KIO 1191/22 WYROK dnia 25 maja 2022 r.

Sygn. akt: KIO 1191/22 

WYROK 

z dnia 25 maja 2022 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza  -   w składzie: 

Przewodniczący:  

Marzena Teresa Ordysińska 

Anna Kuszel-Kowalczyk 

Anna Osiecka 

Protokolant:            

Piotr Cegłowski 

po 

rozpoznaniu  na  rozprawie  z  udziałem  stron  i  uczestników  postępowania  odwoławczego 

w dniu  25  maja 

2022  r.  w  Warszawie,  odwołania  wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej  w  dniu  29 kwietnia  2022  r.  przez  wykonawcę  Sweco  Polska  spółka 

z 

ograniczoną  odpowiedzialnością  w  Poznaniu  w postępowaniu  prowadzonym  przez 

Skarb  Państwa  -  Generalnego  Dyrektora  Dróg  Krajowych  i  Autostrad  w  Warszawie, 

w 

imieniu  którego  działa  Generalna  Dyrekcja  Dróg  Krajowych  i  Autostrad  Oddział 

w Szczecinie 

przy  udziale wykonawc

ów, zgłaszających przystąpienia do postępowania odwoławczego po 

stronie zamawiającego 

Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku oraz 

VOESSING POLSKA spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Bydgoszczy 

orzeka: 

oddala odwołanie;  

kosztami  postępowania  odwoławczego  obciąża  wykonawcę  Sweco  Polska  spółka 

z 

ograniczoną odpowiedzialnością w Poznaniu, i: 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15 000 zł 00  gr 

(słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy),  uiszczoną  przez  wykonawcę 

Sweco  Polska  spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  w  Poznaniu 

tytułem wpisu od odwołania, 

zasądza 

od 

wykonawcy 

Sweco 

Polska 

spółka 

z 

ograniczoną 

odpowiedzialnością  w  Poznaniu   na  rzecz  Skarbu  Państwa  -  Generalnego 

Dyrektora  Dróg  Krajowych  i  Autostrad  w  Warszawie,  w imieniu  którego 

działa  Generalna  Dyrekcja  Dróg  Krajowych  i  Autostrad  Oddział 

w Szczecinie 

kwotę  3  600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące  sześćset  złotych  zero 

groszy), 

stanowiącą  koszty  postępowania  odwoławczego  poniesione  z  tytułu 

wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie  do  580  ust.  1  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  -  Prawo  Zamówień 

Publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 1129 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 14 dni od dnia 

jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej  

do 

Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:   ………………………………………. 

………………………………………. 

………………………………………. 

Sygn. akt KIO 1191/22 

U z a s a d n i e n i e 

I. 

Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, w imieniu 

którego działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie (dalej: 

Zamawiający), prowadzi na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo 

zamówień  publicznych  (Dz.  U.  z 2021  r.  poz.  1129  ze  zm.;  dalej:  Prawo  zamówień 

publicznych) postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest 

wykonanie  dokumentacji  projektowej  dla  zadania  pn.:  „Budowa  drogi  S6  –  Zachodnia 

Obwodnica Szczecina” z podziałem na 2 części. 

W  dniu  29  kwietnia 

2022  r.  w  tymże  postępowaniu,  przez  Sweco  Polska  spółka 

z 

ograniczoną  odpowiedzialnością  w  Poznaniu  (dalej:  Odwołujący)  zostało  wniesione 

odwołanie. 

Odwołujący zarzucał Zamawiającemu naruszenie: 

1. art. 18 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 11 ust. 2 

ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 

1913 z późn. zm., dalej jako: „uznk.”) w zw. z art. 16 pkt 1-3 Prawa zamówień publicznych, 

poprzez  niewłaściwą  ocenę  przez  Zamawiającego  stanu  faktycznego  sprawy  i  błędne 

przyjęcie przez Zamawiającego, że:  

1.1.  objęcie  przez  Odwołującego  zastrzeżeniem  jako  tajemnicy  przedsiębiorstwa  informacji 

zawartych w niżej wymienionych trzech plikach:  

1.2. Odwołujący zastrzegł informacje zawarte w trzech plikach (o nazwach: „ZAŁĄCZNIK NR 

1_TABELA_KALKULACJA SZCZEGÓŁOWA-sig”, „ZAŁĄCZNIK NR 2_GRAF PROCEDURY 

WYCENY-

sig”  i  „WYJAŚNIENIA  RNC_CZĘŚĆ  TAJNA-sig”),  jako  stanowiące  tajemnicę 

przedsiębiorstwa  w  sposób  niewłaściwy,  bowiem  uzasadnienia  dla  dokonanych  zastrzeżeń 

są jedynie zbiorami ogólnych twierdzeń Odwołującego, bez argumentacji faktycznej oraz bez 

wykazania  i  udowodnienia  zasadności  dokonywanego  zastrzeżenia,  jak  również  bez 

łącznego  spełnienia  przesłanek  opisanych  w  art.  11  ust.  2  uznk  (w  szczególności  poprzez 

rzekome  niewykazanie  wartości  gospodarczej  dokumentów  objętych  tajemnicą 

przedsiębiorstwa),  nie  jest  skuteczne,  ponieważ  informacje  w  nich  zawarte  nie  spełniają 

definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 11 ust. 2 uznk,  

oraz 

że:  

pomimo  tego,  że  informacje  te  spełniają  wszystkie  przesłanki  uznania  ich  za  tajemnicę 

przedsiębiorstwa w rozumieniu ww. przepisów uznk i Pzp, a Sweco prawidłowo i terminowo 

(wraz z  przekazaniem zastrzeganych informacji)  zastrzegło, że informacje te nie mogą być 

udostępniane  oraz  prawidłowo  i  skutecznie  wykazało,  że  informacje  te  stanowią  tajemnicę 

przedsiębiorstwa, chronioną prawem przed udostępnieniem podmiotom trzecim;  

2.  Art.  74  ust.  2  Prawa  zamówień  publicznych  w  zw.  z  art.  16  pkt  1-3  Prawa  zamówień 

publicznych  poprzez  niewłaściwe  zastosowanie  w/w  przepisu  przez  Zamawiającego 

polegające na przyjęciu, że wyjaśnienia i dowody złożone przez Odwołującego w odpowiedzi 

na  we

zwanie  w  celu  zbadania,  czy  cena  jego  oferty  zawiera  rażąco  niską  cenę,  należy 

traktować  jako  ofertę  i  stosować  dla  nich  zasady  udostępniania  jak  dla  oferty  (opisane  w 

treści  art.  74  ust.  2  pkt  1)  Prawa  zamówień  publicznych),  podczas  gdy  wyjaśnienia  rażąco 

niskiej ceny i wszystkie dowody dołączane do tych wyjaśnień są załącznikami do protokołu 

Postępowania  niemieszczącymi  się  w  dyspozycji  art.  74  ust.  2  pkt  1)  Prawa  zamówień 

publicznych,  a  w  konsekwencji  podlegają  one  ewentualnemu  udostępnieniu  (przy  czym 

w

yłącznie w zakresie, w jakim nie stanowią one tajemnicy przedsiębiorstwa) najwcześniej po 

dokonaniu wyboru oferty najkorzystniejszej albo unieważnieniu Postępowania,  

a  w  konsekwencji  postawienia  zarzutów  jak  pkt  1  ppkt  1.1  oraz  1.2,  jak  również  pkt  2 

powy

żej zarzucam Zamawiającemu naruszenie:  

3. Art. 16 pkt 1), pkt 2) oraz pkt 3) w związku z art. 18 ust. 3 Prawa zamówień publicznych 

poprzez prowadzenie Postępowania z zaniechaniem stosowania zasad uczciwej konkurencji, 

równego  traktowania  wykonawców,  przejrzystości  i  proporcjonalności,  w  szczególności 

poprzez  dokonanie  oceny  skuteczności  zastrzeżenia  tajemnicy  przedsiębiorstwa  dla 

niejawnych  części  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  (oraz  dowodów  dołączonych  do  tych 

wyjaśnień) przedłożonych przez Sweco w dniu 14 marca 2022 r. na podstawie uzasadnienia 

zastrzeżenia informacji znajdującego  się w  ofercie Sweco  złożonej  w  dniu 4 lutego 2022  r. 

odnoszącego  się  do  odmiennego  niż  badany  zakresu  i  rodzaju  informacji,  podczas  gdy 

uzasadnienie  zastrzeżenia  wraz  z  dowodami  dotyczące  niejawnych  załączników  do 

wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny przedłożonych przez Sweco, Sweco przedstawiło 

w  części  jawnej  przedkładanych w  dniu 14 marca 2022  r.  wyjaśnień,  wraz z  przekazaniem 

zastrzeganych dokumentów. 

W konsekwencji tak p

odniesionych zarzutów, Odwołujący wnosił o: 

1) uwzględnienie odwołania w całości;  

2)  nakazanie  Zamawiającemu  uchylenia  częściowego  wadliwej  Decyzji  z  22  kwietnia 

poprzez  unieważnienie  czynności  objętej  w/w  zawiadomieniem  o  uznaniu  za  bezskuteczne 

zastrzeżenie informacji zawartych w 3-ch niżej wymienionych plikach złożonych przez Sweco 

w toku Postępowania jako wyjaśnienia rażąco niskiej ceny i oznaczonych jako „TAJEMNICA 

PRZEDSIĘBIORSTWA”, tj.:  

/ „ZAŁACZNIK NR 1_TABELA_KALKULACJA SZCZEGÓŁOWA-sig”  

/ „ZAŁACZNIK NR 2_GRAF PROCEDURY WYCENY-sig”  

/ „WYJAŚNIENIA RNC_CZĘŚĆ TAJNA-sig”,  

3)  nakazanie  Zamawiającemu  uznania,  iż  w/w  trzy  dokumenty/pliki  zostały  prawidłowo 

zastrzeżone  jako  tajemnica  przedsiębiorstwa,  co  oznacza,  że  nie  będą  one  ujawniane 

i 

udostępniane jako załączniki do protokołu Postępowania innym uczestnikom Postępowania 

i/lub osobom trzecim,  

4)  nakazanie  Zamawiającemu  uznania,  że  wszystkie  jawne  bądź  prawidłowo  odtajnione 

dokumenty/pliki  oraz  informacje  stanowiące  wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny  przedłożone 

przez Sweco stanowią załączniki do protokołu Postępowania, co oznacza, że mogą one co 

do  zasady  podlegać  ewentualnemu  udostępnianiu  innym  uczestnikom  Postępowania  i/lub 

osobom  trzecim  dopiero  po  wyborze  oferty  najkorzystniejszej  albo  po  uniewa

żnieniu 

Postępowania. 

Uzasadniając  podniesione  zarzuty,  Odwołujący  wskazywał,  że  „pozyskał  i  zbudował 

(w 

ciągu  kilku  ostatnich  lat)  dla  celów  zoptymalizowania  procesu  przygotowania  i  wyceny 

przedkładanych  przez  siebie  ofert,  dla  zwiększenia  konkurencyjności  swoich  ofert  oraz  na 

potrzeby  przyszłych  realizacji,  własny  –  autorski  wieloelementowy  system  zawierający 

metodologię  wyceny/kalkulacji  swoich  cen  ofertowych  na  wykonanie  wszelkiego  rodzaju 

usług projektowych, konsultingowych i inżynierskich. System ten opiera się na historycznych 

danych  ze  wszystkich  projektów/usług  już  przez  Sweco  zrealizowanych  oraz  na  danych 

pochodzących z postępowań przetargowych, gdzie Sweco złożyło swoje oferty. System ten 

obejmuje  elementy  oprogramowania  (IT),  obszerne  bazy  danych  z  konkretnymi  opcjami  i 

algorytmami  analitycznymi  oraz  modelami  obliczeniowymi,  elementy  organizacyjne  dot. 

modelowania  ceny  i  analizy  ryzyk  (m.in.  prezentowane  Zamawiającemu  na  grafach, 

schematach, etc.), weryfikowanie zakresów przyznawanych kompetencji i odpowiedzialności 

poszczególnych  członków  zespołu  realizacyjnego,  wnioski  i  działania  wynikające  z  np. 

braków  wiedzy  w poszczególnych  obszarach  działania,  a  w  związku  z  tym  propozycje 

przyszłych szkoleń dla personelu, itp.”. 

Dodatkowo,  na  rozprawie,  odno

śnie  kalkulacji  szczegółowej  wskazywał,  że  jest  ona 

skonstruowana odmiennie od  obowiązkowej  kalkulacji,  której  wzór Zamawiający sporządził. 

Odnosi  się  do  trzydziestu  jeden  szczegółowych  pytań  z  wezwania  do  wyjaśnień  rażąco 

niskiej ceny. Według niego jest to informacja gospodarcza, a możliwość specyficznego ujęcia 

w 

trzydziestu  jeden  punktach  umożliwił  Odwołującemu  wdrożony  przez  niego  autorski 

system, który pozwala na efektywne wyliczenia. Jego zdaniem, jeżeli Zamawiający odtajniłby 

informacje  zgodnie  z  zap

owiedzią,  to  konkurenci  nakładając  na  siebie  informacje  z  trzech 

dokumentów  objętych  odwołaniem,  metodą  odwrotnej  inżynierii  mogliby  dojść  do  odkrycia 

sposobu, w jaki Odwołujący dokonuje kalkulacji ceny. Twierdził, że jest to sposób tylko jemu 

znany  i  jego 

ujawnienie  prowadziłoby  do  takich  strat  gospodarczych  po  stronie 

Odwołującego,  że  cenniejsze  dla  niego  byłoby  zrezygnowanie  z  tego  postępowania. 

Wskazywał,  że  w  grafie  ujęto  ilustracyjnie,  w  jaki  sposób  Odwołujący  dochodzi  do  ceny 

podanej w ofercie. Ujawn

ienie takiego algorytmu byłoby równoznaczne z ujawnieniem know-

how  Odwołującego.  Co  do  części  tajnej  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  podnosił,  że 

prezentuje tam konkretne wartości procentowe i kwotowe oraz opis systemu i jego założeń, 

które wykorzystał. Podkreślał, że jego unikalna metoda kalkulacji i autorski system pozwoliły 

mu w ostatnim czasie wygrać trzydzieści dwa postępowania w zakresie designu. 

Zamawiający  w  odpowiedzi  na  odwołanie  i  na  rozprawie  wnosił  o  oddalenie 

odwołania. 

Zamawiający  odmiennie  niż  Wykonawca  oceniał  charakter  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny, 

uznając  je  za  część  oferty.  Wyjaśnienia  te  jedynie  doprecyzowują  ofertę  w  zakresie  ceny. 

Brak  jest  zatem,  zdaniem  Zamawiającego,  racjonalnych  podstaw,  aby  traktować  je 

rozłącznie od oferty i ujawniać dopiero po wyborze oferty.  

W  odniesieniu  do  dokumentu  ZAŁĄCZNIK  NR  1_TABELA_KALKULACJA 

SZCZEGÓŁOWA-sig  Zamawiający  podnosił,  że  przygotowanie  cen  jednostkowych  dla 

warunków  danego  postępowania jest  zjawiskiem  naturalnym  i  samo w  sobie nie uzasadnia 

o

bjęcia  informacji  na  temat  cen  jednostkowych  ochroną  wynikającą  z  tajemnicy 

przedsiębiorstwa.  Co  więcej  w  uzasadnieniu  dotyczącym  powodów  zastrzeżenia  tajemnicy 

przedsiębiorstwa Wykonawca  wprost  wskazał,  iż  zastrzega  wartość  liczbową  zysku  w  PLN 

jako  tajem

nicę  przedsiębiorstwa,  jednak  brak  jest  takiego  wskazania  co  do  kalkulacji 

cenowej. 

Niemniej,  w  ocenie  Zamawiającego,  nawet  gdyby  uznać,  iż  doszło  do  zastrzeżenia 

tego  dokumentu,  to  w  ocenie  Zamawiającego  nie  spełnia  on  definicji  tajemnicy 

przedsiębiorstwa,  albowiem  cena  w  niniejszym  postępowaniu  jest  to  kalkulacja  wykonawcy 

na potrzeby określonego zamówienia. Skoro jest to cena w postępowaniu, nie można mówić, 

że jest ona tajemnicą przedsiębiorstwa, a jej wskazanie narazi wykonawcę na szkodę. Cena 

ta dotyc

zy bowiem tylko tego postępowania. 

W  odniesieniu  do  ZAŁĄCZNIKA  NR  2_GRAF  PROCEDURY  WYCENY-sig 

Zamawiający  podnosi,  że  Wykonawca  nie  wykazał,  aby  odtajnienie  tego  załącznika 

wskazywało  na  naruszenie  tajemnicy  przedsiębiorstwa  Wykonawcy.  Wartość  gospodarcza 

danej  informacji  nie  może  sprowadzać  się  do  samego  subiektywnego  przekonania 

przedsiębiorcy  o  wartości  posiadanej  przez  niego  informacji.  Odwołujący  w  Odwołaniu  nie 

wykazał,  które  konkretnie  elementy  zastrzeżonych  informacji  oraz  w  jaki  sposób  ich 

pozyskanie  pozwoliłby  innym  wykonawcom  uzyskanie  przewagi  konkurencyjnej  lub  jaki 

realny  skutek  może  to  wywrzeć  na  jego  sytuację  rynkową.  W  uzasadnieniu  nie  wykazano 

istnienia  związku  przyczynowo  –  skutkowego  między  ujawnieniem  zastrzeżonych 

dokumentów i informacji a szkodą, jaką może ponieść Wykonawca, ograniczając się w tym 

zakresie  do  ogólnego  wskazania,  że  „udostępnienie  tych  informacji  podmiotom 

konkurencyjnym  w  sposób  oczywisty  godziłoby  w  interes  oraz  dobra  osobiste  samego 

Wykonawcy,  (…)  ujawnienie  zastrzeżonych  przez  Wykonawcę  danych  skutkować  może 

zachwianiem konkurencji rynkowej oraz poważnym naruszeniem interesów i dóbr osobistych 

Wykonawcy”. 

Jeżeli  zaś  chodzi  o  załącznik  WYJAŚNIENIA  RNC_CZĘŚĆ  TAJNA-sig  to 

Zamawiający  wyjaśniał,  że  częściowo  uznał,  iż  Wykonawca  wykazał,  że  opisywane  przez 

niego metody połączenia funkcjonalności poszczególnych systemów informatycznych mogą 

być uznane za autorskie rozwiązanie Wykonawcy i z tego powodu pozostawił utajniony cały 

fragment  odnoszący  się  do metod  łączenia poszczególnych  programów,  które  dostępne  są 

na rynku. Brak jest przy tym, jego zdaniem, podstaw do u

tajniania nazw tych programów, czy 

opisów ich funkcjonalności oferowanych przez producentów tych systemów. Fakt korzystania 

z 

powszechnie  dostępnych  na  rynku  programów  nie  stanowi  tajemnicy  przedsiębiorstwa, 

sam opis funkcjonalności programów nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa bo jest 

to  fakt  znany  powszechnie,  sam  fakt  wynegocjowania  niższych  stawek  stanowi  część 

wyjaśnień RNC, które musza być weryfikowalne przez innych wykonawców, fakt korzystania 

przez  przedsiębiorców  z  aplikacji  MS  Teams  nie  jest  niczym  niezwykłym  w  dzisiejszych 

realiach.  Nadto  miejsce  wykonywania  czynności  nie  stanowi  know-how  Wykonawcy  – 

informacja taka nie posiada wartości gospodarczej.  

Jako  podlegające  odtajnieniu  Zamawiający  uznał  również  takiego  fragmenty,  które 

nie  ujaw

niają  żadnej  konkretnej  informacji  dotyczącej  Wykonawcy  lub  opisują  błędy 

popełniane przez innych Oferentów (w ocenie Wykonawcy), gdyż siłą rzeczy, jego zdaniem, 

nie  mogą  one  stanowić  tajemnicy  przedsiębiorstwa  Wykonawcy.  Wykonawca  w  wielu 

miejscach  posługuje  się  zwrotami  nieostrymi,  które  nie  zdradzają  żadnej  konkretnej 

informacji  nie  wskazując  w jakim  zakresie  ujawnienie  informacji  miałoby  narazić  go  na 

szkodę.  Zamawiający  stoi  na  stanowisku,  że  opisywana  procedura  również  nie 

charakteryzuje  się  żadną  innowacyjnością,  nie  wykazano  wartości  gospodarczej  tych 

informacji.  

Nadto,  stawiana  przez  Odwołującego  teza  o  istnieniu  praktyki  przejmowania 

personelu przez konkurencję i związanym z tym ryzyku nie została, zdaniem Zamawiającego 

w żaden sposób udowodniona. Jeżeli jako podstawy do zastrzeżenia informacji dotyczących 

personelu,  którym  dysponuje,  jako  tajemnicy  przedsiębiorstwa  wywodzono  z  ryzyka 

podkupienia tego  personelu, to należałoby  wykazać,  że  takie  ryzyko  faktycznie występuje  - 

wyjaśnić czy w ogóle Wykonawca zetknął się z taką praktyką, jakiej liczby osób w jego firmie 

to dotyczyło, a także czy wskazany w dokumentach składanych wraz z ofertą i na wezwanie 

Zamawiającego  personel  oraz  jego  doświadczenie  miało  charakter  unikalny,  wyjątkowo 

specjalistyczny, 

usprawiedliwiający  przypuszczenie,  że  na  rynku  może  istnieć  praktyka 

pozyskiwania  takich  osób,  czy  istotnie  ograniczona  na  rynku  jest  liczba  osób  z 

doświadczeniem  wymaganym  przez  Zamawiającego  i  punktowanym  dodatkowo  w  ramach 

kryterium  oceny  ofert  (por.m.in.  wyrok  KIO  z  dnia  19  maja  2017  r.,  sygn.  akt  KIO  863/17). 

Powyższemu  obowiązkowi  Wykonawca  nie  sprostał.  Praktyki  takiej,  wbrew  twierdzeniom 

Zamawiającego i Przystępującego, nie potwierdza to, że sam Odwołujący utajniając własny 

wykaz  osób  również  powołał  się  na  zjawisko  podkupowania  personelu.  Okoliczność,  iż 

konkurencyjni  wobec  siebie  wykonawcy  podejmują  próby  zastrzeżenia  poufności  wykazów 

osób  składanych  na  potrzeby  wykazania  spełnienia  warunków  udziału  w  postępowaniu  lub 

oceny  ofert  w  kryteriach  związanych  z doświadczeniem  personelu,  w  żaden  sposób  nie 

przesądza  o  tym,  że  informacje  zawarte  w takich  wykazach  stanowią  tajemnicę 

przedsiębiorstwa.  Co więcej, zauważał  Zamawiający,  jak  wskazuje  doświadczenie życiowe, 

niejednokrotnie  takie  działania  zmierzają  jedynie  do  utrudnienia  konkurencyjnym 

wykonawcom  możliwości  zweryfikowania  prawidłowości  złożonych  oświadczeń  i 

dokumentów i ich zgodności z wymaganiami Zamawiającego. 

Do  postępowania  odwoławczego  zostały  skutecznie  zgłoszone  przystąpienia  po 

stronie Zamawiającego przez wykonawców: 

Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku oraz 

VOESSING POLSKA spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Bydgoszczy. 

II. 

Ustaleń okoliczności, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, Izba dokonała na podstawie 

kopii  dokumentacji  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  przekazanej  przez 

Zamawiającego  do  akt  sprawy,  w  tym  trzech  plików  o  nazwach:  „ZAŁĄCZNIK  NR 

1_TABELA_KALKULACJA SZCZEGÓŁOWA-sig”, „ZAŁĄCZNIK NR 2_GRAF PROCEDURY 

WYCENY-

sig”  i „WYJAŚNIENIA  RNC_CZĘŚĆ  TAJNA-sig”),  stanowiących  część  złożonych 

przez Odwołującego w dniu 14 marca 2022 r. wyjaśnień rażąco niskiej ceny. 

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła co następuje. 

Zasadniczym  zarzutem  odwołania  był  zarzut  naruszenia  art.  18  ust.  3  Prawa 

zamówień  publicznych,  poprzez  nieuprawnioną,  zdaniem  Odwołującego,  ocenę  przez 

Zamawiającego  dokumentów  złożonych  przez  Odwołującego  w  ramach  wyjaśnień  rażąco 

niskiej ceny, jako niezawierających tajemnicy przedsiębiorstwa.  

Odwołujący mianowicie złożył w dniu 14 marca 2022 r. wyjaśnienia, w których część 

informacji  zastrzegł  jako  tajemnicę  przedsiębiorstwa.  Zamawiający  w  piśmie  z  dnia  28 

kwietnia  2022  r.  poinformował  o  podjęciu  decyzji  o  odtajnieniu  części  informacji,  co  do 

których uznał, że nie zawierają one tajemnicy przedsiębiorstwa. 

Odwołujący  po  zapoznaniu  się  z  decyzją  Zamawiającego,  „mając  na  uwadze 

zabezpieczenie  interesów  Sweco  oraz  dobro  prowadzonego  przez  Zamawiającego 

postępowania, przeanalizował ponownie całą treść wyjaśnień  oraz wszystkich załączników” 

uznał  decyzję  Zamawiający  za  prawidłową  w  odniesieniu  do  niektórych  dokumentów 

i 

stwierdził, że odtajnienie informacji tam zawartych nie spowoduje powstania po jego stronie 

szkody. 

Odnośnie 

trzech 

dokumentów 

o 

nazwach 

„ZAŁĄCZNIK 

NR 

1_TABELA_KALKULACJA SZCZEGÓŁOWA-sig”, „ZAŁĄCZNIK NR 2_GRAF PROCEDURY 

WYCENY-

sig” i „WYJAŚNIENIA RNC_CZĘŚĆ TAJNA-sig” Odwołujący nadal utrzymywał, że 

stanowią  one  tajemnicę  przedsiębiorstwa,  dlatego  wniósł  odwołanie,  kwestionując 

prawidłowość decyzji Zamawiającego o odtajnieniu tychże dokumentów. 

Na tej podstawie Izba zważyła, co następuje. 

Stosownie  do  art.  18  ust.  3  Prawa  zamówień  publicznych,  w  toku  postępowania 

o 

udzielenie  zamówienia  publicznego  nie  ujawnia  się  informacji  stanowiących  tajemnicę 

pr

zedsiębiorstwa  w  rozumieniu  przepisów  ustawy  z  dnia  16  kwietnia  1993  r.  o  zwalczaniu 

nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1913), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem 

takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone 

informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.  

Odwołujący w tymże postępowaniu złożył informacje, co do których zastrzegł, że nie 

mogą być udostępniane, a w piśmie przewodnim z dnia 14 marca 2022 r. analizował pojęcie 

tajemnicy 

przedsiębiorstwa  i  omawiał  charakter  zastrzeżonych  informacji.  Jednak  wymóg 

wynikający  z przywołanego  wyżej  przepisu  nie  jest  jedynie  wymogiem  formalnym  – 

wykonawca  powinien  wykazać,  że  zastrzeżone  informacje  stanowią  tajemnicę 

przedsiębiorstwa. W  ocenie Izby Odwołujący  nie  sprostał  temu obowiązkowi.  Uzasadnienie 

zmierzające do wykazania, że zastrzeżone dokumenty zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa 

podlega  analizie  w  toku  postępowania  przez  Zamawiającego  ‒  Zamawiający  po 

przeanalizowaniu  złożonych  dokumentów  (mających  zawierać  tajemnicę  przedsiębiorstwa 

oraz uzasadnienie zachowania określonych informacji w poufności) doszedł do wniosku, że 

nie  zawierają  one  tajemnicy  przedsiębiorstwa  i  podjął  decyzję  o  ich  odtajnieniu.  Przy  czym 

Izba  nie  dopatrzyła  się  jakichkolwiek  mających  wpływ  na  wynik  postępowania 

nieprawidłowości  w  czynnościach  podejmowanych  przez  Zamawiającego.  Odwołujący 

w 

odwołaniu  twierdził,  że  Zamawiający  nie  powoływał  się  na  to  uzasadnienie,  na  które 

powinien.    Natomiast  jakiekolwiek  uzasadnienie 

Odwołujący miał  na  myśli,  sam  uznawał  je 

za  pozbawione  znaczenia  merytorycznego,  skoro  w  ogóle  nie  odwoływał  się  do  niego 

w 

odwołaniu, w ramach argumentacji podniesionych zarzutów. 

Izba,  po  zapoznaniu  się  z  treścią  złożonych  przez  Odwołującego  dokumentów, 

w 

całości podzieliła stanowisko Zamawiającego. I tak, omawiając poszczególne dokumenty, 

Izba stwierdziła, co następuje. 

Dokument,  zawarty  w  pliku  o  nazwie  „ZAŁĄCZNIK  NR  1_TABELA_KALKULACJA 

SZCZEGÓŁOWA-sig”  prezentuje,  w  formie  tabeli,  odpowiedź  na  trzydzieści  jeden  pytań 

Zamawiającego,  zadanych  w  wezwaniu  do  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  z  dnia  28  lutego 

2022  r.  W  pierwszej  kolumnie  tabeli  znajduje  się  informacja,  że  „oferent  potwierdza,  że  w 

cenie  ujęto  (…)”  i  cytuje  każdy  z  trzydziestu  jeden  punktów  z  wezwania  (m.in.  zebranie 

materiałów archiwalnych, wykonanie aktualizacji, pomiarów, opisów itd.). W drugiej kolumnie 

podano pozycję, w której ujęto ten koszt. Z kolei trzecia kolumna jest podzielona na dalsze 

cztery  kolumny,  w  których  podano:  stanowisko  (wymieniono  projektanta  Sweco  Belgia, 

kierownika projektu, projektantów branżowych i asystentów), stawki roboczogodzin dla tych 

osób,  ilość  godzin  i  wartość.  W  kolumnie  piątej  podano  koszty  ogólne  i  pośrednie,  a  w 

szóstej – rezerwę na koszty nieprzewidziane dla każdego z trzydziestu jeden punktów. Pod 

tabelą  w dokumencie,  w  kolejnej  tabeli,  podano  zbiorcze  zestawienie  kosztów,  gdzie 

wskazano  wartość  prac projektowych  (intelektualnych),  koszty  ogólne  i  pośrednie,  rezerwę, 

inne  koszty  niezbędne  do  wykonania  projektu,  zysk  i  sumę  wszystkich  wymienionych 

składników.  

Oceniając  powyżej  opisany  dokument,  Izba  nie  dostrzegła  w  nim  żadnych  cech 

prowadzących  do  wniosku,  że  zawiera  informacje,  zasługujące  na  ochronę  jako  tajemnica 

przedsiębiorstwa. Wykonawca oświadcza w nim, że ujął w cenie wszystkie trzydzieści jeden 

elementy,  wskazane  przez  Zamawiającego  w  wezwaniu  z  dnia  28  lutego  2022  r.  Samo 

„rozbicie” ceny ofertowej na poszczególne składniki nie stanowi tajemnicy ofertowej. 

Z kolei dokument, zawarty w pliku o nazwie 

„ZAŁĄCZNIK NR 2_GRAF PROCEDURY 

WYCENY-

sig”  jest  przedstawieniem,  w  formie  schematu  blokowego,  szeregu  czynności 

(algorytmu), które podejmuje wykonawca, a które to prowadzą do ustalenia ceny ofertowej, 

poczynając od „pobierania i analizy danych (…)”, po „analizę Dyrektora Finansowego (…)”.  

W ocenie składu orzekającego tak opisany sposób postępowania nie jest niezwykły, 

unikalny,  i  właściwy  jedynie  dla  Odwołującego.  Każda  decyzja,  prowadząca  do  złożenia 

jakiejkolwiek  oferty  cenowej,  jest  poprzedzona  analizą  danych.  Trudno  zatem 

w 

przedmiotowym dokumencie dopatrzeć się jakichkolwiek informacji, które nie powinny być 

ujawnione. 

Ostatni  dokument,  zawarty  w  pliku  o  nazwie  „WYJAŚNIENIA  RNC_CZĘŚĆ  TAJNA-

sig”  ma  trzydzieści  sześć  stron.  Wykonawca  analizuje  w  nim  zasadność  wezwania  go  do 

wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny,  oświadcza,  że  w  cenie  przewidział  wszystkie  koszty, 

wskazuje, że opierał się na wieloletnim doświadczeniu, wymienia zrealizowane projekty itd. 

Ponadto  Odwołujący  podaje,  że  jego  kalkulacje  opierają  się  na  konkretnych  wyliczeniach, 

natomiast  kalkulacje  innych  wykonawców  „opierają  się  na  bezrefleksyjnym  zastosowaniu 

ryczałtowych stawek całomiesięcznych” i wskazuje, że powyższe stanowi jego know-how. 

Zamawiający  podjął  decyzję  o  odtajnieniu tego dokumentu, jednak  przy  zachowaniu 

w 

poufności  niektórych  konkretnych  informacji  (procent  i  wartość  zysku  itp.).  Odwołujący 

zasadniczo zgodził się z Zamawiającym co do możliwości odtajnienia, jednak zaproponował 

szersze, niż Zamawiający, utajnienie informacji, przykładowo na str. 9 dokumentu, oczekiwał 

zachowania  w  poufności  stwierdzenia,  że  potrafi  „dokładnie  i  rzetelnie  określić  na  każdym 

projekcie  ilość  pracy  (…)”  oraz  ujął  „wszystkie  koszty,  jakie  będą  musiały  być  poniesione 

(…)”. 

Po  analizie  treści  przedmiotowego  dokumentu  oraz  zakresów  utajnienia/odtajnienia 

proponowanych przez strony, Skład orzekający uznał, że decyzja Zamawiającego o zakresie 

odtajnienia  przedmiotowego  dokumentu  była  zasadna.  Jak  we  wcześniej  omówionych 

dokumentach, trudno dopatrzeć się w nim informacji zasługujących na ochronę. Dodatkowo 

sam  Odwołujący  postępuje  w  sposób,  który  każe  wątpić,  czy  nawet  sam  Odwołujący  jest 

przekonany,  że  przekazał  informacje,  stanowiące  tajemnicę  przedsiębiorstwa,  ponieważ 

sam, w trakcie postępowania, podejmuje kolejne decyzje o stopniowym ich ujawnianiu.  

Podsumowując,  Izba  stwierdziła,  że  Zamawiający  postąpił  prawidłowo,  podejmując 

w 

piśmie  z  dnia  28  kwietnia  2022  r.  decyzję  o  odtajnieniu  dokumentów,  złożonych  przez 

Odwołującego  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia.  Na  całkowitą  aprobatę  zasługuje 

uzasadnienie  decyzji  Zamawiającego  ‒  Zamawiający  wskazuje,  że  z podanego  przez 

Odwołującego  uzasadnienia  konieczności  zachowania  informacji  w poufności,  nie  wynika, 

które  konkretne  fragmenty  zastrzeżonych  przez  Odwołującego  dokumentów  stanowią 

tajemnicę  przedsiębiorstwa;  brak  jest  w  uzasadnieniu  odniesienia  się  do  poszczególnych 

dokumentów  (plików)  wraz  z wyjaśnieniem,  jakie  elementy  ich  treści  uznał  Odwołujący  za 

tajne i dlaczego.  

Trafnie Zamawiający również przywoływał poglądy doktryny i orzecznictwa (które Izba 

całkowicie podziela),  wskazując,  iż „utajnieniu nie powinny podlegać wyjaśnienia w  całości, 

a 

wyłącznie kluczowe elementy. Podkreślić należy, że zastrzeganie informacji jest wyjątkiem 

od  reguły  jawności,  zatem  powinno  ono  mieć  możliwie  jak  najmniejszy  rozmiar,  tj.  nawet 

jedynie  poszczególne,  pojedyncze  nazwy,  liczby  czy  inne  dane.  Zdaniem  składu 

orzekającego  bezpodstawne  utrudnienie  powszechnego  dostępu  do  informacji  w 

prowadzonym postępowaniu nie pozwala na urzeczywistnienie zasad uczciwej konkurencji i 

równości  traktowania  wykonawców,  a  tym  samym  narusza  art.  8  ust  3  oraz  art.  11  pkt  4 

u.z.n.k. Krajowa Izba Odwoławcza uznaje, że zastrzeżeniu jako tajemnica przedsiębiorstwa 

podlegają informacje nie ze względu na ich rodzaj, lecz tylko ze względu na zawartą w nich 

treść i tylko w zakresie z którego ta treść bezpośrednio wynika. (Wyrok z dnia 20 lutego 2018 

r., KIO 228/18). Jak wskazano w Wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 20 października 

2016  r.,  sygn.  akt:  KIO  1873/16:  Nie  jest  zasadne  i  dopuszczalne  obejmowanie 

zastrzeżeniem  całego  dokumentu  w  sytuacji,  kiedy  tylko  pewna  jego  treść  odpowiada 

wymaganiom ustawowym. Z treści przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – 

Prawo  zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2015  r.,  poz.  2164  z  późn.  zm.)  jednoznacznie 

wynika, że nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. (…) możliwe 

jest  zastrzeżenie tajemnicą przedsiębiorstwa tylko informacji  stanowiących tajemnice,  a nie 

dokumentu,  w  kt

órym  takie  informacje  mogą  być  częściowo  zawarte.  A  contrario,  jeśli  w 

dokumencie zastrzeżono informacje, które przymiotu tajemnicy nie spełniają w myśl przepisu 

art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. 

U.  z  2003  r.  Nr  153,  poz.  1503  z  późn.  zm.),  taki  dokument  jako  całość  nie  może  być 

zasadnie  zastrzeżony.  Oznacza  to,  że  wykonawcy  powinni  dokonać  utajnienia  w  zakresie 

tych elementów, które będą stanowiły dla nich wartość gospodarczą, a elementy te powinny 

zawierać  informacje  techniczne,  technologiczne  i  organizacyjne  przedsiębiorstwa.  Jeśli  w 

wyjaśnieniach tylko pewna część zasługuje na objecie go tajemnicą przedsiębiorstwa, to ten 

fakt  nie rozciąga tego  uprawnienia  na  cały  dokument.”  (pkt  12  pisma  Zamawiającego  z  22 

kwietnia 2022 r.). 

W 

konsekwencji 

trzy 

dokumenty 

o 

nazwach: 

„ZAŁĄCZNIK 

NR 

1_TABELA_KALKULACJA SZCZEGÓŁOWA-sig”, „ZAŁĄCZNIK NR 2_GRAF PROCEDURY 

WYCENY-

sig” i „WYJAŚNIENIA RNC_CZĘŚĆ TAJNA-sig”), Zamawiający prawidłowo uznał 

za niepodlegające ochronie. Odwołujący w ocenie Izby nie sprostał wymogowi z art. 18 ust. 3 

Prawa  zamówień  publicznych  (dla  skutecznego  zachowania  określonych  informacji 

w 

poufności  konieczne  jest  zarówno  zastrzeżenie  informacji  jako  niepodlegających 

udostępnieniu,  jak  i  wykazanie,  że  zastrzeżone  informacje  stanowią  tajemnicę 

przedsiębiorstwa).  Dlatego  Izba  oddaliła  zarzut  naruszenia  art.  18  ust.  3  Prawa  zamówień 

publicznych. 

Na  marginesie,  trzeba  zauważyć,  że  Odwołujący  w  odwołaniu  przywoływał 

orzeczenia  Izby,  w  których,  według  Odwołującego,  „Krajowa  Izba  Odwoławcza  uznała  za 

prawidłowo  zastrzeżone  jako  tajemnica  przedsiębiorstwa  i  taki  status  tych  informacji  został 

utrzymany”.  Izba  w  niniejszym  składzie  uznała,  że  inne  orzeczenia  Izby  odnośnie 

dokumentów  złożonych  przez  Odwołującego  w  innych  postępowaniach  o  udzielenie 

zamówienia  są  irrelewantne  dla  przedmiotowego  postępowania  odwoławczego.  Izba, 

rozstrzygając  zarzuty  odwołania,  każdorazowo  dokonuje  oceny  dokumentów  w  danym 

postępowaniu. Dodatkowo trzeba zauważyć, że nawet jeżeli wcześniej dana informacja była 

zasadnie zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa, to mogła przestać nią być, chociażby 

dlatego, że została ujawniona. 

Odwołujący  zarzucał  również  Zamawiającemu  naruszenie  art.  74  ust.  2  Prawa 

zamówień  publicznych  w  zw.  z  art.  16  pkt  1-3  Prawa  zamówień  publicznych  poprzez 

niewłaściwe  zastosowanie  w/w  przepisu  przez  Zamawiającego  polegające  na  przyjęciu,  że 

wyjaśnienia  i  dowody  złożone  przez  Odwołującego  w  odpowiedzi  na  wezwanie  w  celu 

zbadania,  czy  cena  jego  oferty  zaw

iera  rażąco  niską  cenę,  należy  traktować  jako  ofertę 

i 

stosować dla nich zasady udostępniania jak dla oferty (opisane w treści art. 74 ust. 2 pkt 1 

Prawa  zamówień  publicznych),  podczas  gdy  wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny  i  wszystkie 

dowody  dołączane  do  tych  wyjaśnień  są  załącznikami  do  protokołu  postępowania 

niemieszczącymi  się  w  dyspozycji  art.  74  ust.  2  pkt  1  Prawa  zamówień  publicznych, 

a w 

konsekwencji  podlegają  one  ewentualnemu  udostępnieniu  (przy  czym  wyłącznie 

w 

zakresie,  w  jakim  nie  stanowią  one  tajemnicy  przedsiębiorstwa)  najwcześniej  po 

dokonaniu wyboru oferty najkorzystniejszej albo unieważnieniu postępowania. 

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, Izba stwierdziła, co następuje. 

Zgodnie  z  art.  74  ust  2  pkt  1  Prawa  zamówień  publicznych,  załączniki  do  protokołu 

postępowania  udostępnia  się  po  dokonaniu  wyboru  najkorzystniejszej  oferty  albo 

unieważnieniu  postępowania,  z  tym  że  oferty  wraz  z  załącznikami  udostępnia  się 

niezwłocznie po otwarciu ofert (…). 

Zdaniem Odwołującego, wyjaśnienia rażąco niskiej ceny nie powinny być traktowane 

jak  oferta,  tylko  jak  innego  rodzaju  dokumenty,  które  są  udostępniane  dopiero  po  wyborze 

oferty  najkorzystniejszej  (albo  unieważnieniu  postępowania),  jako  załączniki  do  protokołu 

postępowania. 

Izba  nie  zgodziła  się  z  takim  stanowiskiem.  Skład  orzekający  stwierdził,  że 

wyjaśnienia rażąco niskiej ceny są integralną częścią oferty w znaczeniu szerokim. Oferta w 

znaczeniu  wąskim  to  oświadczenie  drugiej  stronie  woli  zawarcia  umowy,  jeżeli  określa 

istotne  postanowienia  tej  umowy  (art.  66  §  1  kodeksu  cywilnego),  w  zamówieniach 

publicznych przyjmuje się, że jest to oświadczenie wykonawcy o zakresie świadczenia i jego 

cenie,  zawarte  w  formularzu  ofertowym.  Jednak  w  za

mówieniach  publicznych  przyjęto 

koncepcję  oferty  sensu  largo  ‒  „to  wszystkie  oświadczenia  i  dokumenty  składane  przez 

wykonawcę”  (tak  m.  in.  Krajowa  Izba  Odwoławcza  w  wyroku  z  dnia  27  listopada  2022  r., 

sygn. akt 2344/18). W 

konsekwencji wyjaśnienia rażąco niskiej ceny Zamawiający powinien 

ujawnić  wykonawcom  w  takim  trybie,  jak  ofertę,  a  nie  –  jak  chce  Odwołujący  –  jak  inne 

załączniki  do  protokołu  postępowania.  Jest  to  pogląd  obecnie  ugruntowany,  zarówno  w 

orzecznictwie,  jak  i 

piśmiennictwie  (tak  też  Agnieszka  Matusiak  w  komentarzu  do  art.  74 

Prawa  zamówień  publicznych  [w:]  Prawo zamówień  publicznych.  Komentarz,  red.  Marzena 

Jaworska, wyd. 3, 2022 r., Legalis). 

Ze  względu  na  powyższe,  Izba  orzekła,  jak  w  sentencji,  oddalając  odwołanie  w 

całości. 

O  kosztach 

postępowania  odwoławczego  orzeczono  stosownie  do  wyniku 

postępowania, na podstawie art. 557 oraz art. 575 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz 

w 

oparciu  o  przepisy  § 8  ust.  2 z  §  5  pkt  1  oraz  pkt  2  lit.  b rozporządzenia  Prezesa  Rady 

Ministrów  z  dnia  30  grudnia  2020  r.  w sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów 

postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od 

odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437). 

Przewodniczący:      ………………….…… 

………………….…… 

………………….……