KIO 2592/19 WYROK dnia 8 stycznia 2020 r.

Sygn. akt: KIO 2592/19 

WYROK 

  z dnia 8 stycznia 2020 r.  

Krajowa Izba Odwoławcza  

   w składzie: 

Przewodniczący:      Anna Chudzik 

 Protokolant:    

Rafał Komoń 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2020 

r. w Warszawie odwołania wniesionego 

d

o  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  20  grudnia  2019  r.  przez  wykonawcę 

Środowisko i Innowacje Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, 

w 

postępowaniu prowadzonym przez Województwo Lubelskie, 

przy  udziale  wykonawcy 

Ekoland  Polska  S.A.  z  siedzibą  w  Kraśniku,  zgłaszającego 

przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego, 

orzeka:  

Oddala odwołanie; 

Kosztami postępowania obciąża wykonawcę Środowisko i Innowacje Sp. z o.o. i zalicza 

w 

poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr  (słownie: 

piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od 

odwołania. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  Prawo  zamówień 

publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2019  r.,  poz.  1843)  na  niniejszy  wyrok 

–  w terminie 7 dni  od  dnia 

jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do Sądu Okręgowego w Lublinie.  

Przewodniczący:      ………………… 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający 

  Województwo  Lubelskie    prowadzi  w trybie  przetargu 

nieograniczonego  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  pn.  Usuwanie 

wyrobów  oraz  odpadów  zawierających  azbest  z  nieruchomości  należących  (użytkowanych) 

do osób fizycznych na terenie województwa lubelskiego w latach 2020-2021 z podziałem na 

3 części. Wartość zamówienia jest większa niż kwoty określone w przepisach wydanych na 

podstawie  art.  11  ust.  8  ustawy  Pzp.  Ogłoszenie  o zamówieniu  zostało  opublikowane 

w 

Dzienniku  Urzędowym  Unii  Europejskiej  10  grudnia  2019  r.  pod  numerem  2019/S  238- 

W  dniu  20 

grudnia  2019  r.  wykonawca  Środowisko  i  Innowacje  Sp.  z  o.o.  wniósł 

odwołanie  wobec  treści  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia.  Odwołujący  zarzucił 

Zamawiającemu naruszenie przepisów: 

1)  art. 29 ust. 1 w zw. z art. 7 ustaw

y Pzp, poprzez takie opisanie przedmiotu zamówienia, 

które  wprowadza  w  błąd  co  do  możliwości  wskazania  wszystkich  potencjalnych 

składowisk,  na  obszarze  których  wykonawca  przewiduje  unieszkodliwienie  odpadów, 

z 

uwagi  na  możliwą  sankcję  w  postaci  odrzucenia  oferty  w  przypadku  zadeklarowania 

innych  składowisk,  niż  składowiska  uznawane  przez  Zamawiającego  za  właściwe, 

w 

sytuacji  gdy  zgodnie z  zasadą  bliskości  wyrażoną  w  art.  20  ustawy  z  dnia 14  grudnia 

2012  r.  o  odpadach  katalog  składowisk  właściwych  może  się  różnić  w  przypadku 

poszczególnych wykonawców, co wynika z wykładni art. 20 ustawy o odpadach; 

2)  naruszenie art. 29 ust. 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ustawy Pzp, poprzez takie 

opisanie  przedmiotu  zamówienia,  które  nie  daje  dostatecznie  precyzyjnych  informacji 

i 

wprowadza  w  błąd  co  do  możliwości  realizacji  części  zamówienia  polegającej  na 

unieszkodliwieniu odpadów  w  zgodzie  z  zasadą  bliskości,  w  sytuacji  gdy  złożenie oferty 

zgodnej z wymogami SIWZ, prowadzić może do odrzucenia oferty wykonawcy; 

3)  na

ruszenie  22  ust.  1a  i  1b  w  zw.  z  art.  25  ust.  1  pkt  1  ustawy  Pzp,  poprzez  określenie 

wymogów  dotyczących  kompetencji  lub  uprawnień  do  prowadzenia  określonej 

działalności  zawodowej,  w  oderwaniu  od  wymogów  dotyczących  uprawnień  w  zakresie 

unieszkodliwiania  o

dpadów  niebezpiecznych objętych przedmiotem  zamówienia,  czyniąc 

oświadczenie  o  posiadaniu  własnego  składowiska  lub  o  obowiązującej  umowie  ze 

składowiskiem,  dokumentem  jakiego  może  żądać  Zamawiający  od  wykonawców 

(dokumenty te nie są przewidziane rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 25 ust. 2 

ustawy Pzp), w sytuacji gdy wykonawca mógłby samodzielnie wykonać część zamówienia 

polegającą na unieszkodliwieniu odpadów zawierających azbest, w zgodzie z przepisami 

prawa; 

4)  naruszenie art. 29 ust. 2 i 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, poprzez takie 

opisanie  przedmiotu  zamówienia,  z  którego  wynika,  że  jego  przedmiotem  jest  m.in. 

odbiór,  transport  i  unieszkodliwienie  odpadów  azbestowych,  w  sytuacji  gdy 

w 

rzeczywistości  unieszkodliwieniem  odpadów  zajmować  się  będzie  inny  podmiot,  co 

prowadzi  do  wniosku,  że  część  polegająca  na  unieszkodliwieniu  odpadów,  mogłaby 

zostać  potraktowana  jako  odrębne  zamówienie,  co  powinno  przejawiać  się  w  takim 

skonstruowaniu  formularza  ofertowego,  który  będzie  obejmował  odrębne  pozycje  dla 

wyceny poszczególnych części zamówienia, nie zaś zbiorcze ujęcie wszystkich kosztów, 

na  które  składają  się  usunięcie,  przygotowanie  do  transportu,  transport,  rozładunek 

i unieszkodliwienie; 

5)  naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 

pkt 1 i art. 7 ustawy Pzp, poprzez błędny 

opis  przedmiotu  zamówienia  w  zakresie  zał.  1  do  SIWZ  pkt  1.2,  z  uwagi  na  objęcie 

jednym  postępowaniem  etapu  polegającego  na  demontażu  wyrobów  zawierających 

azbest,  czyniąc  wykonawcę  wytwórcą  odpadów  niebezpiecznych,  z  etapem 

przygotowania do transportu istniejących już odpadów niebezpiecznych, zalegających na 

terenie  nieruchomości,  powstałych  w  okresie  poprzedzającym,  czyniąc  tym  samym 

niniejsze postępowanie nieadekwatnym  i mogącym  doprowadzić  do  nieporównywalności 

cen; 

naruszenie  art.  29  ust.  1  w  zw.  z  art.  7  ustawy  Pzp  poprzez  wprowadzające  w  błąd 

określenie wymogów co do unieszkodliwienia odpadów azbestowych, które pozostaje ze 

sobą  niespójne  w  dokumentacji  postępowania,  m.in.  w  treści  SIWZ  w  miejscu 

przeznaczony

m  na  opis  sposobu  przygotowania  oferty,  wprowadzając  de  facto  ukryty 

warunek  udziału  w  postępowaniu,  polegający  na  oczekiwaniu  od  wykonawcy  wskazania 

w 

treści  umowy  wszystkich  możliwych  miejsc  przetworzenia  odpadów,  w  sytuacji  gdy 

wystarczającym byłyby zapisy odwołujące się do konieczności postępowania z odpadami, 

w zgodzie z przepisami ustawy o odpadach, 

7)  naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 5 ustawy Pzp w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, 

poprzez  zaniechanie  opisania  środków  i  zasad  służących  unieszkodliwianiu  odpadów 

objętych przedmiotem zamówienia, które dopuszczałoby kierowanie strumienia odpadów 

na składowisko posiadające możliwości technologiczne i moce przerobowe; 

8)  naruszenie art. 56 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 139 ust. 1 ustawy Pzp,  poprzez takie 

sformułowanie wzorów  przyszłych umów, które  wywołują skutki  odmienne  od tych, które 

założył Zamawiający na podstawie błędnej wykładni przepisów, tj.: 

  art.  20  ustawy  o  odpadach  poprzez  przyjęcie,  że  jedynym  kryterium  „zasady 

bliskości”,  o  której  mowa  w  przytoczonym  przepisie  jest  odległość  składowiska 

odpadów od miejsca wytworzenia odpadów, mierzona kilometrami; 

  art.  9  ust.  2  pkt  2-7  w  zw.  z  art.  4  pkt  1  lit.  a  ustawy  o  ochronie  konkurencji 

i 

konsumentów,  poprzez  takie  ukształtowanie  warunków  przyszłej  umowy 

o 

zamówienie publiczne, na mocy których samodzielne realizowanie pełnego zakresu 

przedmiotu  zamówienia  publicznego  w  sposób  zgodny  z  opisem  przedmiotu 

zamówienia,  staje  się  niemożliwym,  z  uwagi  na  narzucenie  podwykonawcy 

w 

zakresie części zamówienia polegającego na unieszkodliwieniu odpadów. 

Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu: 

modyfikacji  rozdziału  XII  SIWZ,  poprzez  usunięcie  pkt  2a,  a  w  konsekwencji 

zastąpienie  pkt  3  w  załączniku  nr  7  do  SIWZ  treścią  oświadczenia  składanego  przez 

wykonawców:  „Oświadczam,  iż  usługi  polegające  na  usunięciu,  przygotowaniu  do 

transportu,  transporcie,  unieszkodliwianiu  odpadów  w  toku  realizacji  niniejszego 

zamówienia,  realizować  będziemy  w  zgodzie  z  przepisami  powszechnie 

obowiązującymi,  w  tym  w szczególności  z  przepisami  ustawy  o  odpadach,  również 

w 

zakresie zasady bliskości”; 

modyfikacji Załącznik nr 7 do SIWZ, poprzez rozbicie w tabeli nr 1 „Cena oferty”, w pkt 

1 i 2 składników cenotwórczych zamówienia, na poszczególne elementy: 

 dla pkt 1:  

  usunięcie odpadów azbestowych;  
  przygotowanie do transportu, załadunek, transport, rozładunek;  
  unieszkodliwienie na składowisku odpadów niebezpiecznych; 

 dla pkt 2:  

  przygotowanie do transportu, załadunek, transport, rozładunek;  
  unieszkodliwienie na składowisku odpadów niebezpiecznych. 

Odwołujący  wskazał,  że zgodnie z  Opisem  Przedmiotu  Zamówienia,  rozdział  III  ust. 

3  SIWZ:  „Na  przedmiot  zamówienia  w  zakresie  części  [...]  składa  się  w  szczególności 

usługa polegającą na: usunięciu odpadów azbestowych (demontażu wyrobów azbestowych 

z  dachu  oraz  usunięciu  odpadów  azbestowych  zalegających  na  terenie  nieruchomości), 

przygotowaniu do  transportu,  załadunku, transporcie, rozładunku oraz  unieszkodliwieniu na 

składowisku  odpadów  niebezpiecznych  w  ilości  (…)”.  Zgodnie  zaś  z  załącznikiem  nr  1  do 

SIWZ, Szczegółowy OPZ, pkt 1-3: „Na przedmiot zamówienia w zakresie części [...], składa 

się w szczególności usługa polegającą na: (1) usunięciu odpadów azbestowych (demontażu 

wyrobów  azbestowych  z  dachu  oraz  usunięciu  odpadów  azbestowych  zalegających  na 

terenie nieruchomości). (2) przygotowaniu do transportu, załadunku, transporcie, rozładunku 

oraz  (3)  unieszkodliwieniu  na  składowisku  odpadów  niebezpiecznych  w  ilości  min.  [...], 

w tym: 

usunięciu  (demontażu),  przygotowaniu  do  transportu  (w  tym  zapakowaniu),  załadunku, 

transporcie  oraz  unieszkodliwieniu  na  składowisku  odpadów  niebezpiecznych  wyrobów 

zawierających  azbest,  poprzez  likwidację  pokryć  dachowych  zawierających  azbest 

w 

ilości min. [...], z podziałem na lata: a) min. [...] w 2020 r. oraz b) pozostałej ilości w roku 

przygotowaniu  do  transportu  (w  tym  zapakowaniu),  załadunku,  transporcie  oraz 

unieszkodliwieniu  odpadów  zawierających  azbest  na  składowisku  odpadów 

niebezpiecznych, zalegających na terenie nieruchomości w ilości min. [...], z podziałem na 

lata: a) min. [...] w 2020 r. oraz b)  pozostałej ilości w roku 2021.” 

Ust. 4 pkt 5 OPZ: Wszystkie ilości zdemontowanych odpadów zawierających azbest ujętych 

w 

kartach przekazania odpadu od osób fizycznych przekazywane są do unieszkodliwienia na 

właściwe 

składowisko 

odpadów. 

Dokumentem 

potwierdzającym 

przekazanie 

zdemontowanych  odpadów  zgodnie  z  obowiązującymi  przepisami  jest  Karta  przekazania 

odpadu na składowisko (zbiorcza). 

Ust.  5  pkt  9  OPZ:  „Przekazanie  odpadów  azbestowych  na  składowisko  przeznaczone  do 

unieszkodliwiania  tego  rodzaju  odpadów.  uporządkowanie  oraz  oczyszczenie  z  pyłu 

azbestowego  terenu  prowadzonych  prac  wraz  z  zapleczem  z  zachowaniem  właściwych 

przepisów technicznych i sanitarnych.” 

§ 6 wzorów umów:  

Wykonawca,  który  nie  jest  właścicielem/zarządcą/administratorem  składowiska 

odpadów  niebezpiecznych,  oświadcza,  że  posiada  własne  składowisko  odpadów 

azbestowych  lub  obowiązującą  umowę  z  zarządzającym/administratorem  składowiska 

odpadów  niebezpiecznych,  na  którym  dopuszczone  jest  składowanie  odpadów 

zawierających azbest. 

Składowisko  odpadów,  o którym  mowa  w  niniejszej  umowie,  powinno  być  położone 

w 

stosunku do miejsca wytworzenia odpadu, zgodnie z zasada bliskości określona w art. 20 

ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach 

(Dz. U. 2019poz. 701,z późn. zm.). 

Wykonawca jest uprawniony do unieszkodliwienia odpadów zawierających azbest na 

składowisku,  o  ile  odpowiada  ono  wymogom  określonym  w  ustawie  o  odpadach  oraz  pod 

warunkiem,  że transport  tych  odpadów  w  celu  ich  unieszkodliwienia  odbywa  się  w  zgodzie 

z 

art. 24 ust. 2 ustawy o odpadach oraz zgodnie z przepisami ustawy o przewozie towarów 

niebezpiecznych.” 

Dalej  Odwołujący  wskazał,  że  warunki  udziału  w  postępowaniu,  dotyczące 

kompetencji  lub  uprawnień  do  prowadzenia  określonej  działalności  zawodowej  określono 

w 

Rozdziale V ust. 1 SIWZ. Zgodnie z Rozdziałem XII ust. 2a SIWZ: „Wykonawca w ofercie 

poda adresy oraz firmy wszystkich składowisk w których przewiduje dokonanie ostatecznego 

unieszkodliwienia  odpadów  niebezpiecznych  zawierających  azbest  z  uwzględnieniem 

wszystkich  możliwych miejsc  ich  powstania dla danej  części  postępowania.  Składowiska te 

musza  odpowiadać  wymogom  określonym  w  §  6  Załącznika  nr  3  do  SIWZ  wzoru  umowy. 

Wskazane  w  ofercie  składowiska  muszą  figurować  w  wykazie  składowisk  zamieszczonym 

w 

„Bazie 

Azbestowej" 

na 

stronie 

https://bazaazbestowa.gov.pl/pl/usuwanie- 

azbestu/składowiska jako ogólnodostępne na dzień wysłania ogłoszenia o zamówieniu tj. 06-

12-2019  r.  (Wykaz  w 

załączniku  nr  8  do  SIWZ).  Zamawiający  odrzuci  ofertę  na  podstawie 

art.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy,  jeżeli  Wykonawca  nie  poda  adresów  oraz  firm  wszystkich 

składowisk  lub  jeżeli  zadeklarowane  składowiska  nie  będą  odpowiadały  wymogom 

określonym w 5 6 Załącznika nr 3 do SIWZ wzoru umowy. Jeżeli z przyczyn niezależnych od 

Wykonawcy,  wskazane  składowisko  nie  będzie  w  stanie  przyjąć  odpadów  azbestowych  na 

etapie  realizacji  umowy,  zostaną  one  przekazane  na  składowisko  zajmujące  się 

unies

zkodliwianiem  odpadów  azbestowych,  znajdujące  się  najbliżej  składowiska 

wskazanego przez Wykonawcę." 

Zdaniem  Odwołującego  analiza  powyższego  fragmentu  SIWZ  pozwala  na 

przypuszczenie, że Zamawiający wprowadza w ten sposób wymóg kierowania odpadów do 

unieszk

odliwienia, na obszarze z góry określonego składowiska odpadów niebezpiecznych. 

Odwołujący  stwierdził,  że  postępowanie  o  analogicznym  przedmiocie  zamówienia 

prowadzone było przez Zamawiającego w roku ubiegłym, wszczęte w dniu 17 kwietnia 2018 

r.  W  dwóch  na  trzy  części,  postępowanie  zakończyło  się  na  korzyść  Odwołującego,  który 

z 

powodzeniem w dalszym ciągu realizuje zamówienie. W roku bieżącym nie jest to również 

pierwsze  postępowanie  o  analogicznym  przedmiocie  zamówienia  organizowane  przez 

Zamawiającego. W dniu 15 lipca 2019 r., Zamawiający wszczął analogiczne postępowanie, 

które  –  z  uwagi  na  analogiczne  postanowienia  SIWZ  –  zakończyło  się  unieważnieniem 

z 

powodu  braku  ofert  niepodlegających  odrzuceniu.  Powodem  odrzucenia  ofert  w było 

wówczas  wskazanie  niewłaściwego  składowiska  do  unieszkodliwienia  odpadów 

w 

rozumieniu  zasady  bliskości  wyrażonej  w  art.  20  ustawy  o  odpadach  albo  wskazanie 

jedynie  części  składowisk,  z  tych  które  należało  wskazać  w  treści  oferty.  Tym  samym 

Zamawiający doprowadził do zaistnienia w treści SIWZ unieważnionego postępowania takich 

postanowień, które nie są dostatecznie precyzyjne, wprowadzają wykonawców w błąd co do 

możliwości  realizacji  zamówienia  w  zakresie  części  dotyczącej  unieszkodliwienia  odpadów 

oraz utrudniają uczciwą konkurencję. 

Odwołujący  podał,  że  w  dniu  15  lipca  2019  r.,  Zamawiający  wszczął  analogiczne 

postępowanie. W toku postępowania, w wyniku wniosków wykonawców o wyjaśnienie treści 

SIWZ,  kilkukrotnie  zmianie  ulegała  treść  SIWZ.  Postępowanie  zostało  unieważnione 

w opar

ciu  o  art.  93  ust.  1  pkt  1  ustawy  Pzp,  z  uwagi  na  brak  ofert  niepodlegających 

odrzuceniu. W 

unieważnionym postępowaniu dla części 1-3 zamówienia złożone zostały trzy 

oferty  przez  wykonawców.  W  przypadku  oferty  nr  2  i  3,  powodem  odrzucenia  była 

niezgodność  treści  oferty  z  SIWZ.  Odrzucając  ww.  oferty  Zamawiający  podał,  że  rozumie 

„zasadę  bliskości"  jako  obowiązek  dostarczenia  odpadów  na  składowisko  znajdujące  się 

najbliżej  konkretnego  miejsca  powstania  odpadów.  Każde  składowisko  odpadów 

azbestowych musi spełniać te same wymagania przewidziane przepisami prawa, a co za tym 

idzie odpady winny być przetwarzane najbliżej miejsca ich powstania. 

Odwołujący  podniósł,  że  z  powyższego  wynika  interpretacja  zasady  bliskości  po 

stronie  Zamawiającego,  którą  rozumie  ją  jako  obowiązek  dostarczenia  odpadów  na 

składowisko  znajdujące  się  najbliżej  konkretnego  miejsca  powstania  odpadów.  Dodatkowo 

Zamawiający  wskazał  wprost,  że  składowisko  zarządzane  przez  Odwołującego,  w  jego 

ocenie nie odpowiada zasadzie bliskości. W tym miejscu należy przypomnieć, że Odwołujący 

realizuje  analogiczny  przedmiot  Zamówienia  u  tego  samego  Zamawiającego.  Do  tej  pory 

Zamawiający nie podważył sposobu postępowania Odwołującego z odpadami. 

W  ocenie  Odwołującego  Zamawiający  błędnie  interpretuje  powyższą  zasadę,  która 

znajduje  zastosowanie do  innych kategorii  odpadów  niebezpiecznych,  w  szczególności  zaś 

odpadów  medycznych,  o  czym  mowa  w  art.  20  ust.  3-6  ustawy  o  odpadach.  Generalna 

reguła  stanowiąca  o  zasadzie  bliskości,  określona  została  w  art.  20  ust.  1-2  ustawy 

o 

odpadach,  które  wskazują  na  konieczność  przetwarzania  odpadów  w  miejscu  ich 

wytworzenia,  a  w  przypadku  braku  takiej  możliwości  –  przekazuje  się,  uwzględniając 

hierarchię  sposobów  postępowania  z odpadami  oraz  najlepszą  dostępną  technikę,  o  której 

mowa  w  art.  207  ustawy  z  dnia  27  kwietnia  2001  r.  - 

Prawo  ochrony  środowiska,  lub 

technologię, o której mowa w art. 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których 

mogą  być  przetworzone.  Odwołujący  zaznaczył,  że  przetwarzanie  odpadów  ma  znacznie 

s

zerszy charakter niż jego unieszkodliwienie, które może być jednym z elementów procesu 

jakim jest przetwarzanie. 

Odwołujący  podniósł,  że  z  tak  określonej  treści  dokumentacji  postępowania  oraz 

decyzji  podejmowanych  przez  Zamawiającego  w  poprzednim  postępowaniu  wynika,  że 

wykonawca  zobowiązany  zostaje  do  kierowania  odpadów  celem  ich  unieszkodliwienia,  do 

konkretnego  składowiska.  Takie  rozwiązanie  powoduje  naruszenie  art.  29  ust.  2  i  3  w  zw. 

z 

art.  7  ustawy  Pzp,  poprzez  opisanie  przedmiotu  zamówienia,  które  swoim  zakresem 

obejmuje  odbiór,  transport  i  zagospodarowanie  frakcji  odpadów  niebezpiecznych  jakimi  są 

odpady  azbestowe,  przy  jednoczesnym  uzależnieniu  odrzucenia  lub  wyboru  oferty,  od 

przewidzenia, które składowiska odpadów Zamawiający uznał za spełniające wymogi zasady 

bliskości.  Tym  samym  zapis  ogranicza  konkurencję  i  pośrednio  narzuca  wykonawcy 

konkretnego  podwykonawcę  w  zakresie  zagospodarowania  odpadów  azbestowych  – 

zagospodarowanie  (unieszkodliwienie)  odpadów  stanowi  część  przedmiotu  zamówienia 

i wynik

a  wprost  z  OPZ.  Mimo  braku  wskazania  nazw  firm  zarządzających  właściwymi 

w 

ocenie  Zamawiającego  składowiskami  w  treści  SIWZ,  można  dojść  do  wniosku,  że 

dyspozycja wyrażona w art. 29 ust. 3 ustawy Pzp także została w tym wypadku spełniona. 

Odwołujący stwierdził, że w orzecznictwie Izby wskazuje się na szerokie rozumienie 

zasady bliskości (sygn. akt KIO 1534/13, KIO 1378/13), prowadzące od wniosku, że zasada 

bliskości  nie  może  być  rozumiana,  jako  fizyczna  odległość  (ilość  kilometrów)  instalacji  od 

miejsca  wyt

warzania  odpadów,  co  prowadziłoby  do  naruszenia  konkurencyjności 

w 

postępowaniach o udzielenie zamówienia  

Odwołujący  powołał  się  na  art.  16  ust.  1  i  3  Dyrektywy  2008/98/WE,  który  stanowi: 

„Państwa  członkowskie  stosują  właściwe  środki,  we  współpracy  z  innymi  państwami 

członkowskimi,  jeżeli  jest  to  konieczne  lub  pożądane,  aby  ustanowić  zintegrowana 

wystarczająca  sieć  instalacji  do  unieszkodliwiania  odpadów  i  instalacji  do  odzysku 

zmieszanych  odpadów  komunalnych  zebranych  z  gospodarstw  domowych,  uwzględniającą 

przypadki,  w  których  zbieranie  takie  obejmuje  również  takie  odpady  od  innych  wytwórców, 

z 

uwzględnieniem  najlepszych  dostępnych  technik.  (…)  Sieć  powinna  umożliwiać 

unieszkodliwiane  odpadów  lub  odzysk  odpadów,  o  których  mowa  w  ust.  1,  w  jednej 

z 

najbliżej  położonych  odpowiednich  instalacji,  za  pomocą  najodpowiedniejszych  metod 

i technologii,  w   

celu  zapewnienia  wysokiego  poziomu  ochrony  środowiska  oraz  zdrowia 

publicznego”.  Zdaniem  Odwołującego  powyższe  przesądza  o  konieczności  wykładania 

„zasady  bliskości”  w sposób,  który  nakazuje  uwzględnianie  poza  odległością  także  kwestie 

dotyczące  najodpowiedniejszych  metod  i  technologii,  zapewnienia  wysokiego  poziomu 

ochrony  środowiska  i  zdrowia  publicznego.  Ponadto  z  treści  przepisu  wynika,  że 

unieszkodliwianie  powi

nno  się  odbywać  w  jednej  z  najbliżej  położonych  instalacji,  nie  zaś 

wyłącznie najbliższej oraz uwzględniać pozostałe kryteria. 

Odwołujący dodał, że zasada bliskości wyrażona w art. 20 ustawy o odpadach nie ma 

charakteru  bezwzględnego.  Literalne  brzmienie  przepisu  pozostawia  nawet  odpady 

zawierające  azbest,  poza  obszarem  regulacji.  Biorąc  pod  uwagę  zakres  zamówienia, 

obejmujący  ok.  40.000  ton  odpadów,  w  połączeniu  z  mocami  przerobowymi  składowiska 

w 

Kraśniku  i  pozostałych,  wskazanych  w  decyzji  o  odrzuceniu  ofert  w  unieważnionym 

postępowaniu (m.in. wskazano składowiska, które nie przyjmują już odpadów lub przyjmują 

maksymalnie kilka ton dziennie, w sytuacji gdy jeden transport Odwołującego liczy nawet do 

26  ton  jednego  dnia),  dopuszczalność  określenia  kilku  składowisk,  np.  na  wypadek  awarii, 

przestoju  czy  innych  zdarzeń  losowych,  w  przypadku  niniejszego  postępowania,  powinno 

zostać uznane za korzystne. 

Odwołujący  podniósł,  że  bezwzględna  zasada  bliskości  odnosiła  się  do  kategorii 

odpadów  określonych  w  art.  20  ust.  7  i  n.,  który  stanowił,  że  zakazuje  się  przetwarzania: 

zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz 

pozostałości  z  procesu  mechaniczno-biologicznego  przetwarzania  odpadów  komunalnych, 

o 

ile  są  przeznaczone  do  składowania,  odpadów  zielonych  –  poza  obszarem  regionu 

gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone. W powyższym wykazie 

brak jest odpadów niebezpiecznych zawierających azbest. Oznacza to, że zasada bliskości 

doznaje odstępstwa w przypadku niektórych kategorii odpadów. Jeśli wykonawcy postępują 

w 

zgodzie  z  art.  21  ustawy  o  odpadach  oraz  transportują  odpady  w  sposób  przewidziany 

w 

art. 24 ust. 2, transport i przetwarzanie takich odpadów poza granicami obszaru, na którym 

zostały wytworzone, uznać należy za w pełni dopuszczalny. 

Dodatkowo  Odwołujący  –  w  kontekście  najlepszej  dostępnej  techniki,  technologii, 

składających się na zasadę bliskości – powołał się na, warto odnieść się do treści art. 160-

162 ustawy Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 162 ust. 9 tej ustawy, zgodnie 

z 

którym  sposób  postępowania  z  eliminowanymi  substancjami  stwarzającymi  szczególne 

zagrożenie  dla  środowiska,  a  także  instalacjami  i  urządzeniami,  w  których  są  lub  były  one 

wykorzystywane, określają przepisy ustawy o odpadach. Wskazał, że treść Działu VII ustawy 

o  odpadach,  wskazuje  na  szczególne  zasady  gospodarowania  niektórymi  rodzajami 

odpadów,  jest  w  nim  mowa  głównie  o  kategoriach  odpadów  sprawiających  szczególne 

zagrożenie.  Względem  azbestu,  podobnie  jak  w  przypadku  art.  20  ustawy  Pzp,  nie 

przewidziano specjalnych wymogów. 

Odwołujący  przedstawił  okoliczności,  które  jego  zdaniem  mogą  przemawiać  za 

obowiązywaniem  zasady  bliskości  w  stosunku  do  jego  składowiska,  mieszczącego  się 

w 

miejscowości Dobrów: 

Godziny  pracy  składowiska  –  do  ostatniego  samochodu  trwają  prace  rozładunkowe. 

Składowisko jest  przygotowane do  świadczenia  usług rozładunku zawsze w  godzinach 

dogodnych dla kierowców obsługujących usługę transportu. 

Priorytet  w  rozładunku  własnych  dostaw.  Pojazdy  własne  obsługiwane  są  w  trybie 

natychmiastowym celem zapewnienia lepszej rotacji i wydajności, optymalizacji kosztów. 

Ładunek jest rozładowywany niezwłocznie po dotarciu na składowisko, co nie wpływa na 

zużycie pojazdów, poprzez np. ich obciążanie ładunkiem w czasie postoju lub w czasie 

noclegu na obcy parkingu. 

4)  Brak potrzeby zapewnienia noclegu dla kierowcy poza miejscem zamieszkania. 

Możliwość serwisowania i drobnych napraw pojazdów podczas ich pobytów w Dobrowie, 

gdzie jest również cała baza transportowa. 

Dostęp  do  własnego  paliwa  -  niższa  cena,  w  stosunku  do  cen  na  stacja  paliwowych. 

Odwołujący korzystając z rozwiązań dostaw paliw dla swoich maszyn i floty, z racji skali, 

korzysta  ze  znacznych  rabatów  w  cenie  paliw,  co  optymalizuje  zarówno  koszty 

transportu  i  cz

as  pracy  kierowcy,  unikającego  postoi  na  stacjach  paliw  jak  i  doliczania 

kilometrów do swojej trasy celem dojechania do takiej stacji. 

Łatwość rotacji kierowców. 

Elastyczne cykle rozliczeń za składowiskiem – dostosowane do harmonogramu projektu. 

9)  Ewentualne 

oczekiwanie  na  rozładunek  odbywa  się  na  terenie  zarządzanym  przez 

operatora składowiska w Dobrowie, poza zasięgiem osób postronnych, z dala od siedlisk 

ludzkich i terenów rolnych. 

Kierowcy posiadają dostęp do sanitariatów. 

11)  Drogi i place manewrowe zapewnia

ją prostą komunikację. 

Odwołujący stwierdził, że według jego wiedzy składowisko w Kraśniku, mimo statusu 

ogólnodostępnego,  w  sposób  rażący  ogranicza  i  utrudnia  dostępność  do  swoich  usług  np. 

poprzez brak możliwości rozładunku w godzinach popołudniowych lub w soboty. Pracownicy 

składowiska  nie  oczyszczają  powierzchni  ładunkowej  rozładowanego  pojazdu,  cedując  ten 

obowiązek  na  kierowcę,  co  w  przypadku  kierowców  firm  spedycyjnych  może  stanowić 

wykroczenie, gdyż takowi w większości nie posiadają odpowiednich szkoleń i zabezpieczeń 

osobistych  jak  np.  maski  i  kombinezony.  Wprost  takie  działanie  ogranicza  i  eliminuję 

znaczącą  część  firm  transportowych  mogących  świadczyć  usługi  odpadu  azbestowego. 

Ponadto sam  proces  rozładunku  jest  powolny,  a rozładunek  odpadu spakowanego w  worki 

np.  typu  BigBag  jest  sporym  utrudnieniem  dla  sprzętu  rozładunkowego.  Cały  proces 

deponowania  odpadu,  jego  logistyka  na  składowisku,  przebiega  powolnie,  generując 

przestoje. 

Odwołujący  wskazał  również,  że  według  jego  wiedzy  składowisko  odpadów,  które 

jako  jedyne  jest  w  stanie  zrealizować  przedmiot  zamówienia  i  sprostać  wymaganym  przez 

OPZ  mocom  przerobowym  na  obszarze  Województwa  Lubelskiego  jest  składowisko 

znajdujące się w Kraśniku, zarządzane przez EKO-AZBEST sp. z o.o. Istotne dane wynikają 

również  ze  stron  internetowych  bazy  azbestowej.  Zgodnie  z  informacjami  zawartymi  na 

stronach, z terenu woj. Lubelskiego, w dalszym ciągu pozostaje do odbioru ponad 1 min ton 

odpadów 

azbestowych. 

https://www.bazaazbestowa.qov.pl/pl/usuwanie-

azbestu/zestawienie-statvstvczne 

https://www.bazaazbestowa.qov.pl/pl/usuwanie-

azbestu/wvkres-aktvwnosci-qmin 

Zdaniem  Odwołującego  z  powyższego  wynika,  że  po 

realizacji  niniejszego  zamówienia,  składowisko   w Kraśniku  nie  będzie  w  stanie  przyjąć 

żadnych dodatkowych odpadów zawierających azbest.  

Odwołujący podniósł, że zaskarżone brzmienie SIWZ oznacza zawężenie konkurencji 

w  ramach  Województwa  Lubelskiego  do  jednego  tylko  podmiotu  zdolnego  zrealizować 

niniejsze zamówienie, w zakresie w jakim dotyczy unieszkodliwienia odpadów zawierających 

azbest.  Spółka  zarządzająca  składowiskiem  składając  ofertę  będzie  miała  jednocześnie 

preferencyjne  stawki,  mogąc  jednocześnie  narzucać  wyższe  innym  wykonawcom,  co 

w 

praktyce  uniemożliwi  złożenie  konkurencyjnej  oferty.  Nawet  w  przypadku  nie  złożenia 

oferty w postępowaniu o zamówienie przez rzeczony podmiot, może się okazać, że na mocy 

postanowień  umownych,  będzie  on  jedynym  dostępnym  podwykonawcom  do  realizacji 

części  zamówienia  polegającego  na  unieszkodliwieniu  odpadów.  Odwołujący  stwierdził,  że 

dopuszczenie także innych składowisk do unieszkodliwiania odpadów zawierających azbest, 

ułatwi możliwości przyjmowania przez składowisko w Kraśniku odpadów azbestowych, także 

ze  źródeł  innych  niż  wynikające  z  niniejszego  zamówienia.  Przyjęcie  bowiem  odpadów 

w 

ilościach  przewidzianych  w  niniejszym  zamówieniu,  doprowadzi  do  osiągnięcia  górnego 

limitu mocy przerobowych składowiska.  

W  odniesieniu  do  zarzutu  dotyczącego  zmniejszenia  zakresu  zamówienia 

o 

zagospodarowanie,  przy  jednoczesnym  zachowaniu  kosztów  po  stronie  wykonawcy 

Odwołujący  wskazał,  że  z  treści  dokumentacji  postępowania  wynika,  że  przedmiotem 

zamówienia  dla  wszystkich  3  części  będzie:  usunięcie  (demontaż),  przygotowanie  do 

transportu  (w  tym  zapakowanie),  załadunek,  transport,  unieszkodliwienie  na  składowisku 

odpadów niebezpiecznych – wyrobów zawierających azbest. 

Odwołujący  podniósł,  że  mimo  treści  SIWZ  i  OPZ  wydaje  się,  że  postanowienia 

wzorów  umów,  które  narzucają  kierowanie  odpadów  azbestowych  do  wskazanej  instalacji, 

w 

praktyce  powodują  konieczność  zawarcia  umowy  ze  składowiskiem  oraz  skalkulowania 

w ofercie  kierowanej  do  Zamawi

ającego,  stawek  uzyskanych  od  składowiska,  za 

unieszkodliwienie  1  tony  odpadów  azbestowych.  Zamawiający  nie  ma  uprawnień,  na  mocy 

których  umożliwi  realizację  części  zamówienia  w  zakresie  zagospodarowania  odpadów 

niebezpiecznych,  tylko  jednemu  wykonawcy.  Po

dobne  rozwiązanie  można  uznać  za 

dopuszczalne  w  sytuacji, gdy  przedmiot  zamówienia nie obejmowałby  unieszkodliwienie na 

składowisku  odpadów  niebezpiecznych.  W  takiej  sytuacji,  w  wyniku  zawężonego 

zamówienia,  Zamawiający  mógłby  wskazać,  np.  składowisko,  którego  jest  właścicielem, 

względnie przeprowadzić osobne postępowanie na składowanie odpadów niebezpiecznych. 

W  takim  wypadku  wykonawca  nie  musiałby  kalkulować  w  ofercie  również  kosztów 

zagospodarowania.  Koszty  te  będą  wynikiem  umowy  zawartej  przez  Wykonawcę 

z 

podmiotem, który równolegle może ubiegać się o udzielenie zamówienia. 

Odwołujący  dodał,  że  ustalenie  zasad  postępowania  w  powyższy  sposób  może 

prowadzić  do  niegospodarnego  wydatkowania  środków  publicznych  przez  Zamawiającego, 

z 

uwagi na całkowitą likwidację konkurencji na obszarze objętym zamówieniem, w zakresie 

stanowiącym 

część 

przedmiotu 

zamówienia 

jakim 

jest 

zagospodarowanie 

(unieszkodliwienie) odpadów zawierających azbest. 

W zakresie zarzutu naruszenie art. 30 ust. 1 i 5 ustawy Pzp w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 

ustawy  o  odpadach  Odwołujący  wskazał,  że  Zamawiający  określił  możliwość  stosowania 

rozwiązań  równoważnych.  Rozwiązanie  równoważne  mogłoby  polegać  na  możliwości 

zaoferowania  przedmiotu  zamówienia  o  nie  gorszych  parametrach  technicznych, 

konfigura

cjach,  wymaganiach  normatywnych  itp.  Jednocześnie  Zamawiający  nie 

doprecyzował  na  czym  miałyby  polegać  rozwiązania  równoważne  w  przypadku  niniejszego 

zamówienia.  Zasadnym  wydaje  się  więc  wniosek,  że  zaoferowanie  Zamawiającemu 

zagospodarowania  (unieszkodliw

iania)  odpadów  w  ramach  innego  składowiska  niż 

wskazano  w  treści  wzoru  umowy,  które  jednocześnie  w  żaden  sposób  nie  odbiegałoby 

technologicznie  czy  technicznie,  wydajnościowo  (szybkość  i  moce  przerobowe), 

funkcjonalność  (korzystne  godziny  otwarcia  składowiska)  oraz  oferowałoby  wyższy  poziom 

ochrony  środowiska  (brak  konieczności  zabezpieczenia  przed  wtórną  emisją)  powinno  być 

przez  Zamawiającego  pożądane.  Zamawiający  nie  określił  jednak  specjalnych  wymogów, 

przykładowo poprzez wskazanie określonych wymogów środowiskowych czy też w zakresie 

wydajności  czy  funkcjonalności.  Niemniej  jednak  przewidział  możliwość  rozwiązań 

równoważnych.  Określenie  wymagań  przewidzianych  w  art.  30  ust.  1  pkt  1  w  stosunku  do 

składowiska  w  połączeniu  z przewidzianym  przez  Zamawiającego  zapisem  dotyczącym 

rozwiązań  równoważnych,  umożliwiłyby  zaoferowanie  realizacji  części  Zamówienia 

polegającej  na  zagospodarowaniu  odpadów,  w  instalacji  alternatywnej,  odpowiadającej 

swoimi rozwiązaniami instalacji określonej we wzorze umowy.

Na  podstawie  dokument

acji  przedmiotowego  postępowania  oraz  biorąc  pod  uwagę 

stanowiska  stron  i  dowody  przedstawione  na  rozprawie,  Izba 

ustaliła  i  zważyła,  co 

następuje: 

Na  wstępie  Izba  ustaliła,  że  Odwołujący  spełnia  określone  w  art.  179  ust.  1  ustawy 

Pzp  przesłanki  korzystania  ze  środków  ochrony  prawnej,  tj.  ma  interes  w uzyskaniu 

zamówienia, a naruszenie przez Zamawiającego przepisów ustawy Pzp może spowodować 

poniesienie  przez  niego  szkody  polegającej  niemożliwości  skutecznego  ubiegania  się 

o 

udzielenie zamówienia.  

Odnosząc się do kwestionowania przez Zamawiającego legitymacji Przystępującego 

do  wniesienia  odwołania  Izba  po  pierwsze  oddaliła  wniosek  o  odrzucenie  odwołania  jako 

złożonego przez  podmiot  nieuprawniony.  Odnosząc się do tego wniosku  podkreślić  należy, 

że  zgodnie  z  ugruntowanym  stanowiskiem  prezentowanym  w  orzecznictwie  przesłanki 

określone w art. 179 ust. 1 ustawy Pzp mają charakter materialnoprawny, a ich ewentualne 

niespełnienie  nie  skutkuje  odrzuceniem  odwołania,  ale  jego  oddaleniem.  Niezależnie  od 

po

wyższego  Izba  stwierdziła,  że  Odwołującemu  nie  sposób  odmówić  legitymacji  do 

wniesienia  odwołania.  Zauważenia  wymaga,  że  w  przypadku  odwołań  dotyczących 

postanowień SIWZ szkoda wykonawcy ma ze swej natury charakter hipotetyczny, a interes 

w  uzyskaniu  zamówienia  można  przypisać  każdego  wykonawcy  deklarującemu 

zainteresowanie  udziałem  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia,  dla  którego 

postanowienia SIWZ mogą być potencjalnie niekorzystne. 

W  związku  z  powyższym  Izba  rozpoznała  odwołanie  merytorycznie  i  stwierdziła,  że 

nie zasługuje ono na uwzględnienie. 

Izba ustaliła, że zgodnie z rozdziałem III SIWZ: 

1.  n

a  przedmiot  zamówienia  w  zakresie  części  1  –  Powiaty:  łukowski,  rycki,  radzyński, 

parczewski,  lubartowski,  bialski,  Miasto  Biała  Podlaska,  składa  się  w  szczególności 

usługa  polegającą  na:  usunięciu  odpadów  azbestowych  (demontażu  wyrobów 

azbestowych    z  dachu  oraz  usunięciu  odpadów  azbestowych  zalegających  na  terenie 

nieruchomości),  przygotowaniu  do  transportu,  załadunku,  transporcie,  rozładunku  oraz 

unieszkodliwie

niu na składowisku odpadów niebezpiecznych w ilości  11 333,330 Mg;  

2.   n

a  przedmiot  zamówienia  w  zakresie  części  2  -  Powiaty:  puławski,  opolski,  lubelski, 

Miasto  Lublin,  świdnicki,  łęczyński, krasnostawski,  włodawski,  chełmski,  Miasto  Chełm, 

składa  się  w  szczególności  usługa  polegająca  na:  usunięciu  odpadów  azbestowych 

(demontażu  wyrobów  azbestowych  z  dachu  oraz  usunięciu  odpadów  azbestowych 

zalegających  na  terenie  nieruchomości),  przygotowaniu  do  transportu,  załadunku, 

transporcie, 

rozładunku 

oraz 

unieszkodliwieniu 

na 

składowisku 

odpadów 

niebezpiecznych w ilości  11 333,330 Mg;  

3.  n

a przedmiot zamówienia w zakresie części 3 - Powiaty: kraśnicki, janowski, biłgorajski, 

hrubieszowski,  tomaszowski,  zamojski  i  Miasto  Zamość,  składa  się  w  szczególności 

usługa  polegającą  na:  usunięciu  odpadów  azbestowych  (demontażu  wyrobów 

azbestowych    z  dachu  oraz  usunięciu  odpadów  azbestowych  zalegających  na  terenie 

nieruchomości),  przygotowaniu  do  transportu,  załadunku,  transporcie,  rozładunku  oraz 

unieszkodliwieniu na składowisku odpadów niebezpiecznych w ilości  11 333,340 Mg. 

W  rozdziale  XII  pkt  2a  SIWZ 

Zamawiający  sformułował  następujące  postanowienie: 

Wykonawca  w  ofercie  poda  adresy  oraz  firmy  wszystkich  składowisk  w których  przewiduje 

dokonanie ostatecznego unieszkodliwienia 

odpadów niebezpiecznych zawierających azbest 

z  uwzględnieniem  wszystkich  możliwych  miejsc  ich  powstania  dla  danej  części 

postępowania.  Składowiska te  muszą odpowiadać wymogom  określonym  w  §  6  Załącznika 

nr 3 do SIWZ wzoru umowy. Wskazane w ofercie składowiska muszą figurować w wykazie 

składowisk 

zamieszczonym 

w 

„Bazie 

Azbestowej” 

na 

stronie 

https://bazaazbestowa.gov.pl/pl/usuwanie-

azbestu/skladowiska  jako  ogólnodostępne  na 

dzień  wysłania  ogłoszenia  o  zamówieniu  tj.  06-12-2019  r.  (Wykaz  w  załączniku  nr  8  do 

SIWZ).  Zamawiający  odrzuci  ofertę  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy,  jeżeli 

Wykonawca  nie  poda  adresów  oraz  firm  wszystkich  składowisk  lub  jeżeli  zadeklarowane 

składowiska  nie  będą  odpowiadały  wymogom  określonym  w  §  6  Załącznika  nr  3  do  SIWZ 

wzoru  u

mowy.  Jeżeli  z  przyczyn  niezależnych  od  Wykonawcy,  wskazane  składowisko  nie

będzie  w  stanie  przyjąć  odpadów  azbestowych  na  etapie  realizacji  umowy,  zostaną  one 

przekazane  na  składowisko  zajmujące  się  unieszkodliwianiem  odpadów  azbestowych, 

znajdujące się najbliżej składowiska wskazanego przez Wykonawcę. 

Zgodnie z 

§ 6 wzorów umów: 

1.  Wykonawca,  który  nie  jest  właścicielem/zarządcą/administratorem  składowiska  odpadów 

niebezpiecznych,    oświadcza,  że  posiada  własne  składowisko  odpadów  azbestowych  lub 

obowiązującą 

umowę 

z 

zarządzającym/administratorem 

składowiska 

odpadów 

niebezpiecznych, na którym dopuszczone jest składowanie odpadów zawierających azbest. 

2.  Składowisko  odpadów,  o  którym  mowa  w  niniejszej  umowie,  powinno  być  położone  

w stosunku do miejsca wytwor

zenia odpadu, zgodnie z zasadą bliskości określoną w art. 20 

ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019 poz. 701,   z późn. zm.).   

3.  Wykonawca  jest  uprawniony  do  unieszkodliwienia  odpadów  zawierających  azbest  na 

składowisku,  o  ile  odpowiada  ono  wymogom  określonym  w  ustawie  o  odpadach  oraz  pod 

warunkiem, że transport tych odpadów w celu ich unieszkodliwienia odbywa się  w zgodzie 

z 

art. 24 ust. 2 ustawy o odpadach oraz zgodnie z przepisami ustawy  o przewozie towarów 

niebezpiecznych.   

W  Formularzu  ofertowym  (załącznik  nr  7  do  SIWZ)  Zamawiający  wymagał  podania 

ceny w rozbiciu na następujące elementy: 

  usunięcie  (demontaż),  przygotowanie  do  transportu  (w  tym  zapakowanie),  załadunku, 

transport  oraz  unieszkodliwienie  na  składowisku  odpadów  niebezpiecznych  wyrobów 

zawierających azbest, poprzez likwidację pokryć dachowych zawierających azbest, 

  przygotowanie  do  transportu  (w  tym  zapakowanie),  załadunku,  transport  oraz 

unieszkodliwienie  odpadów  zawierających  azbest  na  składowisku  odpadów 

niebezp

iecznych, zalegających na terenie nieruchomości 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie przepisów stanowiących, że: 

  art.  7  ust.  1  ustawy  Pzp:  Zamawiający  przygotowuje  i  przeprowadza  postępowanie 

o 

udzielenie  zamówienia  w  sposób  zapewniający  zachowanie  uczciwej  konkurencji 

i 

równe  traktowanie  wykonawców  oraz  zgodnie  z  zasadami  proporcjonalności 

i 

przejrzystości. 

  art.  29  ustawy  Pzp:  1.  Przedmiot  zamówienia  opisuje  się  w  sposób  jednoznaczny 

i 

wyczerpujący,  za  pomocą  dostatecznie  dokładnych  i  zrozumiałych  określeń, 

uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie 

oferty. 2. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać 

uczciwą konkurencję. 3. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać przez wskazanie 

znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba że jest to uzasadnione specyfiką 

przedmiotu  zamówienia  i  zamawiający  nie  może  opisać  przedmiotu  zamówienia  za 

pomocą  dostatecznie  dokładnych  określeń,  a  wskazaniu  takiemu  towarzyszą  wyrazy 

"lub  równoważny".  3.  Przedmiotu  zamówienia  nie  można  opisywać  przez  wskazanie 

znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który 

charakteryzuje  produkty  lub  usługi  dostarczane  przez  konkretnego  wykonawcę,  jeżeli 

mogłoby  to  doprowadzić  do  uprzywilejowania  lub  wyeliminowania  niektórych 

wykonawców  lub  produktów,  chyba  że  jest  to  uzasadnione  specyfiką  przedmiotu 

zamówienia  i  zamawiający  nie  może  opisać  przedmiotu  zamówienia  za  pomocą 

dostatecznie  dokładnych  określeń,  a  wskazaniu  takiemu  towarzyszą  wyrazy  „lub 

równoważny”.  

  art. 22 ustawy Pzp: ust. 1a. Zamawiający określa warunki udziału w postępowaniu oraz 

wymagane  od  wykonawców  środki  dowodowe w  sposób  proporcjonalny do  przedmiotu 

zamówienia  oraz  umożliwiający  ocenę  zdolności  wykonawcy  do  należytego  wykonania 

zamówienia,  w  szczególności  wyrażając je jako minimalne  poziomy  zdolności.  Ust.  1b. 

Warunki  udziału  w  postępowaniu  mogą  dotyczyć:  1)  kompetencji  lub  uprawnień  do 

prowadzenia określonej działalności zawodowej, o ile wynika to z odrębnych przepisów; 

2) sytuacji ekonomicznej lub finansowej; 3) zdolności technicznej lub zawodowej. 

  art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp: W postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający 

może  żądać  od  wykonawców  wyłącznie  oświadczeń  lub  dokumentów  niezbędnych  do 

prze

prowadzenia  postępowania.  Oświadczenia  lub  dokumenty  potwierdzające:  1) 

spełnianie  warunków  udziału  w  postępowaniu  lub  kryteria  selekcji,  (…)  zamawiający 

wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub 

zaproszeniu do składania ofert. 

  art. 30 ust. 1 ustawy Pzp określający sposoby opisania przedmiotu zamówienia i art. 30 

ust.  5  ustawy  Pzp 

zgodnie  z  którym  jeżeli  dane  oznakowanie,  które  spełnia  warunki 

określone  w  ust.  1  pkt  2–5,  zawiera  również  wymagania  niezwiązane  z  przedmiotem 

zamówienia,  zamawiający  nie  może  żądać  tego  oznakowania.  W  takim  przypadku 

zamawiający  może  opisać  przedmiot  zamówienia  przez  odesłanie  do  tych  wymagań 

oznakowania  lub,  w  razie  potrzeby,  do  tych  jego  części,  które  są  związane 

z 

przedmiotem  zamówienia  i  są  odpowiednie  dla  określenia  cech  zamawianych  robót 

budowlanych, dostaw lub usług. 

  art. 56 Kc: Czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, 

które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. 

  art.  20  ustawy  o  odpadach:  1.  Odpady,  z  uwzględnieniem  hierarchii  sposobów 

postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu 

ich  powstania. 

2.  Odpady,  które  nie  mogą  być  przetworzone  w  miejscu  ich  powstania, 

przekazuje  si

ę,  uwzględniając  hierarchię  sposobów  postępowania  z  odpadami  oraz 

najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. 

Prawo  ochrony  środowiska,  lub  technologię,  o  której  mowa  w  art.  143  tej  ustawy,  do 

najbliżej  położonych  miejsc,  w  których  mogą  być  przetworzone.  3.  Zakazuje  się:  1) 

stosowania komunalnych osadów ściekowych, 2) unieszkodliwiania zakaźnych odpadów 

medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych – poza obszarem województwa, na 

którym zostały wytworzone. 4. Zakazuje się przywozu na obszar województwa odpadów, 

o których mowa  w  ust.  3,  wytworzonych  poza  obszarem  tego  województwa,  do  celów, 

o 

których  mowa  w  ust.  3.  5.  Komunalne  osady  ściekowe  mogą  być  stosowane  na 

obszarze województwa innego niż to, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od 

miejsca  wytwarzania odpadów  do  miejsca stosowania położonego na  obszarze innego 

województwa  jest  mniejsza  niż  odległość  do  miejsca  stosowania  położonego  na 

obszarze  tego  samego  województwa.  6.  W  przypadku  unieszkodliwiania  zakaźnych 

odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, przepis ust. 5 stosuje się 

odpowiednio.  Dopuszcza  się  unieszkodliwienie  zakaźnych  odpadów  medycznych 

i 

zakaźnych  odpadów  weterynaryjnych  na  obszarze  województwa  innego  niż  to,  na 

którym zostały wytworzone, w najbliżej położonej instalacji, w przypadku braku instalacji 

do unieszkodliwiania tych odpadów na obszarze danego województwa lub gdy istniejące 

instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych. 

  art.  9  ust.  2  pkt  2-7  ustawy  o  ochronie  konkurencji  i  konsumentów:  2.  Nadużywanie 

pozycji  dominującej  polega  w  szczególności  na:  2)  ograniczeniu  produkcji,  zbytu  lub 

postępu  technicznego  ze  szkodą  dla  kontrahentów  lub  konsumentów;  3)  stosowaniu 

w 

podobnych  umowach  z  osobami  trzecimi  uciążliwych  lub  niejednolitych  warunków 

umów,  stwarzających  tym  osobom  zróżnicowane  warunki  konkurencji;  4)  uzależnianiu 

zawarcia  umowy  od  przyjęcia  lub  spełnienia  przez  drugą  stronę  innego  świadczenia, 

niemającego  rzeczowego  ani  zwyczajowego  związku  z  przedmiotem  umowy;  5) 

przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju 

konkurencji;  6)  narzucaniu  przez  przedsiębiorcę  uciążliwych  warunków  umów, 

przynoszących  mu  nieuzasadnione  korzyści;  7)  podziale  rynku  według  kryteriów 

terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych. 

Mimo  rozdrobnienia  kwalifikacji  prawnych  zarzutów  odwołania  zauważyć  należy,  że 

wszystkie te zarzuty dotyczą wymagań Zamawiającego dotyczących składowiska odpadów, 

na  których  dokonywane  będzie  unieszkodliwianie  odpadów  azbestowych.  Niektóre  z  tych 

kwalif

ikacji  prawnych  są  w  ocenie  Izby  niezrozumiałe,  jako  że  trudno  je  powiązać 

z 

okolicznościami faktycznymi stanowiącymi podstawę zarzutów. Dotyczy to w szczególności 

22  ust.  1a  i  1b  w  zw.  z  art.  25  ust.  1  pkt  1

,  jak  również  art.  30  ust.  1  i  5  ustawy  Pzp. 

Nie

zależnie jednak od niezasadnego i zbędnego rozdrobnienia podstaw prawnych zarzutów, 

wszystkie  one  sprowadzały  się  do  kwestionowania  wymagań  dotyczących  składowiska 

odpadów, na których wykonawca będzie utylizował odpady azbestowe. 

Zarzuty  odwołania  sprowadzają  się  do  zakwestionowania  wprowadzonego  przez 

Zamawiającego  wymogu  wskazania  w  ofercie  składowisk  w  których  nastąpi  utylizacja 

azbestu oraz uprawnienia Odwołującego do odrzucenia oferty w sytuacji, gdy składowiska te 

nie będą odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa (jednym z takich wymogów 

jest  zasada  bliskości).  W  ocenie  Izby  tak  określony  wymóg  nie  narusza  żadnego 

z 

przywołanych  w  odwołaniu  przepisów  prawa.  Natomiast  stanowisko  Odwołującego,  na 

którym  bazuje  całość  zarzutów  odwołania,  opiera  się  na  niezgodnej  ze stanem  faktycznym 

tezie,  jakoby  Zamawiający  dopuścił  możliwość  utylizacji  odpadów  azbestowych  tylko  na 

z 

góry  określonych  przez  siebie  składowiskach,  do  których  nie  należy  składowisko,  jakim 

dysponuje Odwołujący. Twierdzenie takie nie ma żadnego oparcia w postanowieniach SIWZ. 

W żadnym z tych postanowień nie wskazano bowiem (ani też nie można z nich wyprowadzić 

takiego  wniosku)

,  że  Zamawiający  przesądził,  które  składowiska  będzie  uznawać  za 

właściwe. Teza ta jest niezgodna ze stanem faktycznym ustalonym przez Izbę. Wyraźnego 

zaznaczenia  wymaga,  że  Zamawiający  wskazał  w  SIWZ  jedynie,  że  wykonawca  ma 

obowiązek  podać  w  ofercie  adresy  oraz  firmy  wszystkich  składowisk  w  których  przewiduje 

dokonanie ostatecznego unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych zawierających azbest 

oraz  że  składowiska  te  muszą  odpowiadać  wymogom  określonym  w ustawie  o  odpadach, 

w 

tym  w  zgodnie  z  narzuconą  tymi  przepisami  zasadą  bliskości.  Dodatkowo  Zamawiający 

przewidział  sankcję  odrzucenia  oferty  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy,  jeżeli 

w

ykonawca  nie  poda  adresów  oraz  firm  wszystkich  składowisk  lub  jeżeli  zadeklarowane 

składowiska nie będą odpowiadały wskazanym wymogom.  

Odnosząc  się  do  tak  sformułowanego  postanowienia  wskazać  należy,  że 

Zamawiający  ma  pełne  prawo  oczekiwać  wskazania  w  ofercie,  w  jakich  składowiskach 

będzie  przeprowadzana  utylizacja  odpadów  azbestowych.  Jest  to  istotny  aspekt  sposobu 

wykonywania  przedmiotu  zamówienia  i  Zamawiający  ma  oczywiste  prawo  do 

zweryfikowania,  już  na  etapie  badania  oferty,  czy  będzie  to  odpowiadać  obowiązującym 

przepisom

, w tym zasadzie bliskości, której zastosowanie nie zależy od woli Zamawiającego, 

lecz  wynika  z  bezwzględnie  obowiązujących  przepisów  prawa.  Jednocześnie  Zamawiający 

nie  przedstawił  w  SIWZ  żadnej  własnej  interpretacji  tej  zasady.  Co  do  sankcji  w  postaci 

odrzucenia  oferty,  również  należy  ją  uznać  za  oczywistą  konsekwencję  niespełnienia 

wymagań  w  przedmiotowym  zakresie.  Tymczasem  Odwołujący  sformułował  żądanie 

zmierzające  do  tego,  że  Zamawiający  nie  mógłby  powziąć  z  oferty  wiedzy  na  temat  tego, 

gdzie będą przekazywane odpady azbestowe, co w rezultacie pozbawiałoby Zamawiającego 

możliwości weryfikacji, czy nastąpi to w zgodzie z przepisami ustawy o odpadach.  

Za  nieuprawnione  należy  uznać  stanowisko  Odwołującego,  który  kwestionuje 

postanowienia  SIWZ  powołując  się  na  decyzje  podjęte  przez  Zamawiającego  w  innych 

postępowaniach  przetargowych.  Odnosząc  się  do  tego  stanowiska  podkreślić  należy,  że 

p

odstawą oceny zasadności zarzutów może być tylko i wyłącznie treść SIWZ obowiązująca 

w  postępowaniu,  w  którym  wniesiono  odwołanie,  i  jej  zgodność  z  przepisami  prawa.  Nie 

może  natomiast  świadczyć  o  zasadności  zarzutów  przewidywany  przez  Odwołującego 

przebieg  dalszych  etapów  postępowania  przetargowego,  w  tym  jego  założenia  co  do 

przewidywanego  sposobu  interpretacji  zasady  bliskości.  Jeżeli  obowiązujące  w  obecnym 

postępowaniu postanowienia SIWZ nie zawierają zapisów niezgodnych z przepisami ustawy, 

to  nie  można  uwzględnić  odwołania  z  powołaniem  się  na  mniejsze  czy  większe 

prawdop

odobieństwo,  że  Zamawiający  dokona  oceny  ofert  niezgodnie  z  tym  przepisami, 

przyjmując  za  podstawę  zdarzenia  z  postępowań  prowadzonych  w  przeszłości.  W związku 

z 

tym  nieprzydatne  dla  rozpoznania  sprawy  są  złożone  przez  Odwołującego  dowody 

z dokumentacji  z  innych,  prowadzonych 

wcześniej  przez  Zamawiającego  postępowań 

przetargowych. 

W  związku  z  powyższym  zaskarżone  postanowienia  nie  mogą  być  uznane  za 

naruszające konkurencję przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu tylko wykonawców 

dysponujących konkretnym składowiskiem odpadów, niezasadne są również zarzuty będące 

konsekwencją  upatrywanego  przez  Odwołującego  w  tych  postanowieniach  naruszenia 

konkurencji. 

Jeszcze  raz  wyraźnego  podkreślenia  wymaga,  że  Zamawiający  nie  określił 

w 

tym  zakresie  żadnych  wymagań  dalej  idących,  niż  te,  które  wynikają  z  przepisów 

obowiązującego prawa, w szczególności nie dopuścił do możliwości utylizacji odpadów przez 

tylko  jednego  wykonawcę.  Nie  ma  również  podstaw  twierdzić,  że  utylizacja  odpadów 

azbestowych  będzie  musiała  być  dokonywana  przez  inny  podmiot  niż  wykonawca 

przedmiotowego  zamówienia.  Ponadto  postanowień  tych  nie  sposób  też  uznać  za 

nieprecyzyjne, stanowią one bowiem wprost odwołanie się do przepisów ustawy o odpadach.  

Podobnie 

z

arzut  dotyczący  rozwiązań  równoważnych  jest  konsekwencją 

bezpodstawnego  twierdzenia,  że  Zamawiający  dopuścił  możliwość  skorzystania 

z konkretnego 

składowiska odpadów azbestowych. Skoro takiego wskazania w treści SIWZ 

nie  ma,  to  twierdzenie  o  konieczności  dopuszczenia  możliwości  zagospodarowania 

unieszkodliwiania)  odpadów  w  ramach  innego  składowiska  niż  wskazano  w  treści  wzoru 

umowy,  jest  bezprzedmiotowe.  Treść  umowy  odwołuje  się  bowiem  tylko  do  wymagań 

wynikających z ustawy o odpadach.  

Zarzuty  odwołania,  jak  przyznał  sam  Odwołujący  podczas  rozprawy,  zmierzały  do 

uzyskania  przez  Odwołującego  pewności,  czy  składowisko,  którym  wykonawca  ten 

dysponuje,  będzie  uznane  za  prawidłowe.  Odnosząc  się  do  tego  stanowiska  podkreślić 

należy, że środki ochrony prawnej składane na etapie przed składaniem ofert, nie mogą być 

traktowane jako służące uprzedniemu przesądzeniu przez Izbę, jak zostanie zweryfikowana 

oferta  konkretnego  wykonawcy.  Skoro  zaskarżone  postanowienia  w  sposób  precyzyjny 

i 

nienaruszający konkurencji odwołują się do określonych przepisów prawa, to zastosowanie 

tych  przepisów  będzie  zadaniem  Zamawiającego  na  etapie  badania  ofert  i  wówczas, 

w 

przypadku  dokonania  niekorzystnej  dla  Odwołującego  oceny,  będzie  mu  przysługiwać 

prawo  do  wniesienia  odwołania  na  czynność  odrzucenia  oferty,  co  do  której  Zamawiający 

będzie musiał przedstawić wyczerpującą argumentację, podlegającą ocenie w postępowaniu 

odwoławczym.  Nie  jest  natomiast  rolą  Izby,  aby  jeszcze  przed  złożeniem  oferty 

w 

zastępstwie  Zamawiającego  dokonywać  oceny  jej  potencjalnej  treści  i  uprzednio 

prz

esądzać  o  jej  zgodności  z  wymaganiami  Zamawiającego.  W  tym  kontekście  zarzuty 

odwołania należy uznać za przedwczesne, a w konsekwencji za niezasadne. 

Niezależnie  od  powyższego  należy  zwrócić  dodatkową  uwagę  na  niezasadność 

żądania  dotyczącego  modyfikacji  rozbicia  cen  w formularzu  ofertowym,  które  nie  zostało 

w 

żaden  sposób  uzasadnione.  Wątpliwe  jest  powiązanie  tego  żądania  z  konkretnymi 

zarzutami  odwołania,  ponadto  nie  wiadomo  nawet,  jakie  konsekwencje  faktyczne  i  prawne 

miałaby mieć wnioskowana zmiana. 

Pod

sumowując  należy  stwierdzić,  że  zaskarżone  postanowienia  nie  zawierają 

zapisów  ograniczających  możliwość  skorzystania  ze  składowisk  w  sposób  zgodny 

z 

przepisami  prawa. Wręcz  przeciwnie,  postanowienia  te  wskazują,  że  jedynym  wymogiem 

Zamawiającego  jest  to,  aby  przekazywanie  odpadów  do  utylizacji  odbywało  się  zgodnie 

z 

przepisami prawa. Prezentowana przez Odwołującego interpretacja zasady bliskości, której 

Odwołujący spodziewa się po Zamawiającym, nie ma oparcia w dokumentacji postępowania, 

odwołanie stanowi polemikę z nieistniejącym w tym postępowaniu (niewyrażonym w SIWZ) 

stanowiskiem  Zamawiającego.  Ocenianie  konkretnych  składowisk  pod  kątem  spełniania 

zasady bliskości na tym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne. 

Odnosząc się do pozostałych dowodów złożonych przez Odwołującego, dotyczących 

w szczególności sposobu funkcjonowania i mocy przerobowych poszczególnych składowisk, 

ponownie  podkreślić  należy,  że  wobec  niewskazania  w  postanowieniach  SIWZ  składowisk, 

które  Zamawiający  dopuszcza,  ocenianie  poszczególnych  składowisk  jest  na  obecnym 

etapie  postępowania  całkowicie  bezprzedmiotowe.  W  tej  sytuacji  na  marginesie  jedynie 

zauważyć należy, że zgodnie z  rozdziałem XII pkt 2a SIWZ, jeżeli z przyczyn niezależnych 

od Wykonawcy,  wskazane  składowisko  nie  będzie  w  stanie  przyjąć  odpadów  azbestowych 

na  etapie  realizacji  umowy,  zostaną  one  przekazane  na  składowisko  zajmujące  się 

unieszkodliwianiem  odpadów  azbestowych,  znajdujące  się  najbliżej  składowiska 

wskazanego przez Wykonawcę. 

Wobec  niestwierdzenia  narusz

enia  przez  Zamawiającego  przepisów  ustawy, 

odwołanie podlegało oddaleniu. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

ustawy  Pzp  oraz  w  oparciu  o  przepisy  §  3  pkt  1  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów 

z 

dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz 

rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (t.j. Dz. U. z 2018 

r.  poz.  972),  stosownie  do  wyniku  postępowania  obciążając  kosztami  postępowania 

Odwołującego. 

Przewodniczący:      …………………