KIO 2242/18 WYROK dnia 15 listopada 2018 r.

Sygn. akt KIO 2242/18 

WYROK 

z dnia 15 listopada 2018 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   –   w składzie: 

Przewodniczący:     Anna Packo 

Protokolant:             Dominik Haczykowski  

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  15  listopada  2018  r.,  w  Warszawie,  o

dwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  30  października  2018  r.  przez 

wykonawcę  

Podhalańskie Przedsiębiorstwo Drogowo-Mostowe Spółka Akcyjna  

ul. Szaflarska 102, 34-400 Nowy Targ

w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego 

Gen

eralną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie  

ul. Mogilska 25, 31-

542 Kraków

orzeka: 

uwzględnia odwołanie i nakazuje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad 

Oddział  w  Krakowie  unieważnienie  czynności  unieważnienia  postępowania  

o 

udzielenie zamówienia publicznego, unieważnienie czynności odrzucenia oferty 

Podhalańskiego  Przedsiębiorstwa  Drogowo-Mostowego  Spółki  Akcyjnej  oraz 

powtórzenie  czynności  badania  i  oceny  oferty  Podhalańskiego  Przedsiębiorstwa 

Drogowo-

Mostowego Spółki Akcyjnej,

kosztami  postępowania  obciąża  Generalną  Dyrekcję  Dróg  Krajowych  i  Autostrad 

Oddział w Krakowie i: 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  7  500  zł  00  gr 

(słownie:  siedem  tysięcy  pięćset  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez 

Po

dhalańskie  Przedsiębiorstwo  Drogowo-Mostowe  Spółkę  Akcyjną  tytułem 

wpisu 

od 

odwołania,

zasądza  od  Generalnej  Dyrekcji  Dróg  Krajowych  i  Autostrad  Oddział  

w Krakowie na rzecz Podhalańskiego Przedsiębiorstwa Drogowo-Mostowego 

Spółki  Akcyjnej  kwotę  11 239  zł  00  gr  (słownie:  jedenaście  tysięcy  dwieście 

trzydzieści  dziewięć  złotych  zero  groszy)  stanowiącą  koszty  postępowania 

odwoławczego  poniesione  z  tytułu  wpisu  oraz  dojazdu  i  wynagrodzenia 

pełnomocnika. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r. 

–  Prawo  zamówień 

publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2018 r.,  poz.  1986)  na niniejszy  wyrok 

– w terminie 7 dni od dnia 

jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do Sądu Okręgowego w Krakowie. 

Przewodn

iczący:      ……………………..… 

Sygn. akt: KIO 2242/18 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  –  Generalna  Dyrekcja  Dróg  Krajowych  i  Autostrad  Oddział  w  Krakowie 

prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  na  „prowadzenie  Punktu 

Zimow

ego  Utrzymania  Dróg  (PZUD)  na  drogach  krajowych  województwa  małopolskiego, 

administrowanych  przez  GDDKiA  Oddział  w  Krakowie,  z  podziałem  na  5  części”  na 

podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 

r. poz. 1986), w trybie przetargu nieograniczonego. 

Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone 13 września 2018 r. w Biuletynie Zamówień 

Publicznych pod numerem 615886. Wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone 

na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zam

ówień publicznych. 

I Zarzuty i żądania odwołania: 

Odwołujący  –  Podhalańskie  Przedsiębiorstwo  Drogowo-Mostowe  S.A.  wniósł  odwołanie  

w  zakresie  części  5.  zamówienia,  dotyczącej  prowadzenia  Punktu  Zimowego  Utrzymania 

Dróg  na  drogach  krajowych  województwa  małopolskiego  administrowanych  przez  Rejon 

Wadowice, zarzucając Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art.  89  ust.  1  pkt  6  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  poprzez  odrzucenie  oferty 

Odwołującego  w  sytuacji  braku  podstaw  do  jego  odrzucenia,  w  szczególności  z  uwagi  na 

niewystąpienie błędu w obliczeniu ceny zaoferowanej przez Odwołującego, oraz z uwagi na 

zastosowanie przez Odwołującego prawidłowej stawki podatku od towarów i usług, 

2.  art.  91  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  poprzez  zaniechanie  wyboru  oferty 

złożonej  przez  Odwołującego  jako  najkorzystniejszej,  wobec  braku  podstaw  do  odrzucenia 

złożonej przez niego oferty i braku innych złożonych w postępowaniu ofert. 

Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:  

1.  unieważnienia  czynności  odrzucenia  oferty  Odwołującego  oraz  czynności  unieważnienia 

postępowania, 

2.  powtórzenia  czynności  badania  i  oceny  ofert,  powtórzenia  czynności  wyboru 

najkorzystniejszej oferty oraz dokonania wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej, 

3. zwrotu Odwołującemu poniesionych przez niego kosztów postępowania. 

W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, że – w części 5. – Zamawiający unieważnił 

czynność  wyboru  najkorzystniejszej  oferty,  odrzucił  ofertę  Odwołującego  oraz  unieważnił 

postępowanie. Odwołujący złożył jedyną ofertę dla części 5. 

W ocenie Odwołującego odrzucenie jego oferty dokonane zostało z naruszeniem art. 89 ust. 

1  pkt  6  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych.  Jako  przyczynę  odrzucenia  oferty 

Zamawiający  podał  błąd  w  obliczeniu  ceny  polegając  na  podaniu  niewłaściwej  stawki 

podatku od  towarów  i  usług.  Zdaniem  Zamawiającego  oferta  powinna zostać  skalkulowana 

przy  zastosowaniu  stawki  podatku  wynoszącej  8%,  podczas  gdy  Odwołujący  złożył  ofertę  

z  zastosowaniem  stawki  podstawowej  wynoszącej  23%.  Zamawiający  wskazał,  że  

w  p

rzedmiotowym  postępowaniu  nie  określił  on  stawki  VAT,  a  zatem  Odwołujący,  jako 

podatnik, zobowiązany był do prawidłowego określenia przedmiotu opodatkowania, co wiąże 

się  z  prawidłowym  zdefiniowaniem  i  zaklasyfikowaniem  wykonywanych  czynności,  na 

podstawie 

odpowiednich  klasyfikacji  oraz  do  ustalenia  prawidłowej  stawki  VAT  Na 

Zamawiającym,  który  odpowiedzialny  jest  za  właściwe  wydatkowanie  środków  publicznych, 

spoczywa  natomiast  obowiązek  weryfikacji  zastosowanej  przez  Odwołującego  stawki 

podatku  w  złożonej  ofercie.  Zgodnie  ze  specyfikacją  istotnych  warunków  zamówienia 

przedmiotem  zamówienia  jest  prowadzenie  Punktu  Zimowego  Utrzymania  Dróg.  Zakres 

zamówienia obejmuje świadczenie usług zbierania, gromadzenia i przekazywania informacji 

o  warunkach  ruchu,  stanie  nawierzchni  i  warunkach  pogodowych  na  drogach  krajowych 

województwa  małopolskiego  administrowanych  przez  dany  rejon.  Główny  kod  Wspólnego 

Słownika  Zamówień  dla  tego  zamówienia  to  CPV  63.71.27.10-03  Usługi  monitorowania 

ruchu.  Dla  tego  typu  usług  należało  przyjąć,  zdaniem  Zamawiającego,  stawkę  VAT  

w  wysokości  8%.  Stanowisko  Zamawiającego  w  jego  przekonaniu  potwierdza  interpretacja 

Urzędu Statystycznego w Łodzi z 11 lipca 2017 r., zgodnie z którą zastosowanie 8% stawki 

VAT  jest  właściwe  dla  usług  objętych  przedmiotowym  zamówieniem,  polegających  na 

prowadzeniu  i  koordynacji  prac  przy  zimowym  utrzymaniu  dróg,  tj.  w  zakresie  czynności 

zbierania,  gromadzenia  i  przekazywania  informacji  o  warunkach  ruchu,  stanie  nawierzchni  

i  warunkach  pogodowych. W odpowiedzi  na 

wystosowane przez Zamawiającego wezwanie 

do  wyjaśnień  Odwołujący  podtrzymał  zasadność  zastosowania  do  obliczenia  ceny  oferty 

podatku  w  wysokości  23%,  opierając  swoje  stanowisko  na  założeniu,  że  usługa  ta  jest 

częścią  kompleksowej  usługi  utrzymania  dróg  opodatkowanej  według  stawki  podstawowej  

i  wskazując  na  inne  zbliżone  rodzajowo  usługi  realizowane  na  rzecz  Zamawiającego, 

opodatkowane przy zastosowaniu stawki podstawowej. Przedmiotowe zamówienie, zdaniem 

Zamawiającego, stanowi jednak odrębną usługę, związaną jedynie z zimowym utrzymaniem 

dróg  i  dla  tej  usługi  właściwą  jest  stawka  w  wysokości  8%.  Odwołujący,  zdaniem 

Zamawiającego  w  wyniku  błędnej  interpretacji  przepisów  określających  stawki  podatku, 

złożył ofertę zawierającą niezgodną z obowiązującymi przepisami stawkę VAT, którą, mając 

na  uwadze  orzecznictwo  Sądu  Najwyższego,  w  przekonaniu  Zamawiającego,  należało 

odrzucić jako zawierającą błąd w obliczeniu ceny. 

Z  kolei  zdaniem  Odwołującego  to  stanowisko  Zamawiającego  jest  obarczone  błędem,  

a odrzucenie of

erty Odwołującego nastąpiło z naruszeniem art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo 

zamówień publicznych.  

Jest  poza  sporem,  że  Odwołujący  złożył  ofertę  z  zastosowaniem  stawki  podstawowej 

podatku  od  towarów  i  usług,  podczas  gdy  Zamawiający  uznał,  że  zachodzą  przesłanki  do 

stosowania stawki preferencyjnej wynoszącej 8%. 

Odwołujący  podniósł  w  tym  miejscu,  że  stosowanie  stawki  obniżonej  jest  prawem  nie  zaś 

obowiązkiem  Odwołującego,  a  zastosowanie  stawki  podstawowej  podatku  od  towarów  

i  usług,  nawet  w  przypadku,  gdy  właściwym  mogłoby  być  zastosowanie  stawki 

preferencyjnej,  nie  może  stanowić  podstawy  odrzucenia  oferty.  Skorzystanie  z  prawa 

Odwołującego  do  stosowania  stawki  podstawowej,  jak  miało  to  miejsce  w  przedmiotowym 

postępowaniu,  nie  może  rodzić  dla  niego  niekorzystnych  następstw.  W  orzecznictwie 

Krajowej Izby Odwoławczej pogląd, iż zastosowanie stawki podstawowej VAT w sytuacji, gdy 

zachodziły  podstawy  do  stosowania  stawki  preferencyjnej,  nie  stanowi  błędu  w  obliczeniu 

ceny  i  nie  może  stanowić  podstawy  odrzucenia  oferty  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  6 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  jak  również,  że  w  żaden  sposób  nie  prowadzi  to  do 

zakłócenia  konkurencji,  należy  uznać  za  ugruntowany.  Z  racji  oparcia  argumentacji 

Zamawiającego na  treści  uzasadnienia orzeczenia  Sądu Najwyższego w  sprawie sygn.  akt 

III  CZP  52/11  i  opierającego  się  nim  orzecznictwa  Izby,  przywołać  należy  pogląd  zawarty  

w  uzasadnieniu  wyroku  Izby  z  23  listopada  2015  r.  w  sprawie  sygn.  akt  KIO  2390/15: 

„odwołujący  miał  prawo  przyjąć  stawkę  podstawową  podatku  VAT  do  obliczenia  ceny 

wyposażenia.  Skoro  ustawa  o  podatku  od  towarów  i  usług  a  także  inne  ustawy  regulujące 

odpowiedzialność  podatników  nie  wiążą  z  zastosowaniem  stawki  podstawowej  żadnych 

ujemnych  konsekwencji,  a  negatywny  skutek  dla  podatnika 

ma  wyłącznie  nieuprawnione 

zastosowanie stawki preferencyjnej, to taka sama reguła powinna obowiązywać również przy 

wykładni przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, w szczególności art. 89 ust. 1 pkt 

6  Pzp.  Odmiennego  poglądu  prezentowanego  na  rozprawie  przez  zamawiającego  

i przystępującego nie wspierają uchwały SN z 20 października 2011 r. wydane w sprawach 

III  CZP  52/11  i III  CZP 53/11.  Dostrzec trzeba bowiem,  że przywołane  uchwały  SN  zostały 

wydane  na  kanwie  sporu  o  zastosowanie  stawki  preferencyjn

ej  (…).  Niewątpliwie 

uwzględnienie w cenie oferty nieprawidłowej niższej stawki podatku od towarów i usług godzi 

w uczciwą konkurencję, natomiast zastosowanie przez  wykonawcę stawki podstawowej nie 

może  być  uznane  za  niekonkurencyjne  w  stosunku  do  innych  wykonawców.  Rezultatem 

takiego  działania  jest  przecież  uzyskanie  przez  takiego  wykonawcę  wyższej  (mniej 

korzystnej)  oceny  własnej  oferty  w  obligatoryjnym kryterium  ceny,  co  nie ma  znaczenia dla 

oceny  pozostałych  ofert,  a  tym  samym  możliwości  uzyskania  zamówienia  przez  innych 

wykonawców konkurujących o dane zamówienie publiczne…” 

Odwołujący  podzielił  zaprezentowany  wyżej  pogląd,  zaś  jego  zdaniem  brak  było 

jakichkolwiek podstaw do uznania, że złożenie w postępowaniu oferty zawierającej w cenie 

VAT obliczony we

dług stawki podstawowej wynoszącej 23% stanowi błąd w obliczeniu ceny. 

Wykładnia przepisu art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych, jakiej dokonał 

Zamawiający, obarczona jest błędem.  

Tym  samym  odrzucenie  oferty  Odwołującego  z  powołaniem  się  na  błąd  w  obliczeniu  ceny 

pozbawione było podstaw, nie wystąpiła bowiem wymieniona w przepisie art. 89 ust. 1 pkt 6 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  przesłanka  odrzucenia  oferty.  Z  racji  tego,  że  

w  postępowaniu  Odwołujący  złożył  jedyną  ofertę,  brak  jest  jakichkolwiek  podstaw  do 

wysuwania  twierdzeń,  jakoby  skutkowałoby  to  złożeniem  ofert  nieporównywalnych  oraz 

zakłóceniem konkurencji. 

Także twierdzenie Zamawiającego, jakoby Odwołujący nieprawidłowo ustalił stawkę podatku 

od  towarów  i  usług,  jest  obarczone  błędem.  Zdaniem  Odwołującego  usługa  ta  podlega 

opodatkowaniu stawką podstawową i brak jest podstaw do stosowania stawki preferencyjnej. 

Przedmiotem  usługi  w  niniejszym  postępowaniu,  stosownie  do  postanowień  opisu 

przedmiotu zamówienia, jest:  

a)  bieżące,  stale  monitorowanie  sytuacji  pogodowej  na  podstawie:  stacji  meteo,  kamer 

usytuowanych przy drogach krajowych oraz obserwacji własnej, informacji w mediach (radio, 

TV, Internet itp.), 

b)  bieżące,  stale  monitorowanie  sytuacji  na  drogach  oraz  kontrola  stanu  nawierzchni  na 

podstawie  obserwacji  własnych,  informacji  od  operatorów  sprzętu  ZUD,  kamer 

usytuowanych  przy  drogach  krajowych,  informacji  w  mediach,  informacji  od  innych  służb  

i użytkowników dróg, 

c)  kontrola  pracy  sprzętu  zimowego  utrzymania  dróg  poprzez  system  GPS,  obowiązujący  

w GDDKiA, 

d) monitorowanie zgodności prowadzenia prac zimowego utrzymania dróg przez wykonawcę 

całorocznego (bieżącego i zimowego) utrzymania dróg z obowiązującymi standardami ZUD 

oraz z zawartą umową na całoroczne (bieżące i zimowe) utrzymanie dróg w celu rozliczenia 

usługi ZUD, 

e) potwierdzanie spełnienia wymaganego standardu zimowego utrzymania dróg, 

f)  współpraca  z  innymi  PZUD  działającymi  w  strukturze  oddziału  GDDKiA  i  dyżurnymi 

wykonawcy  ZUD  w  celu  wymiany  informacji,  szczególnie  na  temat  zagrożeń  pogodowych  

i utrudnień w ruchu, 

g) obsługa komputera, zbieranie danych, redagowanie informacji od koordynatora akcji ZUD 

z ramienia wykonawcy ZUD i przekazywanie danych w formie meldunków elektronicznych do 

dyżurnego PID w oddziale GDDKiA w Krakowie, 

h)  prowadzenie  niezbędnej  dokumentacji  dotyczącej  akcji  zimowego  utrzymania  dróg,  na 

podstawie  której  można  będzie  określić  jej  przebieg,  podjęte  czynności,  pracę  sprzętu, 

utrudnienia  na  drogach  powstałe  w  trakcie  zmiany  oraz  inne  zdarzenia  mające  wpływ  na 

sytuacje występujące na drogach, 

i) przekazywanie informacji dotyczących zaistniałych zdarzeń i utrudnień na sieci drogowej,  

a  przede  wszystkim  o  wypadkach,  karambolach,  zatorach,  uszkodzeniach  nawierzchni, 

uszkodzeniach urządzeń BRD itp. do PID w oddziale i kierownika rejonu i obwodu,  

j)  udzielanie  wszystkim  zainteresowanym  informacji  o  warunkach  przejazdu  na  drogach 

krajowych w rejonie i występujących utrudnieniach w ruchu w zakresie pełnionej funkcji oraz 

o ilości pracującego sprzętu. 

Stosownie  do  treści  art.  41  ust.  1  ustawy  z  dnia  1  marca  2004  r.  o  podatku  od  towarów  i 

usług stawka podatku wynosi 22%, z zastrzeżeniem ust. 2-12c, art. 83, art. 119 ust. 7, art. 

120  ust.  2  i  3,  art.  122  i  art.  129  ust.  1.  Stosowanie  tej  stawki,  określanej  jako  „stawki 

podstawowej”  jest  zasadą.  Ustawodawca  w  treści  ustawy  i  przepisów  wykonawczych 

przewidział  pewne  wyjątki  od  tej  zasady,  przewidując  dla  niektórych  czynności  obniżone 

stawki podatku albo zwolnienie od podatku. Zgodnie treścią art. 41 ust. 2 ustawy o podatku 

od towarów i usług, dla towarów i usług wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy, stawka 

podatku wynosi 7%, z zastrzeżeniem ust. 12 i art. 114 ust. 1. 

Na  mocy  z  art.  146a  pkt  1  ustawy  o  podatku  od  towarów  i  usług  stawka  podatku,  o  której 

mowa w art. 41 ust. 1 i 13, art. 109 ust. 2 i art. 110, wynosi 23%, a stawka podatku, o której 

mowa w art. 41 ust. 2, art. 120 ust. 2 i 3 oraz w tytule załącznika nr 3 wynosi 8%. 

W załączniku nr 3 do ustawy o podatku od towarów i usług, stanowiącym „Wykaz  towarów  

i  usług,  opodatkowanych stawką podatku  w  wysokości  8%”,  w  poz.  174 wymieniono usługi 

mieszczące  się  pod  symbolem  PKWiU  81.29.12.0  –  „usługi  zamiatania  śmieci  i  usuwania 

śniegu”.  W  załączniku  tym  na  próżno  szukać  usługi  odpowiadającej  swoim  zakresem 

przedmiotowi niniejszego postępowania. 

Bez  wątpienia  usługa  będąca  przedmiotem  zamówienia  nie  jest  usługą  usuwania  śniegu  

w  ścisłym  tego  słowa  znaczeniu.  Zobowiązanie  wykonawcy  nie  polega  na  „fizycznym” 

wykonywaniu  czynności  usuwania  śniegu,  tj.  na  prowadzeniu  „akcji  bezpośredniej”. 

Przedmiotem  zamówienia  jest  szereg  czynności  o  charakterze  kontrolnym,  zbierania  

i  analizowania  danych,  informacyjnym  oraz  dokumentacyjnym.  Usługa  ta  pozostaje  

w nierozerwalnym związku z wykonywanymi przez innych wykonawców usługami zimowego 

utrzymania  dróg,  będących  jednym  z  elementów  zamówienia  na  „całoroczne  utrzymanie 

dróg  krajowych  województwa  małopolskiego  w  latach  2018-2022  w  podziale  na  5  części” 

(tzw.  kontrakt  utrzymaniowy),  które  to  usługi  zimowego  utrzymania  dróg  podlegają 

opodatkowaniu VAT z zastosowaniem stawki podstawowej wynoszącej 23%. Przedmiotowa 

usługa ma w stosunku do kontraktu utrzymaniowego charakter uzupełniający, pomocniczy. 

Według Odwołującego kluczowe jest, iż usługa będąca przedmiotem niniejszego zamówienia 

nie obejmuje swoim zakresem czynności związanych z wysyłaniem odpowiedniego sprzętu, 

tj.  solarek  i  pługów  do  likwidacji  śliskości  i  odśnieżania  oraz  dokonywania  objazdów  celem 

ustalenia skuteczności działań podjętych przez wykonawców zadania zimowego utrzymania 

dróg. Wymienione w ust. 3 opisu przedmiotu zamówienia dla przedmiotowego zadania usługi 

odnoszą  się  bezpośrednio  do  czynności  sprawdzających,  kontrolnych  wobec  wykonawcy 

zadania  ZUD  oraz  do  czynności  wymagających  współpracy  z  tym  wykonawcą  oraz 

Zamawiającym i innymi podmiotami wymienionymi w opisie przedmiotu zamówienia.  

Usługa zimowego utrzymania dróg, pomimo iż obejmuje swoim zakresem „usuwanie śniegu”, 

a więc czynność wymienioną w poz. 174 załącznika nr 3 do ustawy o podatku od towarów  

i 

usług,  jest  opodatkowana  podatkiem  od  towarów  i  usług  według  stawki  „podstawowej” 

wynoszącej  23%,  o  czym  Zamawiający  informował  w  postępowaniu  na  „całoroczne 

utrzymanie dróg krajowych województwa małopolskiego w latach 2018-2022 w podziale na 5 

części”  w  treści  dokumentów  przetargowych  oraz  poprzez  załączenie  interpretacji 

indywidualnej z 17 listopada 2017 r.  

Skoro  czynności  polegające  na  fizycznym  usuwaniu  śniegu  (objęte  kontraktem 

utrzymaniowym)  opodatkowane  są  stawką  „podstawową”,  to  również  czynności  polegające 

na  kontrolowaniu  sposobu  wykonania,  analizowaniu,  zbieraniu  danych  o  usłudze, 

informowaniu  o  warunkach  związanych  z  realizacją  kontraktu  utrzymaniowego  winny 

podlegać opodatkowaniu tą samą stawką. 

Stawka podatku od czynności stanowiącej usługę pomocniczą/uzupełniającą w stosunku do 

świadczenia  podstawowego,  jakim  jest  „kontrakt  utrzymaniowy”,  winna  być  identyczna  jak 

dla  świadczenia  podstawowego.  Świadczenie  pomocnicze  winno  dzielić  los  świadczenia 

głównego. Oba te świadczenia, pomimo że złożone z różnych świadczeń, prowadzą jednak 

do  osiągnięcia  jednego  celu,  jakim  jest  zapewnienie  bezpiecznych  warunków  użytkowania 

dróg krajowych.  

Przypomnieć  należy,  że  w  postępowaniu  przetargowym  na  „obsługę  Punktu  Informacji 

Drogowej  (PID)  w  Oddziale  w  Krakowi

e  Generalnej  Dyrekcji  Dróg  Krajowych  i  Autostrad”, 

którego  przedmiotem,  analogicznie  jak  w  niniejszym  postępowaniu,  jest  również  zbieranie, 

gromadzenie  i  przekazywanie  informacji  o  warunkach  ruchu  na  drogach  krajowych 

województwa  małopolskiego,  a  zakres  obowiązków  wykonawcy  jest  w  znacznej  mierze 

zbieżny z zakresem obowiązków osób wykonujących czynności  w ramach przedmiotowego 

zadania,  Zamawiający  uznał  za  prawidłowe  stosowanie  w  odniesieniu  to  tej  usługi  stawki 

podatku  od  towarów  i  usług  wynoszącej  23%.  Zakresy  obowiązków  wykonawców  zarówno  

w  przetargu  na  obsługę  PID,  jak  i  PZUD,  w  znacznej  części  się  powielają  i  są  ze  sobą 

nierozerwalnie  związane,  z  tym,  że  PID  pełni  funkcję  jednostki  o  charakterze  „centralnym”  

w  obrębie  województwa,  a  poszczególne  PZUD  pełnią  funkcje  jednostek  o  charakterze 

lokalnym. Z uwagi na charakter i zakres obu świadczonych usług uznać należy, że brak jest 

podstaw  do  takiego  ich  różnicowania,  ażeby  skutkowało  to  stosowaniem  w  odniesieniu  do 

usługi  obsługi  PZUD  innej  stawki  podatku  od  towarów  i  usług  niż  w  odniesieniu  do  usługi 

obsługi PID. 

Pojawiające  się  interpretacje  podatkowe  wskazujące  na  stosowanie  stawki  podatku 

obniżonej w stosunku do podstawowej wydane zostały w odpowiedzi na zapytanie, w którym 

wnioskodawca  w  opisie  przedmi

otu  usługi  jednoznacznie  wskazywał,  że  mieści  się  ona  

w grupie PKWiU 81.29.12.0 „usługi zamiatania śmieci i usuwania śniegu” i przy założeniu, że 

wnioskodawca  prawidłowo  zakwalifikował  usługi  do  odpowiedniego  grupowania  PKWiU. 

Zostały  one  wydane  z  zastrzeżeniem,  że  nie  rozstrzygają  one  prawidłowości  klasyfikacji 

usługi dokonanej przez wnioskodawcę, w świetle PKWiU, gdyż organ wydający interpretację 

nie jest uprawniony w ramach określonych treścią art. 14b ustawy Ordynacja podatkowa do 

zajmowania  stanowiska 

w  zakresie  prawidłowości  formalnego  przyporządkowania  towaru  

i  usługi  do  grupowania  statystycznego.  W  wydanych  interpretacjach  następowało  niejako 

związanie organu wydającego interpretację wskazaną przez wnioskodawcę grupą PKWiU. 

Usługi  będącej  przedmiotem  zamówienia  nie  wymienia  też  rozporządzenie  Ministra 

Finansów z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie towarów i usług, dla których obniża się stawkę 

podatku od towarów i usług oraz warunków stosowania stawek obniżonych, pośród usług, do 

których  stosuje  się  obniżoną  stawkę  podatku  od  towarów  i  usług.  Przedmiotowa  usługa 

swoim  zakresem  najbardziej  odpowiada  usłudze  sklasyfikowanej  jako  „usługi  użytkowania 

dróg publicznych – symbol PKWiU 52.21.22.0”, a usługi te nie zostały wymienione w treści 

ustawy o podatku o

d towarów i usług, jak i przepisów wykonawczych do niej, jako czynności 

podlegające opodatkowaniu stawkami  obniżonymi  lub  zwolnione od  podatku,  stąd  zasadne 

jest  opodatkowanie  ich  według  stawki  wynoszącej  23%.  Sam  Zamawiający  na  potrzeby 

postępowania  sklasyfikował  przedmiotową  usługę  jako  usługę  objętą  CPV  63.71.27.10-03,  

a więc mieszczącą się w zakresie „usług dodatkowych i pomocniczych w zakresie transportu, 

usługi  biur  podroży  –  kod  CPV  63000000-9”,  tj.  pośród  usług  o  tożsamym  charakterze  jak 

objęte PKWiU 52.2 „usługi wspomagające transport”. 

Będąca w posiadaniu Zamawiającego opinia Urzędu Statystycznego w Łodzi z 11 lipca 2017 

r.,  którą  dla  ustalenia  właściwej  stawki  podatku  kierował  się  Zamawiający,  stwierdza,  że 

usługi  polegające  na  prowadzeniu  i  koordynacji  prac  przy  zimowym  utrzymaniu  dróg 

krajowych  w  sezonie  zimowym  mieszczą  się  w  grupowaniu  PKWiU  81.29.12.0  „usługi 

zamiatania  śmieci  i  usuwania  śniegu”.  Z  treści  opinii  wynika  jednak,  że  pośród  elementów 

przedmiotu  świadczenia  składającego  się  na  tę  usługę  wymienia  się  „wysyłanie  solarek  

i pługów do likwidacji śliskości i odśnieżania dróg”, który to niezwykle istotny element nie jest 

przedmiotem  świadczenia  w  przedmiotowym  postępowaniu,  a  który  to  element  przesądza  

o  tym,  że  usługa  wymieniona  w  opinii  GUS  obejmuje  swoim  zakresem  wykonywanie 

faktycznych  czynności  polegających  na  usuwaniu  śniegu  (tzw.  „prowadzenie  akcji 

bezpośredniej”).  Opinia  ta  nie  przystaje  więc  do  specyfiki  usługi  będącej  przedmiotem 

niniejszego  postępowania,  gdyż  opis  przedmiotu  zamówienia  nie  zawiera  żadnych 

wskazówek pozwalających wywieść, aby wykonawca zadania był zobowiązany i uprawniony 

do „prowadzenie akcji bezpośredniej”. 

Zarzut  naruszenia  art.  91  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  przez  zaniechanie 

wyboru  oferty  złożonej  przez  Odwołującego  pozostaje  w  ścisłym  związku  z  zarzutem 

naruszenia  art.  89  ust.  1  pkt  6  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  i  jest  konsekwencją 

wspomnianego naruszenia ustawy. Oferta złożona przez Odwołującego była jedyną złożoną 

w  postępowaniu  i  wobec  braku  podstaw  do  jej  odrzucenia,  winna  zostać  wybrana  jako 

najkorzystniejsza,  stosowanie  do  obowiązku  wynikającego  z  treści  art.  91  ust.  1  ustawy 

Prawo zamówień publicznych.  

Zamawiający,  17  października  2018  r.,  dokonał  już  wyboru  oferty  Odwołującego  jako 

najkorzystniejszej, jednakże w związku z powzięciem przekonania o zaistnieniu podstawy do 

odrzucenia  oferty  Odwołującego,  unieważnił  tę  czynność,  mimo  iż  brak  było  ku  temu 

podstaw. Tym samym stwierdzić należy, że Zamawiający, pomimo wynikającego z treści art. 

91  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  obowiązku  wyboru  jako  najkorzystniejszej 

oferty  Odwołującego,  ostatecznie  nie  dokonał  w  postępowaniu  tej  czynności,  co  skutkuje 

naruszeniem przepisu art. 91. ust. 1. 

II Stanowisko Zamawiającego  

Zamawiający podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko oraz wniósł o oddalenie odwołania.  

Wskazał,  że  w  sposób  prawidłowy  przyjął,  że  usługa  prowadzenia  Punktu  Zimowego 

Utrzymania Dróg jest usługą, dla której należy zastosować 8% stawkę podatku od towarów  

i  usług.  Główny  kod  Wspólnego  Słownika  Zamówień  to  CPV  63712710-03  (usługa 

monitorowania ruchu). 

Zgodnie  ze  specyfikacją  istotnych  warunków  zamówienia  prowadzenie  Punktu  Zimowego 

Utrzymania Dróg obejmuje następujące czynności: gromadzenie i przekazywanie informacji 

o warunkach ruchu oraz gromadzenie i przekazywanie informacji o nawierzchni i warunkach 

pogodowych. Według opisu przedmiotu zamówienia do czynności wykonawcy należeć ma: 

a)  bieżące,  stałe  monitorowanie  sytuacji  pogodowej  na  podstawie:  stacji  meteo,  kamer 

u

sytuowanych przy drogach krajowych oraz obserwacji własnej, informacji w mediach (radio, 

TV, Internet itp.), 

b)  bieżące,  stałe  monitorowanie  sytuacji  na  drogach  oraz  kontrola  stanu  nawierzchni  na 

podstawie  obserwacji  własnych,  informacji  od  operatorów  sprzętu  ZUD,  kamer 

usytuowanych  przy  drogach  krajowych,  informacji  w  mediach,  informacji  od  innych  służb  

i użytkowników dróg, 

c)  kontrola  pracy  sprzętu  zimowego  utrzymania  dróg  poprzez  system  GPS,  obowiązujący  

w GDDKiA, 

d) monitorowanie zgodności prowadzenia prac zimowego utrzymania dróg przez wykonawcę 

całorocznego  (bieżącego/zimowego)  utrzymania  dróg  z  obowiązującymi  standardami  ZUD 

oraz z zawartą umową na całoroczne (bieżące i zimowe) utrzymanie dróg w celu rozliczenia 

usługi ZUD, 

e) potwierdzanie spełnienia wymaganego standardu zimowego utrzymania dróg, 

f)  współpracę  z  innymi  PZUD  działającymi  w  strukturze  oddziału  GDDKiA  i  dyżurnymi 

wykonawcy  ZUD  w  celu  wymiany  informacji,  szczególnie  na  temat  zagrożeń  pogodowych  

i utrudnień w ruchu, 

g) obsługę komputera, zbieranie danych, redagowanie informacji od koordynatora akcji ZUD 

z ramienia wykonawcy ZUD i przekazywanie danych w formie meldunków elektronicznych do 

dyżurnego PID w oddziale GDDKiA w Krakowie, 

h)  prowadzenie  niezbędnej  dokumentacji  dotyczącej  akcji  zimowego  utrzymania  dróg,  na 

podstawie  której  można  będzie  określić  jej  przebieg,  podjęte  czynności,  pracę  sprzętu, 

utrudnienia  na  drogach  powstałe  w  trakcie  zmiany  oraz  inne  zdarzenia  mające  wpływ  na 

sytuacje występujące na drogach, 

i)  przekazywanie  inform

acji dotyczących zaistniałych zdarzeń i utrudnień na sieci drogowej,  

a  przede  wszystkim  o  wypadkach,  karambolach,  zatorach,  uszkodzeniach  nawierzchni, 

uszkodzeniach urządzeń BRD itp. do PID w Oddziale i kierownika Rejonu i Obwodu, 

j)  udzielanie  wszystkim  zainteresowanym  informacji  o  warunkach  przejazdu  na  drogach 

krajowych w rejonie i występujących utrudnieniach w ruchu w zakresie pełnionej funkcji oraz 

o ilości pracującego sprzętu. 

Usługi  wyżej  wskazane  są  czynnościami  mieszczącymi  się  pod  symbolem  PKWIU 

81.29.12.0 „usługi zamiatania śmieci i usuwania śniegu”, poz. 174 załącznika nr 3 do ustawy 

o podatku od towarów i usług. Jest to powszechne przyjmowane stanowisko. Stanowisko to 

potwierdza uzyskana przez GDDKIA interpretacja Urzędu Statystycznego z 11 lipca 2017 r., 

zgodnie z którą zastosowanie 8% stawki VAT jest właściwe dla usług objętych przedmiotem 

zamówienia,  polegających na  prowadzeniu i koordynacji  prac  przy  zimowym  utrzymaniu,  tj.  

w zakresie czynności zbierania, gromadzenia i przekazywania informacji o warunkach ruchu, 

stanie  nawierzchni  i  warunkach  pogodowych.  Powyższe  potwierdza  również  wyrok  KIO,  

sygn.  KIO  2468/13,  w  którym  KIO  powołuje  się  na  posiadaną  przez  Odwołującego 

interpretację  Urzędu  Statystycznego,  gdzie  wskazano,  że  kompleksowa  usługa  polegająca 

na  pełnieniu  dyżurów  przy  zimowym  utrzymaniu  dróg  krajowych,  mieści  się  w  grupowaniu 

PKWiU  81.29.12.0  „usługi  zamiatania  śmieci  i  usuwania  śniegu”,  stąd  powinna  być 

opodatkowana podatkiem od towarów i usług, przy zastosowaniu stawki preferencyjnej 8%. 

Usługi mające być wykonywane przez wykonawcę w zamówieniu na prowadzenie Punktu W 

Stąd  też  przyjęcie  przez  Zamawiającego,  iż  usługi  objęte  zamówieniem  na  prowadzenia 

Punktu  Zimowego  Utrzymania  Dróg  na  drogach  krajowych  województwa  małopolskiego, 

administrowanych  przez  GDDKIA  oddział  w  Krakowie,  opodatkowane  są  preferencyjną 

stawką  podatku  od  towarów  i  usług  w  wysokości  8  %,  jest  stanowiskiem  prawidłowym. 

Oczywistym jest podnoszona przez Odwołującego kwestia, że usługi objęte zamówieniem na 

prowadz

enie  PZUD  nie  obejmują  swoim  zakresem  bezpośredniej  czynności  faktycznego 

utrzymywania  stanu  dróg,  jednak  nie  oznacza  to,  że  usługi  te  nie  mieszczą  się  pod 

symbolem  PKWIU  81.29.12.0  „usługi  zamiatania  śmieci  i  usuwania  śniegu”.  Przyjęcie 

odmiennego  stanowi

ska  byłoby  niezgodnie  z  treścią  interpretacji  Urzędu  Statystycznego  

z 11 lipca 2017 r.  

Prawidłowość postępowania Zamawiającego potwierdzają też inne (nie wydawane na rzecz 

Zamawiającego,  lecz  na  rzecz  innych  podmiotów,  w  tym  wykonawców)  indywidualne 

inte

rpretacje  podatkowe.  W  interpretacjach  tych  wskazane  jest  wyraźnie,  że  usługa 

prowadzenia PZUD  mieści  się pod symbolem  PKWIU  81.29.12.0 „usługi  zamiatania śmieci  

i usuwania śniegu” (interpretacja indywidualna z 24 października 2017r. oraz z 19 lipca 2013 

r.),  stąd  powinno  stosować  się  preferencyjną  stawkę  podatku  od  towarów  i  usług  

w  wysokości  8%.  W  konsekwencji  Zamawiający  w  sposób  prawidłowy  odrzucił  ofertę 

Odwołującego z uwagi na wystąpienie błędu w obliczeniu zaoferowanej ceny. 

Usługa  prowadzenia  PZUD  w  zakresie  wskazanym  w  ust.  3  opisu  przedmiotu  zamówienia 

stanowi  samodzielne  zamówienie,  poddawane  samodzielnej  ocenie  przy  ustalaniu  stawki 

VAT. Nie jest tak, jak twierdzi Odwołujący, że usługa ta pozostaje w nierozerwalnym związku 

z wykonywaniem przez 

innych wykonawców usług zimowego utrzymania dróg realizowanych 

w  ramach  zadania  „całoroczne  utrzymanie  dróg  krajowych  województwa  małopolskiego”, 

stąd  powinno  zastosować  się  do  niej  stawkę  podatku  od  towarów  i  usług  w  wysokości 

tożsamej  tak  dla  przedmiotowego  zadania,  (tj.  całorocznego  utrzymania  dróg  krajowych), 

czyli 23%. Usługi wchodzące w skład prowadzenia Punktu Zimowego Utrzymania Dróg oraz 

usługi  wchodzące  w  skład  całorocznego  utrzymania  dróg  krajowych  nie  mają  charakteru 

jednolitego.  Usługi  wchodzące  w  skład  całorocznego  utrzymania  dróg  krajowych  polegają  

i mają na celu faktyczne utrzymanie dróg w wymaganym stanie. W zamówieniu publicznym 

na  „całoroczne  utrzymanie  dróg  krajowych  województwa  małopolskiego  w  latach  2018-

2022”,  obejmującym  także  zimowe  utrzymanie  dróg,  wskazane  zostało,  że  wykonawcy 

zobowiązani są do podjęcia czynności zimowego utrzymania dróg, usuwania i zapobiegania 

śliskości,  odśnieżania  itd.  Natomiast  w  skład  usługi  prowadzenia  PZUD  wchodzi  szeroko 

pojęta  kontrola  stanu  pogody  i  warunków  atmosferycznych  oraz  kontrola  wykonawcy 

wykonującego  zamówienia  w  zakresie  zimowego  utrzymania  dróg  (ZUD).  Ta  działalność 

kontrolna  wykonawcy  wykonującego  czynności  ZUD  jest  szczególnie  istotna,  bowiem  daje 

możliwość Zamawiającemu dokonywania oceny i kontroli jakości wykonywanych prac przez 

wykonawcę.  Zakres  zamówienia  jednoznaczne  wskazuje,  że  celem  usługi  na  prowadzenie 

PZUD  jest  szeroko  pojęta  kontrola  dla  potrzeb  Zamawiającego,  który  w  ten  sposób 

kontroluje/nadzoruje  realizację  zamówienia  przez  wykonawcę  ZUD.  Zanim  usługa 

prowadzenia  Punktu  Zimowego  Utrzymania  Dróg  została  zlecona  na  zewnątrz,  usługi  te 

wykonywali  pracownicy  Zamawiającego  w  ramach  działań  GDDKiA.  Odkąd  zamówienie  na 

prowadzenie  Punktu  Zimowego  Utrzymania  Dróg  przeprowadzane  jest  w  trybie  zamówień 

publicznych, jest ono samodzielnym zamówieniem, nie łączonym z zamówieniem publicznym 

na  zimowe  utrzymanie  dróg.  Połączenie  tego  zamówienia  z  zamówieniem  na  zimowe 

utrzymanie  dróg  byłoby  sprzeczne  z  zasadniczym  celem  zamówienia  na  prowadzenie 

Punktu  Zimowego  Utrzymania  Dróg,  jakim  jest  kontrola  wykonawcy  wykonującego  zimowe 

utrzymanie  dróg  na  zlecenie  Zamawiającego.  Stąd  nie  można  przyjąć,  jak  twierdzi 

Odwołujący,  że  zamówienie  na  prowadzenie  PZUD  jest  jednolite  z  zamówieniem  na 

całoroczne  utrzymanie  dróg  krajowych,  w  ramach  którego  wykonywane  jest  zimowe 

utrzymanie  dróg  i  pozostają  one  w  nierozerwalnym  związku,  stąd  powinno  stosować  się 

jednolitą  stawkę  podatku  od  towarów  i  usług  w  wysokości  23%.  Oba  zamówienia  nie 

pozostają  w  nierozerwalnym  związku,  bowiem  mają  inny  cel.  Celem  jednej  z  nich  jest 

szeroko  pojęta  kontrola  czynności  wykonywanych  w  ramach  ZUD,  drugiej  zaś  faktyczne 

całoroczne  utrzymanie dróg  w  wymaganym  stanie. W usługi  składające się na  zamówienie 

na całoroczne utrzymanie dróg krajowych wchodzą również usługi oznaczone kodem PKWiU 

81.29.12.0  „usługi  zamiatania  śmieci  i  usuwania  śniegu”,  a  tym  samym  opodatkowane 

stawką  8%  podatku  od  towarów  i  usług.  Mimo  tego  Zamawiający  w  postępowaniu  na 

„całoroczne  utrzymanie  dróg  krajowych  województwa  małopolskiego  w  latach  2018-2022” 

wskazał, że te usługi, jak i inne czynności  wskazane w tym zamówieniu, opodatkowane są 

jedną  stawką  podatku  od  towarów  i  usług  w  wysokości  23%,  ponieważ  przyjął,  zgodnie  

z  posiadaną  interpretacją  indywidualną  podatkową  z  22  listopada  2017  r.,  że  całe 

świadczenie  kompleksowego  utrzymania  drogi  będzie  opodatkowane  stawką  wskazaną  dla 

usługi utrzymania odcinków dróg. Jednak mimo powyższego nie można przyjąć, jak to robi 

Odwołujący,  że  usługa  na  prowadzenie  PZUD  jest  usługą  wchodzącą  w  skład 

kompleksowego utrzymania drogi, rozumianego jako wykonywanie czynności faktycznych na 

drodze.  

Ponieważ  Odwołujący  wskazał  w  swojej  ofercie  stawkę  podatku  od  towarów  i  usług  

w  wysokości  23%,  prawidłowa  jest  decyzja  Zamawiającego  przyjmująca,  że  oferta 

Odwołującego obarczona jest błędem w obliczeniu ceny i powinna ulec odrzuceniu. 

Odwołujący  wskazał  również,  że  miał  prawo  zastosować  zarówno  preferencyjną  stawkę 

podatku  od  towarów  i  usług  w  wysokości  8%,  jak  i  stawkę  podstawową  tego  podatku  

w  wysokości  23%,  bowiem  zastosowanie  stawki  podstawowej  i  nieskorzystanie  ze  stawki 

preferencyjnej  jest  dopuszczalne,  jest  to  uprawnienie  i  wybór  podatnika,  a  w  konsekwencji 

nie  powinien  on  ponosić  negatywnych  skutków  z  tego  wynikających.  Odwołujący  pomija 

jednak  okoliczność,  iż  przywołane  przez  niego  tezy  wyroków  zostały  wydane  na  kanwie 

stanów  faktycznych,  w  których  istnieje  wątpliwość  co  do  możliwości  zastosowania 

preferencyjnej  stawki  VAT  lub  też  zwolnienia  z  tegoż  podatku.  Wtedy  za  prawidłowe 

d

ziałanie  przyjmowane  jest  zastosowanie  stawki  podstawowej  podatku  od  towarów  i  usług  

w  wysokości  23%.  W  przypadku,  gdy  możliwość  zastosowania  stawki  preferencyjnej  

w  wysokości  8%  jest  niewątpliwa,  wykonawca  ma  obowiązek  ją  zastosować,  z  przepisów 

bowiem 

nie  wynika,  aby  ustawodawca  dawał  wykonawcy  możliwość  wyboru,  jaką  stawkę 

może zastosować. 

Podanie  przez  Odwołującego  stawki  podatku  od  towarów  i  usług  w  wysokości  23%  nie 

wynikało  z  jego  wątpliwości,  czy  jest  możliwe  zastosowanie  stawki  preferencyjnej,  czy  też 

nie.  Odwołujący  w  trakcie  postępowania,  w  tym  w  treści  pisma  z  27  września  2018  r. 

wyraźnie  wskazywał,  że  jego  zdaniem  do  usług  objętych  zamówieniem  na  prowadzenie 

PZUD ma zastosowanie stawka podatku od towarów i usług w wysokości 23%. Dopiero na 

eta

pie  odwołania,  po  przytoczeniu  tez  orzeczniczych  sugeruje,  że  mógł  on  pozostawać  

w wątpliwości w tym przedmiocie. 

Mimo  że  w  zamówieniu  na  część  5.  ofertę  złożył  wyłącznie  Odwołujący,  Zamawiający  nie 

mógł  zaakceptować  jego  oferty  zawierającej  błąd  w  obliczeniu  ceny.  Działanie  takie 

naruszałoby zasady uczciwej konkurencji, byłoby bowiem działaniem niezgodnym z prawem. 

Działanie  Zamawiającego  polegające  na  odrzuceniu  oferty  Odwołującego  jest  zgodnie  

z orzecznictwem. 

III Ustalenia Izby  

Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem 

odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący 

ma interes we wniesieniu odwołania  w  rozumieniu art.  179 ust.  1 ustawy  Prawo zamówień 

publicznych. 

Z

godnie  z  informacją  przekazaną  Odwołującemu  25  października  2018  r.,  Zamawiający, 

powołując  się  na  art.  7  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  unieważnił  czynność 

oceny  i  wyboru  najkorzystniejszej  oferty  z  17  października  2018  r.  w  zakresie  części  5  – 

rejon Wadowice wskazując, że błędnie dokonał wyboru, jako najkorzystniejszej, oferty, która 

jest  niezgodna  z  przepisami  ustawy  o  podatku  od  towarów  i  usług.  Z  uwagi  na  powyższe, 

Zamawiający  podjął  decyzję  o  powtórzeniu  dokonanych  przez  siebie  czynności  uznając,  iż 

podjęte  uprzednio  czynności  są  obarczone  wadą.  Jednocześnie  Zamawiający  powiadomił  

o odrzuceniu oferty Odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień 

publicznych,  ponieważ  zawiera  ona  błąd  w  obliczeniu  ceny  –  zgodnie  z  utrwaloną  linią 

orzeczniczą zastosowanie nieprawidłowej stawki VAT stanowi błąd w obliczeniu ceny. Błąd 

ten nie podlega poprawie w trybie art. 87 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, chyba 

że  zamawiający  w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  wskazał  konkretną  stawkę 

podatku  od  towarów  i  usług.  W  przedmiotowym  postępowaniu  Zamawiający  nie  określił 

stawki  VAT,  a  zatem  wykonawca,  jako  podatnik,  zobowiązany  był  do  prawidłowego 

określenia  przedmiotu  opodatkowania,  co  wiąże  się  z  prawidłowym  zdefiniowaniem  

i zaklasyfikowaniem wykonywanych czynności, na podstawie odpowiednich klasyfikacji oraz 

ustalenia prawidłowej stawki VAT. Na Zamawiającym, który odpowiedzialny jest za właściwe 

wydatkowanie  środków  publicznych,  spoczywa  natomiast  obowiązek  weryfikacji 

z

astosowanej przez wykonawców stawki VAT w złożonych ofertach. 

Zgodnie  ze  specyfikacją  istotnych  warunków  zamówienia  przedmiotem  zamówienia  jest 

prowadzenie  Punktu  Zimowego  Utrzymania  Dróg  (PZUD)  na  drogach  krajowych 

województwa małopolskiego,  administrowanych przez  GDDKiA  oddział  w  Krakowie.  Zakres 

zamówienia obejmuje świadczenie usług zbierania, gromadzenia i przekazywania informacji 

o  warunkach  ruchu,  stanie  nawierzchni  i  warunkach  pogodowych  na  drogach  krajowych 

województwa  małopolskiego  administrowanych  przez  dany  rejon.  Główny  kod  Wspólnego 

Słownika  Zamówień  dla  tego  zamówienia  to  CPV  63.71.27.10-03  usługi  monitorowania 

ruchu.  Dla  tego  typu  usług  należało  przyjąć  jako  właściwą  stawkę  VAT  w  wysokości  8%. 

Stanowisko Zamawiającego potwierdza interpretacja Urzędu Statystycznego z 11 lipca 2017 

r.,  zgodnie  z  którą  zastosowanie  8%  stawki  VAT  jest  właściwe  dla  usług  objętych 

przedmiotowym  zamówieniem  polegających  na  prowadzeniu  i  koordynacji  prac  przy 

zimowym  utrzymaniu,  tj.  w  zakresie  czynności  zbierania,  gromadzenia  i  przekazywania 

informacji  o  warunkach  ruchu,  stanie  nawierzchni  i  warunkach  pogodowych.  Tymczasem 

Odwołujący w swojej ofercie do obliczenia ceny zastosował stawkę VAT w wysokości 23%,  

a  w  odpowiedzi  na  wystosowane  przez  Zamawiającego  wezwanie  do  wyjaśnień  w  tym 

zakresie  podtrzymał  zasadność  zastosowania  do  obliczenia  ceny  oferty  VAT  w  wysokości 

23%,  opierając  swoje  stanowisko  na  założeniu,  że  usługa  ta  jest  częścią  kompleksowej 

usługi  utrzymania  dróg.  Przedmiotowe  zamówienie  stanowi  jednak  odrębną  usługę, 

związaną  jedynie  z  zimowym  utrzymaniem  dróg  i  dla  tej  usługi  właściwą  jest  stawka  VAT  

w wysokości 8%. Wykonawca, w wyniku błędnej interpretacji przepisów określających stawki 

podatku,  złożył  ofertę  zawierającą  niezgodną  z  obowiązującymi  przepisami  stawkę  VAT, 

którą, mając na uwadze uchwałę Sądu Najwyższego z 20 października 2011 r., sygn. akt III 

CZP  52/11,  w  sprawie  zastosowania  błędnej  stawki  VAT  przy  obliczeniu  ceny  ofertowej, 

należało odrzucić jako zawierającą błąd w obliczeniu ceny. 

Z  uwagi  n

a  fakt,  że  była  to  jedyna  oferta  złożona  w  zakresie  części  5.,  w  konsekwencji 

Zamawiający  unieważnił  postępowanie  na  podstawie  art.  93  ust.  1  pkt  1  ustawy  Prawo 

zamówień publicznych. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień 

publicznych, a w konsekwencji także art. 91 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych stanowi, że zamawiający odrzuca 

ofertę,  jeżeli  zawiera  ona  błędy  w  obliczeniu  ceny  lub  kosztu.  Art.  91  ust.  1  ustawy  Prawo 

zamówień publicznych wskazuje natomiast, że zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą 

na  podstawie  kryteriów  oceny  ofert  określonych  w  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia. 

Jak  wynika  z  dokumentacji  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  oraz 

stanowisk  Stron  w  postępowaniu  odwoławczym,  przedmiotem  sporu  jest  wysokość  stawki 

podatku od towarów i usług mającej zastosowanie dla zamawianej usługi. Zgodnie z oceną 

Odwołującego stawka ta powinna wynosić 23%, a według Zamawiającego – 8%. 

Jak  wynika  z  dyspozycji  art.  41  ust.  1  i  2  ustawy  o  podatku  od  towarów  i  usług  stawka 

podatku wynosi 22% (obecnie 23%), a dla towarów i usług wymienionych w 

załączniku nr 3

do ustawy stawka podatku wynosi 7% (obecnie 8%). Przy tym zasadą prawa podatkowego 

jest, co nie było sporne, że wszystkie towary i usługi opodatkowane są stawką podatkową, 

chyba że na mocy konkretnych przepisów ustawodawca wskazał inną stawkę podatku albo 

od podatku zwolnił. 

Jedyną  podaną  w  trakcie  postępowania  odwoławczego  podstawą  prawną  zastosowania 

stawki podatku od towarów i usług w wysokości 8% jest pozycja 174. załącznika nr 3 ustawy 

o  podatku  od  towarów  i  usług,  tj.  usługi  zamiatania  śmieci  i  usuwania  śniegu  –  symbol 

PKWiU  81.29.12.0.  PKWiU  z  roku  2008  i  2015  swoim  zakresem  również  obejmuje  „usługi 

zamiatania śmieci i usuwania śniegu”.  

Przedmiotem  zamówienia  w  niniejszym  postępowaniu,  zgodnie  z  zawartym  w  specyfikacji 

istotnych warunków zamówienia opisem przedmiotu zamówienia, jest:  

1)  bieżące,  stale  monitorowanie  sytuacji  pogodowej  na  podstawie:  stacji  meteo,  kamer 

usytuowanych przy drogach krajowych oraz obserwacji własnej, informacji w mediach (radio, 

TV, Internet itp.), 

2)  bieżące,  stale  monitorowanie  sytuacji  na  drogach  oraz  kontrola  stanu  nawierzchni  na 

podstawie  obserwacji  własnych,  informacji  od  operatorów  sprzętu  ZUD,  kamer 

usytuowanych  przy  drogach  krajowych,  informacji  w  mediach,  informacji  o

d  innych  służb  

i użytkowników dróg, 

3)  kontrola  pracy  sprzętu  zimowego  utrzymania  dróg  poprzez  system  GPS,  obowiązujący  

w GDDKiA, 

4) monitorowanie zgodności prowadzenia prac zimowego utrzymania dróg przez wykonawcę 

całorocznego (bieżącego i zimowego) utrzymania dróg z obowiązującymi standardami ZUD 

oraz z zawartą umową na całoroczne (bieżące i zimowe) utrzymanie dróg w celu rozliczenia 

usługi ZUD, 

5) potwierdzanie spełnienia wymaganego standardu zimowego utrzymania dróg, 

6)  współpraca  z  innymi  PZUD  działającymi  w  strukturze  oddziału  GDDKiA  i  dyżurnymi 

wykonawcy  ZUD  w  celu  wymiany  informacji,  szczególnie  na  temat  zagrożeń  pogodowych  

i utrudnień w ruchu, 

7) obsługa komputera, zbieranie danych, redagowanie informacji od koordynatora akcji ZUD 

z ramienia wyko

nawcy ZUD i przekazywanie danych w formie meldunków elektronicznych do 

dyżurnego PID w oddziale GDDKiA w Krakowie, 

8)  prowadzenie  niezbędnej  dokumentacji  dotyczącej  akcji  zimowego  utrzymania  dróg,  na 

podstawie  której  można  będzie  określić  jej  przebieg,  podjęte  czynności,  pracę  sprzętu, 

utrudnienia  na  drogach  powstałe  w  trakcie  zmiany  oraz  inne  zdarzenia  mające  wpływ  na 

sytuacje występujące na drogach, 

9) przekazywanie informacji dotyczących zaistniałych zdarzeń i utrudnień na sieci drogowej,  

a  przede  wszystkim  o  wypadkach,  karambolach,  zatorach,  uszkodzeniach  nawierzchni, 

uszkodzeniach urządzeń BRD itp. do PID w oddziale i kierownika rejonu i obwodu,  

10)  udzielanie  wszystkim  zainteresowanym  informacji  o  warunkach  przejazdu  na  drogach 

krajowych w rejonie i 

występujących utrudnieniach w ruchu w zakresie pełnionej funkcji oraz 

o ilości pracującego sprzętu. 

Nie było to sporne pomiędzy Stronami.  

Jak  wynika  z  powyższego,  celem  i  istotą  zamawianej  usługi  jest  monitorowanie  sytuacji 

pogodowej  i  wynikającego  z  niej  stanu  dróg,  jak  też  monitorowanie  i  kontrola  działań 

wykonawców  świadczących  usługi  zimowego  utrzymania  dróg,  a  także  zbieranie  danych  

i prowadzenie dokumentacji w tym zakresie oraz informowanie o powyższym. Jak podkreślił 

podczas  rozprawy  Zamawiający,  usługa  ta  świadczona  jest  na  użytek  własny 

Zamawiającego, nie zaś w celu informowania wykonawców usług zimowego utrzymania dróg 

o konieczności podjęcia działań ZUD, czy użytkowników dróg. 

W  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  Zamawiający  usługę  tę zaklasyfikował  jako 

CPV  63.71.27.10-

03  usługi  monitorowania  ruchu  –  nie  powiązał  ich  więc  bezpośrednio  

z usługą zimowego utrzymania dróg. 

Przywołana pozycja 174. załącznika nr 3 ustawy o podatku od towarów i usług wskazuje, że 

stawką 8% objęte są usługi zamiatania śmieci i usuwania śniegu.  

W  ocenie  Izby  przedmiotowy  zakres  zamówienia  w  sposób  oczywisty  nie  mieści  się  

w  zakresie  „usług  zamiatania  śmieci  i  usuwania  śniegu”  i  żaden  racjonalnie  działający 

podatnik,  którego  nie  chroni  interpretacja  indywidualna  (oparta  na  bardzo  solidnych 

podstawach  faktycznych  i  prawnych),  z  własnej  inicjatywy  nie  zakwalifikuje  i  nie  powinien 

zakwalifikować  jej  do  tego  zakresu.  Istnieje  też  bardzo  niewielkie  prawdopodobieństwo,  by 

takiej kwalifikacji dokonały czy to organy skarbowe, czy też Urząd Statystyczny (w zakresie 

grupowania PKWiU 81.29.12.0). 

Należy  bowiem  przyznać  rację  Odwołującemu,  że  obie  przywołane  przez  Zamawiającego 

interpretacje  indywidualne  (z  24  października  2017  r.  oraz  z  19  lipca  2013  r.),  jak  i  opinia 

Urzędu  Statystycznego  z  11  lipca  2017  r.,  odnoszą  się  do  innego  stanu  faktycznego,  tj. 

sytuacji,  w  której  wykonawca  wykonuje  jako  całość  usługę  monitorowania  stanu  dróg, 

usuwania  śniegu  (oblodzeń,  śliskości  itp.),  a  następnie  dokumentowania  i  raportowania  jej 

wykonania.  Niezrozumiałe  jest  przekonanie  Zamawiającego,  że  interpretacje  te  w  ogóle 

dotyczą prowadzenia PZUD. 

We wszystkich przywołanych dokumentach zostały one opisane analogicznie – przykładowo 

w  opinii  Urzędu  Statystycznego  jako  „usługi  polegające  na  prowadzeniu  i  koordynacji  prac 

przy  zimowym  utrzymaniu  dróg  krajowych  w  sezonie  zimowym  obejmujące  m.in.:  bieżące 

monitorowanie zjawisk atmosferycznych i sytuacji na sieci dróg krajowych administrowanych 

przez  Obwód  Drogowy,  zbieranie  informacji  i  sporządzanie  meldunków  do  Zespołu 

Zarządzania  Ruchem  o  stanie  nawierzchni  dróg  krajowych,  występujących  warunkach 

pogodowych  i  zdarzeniach  w  obrębie  Obwodu  Drogowego,  wysyłanie  solarek  i  pługów  do 

likwidacji  śliskości  i  odśnieżania dróg,  prowadzenie dziennika dyżuru zimowego utrzymania 

dróg oraz dziennika pracy sprzętu”. 

Usługa  ta  jest  jednolita,  a  poszczególne  czynności  pozostają  w  bezpośrednim  związku 

przyczynowo-

skutkowym:  sprawdzenie,  czy  należy  podjąć  czynności  usuwania 

śniegu/śliskości/ oblodzenia, dokonanie tych czynności, udokumentowanie ich, raportowanie 

GDDKiA  o  wykonaniu.  Istnieje  więc  pomiędzy  nimi  ten  nierozerwalny  związek  i  zależność,  

o którym  mowa  w  interpretacji  indywidualnej  z  17  listopada  2017  r.  Zakwalifikowanie  usług 

monitorowania,  dokumentowania 

i  raportowania  do  „usług  usuwania  śniegu”  wynika,  

w  ocenie  Izby,  właśnie  ze  stwierdzenia  ich  nierozerwalności  z  usługą  usuwania  śniegu  

i objęcia zakresem „usługi usuwania śniegu” – i odpowiadającą mu stawką VAT – jako usługi  

o jednolitym charakterze. P

o wykluczeniu z zakresu usługi samego usuwania śniegu nie ma 

zaś jakichkolwiek podstaw, by taką stawkę zastosować. 

W  niniejszym  przypadku  natomiast  nie  ma  żadnej  zależności  pomiędzy  usługą  zamawianą  

w przedmiotowym postępowaniu, a usuwaniem śniegu – efekty monitorowania nie są nawet 

przekazywane wykonawcom świadczącym usługi „usuwania śniegu”.  

Tym  samym  na  gruncie  powołanych  przez  Strony  przepisów  podatkowych,  w  ocenie  Izby, 

nie ma podstaw do stwierdzenia, że należało zastosować stawkę podatku od towarów i usług 

w wysokości 8%, a tym samym w ofercie Odwołującego nie zaistniał błąd w obliczeniu ceny 

w postaci wskazania nieprawidłowej stawki podatku od towarów i usług. 

Sytuację  niniejszą  należy  ocenić  negatywnie  także  na  gruncie  ustawy  Prawo  zamówień 

public

znych  i  zasad  rządzących  zamówieniami  publicznymi.  Jedną  z  podstawowych  zasad 

zamówień publicznych, wskazaną w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, jest 

zasada przejrzystości postępowania. Wyraża się ona m.in. w tym, że reguły, według których 

p

rowadzone  jest  postępowanie,  powinny  być  znane  wykonawcom  od  wszczęcia 

postępowania i nie powinny one ulegać zmianie w trakcie postępowania – a co najmniej od 

momentu upływu terminu składania ofert, kiedy to już pewnych czynności nie można cofnąć, 

zmienić  ani  dokonać,  m.in.  treści  oferty.  Tym  samym  wykonawcy  po  złożeniu  ofert  nie 

powinni  być  zaskakiwani  stanowiskiem  zamawiającego.  A  w  niniejszym  przypadku 

stanowisko Zamawiającego niewątpliwie było dla Odwołującego nieoczekiwane.   

Należy  zauważyć,  że  w  przypadku  jakichkolwiek  wątpliwości  dotyczących  prawidłowej 

wysokości  stawki  podatku  od  towarów  i  usług,  zamawiający  dysponuje  narzędziem 

przewidzianym  w  art.  14s  ustawy  z  dnia  29  sierpnia  1997  r.  Ordynacja  podatkowa,  tj. 

możliwością złożenia wniosku o wydanie interpretacji w związku z udzielanym zamówieniem 

publicznym.  Zgodnie  z  tym  przepisem  (notabene 

wprowadzonym  właśnie w  celu uniknięcia 

sytuacji,  jaka  ma  miejsce  w  przedmiotowym  postępowaniu)  z  wnioskiem  o  wydanie 

interpretacji  indywidualnej  może  wystąpić  nie  tylko  podatnik,  ale  także  zamawiający  

w  rozumieniu  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  w  zakresie  mającym  wpływ  na  sposób 

obliczenia  ceny  w  związku  z  udzielanym  zamówieniem  publicznym,  podmiot  publiczny  

w  rozumieniu  ustawy  o  partnerstwie  publiczno-prywa

tnym  w  zakresie  mającym  wpływ  na 

sposób obliczenia wynagrodzenia w związku z zawieraną umową o partnerstwie publiczno- 

prywatnym, lub zamawiający w rozumieniu ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane 

lub usługi w zakresie mającym wpływ na sposób obliczenia wynagrodzenia koncesjonariusza 

wraz z ewentualną płatnością od zamawiającego w związku z zawieraną umową koncesji na 

roboty  budowlane  lub  usługi.  W  takim  przypadku  przepisy 

art.  14k-14n

stosuje  się 

odpowiednio  do  wykonawcy,  partnera  prywatnego  lub  koncesjonariusza  (dotyczą  one  m.in. 

objęcia ochroną podmiotu, który się do tej interpretacji zastosował).  

W konsekwencji Izba stwierdziła, że Zamawiający dokonał odrzucenia oferty Odwołującego  

z naruszeniem art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych.  

Zamawiający  nie  naruszył  natomiast  przepisu  art.  91  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych. 

Zgodnie  z  treścią art.  91  ust.  1  ustawy  Prawo zamówień  publicznych zamawiający  wybiera 

ofertę  najkorzystniejszą  na  podstawie  kryteriów  oceny  ofert  określonych  w  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia.  Co  do  zasady  więc  zamawiający  może  naruszyć  ten 

przepis,  gdy  dokona  wyboru  oferty  najkorzys

tniejszej  w  inny  sposób,  niż  na  podstawie 

kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Nie należy 

jednak  odczytywać  wyłącznie  połowy  jego  treści  jako  osobnej  normy,  choć  oczywiście  

z  samej  istoty  zamówień  publicznych  wynika,  że  jeśli  złożono  w  postępowaniu  prawidłowe 

oferty,  a  postępowanie  nie  podlega  unieważnieniu  z  powodu  wystąpienia  którejkolwiek  

z  przyczyn  wskazanych  w  art.  93  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  to  zamawiający 

powinien wyboru oferty dokonać, aby zrealizować cel postępowania o udzielenie zamówienia 

publicznego. 

Jak  wynika  z  dyspozycji  art.  93  ust.  1  pkt  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych, 

zamawiający  unieważnia  (to  znaczy  –  jest  zobowiązany  unieważnić)  postępowanie  

o  udzielenie  zamówienia,  jeżeli  nie  złożono  żadnej  oferty  niepodlegającej  odrzuceniu  albo 

nie  wpłynął  żaden  wniosek  o  dopuszczenie  do  udziału  w  postępowaniu  od  wykonawcy 

niepodlegającego wykluczeniu, z zastrzeżeniem punktu 2 i 3 (punkty te nie dotyczą niniejszej 

sprawy).  Przepis  ten  stosuje 

się  odpowiednio  do  części  zamówienia,  jeśli  w  danym 

postępowaniu dopuszczono składanie ofert częściowych. 

W przypadku opisanym w tym przepisie unieważnienie postępowania jest więc bezpośrednią 

i konieczną konsekwencją braku prawidłowych ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału 

w postępowaniu. Stwierdzenie, że taka oferta lub oferty występują, prowadzi do konieczności 

unieważnienia czynności  unieważnienia postępowania,  co też  Izba,  dla porządku,  nakazała 

Zamawiającemu. 

W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji uwzględniając odwołanie. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy 

Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 

1,  §  3  i  §  5  ust.  2  pkt  1  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  

w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów 

w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania  (t.j.  Dz.  U.  z  2018  r.,  poz.  972), 

uwzględniając  wpis  w  wysokości  7.500  złotych,  wynagrodzenie  pełnomocnika  w  wysokości 

3.600 złotych oraz koszty dojazdu pełnomocnika w wysokości 139 złotych.  

Przewodniczący:      ……………………..…