP  2001  w  swoich  wyjaśnieniach 

odnosząc  się  do  kosztów  dotyczących  zasobów  ludzkich  wykorzystywanych  przy  realizacji 

umowy  wskazał  jedynie  na  „całkowite  koszty  pracownicze  ok.  460 000  zł”  oraz  w  sposób 

ogólny odniósł się do organizacji pracy, nie odnosząc się jednak do ilości osób wymaganych 

opisem  przedmiotu  zamówienia  w  powiązaniu  z  wykonywanymi  przez  nie  czynnościami  

w  okresach  trwania  umowy. Wykonawca  wskazał  na  uśrednione  nakłady  pracy  z  ostatnich 

lat  (jednak  bez  ich  podania)  oraz  oświadczył,  iż  „koszty  pracownicze  przyjęte  do  ustalenia 

ceny oferty są wyższe od minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3-

5  ustawy  z  dnia  10  października  2002  r.  o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę”  –  co jest 

ogólnym  stwierdzeniem  nie  udowadniającym,  iż  przyjęte  koszty  pracownicze  są 

skalkulowane prawidłowo.  

Następnie Zamawiający wskazał, iż kolejnym elementem budzącym jego wątpliwości 

są przedstawione koszty paliwa. O ile Zamawiający nie ma uwag co do tego, iż wykonawca 

może  nabywać  paliwo na  preferencyjnych  warunkach,  to  nie  można  przyjąć  za wiarygodne 

twierdzenia,  co  do  wskazanego  przez  wykonawcę  poziomu  jego  spalania  przy  realizacji 

zamówienia. 

Zamawiający podał również, iż nie może uznać, że wyjaśnienia w zakresie materiałów 

używanych przy realizacji zamówienia, polegające jedynie na wskazaniu: „koszt materiałów 

uszorstniających  ok.  360 000  zł”  jest  wystarczające,  gdyż  przytoczenie  samej  kwoty  nie 

może zostać uznane za wyczerpujące i udowadniające realność wskazanego kosztu. 

Podsumowując  Zamawiający  wskazał,  iż  należy  uznać,  że  wyjaśnienia  wykonawcy 

zawierają  lakoniczne,  niepoparte  dowodami  twierdzenia,  w  tym  co  do:  rozwiązań 

zarządzenia  potencjałem  ludzki,  zmniejszenia  kosztów  przy  potencjalnym  realizowaniu 

zamówienia  w trzech częściach, doświadczenia w realizacji tego typu usług. Na argumenty 

t

akie  powoływać  się  mogą  wszyscy  potencjalni  wykonawcy  postępowania,  natomiast  sama 

kalkulacja jest ogólna i w żaden sposób nie wykazuje prawidłowej wyceny prac. 

Izba zważyła, co następuje: 

Zarzuty naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 90 ust. 1a pkt 1, art. 90 ust. 3 oraz art. 90 

ust. 1 

ustawy Pzp, w ocenie Izby, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie potwierdziły 

się. 

Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp

, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera 

rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.  

Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub 

ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia  

i  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia 

zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez  zamawiającego  lub  wynikającymi  z  odrębnych 

przepisów,  zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów, 

dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu, w szczególności w zakresie:  

oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla 

wykonawcy,  orygi

nalności  projektu  wykonawcy,  kosztów  pracy,  których  wartość 

przyjęta  do  ustalenia  ceny  nie  może  być  niższa  od  minimalnego  wynagrodzenia  za 

pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy 

z  dnia  10  października  2002  r.  o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę  (Dz.  U.  

z 2017 r. poz. 847);  

pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów;  

wynikającym  z  przepisów  prawa  pracy  i  przepisów  o  zabezpieczeniu  społecznym, 

obowiązującym w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie;  

wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska oraz  

powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy.  

Z  kolei  w  przypadku  gdy  cena  całkowita  oferty  jest  niższa  o  co  najmniej  30% 

od 

wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed 

wszczęciem  postępowania  zgodnie  z art.  35  ust.  1  i  2 lub  średniej  arytmetycznej  cen 

wszystkich złożonych ofert, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa 

w  ust.  1,  chyba  że  rozbieżność  wynika  z  okoliczności  oczywistych,  które  nie  wymagają 

wyjaśnienia (art. 90 ust. 1a pkt 1 ustawy Pzp). Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż 

brak  jest  po  stronie  zamawiającego  automatycznego  obowiązku  wezwania  wykonawcy  do 

złożenia  wyjaśnień  w  zakresie  ceny  oferty,  gdy  zostanie  spełniony  jeden  z  mierników,  o 

którym mowa w ww. przepisie. Zatem ocena zasadności wezwania wykonawcy do złożenia 

wyjaśnień  dotyczących  budowy  ceny  oferty  winna  być  dokonywana  ad  casum,  bowiem  w 

okolicznościach danej sprawy zamawiający może nie skorzystać z wezwania wykonawcy do 

złożenia  wyjaśnień,  o  ile  rozbieżność  między  ceną  oferty  a  ubruttowioną  wartością 

szacunkową zamówienia lub średnią arytmetyczną cen wszystkich złożonych ofert wynika z 

okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia. W tym miejscu podkreślić należy, 

iż  odstąpienie  przez  zamawiającego  od  wezwania  wykonawcy  w  ww.  trybie  winno  mieć 

charakter wyjątkowy i nie może być intepretowane w sposób rozszerzający.  

Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa 

na wykonawcy (art. 90 ust. 2 usta

wy Pzp). Ponadto stosownie do treści art. 90 ust. 3 ustawy 

Pzp,  zamawiający  odrzuca  ofertę  wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  lub  jeżeli 

dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  ze  złożonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera 

rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.  

Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Izby poglądem, złożone przez wykonawcę 

wyjaśnienia  w  zakresie  ceny  oferty  lub  kosztu,  lub  ich  istotnych  części  składowych,  winny 

być  konkretne,  wyczerpujące  i  rozwiewające  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości 

wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  w  SIWZ  lub 

wynikającymi  z  odrębnych  przepisów.  To  na  wykonawcy  bowiem  ciąży  obowiązek 

wykazania,  jakie  obiektywne  czynniki  pozwoliły  mu  na  obniżenie  ceny  oferty  oraz  w  jakim 

stopniu dzięki tym czynnikom cena oferty została obniżona (por. wyrok KIO z dnia 2 lutego 

2016 r. sygn. akt: KIO 66/16).  

Nadto  wskazać  należy,  iż  sytuacja  prawna  wykonawcy,  który  w  odpowiedzi  na 

wezwanie  zamawiającego  do  złożenia  wyjaśnień,  w  tym  dowodów,  w  przedmiocie  rażąco 

niskiej  ceny,  w  ogóle  ich  nie  złożył  oraz  wykonawcy,  który  złożył  wyjaśnienia  ogólnikowe  

i  niepoparte  dowodami,  jest  taka  sama.  W  obu  bowiem  przypadkach  oferta  wykonawcy 

podlega odrzuceniu (por. KIO w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt: KIO 722/16). 

W  pierwszej  kolejności,  odnosząc  się  do  zarzutu  dotyczącego  naruszenia  art.  90  

ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp, 

Izba  zauważa,  że  w  przedmiotowym  postępowaniu  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego  Zamawiający  wezwał  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  

w  zakresie  ceny  oferty,  ponieważ  cena  zaoferowana  przez  Odwołującego  była  niższa  o 

ponad  30%  od 

wartości  szacunkowej  zamówienia  powiększonej  o  podatek  VAT.  Izba 

podkreśla, iż konsekwencją wezwania wystosowanego przez Zamawiającego pismem z dnia 

16 maja 2018 

r. było powstanie domniemania, iż zaoferowana przez wykonawcę TOP 2001 

cena 

oferty  jest  ceną  rażąco  niską,  a  obowiązkiem  wykonawcy,  było  obalenie  tego 

domniemania 

w  złożonych  wyjaśnieniach,  pod  rygorem  odrzucenia  oferty.  Tym  samym  za 

niezasadną  Izba  uznała  argumentację  Odwołującego,  podnoszoną  w  toku  rozprawy,  że  w 

sytuacji 

gdy zamawiający wzywa  wykonawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny oferty, 

to  praktyką  jest,  iż  wykonawcy  składają  stosowne  wyjaśnienia.  Izba  wskazuje,  iż  granice 

działania oraz zaniechania zamawiającego podejmowane w toku postępowania o udzielenie 

zamówienia  publicznego  wyznaczają  przepisy  ustawy  Pzp.  A  zatem  jeżeli  odwołujący  się 

wykonawca, już w odpowiedzi na pierwsze wezwanie Zamawiającego do złożenia wyjaśnień 

z dnia 16 maja 2018 r.

, kwestionował czynność wezwania wykonawcy na podstawie art. 90 

ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp  uznając,  że  nie  powinno  mieć  ono  miejsca  z  uwagi  na 

nieprawidłowe oszacowanie wartości zamówienia w części IX, która w ocenie Odwołującego 

została przeszacowana, to winien był dać termu wyraz w maju bieżącego roku i skorzystać z 

przysługujących mu w tym zakresie środków ochrony prawnej. Niezrozumiała w ocenie Izby 

jest bierność Odwołującego w ww. zakresie, który w ww. dacie miał wiedzę zarówno co do 

wartości  szacunkowej  części  IX  zamówienia  powiększonej  o  VAT,  cenach  zaoferowanych 

przez  wykonawców  w  ww.  części,  a  finalnie  o  decyzji  Zamawiającego  w  przedmiocie 

konieczności  wezwania  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  w  zakresie  ceny  oferty  na 

podstawie  art.  90  ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp

,  mimo  iż  ww.  regulacja  daje  Zamawiającemu 

możliwość  odstąpienia  od  jej  zastosowania,  jeżeli  różnica  między  wartością  szacunkową 

powiększoną  o  VAT  a  ceną  oferty  wynika  z  oczywistych  okoliczności  niewymagających 

wyjaśnienia.  

W świetle powyższego za nieuzasadnioną na tym etapie postępowania o udzielenie 

zamówienia 

publicznego 

Izba 

uznała 

argumentacj

ę 

Odwołującego 

dotyczącą 

nieuprawnionego  wezwania  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  w  zakresie  ceny  na 

podstawie  art.  90  ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp,  z  uwagi  na  fakt  przeszacowania  w

artości 

zamówienia, skutkujący w ocenie Odwołującego, brakiem potrzeby wezwania wykonawcy do 

złożenia wyjaśnień i dopuszczalnością odstąpienia przez Zamawiającego od ww. procedury.   

Przechodząc  następnie  do  oceny  czynności  Zamawiającego  polegającej  na 

odrzuceniu oferty Odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp Izba wskazuje, 

iż  winna  ona  zostać  dokonana  w  zakresie  uzasadnienia  faktycznego  ww.  czynności 

zawartego  w  piśmie  z  dnia  29  czerwca  2018  r.  Zatem  to  ww.  piśmie  Zamawiający 

prezentując  motywy  podjętej  decyzji  o  odrzuceniu  oferty  Odwołującego  winien  był 

przedst

awić  zarówno  uzasadnienie  faktyczne,  jak  i  prawne  tej  czynności  w  sposób 

wyczerpujący  i  rzetelny,  do  czego  też  obliguje  Zamawiającego  treść  art.  92  ust.  1  pkt  3 

ustawy Pzp.  

Izba wskazuje, iż Odwołujący był dwukrotnie wzywany do udzielenia wyjaśnień przez 

Zamawiaj

ącego  w  przedmiocie  ceny  oferty.  Analiza  wyjaśnień  złożonych  przez 

Odwołującego  w  ww.  zakresie,  w  ocenie  Izby,  prowadzi  do  wniosku,  że  Odwołujący  nie 

wykazał,  iż  zaoferowana  przez  niego  cena  nie  jest  ceną  rażąco  niską  w  stosunku  do 

przedmiotu  zamówienia.  Przede wszystkim  należy  zwrócić  uwagę,  iż  Odwołujący  składając 

wyjaśnienia w ww. zakresie w dużej mierze ograniczył się jedynie do ogólnych, lakonicznych 

twierdz

eń, często formułowanych przez wykonawców ubiegających się o udzielenie danego 

zamówienia  publicznego  w  odpowiedzi  na  wezwanie  zamawiającego  kierowane  do 

wykonawców w trybie art. 90 ust. 1 lub art. 90 ust. 1a pkt 1 ustawy Pzp, których nie można 

uznać  za  sprostanie  obowiązkowi  wynikającemu  z  art.  90  ust.  2  ustawy  Pzp.  Z  całą  mocą 

podkreślić  należy,  iż  wyjaśnienia  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny  składane  przez 

profesjonalny podmiot ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego, winny być jasne, 

konkretne, 

szczegółowe, odnoszące się m.in. do wymienionych w art. 90 ust. 1 ustawy Pzp 

okoliczności  dotyczących  ceny  lub  kosztu  oraz  winny  być  poparte  dowodami.  Wyjaśnienia 

składane przez specjalizujący się w danej branży podmiot nie mogą bowiem opierać się na 

ogólnych  deklaracjach  i  zapewnieniach  wykonawcy,  mających  na  celu  wywrzeć  na 

zamawiającym  wrażenie,  jakoby  cena  oferty  została  skalkulowana  w  sposób  rzetelny  i 

prawidłowy.  

Nie  bez  znaczenia  dla  oceny  rozpoznania 

przez  Izbę  przedmiotowej  sprawy  miała 

okoliczn

ość,  iż  wykonawca  TOP  2001  nie  przedstawił  Zamawiającemu  jakichkolwiek 

dowodów potwierdzających, iż oferowana cena jest ceną rynkową.  

W  okolicznościach  przedmiotowej  sprawy  Izba  uznała  za  potwierdzone  okoliczności 

faktyczne  uzasadniające  odrzucenie oferty  Odwołującego na  podstawie art.  89  ust.  1  pkt  4 

ustawy Pzp 

wskazane w piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r. W szczególności Izba wskazuje, 

że  zawarta  w  wyjaśnieniach  wykonawcy  TOP  2001  z  dnia  21  i  29  maja  2018  r.  kalkulacja 

cenowa  jest  zbyt  ogólna,  a  przez  to  niepokazująca  założeń  przyjętych  przez  wykonawcę 

podczas  wyceny  przedmiotu  zamówienia.  Nie  można  bowiem  skutecznie  zbadać 

poszczególnych  elementów  cenowych,  jeśli  wykonawca  nie  przedstawia  Zamawiającemu, 

przyjętych  do  kalkulacji  ceny,  założeń.  Ponadto  zauważyć  należy,  iż  Odwołujący 

przedstawioną  przez  siebie  kalkulację  ceny  sam  nazwał  „ogólną”,  co  w  okolicznościach 

faktycznych  przedmiotowe

j  sprawy,  zdaniem  Izby,  podważa  jej  rzetelność,  zwłaszcza  w 

kontekście braku jakichkolwiek dowodów uwiarygadniających ogólne obliczenia wykonawcy.  

Następnie  Izba  wskazuje,  że  Odwołujący  nie  uczynił  zadość  żądaniom 

Zamawiającego  zawartym  w  wezwaniu  z  dnia  24  maja  2018  r.  w  zakresie  kosztów 

dotyczących zasobów ludzkich wykorzystywanych przy realizacji umowy, bowiem nie udzielił 

Zamawiającemu  jednoznacznych  i  konkretnych  wyjaśnień  odnośnie  liczby  osób,  zakresu 

czynności,  wymiaru  zatrudnienia,  okresu  realizacji  zadania  oraz  całkowitych  kosztów 

pracodawcy 

będących  podstawą  założeń  kalkulacyjnych.  Odwołujący  wskazywał  tylko  na 

uśrednione z ostatnich kilku lat nakłady pracy na chodnikach, zieleńcach, przystankach itp., 

bez  wyraźnego  wskazania  jaki  okres  i  jaki  wymiar  nakładów  pracy  ludzkiej  został  przyjęty 

przez  wykonawcę  podczas  budowania  ceny  ofertowej,  co  też  czyni  złożone  przez 

wykonawcę  wyjaśnienia  mało  wiarygodnymi.  Odwołujący  nie  podał  również  przyjętej  do 

kalkulacji  ceny  wysokości  wynagrodzenia  pracowników,  poprzestając  jedynie  na  ogólnym 

oświadczeniu, iż koszty pracownicze przyjęte do ustalenia ceny oferty zostały skalkulowane 

na poziomie wyższym od minimalnego wynagrodzenia za pracę o kilka procent.  

Podobnie  również  Odwołujący  nie  sprostał  wymaganiom  Zamawiającego,  co  do 

przedstawienia 

wyliczeń  w  zakresie  wysokości  kosztu  materiałów  używanych  do  realizacji 

zamówienia.  Odwołujący  w  ww.  zakresie  podał  jedynie  „koszt  materiałów  uszorstniających 

ok.  360 

000  zł”.  Nie  sposób  uznać,  że  podanie  przez  wykonawcę  samej  wysokości  kosztu 

danego  elementu  cenowego 

pokazuje  Zamawiającemu,  jakie  konkretnie  założenia  zostały 

przyjęte przez wykonawcę do jego wyceny.  

Izba  wskazuje,  że prawidłowa była również  ocena  wyjaśnień  wykonawcy  TOP  2001 

dokonana przez Zamawiającego w zakresie kosztów paliwa i wyliczeń dotyczących spalania 

paliwa przez ciągniki przystosowane do odśnieżania chodników. Stanowisko Odwołującego  

w  ww.  zakresie  prezentowane  podczas  rozprawy  przed  Izbą  w  zestawieniu  z  treścią 

wyjaśnień  złożonych  Zamawiającemu  w  toku  postępowania  było  niespójne.  Jak  wynika 

bowiem z treści wyjaśnień wykonawcy TOP 2001 z dnia 29 maja 2018 r. wykonawca przyjął 

do  założeń  kalkulacji,  iż  posiadane  ciągniki  spalają  średnio  ok.  2,4  litra  paliwa  na  godzinę, 

podczas gdy w toku rozprawy 

wskazywał na ilość 3,5 l na motogodzinę.  

Izba  zgodziła  się  również  ze  stanowiskiem  Zamawiającego,  że  przywoływane  przez 

Odwołującego  rozwiązania  dotyczące  nowoczesnego  zarządzania  potencjałem  ludzkim, 

zmniejszenia kosztów  przy  potencjalnym realizowaniu zamówienia w  trzech  częściach  oraz 

doświadczenia wykonawcy przy realizacji tego typu usług zostały sformułowane na wysokim 

poziomie  ogólności  i  nie  wskazywały  na  prawidłową  wycenę  oferty  wykonawcy  TOP  2001  

w  części  IX  zamówienia.  Wykonawca  nie  wykazał  bowiem,  jak  ww.  elementy  wpłynęły  na 

obniżenie zaoferowanej przez niego ceny ofertowej.   

W końcu odnosząc się do złożonych przez Odwołującego w toku rozprawy przed Izbą 

dowod

ów  w  postaci  wykazu  zrealizowanych  przez  TOP  2001  umów  oraz  rejestru 

dokumentów handlowych złożonych na okoliczność wykazania doświadczenia wykonawcy i 

jego  pracowników,  jak  również  dowodów  stanowiących  kalkulacje  własne  Odwołującego 

przedstawione  na  okoliczność  wykazania  nieprawidłowości  w  oszacowaniu  wartości 

przedmiotowego zamówienia, w tym w zakresie części IX, Izba wskazuje, że ww. dowody nie 

mogły  zostać  wzięte  pod  uwagę  przez  Izbę.  Izba  stwierdza,  że  Odwołujący  TOP  2001 

powoływał  się  na  swoje  doświadczenie,  jak  i  doświadczenie  swoich  pracowników  już  

w w

yjaśnieniach rażąco niskiej ceny z dnia 21 i 29 maja 2018 r. złożonych Zamawiającemu  

w  toku  postępowania,  nie  załączając  wówczas  na  ww.  okoliczność  żadnych  dowodów.  

W wyjaśnieniach z dnia 21 maja 2018 r. Odwołujący kwestionował także wysokość szacunku 

Za

mawiającego dotyczącego części IX zamówienia wskazując na jego przeszacowanie. Izba 

wskazuje,  iż  postępowanie  odwoławcze  przed  Krajową  Izbą  Odwoławczą  stanowi  ocenę 

zakończonej procedury wyjaśniającej na okoliczność zaoferowania rażąco niskiej ceny. Tym 

samym  wszelkie  informacje 

i  dowody  mające  potwierdzać  rzetelność  i  prawidłowość 

skalkulowanej  przez  wykonawcę  ceny,  muszą  być  znane  Zamawiającemu  na  etapie 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  po  to  aby  Zamawiający  mógł,  po  ich 

analizie, 

podjąć decyzję w zakresie przyjęcia oferty lub jej ewentualnego odrzucenia. Nie jest 

właściwym  działanie  wykonawcy,  który  w  toku  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego  nie  dokłada  należytej  staranności  w  składaniu  wyjaśnień  i  dowodów  w 

odpowiedzi  na  wez

wanie  Zamawiającego,  podejmując  stosowne  działania  i  intensyfikując 

wysiłek  w  zakresie  skompletowania  dowodów  mających  uwiarygadniać  jego  stanowisko 

dopiero  na  etapie  postępowania  odwoławczego  przed  Izbą.  Ponadto  Izba  zauważa,  że 

dowód  w  postaci  rejestru  dokumentów  handlowych nie dotyczył  Odwołującego,  lecz  innych 

podmiotów, trudno zatem uznać, by miał potwierdzać doświadczenie wykonawcy TOP 2001 

lub 

jego  pracowników.  Z  kolei  dowody  stanowiące  kalkulacje  własne  Odwołującego,  jako 

odnoszące  się  do  zarzutu  spóźnionego  na  tym  etapie  postępowania,  a  dotyczącego 

nieprawidłowej  czynności  wezwania  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  w  trybie  art.  90 

ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp 

z  uwagi  na  błędny  szacunek  przedmiotu  zamówienia,  nie  miały 

znaczenia dla rozpoznania 

pozostałych zarzutów niniejszej sprawy. 

Przechodząc  z  kolei  do  rozpoznania  zarzutu  dotyczącego  naruszenia  art.  90  ust.  1 

ustawy  Pzp  dotyczącego  ewentualnego  wezwania  Odwołującego  do  złożenia  dodatkowych 

wyjaśnień  w  przedmiocie  rażąco  niskiej  ceny  oferty,  Izba  doszła  do  przekonania,  że  

w niniejszej sprawie nie powinno mieć ono miejsca. Zdaniem składu orzekającego ponowne 

wezwanie wykonawcy w ww. zakresie winno być wystosowane w sytuacji, gdy złożone przez 

wykonawcę wyjaśnienia i dowody na pierwsze wezwanie zamawiającego zrodziły po stronie 

zamawiającego  dalsze  wątpliwości,  które  wymagałyby  dodatkowego  wyjaśnienia  czy 

uszczegółowienia.  Kolejne  wezwanie  wykonawcy  w  ww.  zakresie  w  ocenie  Izby  nie  może 

prowadzić  do  bezpodstawnego  stworzenia  kolejnej  szansy  dla  wykonawcy,  który  złożył 

wyjaśnienia o wysokim poziomie ogólności, nie przedstawiając przy tym żadnych dowodów 

potwierdzających kalkulację ceny oferty.  

Podsumowując  powyższe,  w  ocenie  składu  orzekającego  Izby,  czynność 

Zamawiającego  polegająca  na  odrzuceniu  oferty  Odwołującego  z  uwagi  na  rażąco  niską 

cenę nie została dokonana z naruszeniem ww. przepisów ustawy Pzp. 

W świetle powyższego orzeczono jak w sentencji. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

ustawy Pzp

, stosownie do wyniku postępowania. Na podstawie § 5 rozporządzenia Prezesa 

Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  w  sprawie  wysokości  oraz  sposobu  pobierania 

wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich 

rozliczania  (Dz

.  U.  z  2018  r.  poz.  972  t.j.)  do  kosztów  postępowania  odwoławczego  Izba 

zaliczyła w całości uiszczony wpis, zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia.  

Przewodniczący:      ……………………………..