KIO 3053/23 WYROK dnia 3 listopada 2023 r.

Sygn. akt KIO 3053/23 

WYROK 

z dnia 3 listopada 2023 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie: 

Przewodniczący:      Rafał Malinowski 

Protokolantka: 

Klaudia Kwadrans              

po rozpoznaniu na rozprawie dnia 2 listopada 2023 r. w Warszawie odwołania wniesionego do 

Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  dnia  16  października  2023  r.  przez  wykonawcę 

DROGOPOL  Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Katowicach,  w  postępowaniu  prowadzonym  przez 

zamawiającego Powiatowy Zarząd Dróg w Będzinie 

przy  udziale  wykonawcy  P.P.U.H.  „LIBUD”  LIBERDA  Spółka  jawna  z  siedzibą  w  Czeladzi, 

zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego 

orzeka: 

1.  Oddala odwołanie w całości. 

2.  Kosztami  postępowania  odwoławczego  obciąża  odwołującego  i  zalicza  w  poczet 

kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy 

złotych, zero groszy) uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania. 

Stosownie do art. 579 ust. 1 i art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo 

zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1605) na niniejszy wyrok - w terminie 14 

dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby  

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.  

Przewodniczący: 

……………………… 

Sygn. akt KIO 3053/23 

Powiatowy  Zarząd  Dróg  w  Będzinie,  dalej  jako:  „Zamawiający”,  prowadzi  postępowanie  o 

udzielenie zamówienia publicznego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. 

Prawo  zamówień  publicznych  (t.  j.  Dz.  U.  z  2023  r.,  poz.  1605),  dalej  jako:  „ustawa  PZP”, 

którego przedmiotem jest modernizacja dróg powiatowych na terenie powiatu będzińskiego (z 

podziałem na 9 części), nr sprawy: Z.P.272.16.2023. 

Wartość  zamówienia  jest  niższa  niż  kwoty  progów  unijnych,  o  których  mowa  w  przepisach 

wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy PZP. 

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych z dnia 8 

września 2023 r. pod numerem 2023/BZP 00387425/01. 

W dniu 16 października 2023 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie 

wykonawcy DROGOPOL Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach, dalej jako: „Odwołujący” wobec 

czynności i zaniechań Zamawiającego w ramach części 2 postępowania, której przedmiotem 

jest modernizacja nawierzchni jezdni drogi powiatowej 4711S – ul. Nowopogońska w Czeladzi. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art. 226 ust. 1 ust. pkt 5 ustawy PZP poprzez zaniechanie odrzucenia oferty P.P.U.H. 

„LIBUD” Liberda Sp. j., mimo że jej treść jest sprzeczna z SWZ z uwagi na to, że sposób 

realizacji  zamówienia  zaproponowany  przez  Wykonawcę  jest  sprzeczny  z 

wymaganiami Zamawiającego, tj. Wykonawca nie wykona oznakowania poziomego w 

technologii  wymaganej  dokumentacją  przetargową  a  polegającej  na  malowaniu 

nawierzchni farbą grubowarstwową chemoutwardzalną; 

2.  art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy PZP poprzez zaniechanie 

odrzucenia  oferty  P.P.U.H.  „LIBUD”  Liberda  Sp.  j.  w  sytuacji,  gdy  oferta  tego 

Wykonawcy zawiera cenę rażąco niskiej; 

ewentualnie 

3.  art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy PZP art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 

6 ustawy PZP, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty P.P.U.H. „LIBUD” Liberda Sp. j. 

w  sytuacji,  gdy  Wykonawca  nie  ujął  w  pozycjach  kosztorysowych  11-13  pełnego 

zakresu prac, przerzucając nieokreśloną cześć kosztów do innych, niewskazanych w 

ofercie  pozycji,  a  tym  samym  dopuścił  się  tzw.  inżynierii  cenowej  stanowiącej  czyn 

nieuczciwej konkurencji. 

Wobec postawionych zarzutów Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie 

Zamawiającemu  unieważnienia  czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej,  powtórzenia 

czynności badania i oceny ofert z uwzględnieniem zarzutów odwołania oraz odrzucenia oferty 

konkurenta. 

Stanowisko Odwołującego: 

Argumentując  postawione  zarzuty  Odwołujący  wskazywał,  że  cena  ofertowa  LIBUD  była 

niższa  o  co  najmniej  30%  od  średniej  arytmetycznej  złożonych  ofert,  dlatego  Wykonawca 

został wezwany do jej wyjaśnienia w trybie art. 224 ust 2 pkt 1 pzp. W wezwaniu skierowanym 

do  LIBUD  Zamawiający  wyraźnie  zaznaczył,  że  oczekuje  wyjaśnienia  w  zakresie  pozycji 

kosztorysowej  nr  11  „Oznakowanie  poziome  jezdni  farbą  chlorokauczukową  -  linie  na 

skrzyżowaniach i przejściach dla pieszych malowanie mechaniczne”. 

W  ocenie  Odwołującego  wyjaśnienia  przedłożone  przez  LIBUD,  w  których  Wykonawca 

oświadczył,  ze  cena  rynkowa  1m2  wykonania  oznakowania  poziomego  wynosi  80-90  zł, 

podczas gdy w swojej ofert w poz. 11-13 wycenił je odpowiednio na kwoty: 2,80 zł, 22,00 zł 

oraz 22,00 zł: 

1) potwierdzają sprzeczność oferty z SWZ oraz 

2) nie pozwalają, aby na ich podstawie uznać, że oferta tego wykonawcy nie zawiera ceny 

rażąco niskiej. 

Co za tym  idzie wykonawca nie sprostał  wymogom  art.  224 ust.  5 pzp, który  przerzuca  na 

wykonawcę ciężar obronienia swojej oferty przez zarzutem rażąco niskiej ceny. 

Jak kontynuował Odwołujący, zgodnie z rozdziałem X pkt 2 SWZ roboty realizowane w ramach 

każdej części zamówienia rozliczane będą kosztorysem powykonawczym, zaś każda z cen 

jednostkowych  będzie  stała  i  nie  może  się  zmieniać  na  etapie  realizacji  za  wyjątkiem 

przypadków opisanych w projektowanych postanowieniach umownych. Tym samym, zgodnie 

z  charakterystyką  rozliczenia  kosztorysowego  (obmiarowego),  każda  z  cen  jednostkowych 

obejmuje  określony  zakres  robót  zgodnie  z  treścią  pozycji  kosztorysowej  oraz  elementami 

warunków zamówienia. 

Zgodnie z treścią pozycji 11-13 kosztorysu ofertowego udostępnionego przez Zamawiającego 

w  pliku  „Kosztorys_modernizacja_nawierzchni_4711S_Nowopogońska_1m2.xls”  w  ramach 

remontu  drogi  powiatowej  4711S  należy  wykonać  oznakowanie  poziome  grubowarstwowe 

chemoutwardzalne.  Zgodnie  z  pozycjami  11-13  załączonego  do  SWZ  kosztorysu,  w  cenie 

oferty  (będącej  przeliczoną  na  potrzeby  porównania  ofert  ceną  brutto  za  1  m2  remontu) 

należało uwzględnić: 

• 0,5 m2 oznakowania poziomego jezdni farbą chlorokauczukową – linie na skrzyżowaniach i 

przejściach dla pieszych malowane mechanicznie – obok czynnego pasa jezdni (26-75 poj) - 

oznakowanie  grubowarstwowe  chemoutwardzalne  (odtw.  istniejącego  oznakowania 

poziomego) zgodnie z poz. 11; 

•  0,08  m2  oznakowania  poziomego  jezdni  farbą  chlorokauczukową  -  linie  segregacyjne  i 

krawędziowe  ciągłe  malowane  mechanicznie  -  obok  czynnego  pasa  jezdni  (26-75  poj)- 

oznakowanie  grubowarstwowe  chemoutwardzalne  (odtw.  istniejącego  oznakowania 

poziomego) zgodnie z poz. 12; 

•  0,08  m2  oznakowania  poziomego  jezdni  farbą  chlorokauczukową  -  linie  segregacyjne  i 

krawędziowe przerywane malowane mechanicznie - obok czynnego pasa jezdni (26- 75 poj)- 

oznakowanie  grubowarstwowe  chemoutwardzalne  (odtw.  Istniejącego  oznakowania 

poziomego) zgodnie z poz. 13. 

Odwołujący przedstawił również tabelę obrazującą procent średniej arytmetycznej wszystkich 

ofert dla pozycji 11-13 kosztorysu ofertowego oraz tabelę ukazującą ceny jednostkowe pozycji 

kosztorysowych, związanych z wykonaniem oznakowania poziomego grubowarstwowego w 

każdej z części zamówienia. 

Zdaniem  Odwołującego  z  powyższych  zestawień  wynika,  że  oferty  sześciu  (spośród 

dziewięciu)  wykonawców  dla  tego  zakresu  są  dość  wyrównane  i  oscylują  wokół  średniej 

arytmetycznej  dla  całego  zamówienia,  która  wynosi  46,17  zł  netto  za  1  m2  oznakowania 

(średnia  zaniżona  przez  oferentów  nr  1,  9  i  10).  Rynkowe  ceny  oznakowania  poziomego 

grubowarstwowego dla innych postępowań wynoszą od 55,00 zł netto do 85,00 zł netto za 

1m2,  przy  czym  ok.  45-50  zł  w  tej  cenie  jednostkowej  stanowi  sam  koszt  materiału.  Dla 

uzasadnienia  powyższej  tezy,  w  załączeniu  Odwołujący  przekazał  kartę  techniczną  masy 

chemoutwardzalnej  do  oznakowania  poziomego  grubowarstwowego,  z  której  wynika 

normatywne zużycie na 1 m2 oznakowania. 

Odwołujący  przedstawił  również  tabelę  ukazującą  ceny  rynkowe  z  ogólnodostępnych 

branżowych sklepów internetowych (ceny aktualne na dzień 06.10.2023 r.), celem porównania 

i  wyliczenia  wartości  średniej  ceny  jednostkowej  dla  1  kg  masy  chemoutwardzalnej  bez 

transportu, bez robocizny oraz bez mikrokulek. 

Zgodnie z załączoną kartą techniczną nr F6.5.02 i krajową oceną techniczną nr IBDiM- KOT-

2019/0353, minimalne zużycie masy chemoutwardzalnej dla oznakowania grubowarstwowego 

strukturalnego w kolorze białym wynosi: 2,96-3,40 kg/m2. Przemnażając te ilości przez cenę 

jednostkową  samego  materiału  masy  chemoutwardzalnej  wskazaną  powyżej,  uzyskuje  się 

wartości  z  przedziału:  42,03-49,64  zł/m2,  przy  czym  wartości  te  nie  uwzględniają  kosztów 

transportu,  kosztów  zakupu  i  dostawy  mikrokulek,  robocizny,  pracy  sprzętu  ani  zysku 

wykonawcy. 

Co istotne - cenę rynkową oznakowania poziomego grubowarstwowego na poziomie ok. 80-

90 zł/m2 potwierdził sam LIBUD, który do wyjaśnień rażąco niskiej ceny z dnia 6 października 

2023 r. dołączył ofertę podwykonawcy na taką właśnie kwotę. 

Jak  dalej  wskazywał  Odwołujący  jednocześnie  w  pozycji  11  kosztorysu  ofertowego  LIBUD 

zaproponował  cenę  jednostkową  2,80  zł  netto  za  1  m2  oznakowania  poziomego 

grubowarstwowego, co stanowi zaledwie 6,06% średniej arytmetycznej wszystkich ofert dla 

pozycji związanych z tymi pracami w ramach całego zamówienia (a w przypadku ofert dla poz. 

11 w części II zamówienia jest to 10,84% ich średniej arytmetycznej). Przywołana wyżej cena 

jednostkowa stanowi zaledwie 5,64-6,66% kosztu bezpośredniego kluczowego materiału – co 

pozwala wnioskować, że wskazana pozycja kosztorysowa nie obejmuje zakresu zgodnego z 

OPZ. Cena taka spełnia wszelkie znamiona rażąco niskiej – jest „nierealna, niepozwalająca 

na  realizację  zamówienia  z  należytą  starannością,  wskazująca  na  zamiar  realizacji 

zamówienia poniżej kosztów własnych wykonawcy, niepozwalająca na wygenerowanie przez 

niego zysku, znacznie odbiegająca od cen rynkowych innych, takich samych lub podobnych 

rodzajów  zamówień,  wskazująca  na  możliwość  wykonania  zamówienia  poniżej  kosztów 

wytworzenia usługi” (wyrok KIO sygn. akt. KIO 992/19 z dnia 17.06.2019 r.). 

Konfrontując cenę ofertową z wyjaśnieniami rażąco niskiej ceny należy dojść do wniosku, że 

do każdego metra oznakowania poziomego z poz. 11 LIBUD będzie dopłacał kwotę 77,20 zł 

(80,00 zł -2,80 zł), a do poz. 12 i 13 kwotę 58,00 zł (80,00 zł - 22,00 zł). 

Zdaniem  Odwołującego  spółka  LIBUD  też  w  żadnym  momencie  nie  wyjaśnia,  dlaczego 

wykonanie oznakowania poziomego na skrzyżowaniach i przejściach dla pieszych jest o ok. 

90% tańsze niż malowanie przy użyciu tego samego materiału na innych odcinkach drogi. 

Odwołujący zwrócił również uwagę, że koszt wykonania oznakowania poziomego w ramach 

części  II  postępowania  (pozycje  kosztorysowe  11-13)  stanowi  istotną  część  przedmiotu 

zamówienia.  Przy  wycenie  na  poziomie  rynkowych  80  zł/m2  malowanie  to  ok.  1/3  wartości 

zamówienia. 

Podsumowując  Odwołujący  stwierdził,  że  zamysł  zaoferowania  tak  niskiej  ceny  bez 

jakiegokolwiek uzasadnienia rynkowego zasługującego na aprobatę, spełnia przesłanki czynu 

nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem KIO: „za niedopuszczalne, 

należy  uznać  działanie  odwołującego,  uniemożliwiające  zamawiającemu  dokonanie  oceny 

oferty  odwołującego  w  każdej  z  pozycji  wymaganej  treścią specyfikacji  istotnych warunków 

zamówienia. Takie działanie ma bowiem wpływ na zachwianie zasady zachowania uczciwej 

konkurencji  i  równego  traktowania  wykonawców.  Jak  zatem  zamawiający  miałby  porównać 

oferty, w szczególności dokonać oceny ofert w ramach kryteriów oceny ofert, w sytuacji, gdy 

jeden z wykonawców „ukrywa” koszty w innych pozycjach, nie dając szansy zamawiającemu 

na rzetelne ocenienie jego oferty w kontekście innych ofert złożonych w danym postępowaniu. 

Takie zachowanie wykonawcy (odwołującego) narusza zasadę przejrzystości postępowania, 

uniemożliwiając innym  uczestnikom  oraz  zamawiającemu prawidłową i rzetelną (wyrok  KIO 

sygn. akt. KIO 775/19 z 20 maja 2019 r.). 

Zaoferowanie tak niskiej ceny może świadczyć o jednym z niezgodnych z ustawą Pzp działań 

oferenta: 

1)  błędzie kalkulacyjnym, niemożliwym do poprawy zgodnie z art. 223 ust. 2 ustawy Pzp, 

powodującym  w  konsekwencji  niezgodność  oferty  z  warunkami  zamówienia  i 

prowadzącym do odrzucenia oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 oraz art. 226 ust. 

1 pkt 10, 

2)  o  celowej  manipulacji  ceną  jednostkową  z  jednoczesnym  przeniesieniem  części 

kosztów  do  innego  elementu  cenowego  oferty,  co  stanowi  tzw.  inżynierię  cenową  i 

narusza przepis art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp, 

3)  o świadomym zaniżeniu kosztu wykonania w związku z planowanym wyłączeniem tego 

elementu z zakresu zamówienia na etapie realizacji, co narusza przepis art. 226 ust. 1 

pkt 5, art. 226 ust. 1 pkt 7 oraz art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp. 

Stanowisko Zamawiającego: 

Zamawiający  pismem  z  dnia  31  października  2023  r.  złożył  odpowiedź  na  odwołanie  – 

wnosząc o jego oddalenie. 

Jak wskazywał Zamawiający wartość zamówienia (w zakresie 1m2 nawierzchni) powiększona 

o  należny  podatek  od  towarów  i  usług,  ustalona  przed  wszczęciem  postępowania  stanowi 

112,98%  średniej  arytmetycznej  wszystkich  złożonych  ofert.  Oferta  wykonawcy  stanowi 

64,77%  wartości  zamówienia,  więc  jest  od  niej  niższa  o  35,23%.  Jednocześnie  oferta  ta 

stanowi  73,18%  średniej  arytmetycznej  wszystkich  złożonych  ofert  (jest  od  niej  niższa  o 

26,82%) co potwierdza jej rynkowy charakter. 

Jak  kontynuował  Zamawiający  komisja  przetargowa  na  posiedzeniu  w  dniu  04.10.2023  r. 

przeanalizowała  cenę  jednostkową  pozycji  11  oferenta  LIBUD  i  postanowiła  wezwać  go  do 

złożenia wyjaśnień w zakresie tejże ceny. P.P.U.H.”LIBUD” LIBERDA Sp.j. w dniu 09.10.2023 

r. złożył wymagane wyjaśnienia. 

W  dniu  10.10.2023  r.  po  przeanalizowaniu  wyjaśnień  wykonawcy,  komisja  stwierdziła,  że 

wykazał  on  w  wystarczający  sposób,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  i  nie  budzi 

wątpliwości  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami 

określonymi w SWZ. Zdaniem komisji pozycja 11 stanowi znikomy zakres całości przedmiotu 

zamówienia i jej ceny nie należy traktować jako istotną część składową ceny ofertowej. 

Jak  wskazywał  Zamawiający,  powołując  się  na  wyrok  KIO  z  dnia  18  grudnia  2015  r.,  KIO 

2631/15, w postępowaniu, które dotyczy zamówienia na roboty budowlane, czyli osiągnięcia 

określonego z góry rezultatu, skalkulowanie pewnych pozycji na znacznie niższym poziomie 

niż średnio w innych ofertach, nie ma znaczenia, skoro w odniesieniu do całej ceny oferty nie 

można powiedzieć, że wydaje się rażąco niska w stosunku do przedsięwzięcia budowlanego, 

które ma za nią zostać zrealizowane. Za niezgodne z istotą zamówienia na roboty budowlane 

należy uznać traktowanie poszczególnych cen jednostkowych w oderwaniu od całości, jakby 

poszczególne prace stanowiły niezależne elementy przedmiotu zamówienia, gdyż składają się 

one na uszeregowane w kolejności technologicznej wykonania zestawienie przewidywanych 

prac koniecznych dla zrealizowania obiektu lub obiektów budowlanych. 

Dodatkowo Zamawiający wskazał, że w wyroku z 16.06.2022 r. (sygn. akt, KIO 2282/22, LEX 

nr  3485231)  Krajowa  Izba  Odwoławcza  wskazała,  odwołując  się  do  wcześniejszego 

orzecznictwa KIO i sądów powszechnych, iż wykonawca nie ma obowiązku, aby każdą jedną 

z cen jednostkowych ustalić na poziomie rentownym. Wewnętrzna kalkulacja ceny oferty jest 

sprawą wykonawcy i jego decyzji w tym zakresie. Wysokość ceny jednostkowej w danej pozycji 

nie dowodzi, że wykonawca nie wliczył koniecznych kosztów i nakładów (...)" (sygn. akt II Ca 

Zamawiający  wskazał  nadto  na  utrwaloną  linię  orzecznicza  KIO  zgodnie  z  którą  w  wielu 

przypadkach cena jednostkowa nie ma wpływu na zaistnienie podejrzenia rażąco niskiej ceny. 

Jak wskazuje wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 27.05.2013 r., KIO 1068/13 „W tym zakresie 

Izba,  biorąc  pod  uwagę  ustalone  poglądy  orzecznicze  oraz  poglądy  doktryny,  uznała,  że 

kwestionowanie wyłącznie cen jednostkowych składających się na cenę ofertową nie może 

wskazywać na rażąco niską cenę ofertową. Odwołujący nie przedstawił w odwołaniu żadnych 

argumentów  ani  okoliczności,  które  wskazywałyby,  że  za  całą  cenę  ofertową  nie  istnieje 

możliwość realizacji przedmiotu zamówienia w całości.” 

Biorąc  powyższe  pod  uwagę  zamawiający  w  dniu  10.10.2023  r.  dokonał  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej dla części II „Modernizacja nawierzchni jezdni drogi powiatowej 4711S - ul. 

Nowopogońska w Czeladzi”. Jako najkorzystniejsza została wybrana oferta P.P.U.H.”LIBUD” 

LIBERDA Sp.j., ponieważ spełnia wszystkie warunki zawarte w SWZ oraz uzyskała największą 

liczbę  punktów  obliczonych zgodnie  ze  specyfikacją warunków  zamówienia,  kryteriami  i  ich 

wagą. 

W  niniejszym  postępowaniu  zastosowano  ceny  jednostkowe  jako  podstawę  rozliczenia, 

ponieważ  zamawiającemu  zależało  na  uzyskaniu  maksymalnej  liczby  jednostek  w  ramach 

posiadanego budżetu. Przy założeniu maksymalnej wartości umowy niższa cena jednostkowa 

oznacza,  że  zamawiający  w  ramach  zamówienia  będzie  mógł  osiągnąć  większy  cel,  tj. 

wykonać modernizację nawierzchni drogi na większym odcinku. 

Zdaniem  Zamawiającego  podjęte  przez  niego  czynności  były  prawidłowe.  Zamawiający 

powołał się w tym zakresie na wyroki KIO o sygnaturach: KIO 2729/17 oraz KIO 1282/13. 

Jak wskazywał Zamawiający punktem odniesienia w przypadku rażąco niskiej ceny jest przede 

wszystkim  przedmiot  zamówienia,  a  u  zamawiającego  po  wyjaśnieniach  wykonawcy  nie 

powstały wątpliwości co do możliwości wykonania danego przedmiotu zgodnie z wymaganiami 

określonymi  w  dokumentach  zamówienia  lub  wynikającymi  z  odrębnych  przepisów  (np.  z 

zasadami  sztuki  zawodowej  przy  użyciu  odpowiednich  nakładów  sprzętowych,  osobowych, 

czasowych z zachowaniem określonych standardów). 

Działania  zamawiającego  prowadzące  do  wyboru  oferty  przedstawiającej  najkorzystniejszy 

bilans  ceny  i  najkorzystniejszego okresu udzielonej  gwarancji  jakości  i  rękojmi  za wady,  są 

zgodne  z  prawem  i  działają  w  interesie  publicznym,  ponieważ  zapewniają  racjonalne 

gospodarowanie  środkami  publicznymi  w  sposób  celowy  i  oszczędny.  Podsumowując 

Zamawiający  wskazał,  iż  cena  (ostateczna  i  całkowita)  rażąco  niska  to  taka,  która  jest 

nierealna,  nierynkowa,  nieadekwatna  do  zakresu  i  kosztów  prac  składających  się  na  dany 

przedmiot  zamówienia,  zakładająca  wykonanie  zamówienia  poniżej  jego  rzeczywistych 

kosztów, a taka sytuacja w przypadku oferty Wykonawcy nie występuje.  

Zamawiający wskazał także, iż kwestionowane pozycje nie stanowią istotnej składowej ceny 

lub kosztu bowiem pojęcie »istotnej części składowej ceny lub kosztu« należy rozumieć jako 

część,  która  w  znacznym  stopniu,  bardziej  niż  pozostałe  składniki,  przyczynia  się  do 

powstawania kosztów po stronie wykonawcy co w rozpatrywanej sytuacji nie występuje. 

Stąd  uznać  należy,  iż  przedmiot  zamówienia  może  zostać  wykonany  przez  wykonawcę, 

którego oferta została wybrana po zaoferowanej cenie, która ostatecznie nie jest ceną rażąco 

niską. 

Po  przeprowadzeniu  posiedzenia  i  rozprawy  z  udziałem  stron  i  uczestników 

postępowania,  na  podstawie  zgromadzonego  w  sprawie  materiału  dowodowego, 

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje: 

Izba stwierdziła istnienie przesłanek materialnoprawnych do wniesienia odwołania, o których 

mowa  w  art.  505  ust.  1  ustawy  PZP.  Ponadto  Izba  nie  stwierdziła  istnienia  przesłanek  do 

odrzucenia odwołania, o których mowa w art. 528 ustawy PZP. 

Izba  postanowiła  dopuścić  do  udziału  w  postępowaniu  odwoławczym  wykonawcę  P.P.U.H. 

„LIBUD”  LIBERDA  Spółka  jawna  z  siedzibą  w  Czeladzi,  zgłaszającego  przystąpienie  do 

postępowania  odwoławczego  po  stronie  zamawiającego.  Wszystkie  wymogi  związane  ze 

zgłoszonym przystąpieniem zostały spełnione, a zatem należało uznać je za skuteczne. 

Izba dokonała ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, 

tj.  w  szczególności  dokumentację  przedmiotowego  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego,  której  treść  była  kluczowa  dla  rozstrzygnięcia  sprawy.  Dodatkowo,  w  ramach 

postępowania  odwoławczego  złożone  zostały  następujące  dowody  niestanowiące  części 

dokumentacji postępowania, dopuszczone przez Izbę w poczet materiału dowodowego: 

1.  Dowody Odwołującego: 

a.  Karta  techniczna  masy  chemoutwardzalnej  do  oznakowania  poziomego 

grubowarstwowego; 

b.  Krajowa ocena techniczna nr IBDiM-KOT-2019/0353. 

Izba ustaliła następujący stan faktyczny sprawy: 

Zamawiający  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  którego 

przedmiotem  jest  modernizacja  dróg  powiatowych  na  terenie  powiatu  będzińskiego  (z 

podziałem na 9 części), nr sprawy: Z.P.272.16.2023. 

Cześć 2 postępowania dotyczy modernizacji nawierzchni jezdni drogi powiatowej 4711S – ul. 

Nowopogońska w Czeladzi. 

W postępowaniu złożono 5 ofert, w tym ofertę Odwołującego z ceną ofertową w wysokości 

128,09  za  1m

  oraz  ceną  za  regulację  1  szt.  urządzeń  6 459,96.  Oferta  Przystępującego 

oscylowała na poziomie 99,97 za 1m

 oraz 725,70 za regulację 1 szt. urządzeń. 

Zgodnie z SWZ cenę ofertową należy wyliczyć w oparciu o dołączony do SWZ przedmiar robót. 

Wyliczona  w  ten  sposób  cena  będzie  rozliczona  w  oparciu  o  kosztorys  powykonawczy 

uwzględniający  rzeczywiste  obmiary  wykonanych  robót  –  wynagrodzenie  kosztorysowe. 

Podane  ceny  jednostkowe  będą  stałe  i  nie  mogą  się  zmienić,  za  wyjątkiem  przypadków 

opisanych w projektowanych postanowieniach umowy, stanowiących załącznik nr 5 do SWZ 

(Rozdział X SWZ). 

W  formularzu  oferty  należało  wpisać  dwie  wartości,  tj.  wartość  brutto  w  zł  /1m

  (w  tym  % 

podatku VAT) oraz wartość brutto w zł/ regulacja pionowa 1 szt. urządzeń. 

Wraz  z  ofertą  należało  przedłożyć  także  wypełniony  kosztorys  ofertowy  dla  13  pozycji 

kosztorysowych. Pozycje 11-13 dotyczyły odpowiednio: 

- pozycja 11: Oznakowanie poziome jezdni farbą chlorokauczukową - linie na skrzyżowaniach 
i przejściach dla pieszych malowane mechanicznie - obok czynnego pasa jezdni (26-75 poj) - 

oznakowanie  grubowarstwowe  chemoutwardzalne  (odtw.  istniejącego  oznakowania 

poziomego), jednostka: m

. Zgodnie z wzorem kosztorysu dla ww. pozycji w kolumnie „Obmiar” 

wpisana była wartość 0,500. 

-  pozycja  12:  Oznakowanie  poziome  jezdni  farbą  chlorokauczukową  -  linie  segregacyjne  i 
krawędziowe  ciągłe  malowane  mechanicznie  -  obok  czynnego  pasa  jezdni  (26-75  poj)- 

oznakowanie  grubowarstwowe  chemoutwardzalne  (odtw.  istniejącego  oznakowania 

poziomego), jednostka: m

. Zgodnie z wzorem kosztorysu dla ww. pozycji w kolumnie „Obmiar” 

wpisana była wartość 0,080. 

-  pozycja  13:  Oznakowanie  poziome  jezdni  farbą  chlorokauczukową  -  linie  segregacyjne  i 
krawędziowe przerywane malowane mechanicznie - obok czynnego pasa jezdni (26-75 poj)- 

oznakowanie  grubowarstwowe  chemoutwardzalne  (odtw.  istniejącego  oznakowania 

poziomego), jednostka: m

. Zgodnie z wzorem kosztorysu dla ww. pozycji w kolumnie „Obmiar” 

wpisana była wartość 0,080. 

Przystępujący zgodnie z przedłożonym kosztorysem dla pozycji: 

- nr 11 zaoferował cenę jednostkową 2,80 zł (wartość 1,40 zł),  

- nr 12 zaoferował cenę jednostkową 22,00 zł (wartość 1,76 zł), 

- nr 13 zaoferował cenę jednostkową 22,00 zł (wartość 1,76 zł). 

Pismem z dnia 4 października 2023 r. Zamawiający wezwał Przystępującego, na podstawie 

art.  224  ust.  1  i  ust.  2  pkt  1  ustawy  PZP  do  złożenia  wyjaśnień  ceny.  Wezwanie  dotyczyło 

pozycji  11  kosztorysu  ofertowego.  Zamawiający  wskazał,  że  cena  ta  „budzi  wątpliwości 

Zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami 

określonymi  w  dokumentach  zamówienia.  Ponadto  cena  Państwa  oferty  w  zakresie 

nawierzchni jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o należny 

podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania”.  

Zamawiający  wezwał  do  złożenia  wyjaśnień  powielając  treść  art.  224  ust.  3  pkt  1,  2,  4,  6 

ustawy PZP. 

Przystępujący pismem z dnia 6 października przedłożył stosowne wyjaśnienia wskazując m. 

in., że: „W odniesieniu do złożenia wyjaśnień w sprawie rażąco niskiej ceny w zakresie pozycji 

kosztorysowej nr 11 wskazujemy, że oszacowanie wynagrodzenia za oznakowanie poziome 

jezdni jest zawarte łącznie w pozycjach 11- 13 (a nie tylko w pozycji 11) i opiewa na łączną 

kwotę  za  1m2  malowania  4,92  zł  (1,40  zł  +  1,76  zł+  1,76  zł).  Zgodnie  ze  Specyfikacją 

Warunków  Zamówienia  zał.  nr  4  Opis  przedmiotu  zamówienia  Zamawiający  wskazuje,  iż 

przewidywany zakres zakłada modernizację nawierzchni bitumicznej przedmiotowej drogi na 

odc. ~ 620 m, tj. ~4588,0m2. Przeliczając cenę za 1 m2 tj. 4,92 zł x 4588,00 m2 wynagrodzenie 

za wykonanie oznakowania poziomego wyniesie zgodnie z naszym kosztorysem ofertowym 

22 572,96 zł netto. Należy jednak wskazać, że ze względu na sposób wykonywania malowania 

w rzeczywistości ilość oznakowania poziomego na przedmiotowej drodze wyniesie ok. 100 m2 

–  wszak  farbą  nie  jest  pokrywana  cała  jezdnia,  a  jedynie  jej  fragment  tj.  przede  wszystkim 

oznakowanie  poziome  oddzielające  pasy  jezdni,  czy  ograniczające  pobocze.  Koszt 

naniesienia oznakowania poziomego przy cenach rynkowych tj. ok. 90 zł/m2 wyniesie więc 

szacunkowo ok.  9  000,00 zł  i  będzie  stanowić  wynagrodzenie za naniesienie na faktycznie 

pokrywaną powierzchnię (nie zaś całą powierzchnię drogi).” 

W dniu 10 października Zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej, którą okazała 

się oferta Przystępującego. 

Uzasadnienie prawne: 

Zdaniem Izby odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. 

W  pierwszej  kolejności  należy  wskazać,  że  w  zasadzie  nie  było  sporu  co  do  rynkowego 

poziomu stawek za malowanie 1m

oznakowania drogi. Odwołujący w ramach wniesionego 

odwołania  wskazywał  na  stawki  do  85  zł/m

.  Z  kolei  Przystępujący  w  złożonych 

Zamawiającemu wyjaśnieniach ceny wskazywał na stawkę ok. 90 zł/m

 – co dodatkowo poparł 

dowodem w postaci oferty podwykonawczej. 

W  ramach  wniesionego  odwołania  Odwołujący  zakwestionował  wskazane  przez 

Przystępującego w kosztorysie ofertowym stawki za pozycje kosztorysowe od 11 do 13, które 

jego zdaniem były rażąco niskie. Wskazać jednak należy, że Odwołujący w zasadzie w ogóle 

pominął treść złożonych przez Przystępującego wyjaśnień, w których deklarował on stawki za 

malowanie 1m

 drogi na poziomie uznanym przez Odwołującego jako rynkowy. 

Przystępujący w złożonych wyjaśnieniach wskazał również jaką metodologią kierował się przy 

wypełnianiu kosztorysu ofertowego, tj., że ujął w pozycjach od 11 do 13 łącznie wynagrodzenie 

za oznakowanie poziome oraz, że uwzględniając jego założenia w zakresie ilości niezbędnego 

oznakowania, koszt naniesienia oznakowania poziomego będzie wynosił ok 90 zł/m

Analizując  treść  odwołania  należy  stwierdzić,  że  Odwołujący  w  ogóle  nie  zakwestionował 

złożonych  przez  Przystępującego  wyjaśnień  ceny  i  przyjętych  w  ich  ramach  założeń. 

Odwołujący  całą  argumentację  poświęcił  na  zakwestionowanie  wartości  wpisanych  w 

kosztorysie ofertowym, niejako zapominając, że podlegały one wyjaśnieniom w trybie art. 224 

ust. 1 ustawy PZP i finalnie Przystępujący wykazał, że stawka jaką założył to 90 zł/m

 – a więc 

na poziomie, którego Odwołujący nie kwestionował. 

Nie ulega wątpliwości, że za każdym założeniem jak np. stawka za m

, ilość przyjętych godzin 

itd., stoi pewien proces decyzyjny wykonawcy, który w wypełniając poszczególne dokumenty 

składające  się  na  ofertę,  uzewnętrznia  jedynie  końcowy  rezultat  tego  procesu  w  postaci 

konkretnych liczb. Stawka za malowanie 1m

 oznakowania nie jest z góry uregulowana np. w 

dokumentacji przetargowej, a zatem uznać należy, że może zostać określona przez różnych 

wykonawców na różnym poziomie, z uwzględnieniem różnych czynników, które mogą wpływać 

na jej obniżenie. 

W złożonych wyjaśnieniach Przystępujący te założenia przedstawił Zamawiającemu, a Izba, 

uwzględniając treść odwołania, nie znalazła argumentów by te założenia zakwestionować. W 

tym miejscu należy wskazać, że dodatkowe twierdzenia w tym zakresie zostały przedstawione 

przez  Odwołującego  na  rozprawie.  Odwołujący  wskazywał,  że  Przystępujący  de  facto 

zmodyfikował sposób, w jaki należy wpisywać poszczególne wartości w przedmiarze, co jest 

niezgodne z SWZ i w efekcie miałoby prowadzić do nieporównywalności ofert. 

Powyższe twierdzenia nie znalazły się jednak w treści odwołania, co prowadzi do wniosku, że 

nie mogły podlegać ocenie Izby, która w myśl art. 555 ustawy PZP, jest związana zarzutami 

odwołania. Z tego względu nie mogła wziąć pod uwagę tej części argumentacji Odwołującego, 

bazując jedynie na treści odwołania. 

Z kolei biorąc pod uwagę treść odwołania, w zasadzie nie ma sporu co do wysokości stawek 

rynkowych za malowanie 1m

 oznakowania poziomego drogi. Zarówno Odwołujący w treści 

odwołania  jak  i  Przystępujący  w  złożonych  wyjaśnieniach  wskazywali  na  podobne  stawki. 

Skoro tak, nie można uznać, że: 

1)  Przystępujący za wskazaną stawkę nie będzie mógł wykonać oznakowania poziomego 

w  technologii  wymaganej  dokumentacją  przetargową,  a  polegającej  na  malowaniu 

nawierzchni farbą grubowarstwową chemoutwardzalną; 

2)  Stawki zaoferowane przez Przystępującego są rażąco niskie. 

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zarzuty podstawowe, jak i zarzut ewentualny, 

są chybione, a odwołanie należało oddalić. 

Z tego względu orzeczono jak w sentencji. 

O  kosztach  postępowania  odwoławczego  orzeczono  stosownie  do  wyniku  sprawy  na 

podstawie art. 557 w zw. z art. 575 ustawy PZP oraz w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia 

Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów 

postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od 

odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).   

Przewodniczący: 

………………………