Sygn. akt: KIO 3042/23
WYROK
z dnia 31
października 2023 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący:
Izabela Niedziałek-Bujak
Protokolant:
Oskar Oksiński
po rozpoznaniu na rozprawie w Warszawie w dniu 27
października 2023 r. odwołania
wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 16 października 2023 r. przez
Odwołującego
K.
W.
prowadzącego
działalność
gospodarczą
pod
firmą
Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe EcoTech K. W., ul. Tadeusza Kościuszki 65c, 28-
130 Stopnica,
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Gminę Szczucin, ul.
Wolności 3, 33-230 Szczucin 3
orzeka:
Oddala odwołanie.
2. Kos
ztami postępowania odwoławczego obciąża Odwołującego – K. W. (Przedsiębiorstwo
Usługowo-Handlowe EcoTech K. W.) i:
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15.000 zł 00 gr. (słownie:
piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od
odwołania oraz kwotę 3.600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy)
tytułem kosztów Zamawiającego;
zasądza od Odwołującego na rzecz Zamawiającego – Gminy Szczucin kwotę 3.600 zł 00
gr.
(słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu kosztów
poniesi
onych w związku z wynagrodzeniem pełnomocnika.
Stosownie do art. 580 ust. 1 ustawy z dnia 11 wr
ześnia 2019 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. 2023 r., poz. 1605 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 14 dni od dnia
jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej
do S
ądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt: KIO 3042/23
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Gminę Szczucin, w trybie
podstawowym na
zamówienie obejmujące odbiór i zagospodarowanie odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy Szczucin w roku
2024 (sygn. po
stępowania: GK.271.1.2023), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej w dniu 02.08.2023 r., 2023/S 147-468906, wobec czynn
ości polegającej na
ponownym unieważnieniu postępowania, wniesione zostało w dniu 16.10.2023 r. do Prezesa
Kra
jowej Izby Odwoławczej odwołanie Wykonawcy K. W. (P.U.H. EcoTech K. W.).
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
- art. 552 w zw. z art. 559 ust. 2 oraz w zw. z art. 554 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy Pzp poprzez
unieważnienie postępowania z powodu braku możliwości zwiększenia kwoty przeznaczonej
na sfinansowanie zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty, w sytuacji kiedy Krajowa
Izba Od
woławcza nakazała w ramach powtórzonych czynności rozważenie zwiększenia
kwoty środków, które zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie powyższego zamówienia, do
ceny oferty Odwołującego, przy uwzględnieniu faktu, że w uchwale budżetowej
przeznaczono na system g
ospodarowania odpadami komunalnymi w 2024 r. kwotę 2,52 mln
z
ł;
- art. 255 ust. 3 ustawy Pzp w zw. z art. Pop
rzez unieważnienie postępowania z powodu
braku środków (braku możliwości zwiększenia kwoty przeznaczonej na sfinansowanie
zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty) gdy tymczasem Krajowa Izba Odwoławcza
nakazała, a w ramach powtórzonych czynności rozważenie zwiększenia kwoty środków,
które zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie powyższego zamówienia, do ceny oferty
Odwołującego, przy uwzględnieniu faktu, że w uchwale budżetowej przeznaczono na system
gos
podarowania odpadami komunalnymi w 2024 r. kwotę 2,52 mln zł;
- wykonanie wyroku K
IO 2723/23 opierając się jedynie na sentencji, a nie na faktycznych
przesłankach i motywach wskazanych w treści orzeczenia, które stają się podstawą wyroku.
O
dwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i w ramach powtórzonych czynności
rozważenie zwiększenia kwoty środków, które zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie
powyższego zamówienia, do ceny oferty Odwołującego, przy uwzględnieniu faktu, że w
uchwale budżetowej przeznaczono na system gospodarowania odpadami komunalnymi w
2024 r. kwotę 2,52 mln zł.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołań zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1710 ze zm.).
Roz
poznając odwołanie Izba miała na uwadze stan faktyczny ustalony w oparciu o
dokumentac
ję postępowania złożoną do akt sprawy, w tym uzasadnienie decyzji o
unieważnieniu postępowania oraz pozostałe dowody przeprowadzone na rozprawie, jak i
stanowiska i wyjaśnienia stron.
Izba us
taliła i zważyła.
Stanowiąca przedmiot zarzutu czynność unieważnienia postępowania dokonana została w
ramach nakazanych wyrokiem KIO
z dnia 29.09.2023 r. czynności unieważnienia
postępowania, a w ramach powtórzonych czynności rozważenie zwiększenia kwoty środków,
które zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie powyższego zamówienia, do ceny oferty
Odwołującego, przy uwzględnieniu faktu, że w uchwale budżetowej przeznaczono na system
gospodarowania odpadami komunalnymi w 2024 r. kwot
ę 2,52 mln zł. (sygn. akt KIO
Zamawiaj
ący oszacował wartość zamówienia na kwotę netto 1.903.086,08 zł (brutto
2.055.332,96 zł). W uzasadnieniu oszacowania wartości zamówienia, Zamawiający wskazał
na pro
gnozę w ilości odbieranych odpadów, uwzględniającą zmianę w roku 2022 w stosunku
do roku 2021.
Na
sfinansowanie zamówienia Zamawiający przeznaczył kwotę 1.830.000 zł brutto. Kwotę tą
Zamawiający wskazał na otwarciu ofert w dniu 05.09.2023 r. W postępowaniu złożone
zostały trzy oferty. Oferta Odwołującego (najtańsza) opiewa na kwotę brutto 2.156.843,26 zł
brutto.
Po wyroku Izby, Zamawiający w dniu 4.10.2023 r. poinformował wykonawców o
unieważnieniu czynności unieważnienia postępowania.
Z
amawiający w dniu 5.10.2023. r. ponownie unieważnił postępowanie na podstawie art. 255
ust. 3 Ustawy. W
uzasadnieniu wskazał, iż rozważył możliwość zwiększenia kwoty na
sfinansowanie zamówienia, tak jak nakazała to Izba wyrokiem i uznał, iż nie jest to możliwe.
Zamawiający wskazał, iż wbrew wyrokowi KIO, nie podjął jeszcze uchwały budżetowej na
rok 2024.
Na
rozprawie Zamawiający wyjaśniał, iż kwota wskazana w uzasadnieniu wyroku KIO, tj.
2,52 mln
– wynikała z poprzedniej uchwały budżetowej na rok 2023 r., która dotyczy
wydatków na rok 2023 r.
Planując przyszły budżet Zamawiający założył niższą kwotę, co zostało uwzględnione w
analizie
założeń do budżetu na 2024 r., w którym Zamawiający zamierza przystąpić do
realizacji zadania inwest
ycyjnego, jakim ma być budowa punktu selektywnej zbiórki odpadów
komunalnych, co ma pozwolić na zmianę sposobu wydatkowania środków budżetowych w
kolejnych latach. Stworzenie
i prowadzenie własnego PSZOK pozwoli ograniczyć zakres
zamówienia obecnie realizowanego przez wykonawców w tym elemencie. Zamawiający
złożył dowód w postaci analizy założeń do budżetu na 2024 r. sporządzonej przez
kierownika referatu do spraw rolnictwa i ochrony
środowiska, w którym przewidziano kwotę
0,5 mln zł na prace przygotowawcze do stworzenia punktu selektywnej zbiórki odpadów, w
ramach zadania inwestycyjnego.
Izba oddaliła odwołanie.
Uwzgl
ędniając podstawę czynności unieważnienia postępowania, punktem odniesienia do jej
oce
ny są okoliczności faktyczne ustalone w oparciu o dokumentację postępowania, które nie
budziły sporu, tak co do szacowanej wartości zamówienia, kwoty środków, jakie
Zamaw
iający zamierza przeznaczyć na jego sfinansowanie, jak również wysokość złożonych
w p
ostępowaniu ofert. Same te okoliczności nie budziłyby wątpliwości w zakresie ustalenia,
czy zachodziła podstawa do unieważnienia postępowania z art. 255 pkt 3 Ustawy. Kwestią
sporną było natomiast stwierdzenie, czy Zamawiający w zakresie, w jakim przepis Ustawy
wskazuje na możliwość zwiększenia kwoty do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty,
zobowiązany był taką analizę przeprowadzić uwzględniając możliwe wpływy do budżetu z
tytułu wpłat od mieszkańców (tzw. opłaty śmieciowej) w roku 2024 i zwiększyć środki
pierwotnie założone do wydatkowania do wysokości odpowiadającej cenie zaoferowanej
przez Odwołującego.
Odwołujący wskazywał, iż decyzja o zwiększeniu kwoty na sfinansowanie zamówienia nie
wymaga podjęcia uchwały budżetowej na 2024 rok, co w uzasadnieniu unieważnienia
post
ępowania zostało przez Zamawiającego podniesione. Zdaniem Odwołującego, w celu
ustalenia koszt
ów zamówienia, tj. wydatków na odbiór i zagospodarowanie odpadów
wystarczającymi były dane o ilości mieszkańców i stawkach opłaty śmieciowej, uchwalanej
przez Radę Gminy. Zmniejszenie stawki w uchwale Rady Gminy jest dopuszczalne tylko w
sytuacji kiedy zawarta umowa
zakłada niższą kwotę, niż wynikająca z dotychczasowych
stawek.
Zwiększanie kwoty środków do wysokości oferty pozwoli Zamawiającemu na
podpisanie umowy
, która będzie generowała niższe koszty, niż wynikające z obecnych
wpływów od mieszkańców i pozwalałoby to dopiero obniżyć stawkę.
Z dru
giej strony Zamawiający na rozprawie wskazał na odmienne założenia co do
prognozowanych wydatków na zagospodarowanie i odbiór odpadów komunalnych i chęci
obniżenia tych kosztów zarówno przez stworzenie własnego PSZOK, do którego miałyby być
kierowane o
dpady już od 2025 r., jak również dążenia do obniżenia stawek dla mieszkańców
wnoszących opłatę śmieciową.
Art 6r ustawy ucpg stanowi
, że:
• środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane
na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania
odpadami komunalnymi (ust. 1aa);
• z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty
funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi,
które obejmują
koszty: 1) odbierania, transportu, zbiera
nia, odzysku i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych;
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów
komunalnych;
3) obsługi administracyjnej tego systemu; 4) edukacji ekologicznej w
zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2);
• z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć
koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów
komunalnych oraz koszty u
trzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym,
porządkowym i technicznym (ust. 2a);
• z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć
koszty utworzenia i utr
zymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub
części produktów niebędących odpadami (ust. 2aa);
• z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć
koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania
i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ust. 2b).
Skład orzekający uznał, iż samo założenie Odwołującego o konieczności uwzględnienia
wysokości wpływów do budżetu z tytułu obecnie wnoszonych opłat, nie jest rozstrzygające
dla ustalenia, czy Zamawiaj
ący może i zobowiązany jest do zwiększenia kwoty środków, jaką
zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia ogłaszając przetarg. Zamawiający
prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy Ustawy, które w zakresie związanym z
przesłanką unieważnienia postępowania, wskazaną w art. 255 pkt 3 Ustawy, pozostawiają
decyzji zamawiającego zwiększenie środków na sfinansowanie zamówienia. Ustawa nie
wprowadza żadnego mechanizmu weryfikacji tej decyzji, w szczególności przez konieczność
uzasadnienia odmowy
zwiększenia środków i jej zakomunikowania wykonawcom w
procedurze przetargowej. W szer
egu orzeczeń podkreśla się charakter uprawnienia, jaki
przysługuje zamawiającemu do poszukiwania dodatkowych środków, które pokryłyby różnicę
pomiędzy kwotą, jaką zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, a ceną
zaoferow
aną w przetargu. Tak chociażby w wyroku z dnia 26.10.2022 r., sygn. akt KIO
, w którym ujęto ten wątek argumentując, iż Przepis ten wyraźnie wskazuje na
możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, zatem
ustawodawca decyzję w tym zakresie pozostawił wyłącznie zamawiającemu. Nie nakłada on
również na zamawiającego obowiązku zwiększenia kwoty przeznaczonej na sfinansowanie
zamówienia. Ewentualne zwiększenie kwoty, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na
sfinansowanie zamówienia do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty jest uprawnieniem, a
nie obowiązkiem zamawiającego (tak również wyrok KIO z 14 marca 2014 r., KIO 392/14
oraz wyrok KIO z 16 sierpnia 2016 r., KIO 1413/16). Przy czym Zamawiający ma pełną
autonomię co do podjęcia decyzji o poszukiwaniu dodatkowych środków na realizację
zamówienia. Odmowa zwiększenia kwoty nie może stanowić podstawy jakichkolwiek
roszczeń i nie stanowi uzasadnionej podstawy do kwestionowania czynności unieważnienia
przedmiotowego postępowania (wyrok KIO z 22.01.2019 r. sygn. akt KIO 2608/18).
S
kład orzekający podziela prezentowane powyżej stanowisko, co prowadzi do wniosku, iż
zapis ustawowy o możliwości zwiększenia kwoty na sfinansowanie zamówienia, należy
interpretować, jako warunek pozwalający odstąpić od konsekwencji w postaci unieważnienia
postępowania przy przekroczeniu kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na
sfinansowanie zamówienia, a która jest podawana do wiadomości wykonawców najpóźniej
przed otwarciem ofert. Ani wykonawca, an
i Krajowa Izba Odwoławcza nie ma narzędzi do
„zmuszenia” zamawiającego, do poszukiwania dodatkowych środków, czy też zmiany
pierwotnych
założeń budżetowych. Ponadto, ocenie Krajowej Izby Odwoławczej nie
podlega
ją mechanizmy budżetowania i prognozowania wydatków, do czego faktycznie
sprowadzałoby się rozstrzygnięcie w przedmiocie twierdzenia o możliwości podjęcia decyzji
o zabezpieczeniu większej kwoty środków na podstawie możliwych wpływów do budżetu z
tytułu opłat, jakie będą wnoszone przez mieszkańców w roku 2024. Izba nie jest również
organem, w którego kompetencji leży ocena dopuszczalności realizacji zadania
inwestycyjnego i jego finansowania. J
ednocześnie nie można tracić z pola widzenia, iż
Zamawiający może planować wprowadzenie zmian w zakresie gospodarki odpadami
komunalnymi,
co leży w jego wyłącznej kompetencji.
W
yrok KIO nakazujący powtórzenie czynności przez analizę możliwości zwiększenia
środków na sfinansowanie zamówienia, nie jest w tej materii również pomocny.
Uzasadnienie orzeczenia nie zawiera bowiem żadnych konkretnych wytycznych poza
wskazaniem na
dotychczas prowadzoną gospodarkę odpadami finansowaną z wpłat od
mieszkańców. Nie można również odmówić racji argumentom Zamawiającego, iż celowym
jest
wprowadzanie zmian, które pozwolą obniżyć koszty gospodarki, co finalnie może
prowadzić do obniżenia stawek. Obecny system, w którym wykonawcy mogą wyliczyć, jakim
budżetem dysponuje zamawiający (znając dane o liczbie mieszkańców i aktualnej wysokości
stawek
„śmieciowych” w danej gminie), może sprzyjać oferowaniu wyższych ceny,
mieszczących się w aktualnym budżecie, co przy wniosku o konieczności zwiększenia
środków planowanych do wydatkowania, stawiałoby zamawiającego w sytuacji, w której to
wykonawcy dyktowaliby warunki. U
dział w procedurze przetargowej powinien prowadzić do
możliwości uzyskania korzystniejszych dla zamawiającego ofert, czemu służyć mają
mechanizmy przewidziane w Ustawie.
Obowiązek podania przez zamawiającego przy
otwarciu ofert informacji
o środkach przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia
gwarantować ma przejrzystość decyzji zamawiającego. Dotyczy to tak decyzji o wyborze
oferty najkorzystniejszej, jak i decyzji o
unieważnieniu postępowania. Skoro przetarg nie
pozwolił uzyskać oferty mieszczącej się w założonej do finansowania kwocie środków, tylko
od dec
yzji Zamawiającego może zależeć, czy środki te mogą być zwiększone do wysokości
złożonej w postępowaniu oferty, czy też koniecznym stanie się powtórzenie procedury
przetargowej.
W
ocenie składu orzekającego, argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogły uzasadniać
uwzględnienia zarzutów i żądania nakazania Zamawiającemu ponownej analizy możliwości
zwiększenia kwoty środków przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia. Odwołujący nie
wykazał naruszenia przepisu Ustawy, tak co do podstawy prawnej unieważnienia
po
stępowania, jak i przepisów proceduralnych związanych z wykonaniem wyroku KIO. W
szczególności należy wskazać, iż Zamawiający nie miał obowiązku oczekiwania na
uzasadnienie orzeczenia, a znając sentencję mógł podjąć decyzję co do dalszych losów
postępowania przetargowego.
O kosztach post
ępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 575 Ustawy
Prawa za
mówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 2 i § 8 ust. 2 pkt 1
ądzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych
rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu
łania (Dz. U. poz. 2437). Izba zaliczyła do kosztów postępowania
wpis or
az koszty pełnomocnika Zamawiającego wykazane rachunkiem złożonym przed
zamknięciem rozprawy i obciążyła nimi Odwołującego.
Przewodniczący: ……………………….
Otrzymuj raz w tygodniu aktualne informacje
o zmianach w prawie oraz komentarzach ekspertów
Otrzymasz darmowy e-book w prezencie!
„6 pytań o znowelizowane przepisy Pzp"