KIO 3140/23 WYROK dnia 7 listopada 2023 r.

Sygn. akt: KIO 3140/23 

WYROK 

z dnia 7 listopada 2023 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie: 

Przewodniczący:      Monika Szymanowska 

Członkowie:   

Justyna Tomkowska 

Ryszard Tetzlaff 

Protokolant:    

Wiktoria Ceyrowska 

po rozpoznaniu na rozprawie w dni

u 7 listopada 2023 r. w Warszawie odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 23 października 2023 r. przez odwołującego 

Multiconsult  Polska  Sp.  z  o.o.  w  Warszawie  w 

postępowaniu  prowadzonym  przez 

zamawiającego PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie  

orzeka: 

uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu  PKP  Polskie  Linie  Kolejowe  S.A. 

w Warszawie 

unieważnienie czynności unieważnienia postępowania, 

kosztami  postępowania  odwoławczego  obciąża  zamawiającego  PKP  Polskie  Linie 

Kolejowe S.A. w Warszawie i: 

zalicza  na  poczet  kosztów  postępowania  kwotę  15 000,00  zł  (piętnaście 

tysięcy złotych) uiszczoną przez odwołującego Multiconsult Polska Sp. z o. o. 

w Warszawie 

tytułem wpisu od odwołania, 

zasądza od zamawiającego PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie na 

rzecz  odwołującego  Multiconsult  Polska  Sp.  z  o. o.  w  Warszawie  kwotę 

600,00  zł  (osiemnaście  tysięcy  sześćset  złotych)  tytułem  zwrotu  kosztów 

postępowania odwoławczego. 

Stosownie  do  art.  579  ust.  1  i  art.  580  ust.  1  i  2  ustawy 

z  dnia 11  września 2019  r.  Prawo 

zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605) na niniejszy wyrok – w terminie 14 dni od 

dnia  jego  doręczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:     ………………………………… 

Członkowie:   

………………………………… 

………………………………… 

U z a s a d n i e n i e 

wyroku z dnia 7 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt: KIO 3140/23 

Zamawiający – PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. ul. Targowa 74, 03-405 Warszawa, 

w  imieniu  której  działa  Centrum  Realizacji  Inwestycji  Region  Śląski  ul.  3  Maja  16,  41-200 

Sosnowiec, 

prowadzi  postępowanie  o udzielenie  zamówienia  publicznego  pn.  „Pełnienie 

nadzoru  nad  opracowaniem  dokumentacji  projektowej  i  robotami  budowlanymi  w  ramach 

projektu  POIiŚ  5.1.-14  pn.  „Prace  na  linii  kolejowej  C-E  65  na  odc.  Chorzów  Batory  - 

Tarnowskie  Góry  -  Karsznice  -  Inowrocław  -  Bydgoszcz  -  Maksymilianowo,  dla  zadań 

inwestycyjnych:  a)  LOT  C  -  Prace  na  liniach  kolejowych  nr  131,  686,  687,  704  na  odcinku 

Kalina (km 66,800) - 

Rusiec Łódzki (km 137,500), b) LOT D - Prace na liniach kolejowych nr 

131,  542,  739  na  odcinku  Rusiec  Łódzki  (km  137,500)  -  Zduńska  Wola  Karsznice  (km 

170,212)”, o ogłoszeniu o zamówieniu publicznym opublikowanym dniu 2 lutego 2018 r. pod 

nr  2018/S  023-049623 

w  Dzienniku  Urzędowym  Unii  Europejskiej,  dalej  zwane 

„postępowaniem”. 

Postępowanie  o  wartości  powyżej  progów  unijnych  jest  prowadzone  w  trybie 

przetargu  nieograniczonego  zgodnie  z  przepisami  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004 r.  Prawo 

zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579  ze zm.) dalej zwanej „p.z.p.”, natomiast 

do 

postępowania  odwoławczego  stosuje  się  przepisy  ustawy  z  dnia  11 września  2019  r. 

Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605) dalej zwanej „n.p.z.p.”. 

W  dniu  23  października  2023  r.  odwołanie  wobec  czynności  unieważnienia 

postępowania  przez  zamawiającego  wniósł  wykonawca  Multiconsult  Polska  Sp.  z  o.o., 

ul. Bonifraterska 17, 00-

203 Warszawa (dalej zwany „odwołującym”). We wniesionym środku 

zaskarżenia  odwołujący  postawił  zamawiającemu  zarzut  naruszenia  (pisownia  oryginalna) 

art. 93 ust. 1 pkt 6 Ustawy sPZP w związku z art. 146 ust. 6 ustawy sPZP oraz w związku 

z art. 7 ust. 1 Ustawy sPZP - 

poprzez unieważnienie Postępowania, pomimo iż nie wystąpiła 

istotna  zmiana  okoliczności  powodująca,  że  prowadzenie  postępowania  lub  wykonanie 

zamówienia  nie  leży  w  interesie  publicznym,  czego  nie  można  było  wcześniej  przewidzieć. 

O

dwołujący  wniósł  o  nakazanie  zamawiającemu  unieważnienia  czynności  unieważnienia 

postępowania  i  obciążenie  zamawiającego  kosztami  postępowania  odwoławczego,  w  tym 

kosztami zastępstwa procesowego przed Izbą. 

W  uzasadnieniu  środka  zaskarżenia  odwołujący  wskazał  co  następuje.  W  dniu 

października  2019  r.  miało  miejsce  otwarcie  ofert  w  postępowaniu.  Zamawiający 

dokonywał kolejno kilku czynności oceny i wyboru ofert, które były przedmiotem odwołań do 

Krajowej  Izby  Odwoławczej  (wyrok  KIO  1980/20,  wyrok  KIO  1995/20,  wyrok  KIO  392/21, 

wyrok  KIO  2423/21),  w  wyniku  czego 

wybór  oferty  odwołującego  stał  się  prawomocny 

z 

dniem  wydania  wyroku  KIO  2423/21,  tj.  od  dnia  11  października  2021  r.  Odwołujący 

informował zamawiającego o gotowości do podpisania umowy, między innymi następującymi 

pismami: z dnia 3 listopada 2021 r., z dnia 22 listopada 2021 r., z dnia 14 stycznia 2022 r., 

z dnia 17 lutego 2022 r, z dnia 21 marca 2022 r., 12 sierpnia 2022 r., 9 stycznia 2023 r. 

Prezes  Urzędu  Zamówień  Publicznych  przeprowadził  kontrolę  uprzednią 

postępowania i w dniu 11 lutego 2022 r. przesłał informację o wyniku kontroli uprzedniej, od 

której  zamawiający  wniósł  zastrzeżenia,  które  nie  zostały  uwzględnione  przez  Izbę 

w uchwale KIO/KU 11/22. 

W dniu 14 czerwca 2022 r. zamawiający unieważnił postępowanie 

na  podstawie  art.  93  ust.  1  pkt  7  p.z.p.,  co  zostało  skutecznie  zaskarżone  przez 

odwołującego – wyrok z dnia 21 lipca 2022 r. KIO 1685/22, od którego zamawiający wniósł 

skargę, która została oddalona przez Sąd Okręgowy w Warszawie – wyrok z dnia 7 grudnia 

2022  r.  sygn.  akt  XXIII  Zs  126/22.  Zamawiający  dniu  22  marca  2023  r.  wniósł  od  wyroku 

skargę  kasacyjną  do  Sądu  Najwyższego,  który  postanowieniem  z  dnia  7  września  2023  r. 

odmówił  przyjęcia  jej  do  rozpoznania.  W  dniu  20  września  2023  r.  odwołujący  kolejny  raz 

wezwał zamawiającego do podpisania umowy. W dniu 12 października 2023 r. zamawiający 

drugi raz unieważnił postępowanie. 

W  ocenie  odwołującego  zawiadomienie  o  unieważnieniu  postępowania  z  dnia 

października  2023  r.  zawiera  w  sobie  bardzo  wiele  elementów  –  niektóre  z  nich  są 

prawdziwe,  niektóre  nie mają  uzasadnienia  w  stanie  faktycznym,  a  jeszcze  inne  –  są  tylko 

jakąś  okolicznością  przyszłą  i  niepewną,  która  wcale  nie  musi  nastąpić,  zaś  zamawiający 

w 

ogóle  nie  wykazał,  że  się  ziszczą.  Szczegółowo  odnosząc  się  do  poszczególnych 

elementów  zawiadomienia  odwołujący  wskazał,  że  zamawiający  prowadził  postępowanie 

bardzo długo, jednak nie jest prawdą, iż okoliczności, które o tym przesądziły nie zależały od 

z

amawiającego.  To  zamawiający  odpowiada  za  czas  prowadzenia  postępowania,  długie 

okresy  oczekiwania  na  jego  decyzje  czy  decyzje  o  wniesieniu  skargi  do  s

ądu  okręgowego 

oraz  skargi  kasacyjnej  do  Sądu  Najwyższego.  Ze  względu  na  profil  działalności 

z

amawiającego,  postępowania  na  realizację  usługi  nadzoru  nad  robotami  są  jednymi 

z 

najczęściej  (obok  postępowań  na  roboty  i  usługi  projektowe)  prowadzonych  postępowań 

o 

udzielnie zamówienia publicznego. Nie są to postępowania dla zamawiającego nietypowe, 

trudne  do  przygotowania  czy  przeprowadzenia

.  Zamawiający  posiada  ustandaryzowane 

w 

tym  zakresie  dokumenty  i  wzorce  postępowań.  Trudno  więc  przyjąć  twierdzenia 

z

amawiającego,  jakoby  z  przyczyn  obiektywnych,  niezależnych  od  siebie,  nie  był  w  stanie 

sprawnie  przeprowadzić  przedmiotowego  postępowania,  zwłaszcza,  że  stwierdzenia 

z

amawiającego to wyłącznie ogólniki, brak odwołania do szczegółowych dat i faktów.  

Otwarcie ofert nastąpiło w dniu 31 października 2019 r., czyli po ponad półtora roku 

od  dnia  ogłoszenia  postępowania.  Pierwszy  wybór  najkorzystniejszej  oferty  nastąpił  w  dniu 

15 stycznia 2020 r. i został unieważniony przez zamawiającego w dniu 6 lutego 2020 r. (na 

skutek  odwołania  z  dnia  27  stycznia  2020  r.).  Następnego  wyboru  najkorzystniejszej  oferty 

z

amawiający dokonał dopiero w dniu 7 sierpnia 2020 r. (po pół roku od daty unieważnienia 

pierwszego  wyboru),  czynność  ta  została  unieważniona  przez  zamawiającego  6  listopada 

2020  r. 

W  dniu  5  sierpnia  2021  r.,  czyli  po  półtora  roku  od  daty  pierwszego  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej,  z

amawiający  dokonał  wyboru  oferty  odwołującego.  Jednocześnie 

w informacji  o  wyborze  oferty,  z

amawiający  oświadczył:  „Zamawiający  zastrzega 

wprowadzenie  zmian  związanych  z  brakiem  możliwości  pełnienia  nadzoru  nad  całością 

zadania.  Świadczenie  nadzoru  nad  całością  zadania  inwestycyjnego  nie  jest  możliwe, 

ponieważ  umowy  na  realizację  zadań  w  trybie  projektuj  i  buduj  zostały  zawarte 

z 

Wykonawcami  we  wrześniu  2019  r.  W  związku  z  tym  -  zgodnie  ze  sposobem  obliczania 

ceny  i  sposobem  określania  podstawy  płatności  wskazanymi  w  specyfikacji  istotnych 

warunków  zamówienia  -  dostosowany  do  stanu  faktycznego  zostanie  czas  świadczenia 

usługi w okresie podstawowym dla etapu 2, pozostała do zrealizowania wartość robót oraz 

kwota  wynagrodzenia  za  etap  2.  Wynagrodzenie  pomniejszone  będzie  proporcjonalnie  do 

pomniejszenia zakresu rzeczowego w sposób następujący: 

wartość stałego miesięcznego wynagrodzenia w okresie podstawowym jest ilorazem kwoty 

wskazanej  w  ofercie  i  zakładanej  w  siwz  liczby  miesięcy  okresu  podstawowego, 

pomniejszone  wynagrodzenie  za  część  stałą  w  okresie  podstawowym  będzie  iloczynem 

pozostałej liczby miesięcy nadzoru i wartość miesięcznego stałego w okresie podstawowym, 

ofertowa wartość wynagrodzenia w części zmiennej będzie zmniejszona proporcjonalnie do 

wartości zrealizowanych robót (% wartości zrealizowanych robót budowlanych będzie równy 

%  zmniejszenia  wynagrodzenia  za  część  zmienną).  Zamawiający  odrębnym  pismem 

przekaże  zaproszenie  do  podpisania  umowy,  jej  zmiany  dostosowujące  treść  umowy  do 

faktycznego  stanu  zaawansowania  realizacji  zadań  na  wyżej  wskazanych  zasadach.”, 

dowód: informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty z dnia 5 sierpnia 2021 r. 

Czynność wyboru oferty odwołującego nie została zaskarżona do KIO. Przedmiotem 

późniejszego  odwołania  wniesionego  przez  odwołującego  była  decyzja  zamawiającego 

o 

unieważnieniu postępowania z uwagi na wadę postępowania, która uniemożliwiła – według 

z

amawiającego  -  zawarcie  niepodlegającej  unieważnieniu  umowy  w  sprawie  zamówienia 

publicznego  (dalej  także:  „unieważnienie  I”).  Korzystne  dla  odwołującego  rozstrzygnięcie 

KIO,  z

amawiający  zaskarżył  do  Sądu  Okręgowego  w  Warszawie,  a  następnie  –  gdy  sąd 

podtrzymał  w  całości  wyrok  Izby  –  zamawiający  wniósł  skargę  kasacyjną  do  Sądu 

Najwyższego.  Zdaniem  odwołującego  fakty  są  zatem  następujące:  zamawiający  od  dnia 

wszczęcia  postępowania  do  dnia  wyboru  oferty  odwołującego  prowadził  postępowanie 

ponad  3,5  roku,  o

d  dnia  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  do  dnia  unieważnienia 

postępowania  –  czynności,  która  jest  przedmiotem  odwołania  –  upłynęły  ponad  2  lata. 

Zamawiający  przedłużał  podejmowanie  czynności  w  postępowaniu,  nie  zależało  mu  na 

szybkim wyborze wykonawcy i zawarciu umowy o 

zamówienie. 

Dalej  odwołujący  zaznaczył,  że  zamawiający  nie  wykazał  wpływu  stanu  pandemii 

choroby COVID-

19 na możliwość zawarcia umowy z odwołującym jeszcze w sierpniu 2022 r. 

Stan  epidemii  istniejący  w  czasie  prowadzenia  postępowania,  jak  i  obowiązujące  w  tym 

okresie  ograniczenia,  mające  na  celu  zmniejszenie  zagrożeń  związanych  z  możliwością 

zachorowania na COVID-

19, nie stały na przeszkodzie kontynuacji postępowań i zawieraniu 

umów.  Stan  epidemii  nie  wstrzymał  wszczętych  postępowań.  Zamawiający  nie  był 

zobowiązany  unieważnić  postępowania  w  czerwcu  2022  r.  Z  całą  też  pewnością  fakt 

wniesienia  kolejno  do  s

ądu  okręgowego  skargi  na  wyrok  Krajowej  Izby  Odwoławczej  oraz 

skargi  kasacyjnej  do  Sądu  Najwyższego  to  okoliczności,  które  zamawiający  nie  tylko  mógł 

przewidzieć, jak i mógł im zapobiec. Zamawiający po prostu mógł nie wnosić żadnej z tych 

skarg, zwłaszcza, że w wyroku Sąd Okręgowy wskazał: „Na koniec, na marginesie wypada 

zauważyć,  odnosząc  się  do  stanowiska  przeciwnika  skargi  zawartego  w  piśmie  z  dnia 

listopada 2022 roku,  iż  sam  Zamawiający raczej zgadza  się ze stanowiskiem  wyrażonym 

przez KIO, a w istocie celem wniesionej skarg było usuniecie rozbieżności w stanowiskach 

KIO,  oraz  Prezesa  UZP

.”  Zaś  obecnie  zamawiający  nie  może  powoływać  się  rzekomą 

niemożność  zawarcia  umowy  z  odwołującym  –  jeśli  wyłącznie  jego  zachowanie 

spowodowało, że umowa nie została zawarta w lipcu 2022 r. 

W ocenie odwołującego zamawiający także pomija fakt, że umowa obejmuje również 

realizację usługi w tzw. etapie 3 – dotyczącym okresu gwarancji i zgłaszania wad z umowy 

na  r

oboty,  realizowanym  od  zakończenia  wykonywania  robót  przez  okres  36  miesięcy, 

z 

zastrzeżeniem, iż czas ten może ulec wydłużeniu w przypadku zastosowania prawa opcji - 

d

owód:  §  3  SIWZ-WU.  Twierdzenia  zamawiającego  nie  są  prawdziwe,  odnoszą  się  do 

umowy  na  roboty  budowlane,  podczas  gdy  przedmiotowe  zamówienie  dotyczy  usługi 

zarządzania  i  nadzoru  nad  robotami.  Realizacja  usługi  zarządzania  i  nadzoru  pozostaje 

nadal  otwarta  (roboty  nie  są  ukończone,  a  po  ich  ukończeniu  realizacja  usługi  trwać  ma 

jeszcze  co  najmniej  36  miesięcy).  Potwierdzał  to  też  zamawiający  rozważając  ewentualną 

zmianę warunków realizacji zamówienia. (tak: informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty 

z dnia 5 sierpnia 2021 r.). 

Niezależnie  od  powyższego,  na  koniec  maja  2022  r.  (14  czerwca  2022  r. 

z

amawiający dokonał unieważnienia I) stan zaawansowania finansowego robót budowlanych 

wynosił:  dla  LOT-u  C  -  49.18%  -  dowód:  wyciąg  PŚP  za  okres  1  maja  2022  r.  -  31  maja 

2022 r.  dla  LOT-u  C  i  dla  LOT-u  D  -  74%  -  d

owód: wyciąg PŚP za okres 1 maja 2022 r.  – 

31 maja  2022  r.  dla  LOT-u  D. 

Oznacza  to,  że  tylko  i  wyłącznie  działania  zamawiającego 

polegające na celowym odkładaniu w czasie zawarcia umowy z  odwołującym doprowadziły 

do  sytuacji,  w  której  zaangażowanie  finansowe  robót  budowlanych  wynosi  ok.  90%. 

Twierdzenia  z

amawiającego  odnośnie  do  zaangażowania  finansowego  robót  budowlanych 

potwierdzają jednoznacznie, że odwołujący mógłby realizować usługę nadzoru nad robotami 

(por. § 3 SIWZ-WU). 

Odwołujący  podkreślił  również,  że  zamawiający  powołuje  się  na  okoliczności  nie 

będące  przesłankami  unieważnienia  postępowania,  takie  jak:  „wydatkowania  większych 

środków”,  „zatrudnienie  pracowników  etatowych”,  ale  nie  przedstawił  żadnych  dowodów 

w 

powyższym  zakresie.  Jak  również  jego  twierdzenia  dotyczące  trudności  związanych 

z 

rozpoczęciem  świadczenia  usługi  przez  nowego  inżyniera  (odwołującego)  stanowią, 

niepoparte żadnymi konkretnymi argumentami, przypuszczenia. Ponadto zamawiający opisał 

typowy  dla  usługi  nadzoru  sposób  wykonywania  prac.  Fakt,  iż  jest  on  realizowany  przez 

i

nżyniera  tymczasowego  (osoby  zaangażowane  bezpośrednio  przez  zamawiającego),  nie 

oznacza,  że  odwołujący  nie  byłby  w  stanie  wykonać  tych  czynności.  Zgodnie  z  OPZ 

o

dwołujący również musi dysponować szerokim zespołem fachowców, dokonywać odbiorów, 

nadzorować usuwanie usterek, uczestniczyć sprawdzaniu dokumentacji, etc. 

W  zakresie  przekazania 

dokumentacji  i  materiałów  oraz  niezbędnych  informacji 

o 

projekcie,  według  odwołującego  powołanie  się  na  okoliczności  przyszłe  i  niepewne  – 

z

amawiający  nie  przedstawił  żadnych  dowodów,  ani  nawet  żadnych  konkretnych 

okoliczności,  dat,  terminów,  faktów,  które  mogłyby  uzasadniać  hipotezę  o  ewentualnym 

przestoju  i  opóźnieniu  –  jest  nieprawidłowe.  Odwołujący  przeczy  tym  twierdzeniom, 

rozpoczęcie  przez  niego  realizacji  umowy  nie  spowodowuje  żadnych  opóźnień  ani  przestoi 

w realizacji umowy. 

Odwołujący  dodał  także,  że  wbrew  informacji  o  unieważnieniu  postępowania,  brak 

wszczynania kolejnego postępowania nie jest przesłanką unieważnienia postępowania, zaś 

o

koliczności, na które wskazuje zamawiający tj. kilkukrotne badanie ofert najkorzystniejszych 

–  zakończyło  się  dnia  5  sierpnia  2021  r.  Zamawiający  mógł  przewidzieć,  że  ocena  ofert 

potrwa około roku. W dużych postępowaniach, podobnych do niniejszego, taka sytuacja nie 

jest  wcale  wyjątkowa.  Doświadczenie  zamawiającego  wskazywało  na  bardzo  duże 

prawdopodobieństwo tak długiego trwania etapu oceny ofert. Jak również zamawiający mógł 

(a nawet powinien) zawrzeć umowę z odwołującym najpóźniej w lipcu 2022 r., zamiast tego 

z

amawiający wolał wnieść niezasadne skargi (najpierw do sądu okręgowego, potem do Sądu 

Najwyższego)  a  obecnie  –  wskazywać,  że  nie  mógł  przewidzieć  przedłużenia  się  trwania 

postępowania. W  szczególności  zamawiający  nie wyjaśnił, jak  możliwe jest to,  że nie mógł 

wcześniej przewidzieć czegoś, co wyniknęło wyłącznie z jego aktywności. 

W  opinii  odwołującego  oczywistym  jest,  że  decyzja  w  przedmiocie  unieważnienia 

postępowania  wymaga  uzasadnienia,  obejmującego  wskazanie  zarówno  podstawy 

faktycznej, 

jak  i  prawnej  podjętego  rozstrzygnięcia.  Postępowanie  unieważnia  bowiem 

z

amawiający – i w każdym przypadku unieważnienia ciąży na nim obowiązek przedstawienia 

szczegółowego  uzasadnienia,  tymczasem  w  niniejszej  sprawie  pismo  zawiadomienie 

o 

unieważnieniu postępowania takiego uzasadnienia nie zawiera – co wykazano powyżej. 

Ponadto, skoro z

amawiający unieważnił postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 

6  p.z.p.

,  to  zobowiązany  był  wykazać  koniunkcję  trzech  okoliczności,  których  łączne 

wystąpienie skutkuje koniecznością zastosowania przepisu: a) zmiana okoliczności musi być 

istotna; b) 

dalsze prowadzenie postępowania nie leży w interesie publicznym; c) okoliczności 

tej  nie  można  było  wcześniej  przewidzieć.  Ponadto  wszystkie  trzy  powyższe  przesłanki 

muszą  pozostawać  ze  sobą  w  związku  przyczynowo - skutkowym.  Przesłanki  zmiany 

okoliczności  oraz  braku  interesu  publicznego  w  prowadzeniu  postępowania  powinny  być 

połączone adekwatnym związkiem przyczynowo - skutkowym. Oznacza to, że brak interesu 

publicznego  w  prowadzeniu  postępowania  musi  być  rezultatem  nieprzewidywalnej  zmiany 

okoliczności  o  istotnym  charakterze.  Jeśli  zaś  co  najmniej  jedna  z  powyższych  przesłanek 

nie  zachodzi,  to  nie  jest  możliwe  unieważnienie  postępowania.  W  szczególności 

unieważnienie nie jest możliwe, gdy zaistniałe w postępowaniu zmiany są wynikiem zarówno 

działań,  jak  i  zaniechań  zamawiającego.  A  właśnie  z  taką  sytuacją  mamy  do  czynienia 

w 

stanie  faktycznym  niniejszego  postępowania,  powyższe  zdaniem  odwołującego 

potwierdz

iła Izba w uchwale KIO/KU 25/22. 

W zakresie przesłanki istotnej zmiany okoliczności  – zmiana okoliczności musi mieć 

charakter  istotny,  a  więc  znaczący  i  niebagatelny,  odwołujący  podniósł,  że  w  treści 

uzasadnienia  z

amawiający  sugeruje,  że  tą  zmianą  jest  fakt,  że  „umowa  jest  wykonana 

w 

90%”. Cały problem w tym, że nie jest to twierdzenie prawdziwe. Zamawiający pomija (czy 

też  „zapomina”)  o  zakresie  umowy,  którego  realizacja  ma  trwać  jeszcze  co  najmniej 

miesięcy.  Błędne  jest  także  zrównywanie  przedmiotu  świadczenia  w  usłudze  nadzoru 

z 

przedmiotem  świadczenia  umowy  o  roboty.  W  przypadku  umowy  o  świadczenie  usługi 

nadzoru  zakres  obowiązków  wykonawcy  jest  inny  i  polega  na  aktywnym  działaniu 

Wykonawcy  także  po  wykonaniu  robót.  Ponadto  fakt,  iż  roboty  nie  są  jeszcze  ukończone 

potwierdza  wyłącznie  to,  że  istnieje  obiektywna  możliwość  realizacji  usługi  przez 

o

dwołującego  także  w  okresie  realizacji  robót  (etapie  2)  oraz  w  okresie  zgłaszania  wad 

(etapie 3). 

W  przedmiocie  przesłanki  interesu  publicznego  odwołujący  podkreślił,  że  pojęcie 

"interesu  publicznego"  przywołane  w  treści  art.  93  ust.  1  pkt  6  p.z.p.  (obecnie  art.  255  pkt 

5 p.z.p.

)  nie  doczekało  się  definicji  legalnej  ani  na  gruncie  p.z.p.,  ani  jakiejkolwiek  innej 

ustawy.  W  piśmiennictwie  podkreśla  się,  że  powołanie  się  na  przedmiotową  przesłankę 

unieważnienia  postępowania  wymaga  od  zamawiającego  prawidłowego  posłużenia  się 

pojęciem  interesu  publicznego,  który  nie  musi  być  tożsamy  z  interesem  zamawiającego. 

Zamawiający  powinien  zatem  wskazać,  jaki  interes  publiczny  wymagał  dokonania  przez 

niego  unieważnienia  postępowania,  i  wykazać,  że  jest  on  na  tyle  ważny  i  znaczący,  iż 

bezwzględnie  wymaga  ograniczenia  uprawnienia  wykonawców,  gdyż  tylko  w  ten  sposób 

będzie  w  stanie  udowodnić,  że  przesłanka  ta  wystąpiła.  Tymczasem  zamawiający  nie 

wskazał  w  ogóle  na  ten  interes  –  z  uzasadnienia  nie  wynika,  co  właściwie  było  podstawą 

unieważnienia  postępowania.  Krajowa  Izba  Odwoławcza  w  wyroku  KIO  1068/23,  KIO 

1070/23,  KIO  1074/23,  KIO  1080/23,  KIO  1085/23  wskazała:  Zdaniem  Izby,  w  systemie 

zamówień  publicznych  interes  publiczny  należy  wiązać  z funkcjami  i  zadaniami  jakie 

ustawodawca stawia podmiotom wydatkujących środki publiczne. Należą do nich racjonalne, 

efektywne  i  skuteczne  wydatkowanie  środków  publicznych  na  zadania  publiczne, 

zagwarantowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców uczestniczących 

w  postępowaniach  przetargowych,  zapobieganie  korupcji  w  zamówieniach  publicznych, 

kształtowanie  właściwych  wzorów  zachowań  rynkowych.  Realizacja  powyższych  funkcji 

systemu  zamówień  publicznych  to  realizacja  interesu  publicznego.  System  zamówień 

publicznych  nie  może  być  traktowane  przez  podmioty  wydatkujące  środki  publiczne 

wyłącznie jako  instrumentalne  narzędzie  do  realizacji  zmiennych interesów zamawiających. 

Stabilność  decyzji  podmiotów  realizujących  zadania  publiczne  w  trybie  ustawy  Pzp  sprzyja 

rozwojowi  współpracy  z  podmiotami  prywatnymi  przy  realizacji  zadań  publicznych,  a  tym 

samym  przekłada  się  na  konkurencyjność  i  stymuluje  rozwój  gospodarczy.  Jak  również, 

w 

ocenie  odwołującego,  interes  publiczny  nie  jest  tożsamy  z  interesem  ekonomicznym 

samego  z

amawiającego  –  co  zdaje  się  sugerować  zamawiający  w  uzasadnieniu. 

Zamawiający  mylnie  utożsamia  własny  interes  z  interesem  publicznym,  co  potwierdza 

uchwa

ła Izby KIO/KU 25/22 i wyrok KIO 2526/18. 

Przesłanka niemożności przewidzenia okoliczności – w ocenie odwołującego jest ona 

powszechnie interpretowana w taki sposób, że zaistniałe okoliczności faktyczne muszą być 

obiektywnie  niezależne  od  zamawiającego  i  nie  mogą  być  przez  niego  wykreowane,  co 

potwierdzono w wyroku 

z 29.05.2012 r. Sądu Okręgowego Warszawa - Praga w Warszawie, 

sygn. akt: IV Ca 527/11 

"Zważyć należy, iż o doniosłości zmiany okoliczności można mówić 

dopiero  w 

sytuacji  wykazania  samego  faktu  zmiany.  Chodzi  przy  tym  nie  o  jakąkolwiek 

zm

ianę,  lecz  taką  zmianę  okoliczności,  która  nie  jest  zależna  od  strony  udzielającej 

zamówienia (zmiana zewnętrzna).  Przyjęcie przeciwnego  założenia prowadziłoby  do  stanu, 

w którym strona sama ma możliwość kreowania zdarzeń, które uzasadniałyby zakończenie 

postępowania  o udzielenie  zamówienia  publicznego.  Tego  rodzaju  interpretacja  sprzeczna 

byłaby  z wykładnią systemową czyniąc  zamawiającego  stroną  uprzywilejowaną w relacjach 

z 

oferentem, i prowadząc do pozbawienia sensu normatywnego przepisów prawa zamówień 

publicznych.".  Takie 

samo  stanowisko  przedstawia  też  doktryna:  „Zamawiający  musi 

udowodnić, że wcześniej, czyli w momencie wszczęcia postępowania, nie można było przy 

zachowaniu  odpowiedniej  staranności  przewidzieć,  że zmienią  się  okoliczności,  a w wyniku 

ich  zmiany  - 

kontynuować  postępowania,  i  udzielenie  zamówienia  publicznego  nie  będzie 

leżało  w interesie  publicznym.  Zmiana  okoliczności  musi  mieć  przy  tym  charakter  istotny, 

a 

więc znaczący  i  niebagatelny."  oraz "dlatego  trzeba wykluczyć  sytuacje,  w  których mamy 

do  czynienia  z  lekkomyślnością  zamawiającego  (zdawał  sobie  sprawę,  że  okoliczności  te 

wystąpią,  lecz  bezpodstawnie  myślał,  że  ich  uniknie)  oraz  jego  niedbalstwem  (w  ogóle  nie 

przewidywał  zajścia  nowych  okoliczności,  lecz  mógł  i  powinien  był  je  przewidzieć)."  (tak  

A. 

Gawrońska-Baran  i  in.  Prawo  zamówień  publicznych.  Komentarz  aktualizowany,  LEX/el 

2022,  komentarz  do  art.  255  teza  19).  Tymczasem  w  stanie  faktycznym  niniejszej  sprawy 

z

amawiający miał wiedzę, że wnoszenie kolejnych skarg przedłuży postępowanie. A zatem 

nie  mamy  tutaj  do  czynienia  z 

przesłanką  okoliczności  obiektywnie  niezależnych  od 

z

amawiającego. Co więcej – stan faktyczny został wręcz przez zamawiającego wykreowany 

– co doktryna z kolei oceniła jednoznacznie negatywnie: "Z istotnymi zmianami okoliczności 

nie  można  zatem  łączyć  sytuacji  mających  swoje  źródło  w  błędnych  decyzjach 

zamawiającego  podjętych  w toku  postępowania,  za  które  ponosi  on  odpowiedzialność. 

Przykładowo  dotyczy  to  braku  dochowania  przez  zamawiającego  należytej  staranności 

w 

przygotowaniu  postępowania.”  (tak  A.  Gawrońska-Baran  i  in.  PZP.  Komentarz 

aktualizowany, LEX/el 2022, komentarz do art. 255 teza 19).  

Odwołujący  wskazał  także  na  zakaz  rozszerzającej  wykładni  przesłanek 

unieważnienia  postępowania  „Podkreślić  należy,  że  celem  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia publicznego jest udzielenie zamówienia tj. zawarcie umowy, zaś unieważnienie 

postępowania  jest  czynnością  niweczącą  całość  przeprowadzonej  procedury,  powodującą, 

że cel nie zostanie osiągnięty. Dlatego też katalog przesłanek unieważnienia postępowania 

jest  zamknięty  (tzw.  numerus  clausus)  i  nie  może  być  interpretowany  rozszerzająco  –  por. 

I. 

Rzepkowska Unieważnienie postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy Pzp 

analiza  przesłanek  na  przykładzie  orzecznictwa  [w]  E.  Adamowicz,  J.  Sadowy  (red.) 

Zamówienia publiczne jako instrument sprawnego wykorzystania środków unijnych, Gdańsk 

–  Warszawa  2012),  co  potwierdza  orzecznictwo  Izby  np.  KIO  817/21  i  wyrok  Sądu 

Okręgowego w Warszawie z dnia 23.03.2016 r. sygn. akt XXIII Ga 150/16. 

Na zakończenie odwołujący podkreślił, że w przypadku unieważnienia postępowania 

całkowity ciężar dowodu ciąży na zamawiającym, który unieważnia postępowanie. Zarówno 

na etapie unieważnienia postępowania, jak i później – w toku postępowania odwoławczego 

czy skargowego 

– to zamawiający ma obwiązek przedstawić dowody, że ziściły się wszystkie 

kumulatywnej  przesłanki  unieważnienia  postępowania.  W  ocenie  odwołującego,  w  stanie 

faktycznym  niniejszej  sprawy,  z

amawiający  nie  wykazał  ziszczenia  się  przesłanek 

unieważnienia,  a  zatem  odwołanie  jest  zasadne.  W  szczególności,  że  zamawiający 

wszczynając postępowanie o udzielenie zamówienia, co do zasady ma obowiązek dokonać 

wyboru najkorzystniejszej oferty i udzielić zamówienia. Zamawiający, co najmniej od kwietnia 

2022  r. 

(zakończenie  kontroli  ex-ante),  a  na  pewno  od  lipca  2022  r.  (wyrok  KIO  1685/22) 

naprzemiennie nie podejmuje żadnych czynności (bezprawne zaniechanie zawarcia umowy) 

albo  też  podejmuje  niezasadne  czynności  (wniesienie  skargi  na  wyrok  Izby  do  Sądu 

Okręgowego  w  Warszawie  i  wniesienie  skargi  kasacyjnej  do  Sądu  Najwyższego),  co 

doprowadziło do obecnego unieważnienia postępowania. 

Działając  w  imieniu  i  na  rzecz  zamawiającego  odpowiedź  na  odwołanie  w  formie 

pisemnej wniósł pełnomocnik strony wskazując, iż zamawiający wnosi o oddalenie odwołania 

w  całości,  zgodnie  z  uzasadnieniem  wskazanym  w  jego  piśmie  procesowym  z  dnia 

2  listopada  2023 r. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  –  po  przeprowadzeniu  rozprawy  w  przedmiotowej 

sprawie,  po  zapoznaniu  się  ze  stanowiskami  przedstawionymi  w  odwołaniu, 

odpowiedzi  na  odwołanie,  konfrontując  je  z  zebranym  w  sprawie  materiałem 

procesowym,  w  tym  z  dokumentacją  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego i dowodami z dokume

ntów złożonymi przez strony, oraz po wysłuchaniu 

oświadczeń  i  stanowisk  złożonych  ustnie  do  protokołu  w  toku  rozprawy  –  ustaliła 

i 

zważyła, co następuje: 

Skład  orzekający  stwierdził,  że  odwołanie  dotyczy  materii  określonej  w  art. 

513 n.p.z.p.  i  podlega  rozpoznaniu  zgodnie  z  art.  517  n.

p.z.p.,  a  odwołujący  wykazał,  że 

posiada  legitymację  materialną  do  wniesienia  środka  zaskarżenia  zgodnie  z  wymaganiami 

art.  505  ust.  1  n.

p.z.p.  Izba  stwierdziła  również,  że  nie  została  wypełniona  żadna 

z 

przesłanek  określonych  w  art.  528  n.p.z.p.,  których  stwierdzenie  skutkowałoby 

odrzuceniem odwołania i odstąpieniem od badania meritum sprawy. 

Izba stwierdziła, że stan faktyczny nie był między stronami sporny i został w sposób 

prawidłowy,  mający  odzwierciedlenie  w  materiałem  procesowym,  przedstawiony  przez 

odwołującego.  Strony  różniły  się  natomiast  oceną  prawną  zaistniałych  okoliczności 

faktycznych.  O

sią  sporu  była  ocena  prawidłowości  decyzji  zamawiającego  z  dnia 

października  2023  r.  o  unieważnieniu  postępowania,  której  odwołujący  zarzucił 

naruszenie  art.  93  ust.  1  pkt  6  w  zw.  z  art.  7  ust.  1  p.z.p. 

poprzez  unieważnienie 

p

ostępowania,  pomimo  iż  nie  wystąpiła  istotna  zmiana  okoliczności  powodująca,  że 

prowadzenie  postępowania  lub  wykonanie  zamówienia  nie  leży  w  interesie  publicznym, 

czego  nie  można  było  wcześniej  przewidzieć,  zatem  ocena  czy  w  ustalonym  stanie 

faktycznym  zaistniały  uzasadnione  przesłanki  do  skorzystania  przez  zamawiającego  z tego 

instrumentu. 

Skład  rozpoznający  spór  dokonał  oceny  stanu  faktycznego  ustalonego  w  sprawie 

mając na uwadze art. 554 ust. 1 pkt 1 n.p.z.p., który stanowi, że Izba uwzględnia odwołanie, 

jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ 

na  wynik  postępowania  o  udzielenie  zamówienia.  Uwzględniając  zgromadzony  materiał 

dowodowy  przedłożony  przez  strony,  po  dokonaniu  ustaleń  na  podstawie  dokumentacji 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  mając  na  względzie  zakres  sprawy 

zakreślony  przez  okoliczności  podniesione  w  odwołaniu,  Izba  stwierdziła,  że  sformułowane 

przez  odwołującego  zarzuty  znajdują  potwierdzenie  w  ustalonym  stanie  faktycznym 

i prawnym, 

więc  odwołanie  posiada  uzasadnione  podstawy  i  jako  takie  zostało 

uwzględnione,  co  skutkowało  nakazaniem  zamawiającemu  unieważnienia  bezpodstawnej 

czynności unieważnienia postępowania. 

W  ramach  uwag  natury  ogólnej  należy  zaznaczyć,  że  celem  prowadzenia 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  jest  dokonanie  wyboru  oferty 

wykonawcy, z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego (art. 2 pkt 

7a  p.z.p.).  Zamawiający,  podejmując  decyzję  o  wszczęciu  postępowania,  na  warunkach 

określonych  w  p.z.p.  i  zgodnie  z  przyjętymi  regułami  ustalonymi  w  dokumentacji 

postępowania,  decyduje  się  na  doprowadzenie  go  do  końca,  którym  jest  zawarcie  umowy. 

Oznacza to, że wszczęcie postępowania jest w zasadzie równoznaczne ze zobowiązaniem 

się  zamawiającego  do  zawarcia  umowy  z  wykonawcą,  który  złożył  ofertę  najkorzystniejszą 

(mieszczącą  się  w  kwocie,  którą  zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie 

zamówienia).  Zatem  unieważnienie  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego 

powinno być wyjątkiem od  zasady,  a określony w  art.  93  p.z.p.  zamknięty katalog  podstaw 

do 

unieważnienia  przetargu  należy  interpretować  ściśle,  dokonując  zawężającej  wykładni 

przesłanek  do  dokonania  czynności  unieważnienia  (exceptiones  non  sunt  extendendae). 

(por. także wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. 

sygn.  akt: IV  Ca 527/11,  wyroku  Sądu Okręgowego w  Warszawie z  21 maja 2018 r. sygn. 

akt: XXIII Ga 405/18

, gdzie także wskazano, że: „Zatem przesłanki wymienione w art. 93 pzp 

nie  mogą  być  interpretowane  rozszerzająco.  Podlegają  one  wykładni  ścisłej,  a  ciężar 

udowodnienia ich zaistnienia, tak w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, spoczywa 

na zamawiającym.”.) 

Zgodnie  z  art.  93  ust.  1  pkt  6  p.z.p.  zamawiający  unieważnia  postępowanie 

o 

udzielenie  zamówienia,  jeżeli  wystąpiła  istotna  zmiana  okoliczności  powodująca,  że 

prowadzenie  postępowania  lub  wykonanie  zamówienia  nie  leży  w  interesie  publicznym, 

czego  nie  można  było  wcześniej  przewidzieć.  W  normie  tej  mowa  o  zmianie  okoliczności, 

czyli  zaistnieniu  pewnych  zdarzeń  faktycznych,  których  konsekwencją  jest  przyjęcie,  że 

kontynuowanie  postępowania/wykonanie  zamówienia  nie  leży  w  interesie  publicznym. 

Dochodzi zatem do wystąpienia obiektywnej, trwałej zmiany stanu faktycznego w stopniu tak 

istotnym, że powoduje to, że dalsze prowadzenie postępowania lub realizacja umowy będzie 

niecelowa  lub  będzie  wiązać  się  z  wyrządzeniem  szkody  w  mieniu  publicznym.  Dotyczy  to 

więc zdarzeń wyjątkowych i może znaleźć zastosowanie tylko w szczególnie uzasadnionych 

przypadkach,  kiedy  kontynuacja  postępowania  prowadziłoby  do  wydatkowania  środków 

publicznych na cel, który utracił rację bytu.

Dodatkowo,  przedmiotowa  zmiana  okoliczności  powinna  być  zmianą  niezależną  od 

zamawiającego,  zmianą  zewnętrzną,  ponieważ  przyjęcie  przeciwnego  założenia 

prowadziłoby  do  stanu,  w  którym  strona  udzielająca  zamówienia  ma  możliwość  kreowania 

zdarzeń,  które  uzasadniałyby  unieważnienie  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego, co jest niedopuszczalne na gruncie systemowej i 

teleologicznej wykładni reguł 

p.z.p.  Istotą  bowiem  ustawowego  uprawnienia  do  unieważnienia  postępowania  jest  objęcie 

nim przede wszystkim sytuacji nadzwyczajnych, wyjątkowych – takich, które musi rozwiązać 

ustawodawca, bowiem zamawiający z samej natury rzeczy nie mógłby ich w żaden sposób 

regulować,  ponieważ  nie  mógł  liczyć  się  z  tym,  że  wystąpią.  Innymi  słowy,  dotyczy  to 

okoliczności,  które  musiał  uregulować  ustawodawca,  gdyż  są  niemożliwe  do  przewidzenia, 

pozostające poza sferą oddziaływania organizatora przetargu. 

Jak  trafnie  argumentowano  w  wyroku  Izby  z  dnia  7  listopada  2016  r.  sygn.  akt:  KIO 

:  „Jak  wskazuje  się  w  orzecznictwie  i  piśmiennictwie,  istotna  zmiana  okoliczności, 

której  nie  można  było  wcześniej  przewidzieć,  musi  mieć  charakter  okoliczności  trwałej, 

nieodwracalnej,  a  także  zewnętrznej  wobec  stron  postępowania  odwoławczego.  Nie  może 

być  zatem  uznana  za  okoliczność  nieprzewidywalną  taka  zmiana  sytuacji,  która  została 

wywołana przez jedną ze stron.”, który został zaskarżony i utrzymany utrzymanym wyrokiem 

Sądu  Okręgowego  w  Szczecinie  z  dnia  7  marca  2017  r.  sygn.  akt:  II  Ca  1613/16,  zgodnie 

z 

którym:  „Istotna  zmiana  okoliczności,  której  nie  można  było  wcześniej  przewidzieć,  musi 

mieć  charakter  okoliczności  trwałej,  nieodwracalnej,  a  także  zewnętrznej  wobec  stron 

postępowania.  Bo  tylko  takiej  okoliczności  istotnie  nie  można  przewidzieć,  jeżeli  leży  ona 

zupełnie poza sferą oddziaływania zamawiającego. (…) W tej sytuacji nie może być uznana 

za  okoliczność  nieprzewidywalną  taka  zmiana  sytuacji,  która  została  wywołana  de  facto 

przez jedną  ze  stron.  Taka  interpretacja byłaby  bowiem  po  pierwsze zaprzeczeniem  sensu 

omawianego  przepisu,  jak  również  otwierałaby  drogę  do  prób  manipulacji  wynikami 

przetargów  i  ich  unieważniania  z  przyczyn  leżących  de  facto  wyłącznie po  stronie  samego 

zamawiającego.”  Tożsamo  wskazano  w  wyroku  Sądu  Okręgowego  Warszawa-Praga 

w Warszawie  z dnia  29 

maja 2012 r. sygn. akt: IV Ca 527/11, gdzie zauważono, iż „Chodzi 

przy tym nie o 

jakąkolwiek zmianę, lecz taką zmianę okoliczności, która nie jest zależna od 

strony  udzielającej  zamówienia  (zmiana  zewnętrzna).  Przyjęcie  przeciwnego  założenia 

prowadziłoby  do  stanu,  w  którym  strona  sama  ma  możliwość  kreowania  zdarzeń,  które 

uzasadniałyby  zakończenie  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego.  Tego 

rodzaju  interpretacja  sprzeczna  byłaby  z  wykładnią  systemową  czyniąc  zamawiającego 

stroną  uprzywilejowaną  w  relacjach  z  oferentem,  i  prowadząc  do  pozbawienia  sensu 

normatywnego przepisów prawa zamówień publicznych.”. 

Skład rozpoznający spór wyżej przywołane poglądy podziela i uznaje za własne, zaś 

przenosząc je na kanwę rozpoznawanego sporu Izba wskazuje, co następuje. Postępowanie 

przed  Krajową  Izbą  Odwoławczą  jest  postępowaniem  kontradyktoryjnym,  w  którym  trzon 

materiału  procesowego  oraz  podstawę  rozstrzygnięcia  stanowią  twierdzenia  i  dowody 

przedstawione  przez  strony.  Zgodnie  z  art.  534  ust.  1  n.p.z.p.  strony  i  uczestnicy 

postępowania  odwoławczego  są  obowiązani  wskazywać  dowody  dla  stwierdzenia  faktów, 

z 

których  wywodzą  skutki  prawne.  Oznacza  to  obowiązek  dostarczenia  organowi 

procesowemu  środków,  przy  pomocy  których  mógłby  on  przekonać  się  o  tym,  że 

przytoczone okoliczności są prawdziwe, zaś z drugiej strony określa, kto ponosi negatywne 

konsekwencje  braku  wywiązania  się  z  nałożonego  ciężaru  dowodowego,  czyli 

materialnoprawny  skutek  nieudowodnienia  istotnych 

okoliczności,  z  których  wywodzone  są 

skutki  prawne.  W  rozpoznawanym  sporze  to  zamawiający  został  przez  ustawodawcę 

zobowiązany  do  wykazania  swoich  twierdzeń,  zaś  niepodołanie  nałożonemu  na  niego 

obowiązkowi dowodowemu musiało skutkować uwzględnieniem środka zaskarżenia. 

Zgromadzone  w  toku  postępowania  przed  Izbą  dowody  w  zasadzie  nie  są  wcale 

przydatne do ustalenia przesłanki unieważnienia postępowania związanej z okolicznością, że 

prowadzenie  postępowania  nie  leży  w  interesie  publicznym,  czego  nie  można  było 

przewidzieć.  Raporty  miesięczne  wykonawców  PORR  i  Grupa  ZUE,  tabelaryczne 

zestawienia PŚP i złożone dwa oświadczenia obrazujące obecny etap zaawansowania robót 

(LOT C ok. 94%, LOT D ok. 91%) nie były podważane w odwołaniu przez odwołującego. Nie 

są  to  także  dokumenty  mogące  stanowić  podstawę  do  przyjęcia,  że  na  obecnym  etapie 

realizacji  inwestycji  zmiana  podmiotu  realizującego  usługę  wiązałaby  się  z  szeregiem 

komplikacji  organizacyjnych,  technicznych,  uzgadniania  na  nowo  wszystkich  procesów 

dotyczących realizacji  prac z  wykonawcą,  co  mogłoby  spowodować opóźnienia w  realizacji 

inwestycji  (tak  str.  2  zawiadomienia  o  unieważnieniu  postępowania  z  dnia  12.10.2023  r.), 

ponieważ  nic  takiego  z  nich  nie  wynika.  Aby  takie  okoliczności  udowodnić  zamawiający 

musiałby  najpierw  skonkretyzować  rzekome  trudności  organizacyjne,  techniczne,  etc. 

wskazując  w  informacji  o  unieważnieniu  postępowania  konkretne  fakty  wpisujące  się 

w 

ogólne  pojęcie  np.  „komplikacji  organizacyjnych”,  „konieczności  przekazywania 

dokumentacji,  materiałów,  niezbędnych  informacji  o  projekcie,  co  mogłoby  trwać  kilka 

miesięcy”.  W  informacji  zawarto  ogólne  stwierdzenia,  które  nie  zostały  odpowiednio 

uszczegółowione,  brak  jest  odniesienia  do  jakichkolwiek  dat,  terminów,  zobowiązań, 

postanowień  czy  w  ogóle  jakiegokolwiek  źródła  wskazującego  na  genezę  takiego 

stwierdzenia 

–  nie  mamy  żadnych  konkretnych,  poddających  się  weryfikacji  faktów,  co  nie 

pozwala  na  ich  obiektywną  ocenę  i  ewentualne  podzielenie  tez  zamawiającego. 

Zamawiający  w  ferowaniu  bardzo  ogólnych  tez  pozostał  całkowicie  gołosłowny  –  nie 

przedstawiono  bowiem  żadnego  materiału  procesowego,  który  byłby  przydatny  do  oceny 

zaprezentowanych przez niego hipotez. 

Izba zgadza się ze stanowiskiem odwołującego, że wskazane przez zamawiającego 

okoliczności  są  przyszłe  i  niepewne,  od  których  a  priori  nie  powinno  uzależniać  się 

unieważnienia  postępowania.  Niemniej,  aby  dokonać  bardziej  szczegółowej  ich  oceny, 

twierdzenia  te  musiałyby  zostać  skonkretyzowane,  a  następnie  na  okoliczność  ich 

udowodnienia  musiałyby  zostać  powołane  dowody  –  temu  ciężarowi  zamawiający  nie 

sprostał.  Z  drugiej  strony  odwołujący,  będący  profesjonalnym  podmiotem  realizującym 

podobne  zamówienia,  co  zamawiający  przyznał  na  str.  10  odpowiedzi  na  odwołanie, 

w 

sposób  ciągły  informuje  zamawiającego  o  gotowości  podpisania  umowy,  oceniając,  że 

będzie  w  stanie  w  sposób  właściwy  przystąpić  do  realizacji  kontraktu  (tak  okoliczności 

bezsporne 

–  informacje  o  gotowości  do  zawarcia  i  realizacji  umowy:  z  dnia  03.11.2021  r., 

z dnia  22.11.21  r.,  z  dnia  14.01.2022  r.,  z  dnia  17.02.2022  r.,  z  dnia  21.03.2022  r.,  z  dnia 

12.08.2022  r.,  z  dnia  09.01.2023  r.,  z  dnia  20.09.2023  r.).  Jak  również,  pomimo  wiedzy 

o 

stopniu  zrealizowania  robót  wynikającej  z  informacji  o  unieważnieniu,  powyższe  jest 

obecnie  nadal  potwierdzane  przez  odwołującego,  tj.  na  str.  9  odwołania,  gdzie  odwołujący 

jednoznacznie  oświadcza,  że  rozpoczęcie  przez  niego  realizacji  umowy  nie  spowoduje 

żadnych  opóźnień,  ani  przestojów  w  realizacji  umowy.  Zaś  zamawiający  pozostał  przy 

hasłowym  podniesieniu  powyższych  okoliczności  w  decyzji  o  unieważnieniu  postępowania, 

bez  ich  właściwej  konkretyzacji  i  bez  podjęcia  merytorycznej  próby  ich  obrony. 

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż zamawiający nie sprostał ciążącemu na nim 

ciężarowi  dowodowemu,  bowiem  nie  objął  dowodzeniem  nawet  całości  niezbędnych  do 

wykazania tez, które postawił w uzasadnieniu unieważnienia postępowania.  

W  zakresie  decyzji  o  powołaniu  zespołu  tymczasowego  z  dnia  16  września  2019  r. 

wraz  ze  zmianami  i  informacji  z  dnia  6  listopada  2023  r.,  że  osoby  aktualnie  pełniące 

obowiązki w zespole inżyniera tymczasowego w niej wskazane są zatrudnione na podstawie 

umów  o  pracę  zawartych  na  czas  nieokreślony,  z  dokumentów  tych  wynikają  kilkukrotne 

zmiany personalne zespołu, co powoduje, że stanowisko zamawiającego o braku możliwości 

zmian  osobowych  zespołu  realizującego  zamówienie,  których  sam  dokonywał  (ostatnie 

zmiany 

w  zespole  nastąpiły  w  dniu  23.08.2023  r.)  budzi  wątpliwości  na  kanwie  złożonych 

przez zamawiającego dowodów. Z dokumentów tych wynika także, że zespół, który do dnia 

dzisiejszego  realizuje  przedmiot  zamówienia,  powołano  przed  otwarciem  ofert  i  powinien 

zostać rozwiązany z chwilą protokolarnego przekazania zadań (§ 3 decyzji nr 44/2019 z dnia 

r.),  zatem  nie  wpisuje  się  to  w  wyrażone  na  rozprawie  stanowisko 

zamawiającego,  że  nie  ma  możliwości  przeniesienia  tych  osób,  skoro  zamawiający 

powołując  rzeczony  zespół  wiązał  zakończenie  jego  pracy  wraz  z  przekazaniem  realizacji 

umowy wykonawcy. Treść decyzji podważa także stanowisko, że mogłoby dojść od sytuacji, 

że obydwa zespoły będą jednocześnie świadczyć usługę (str. 11 odpowiedzi na odwołanie). 

Niemniej, okoliczności te i tak nie wpisują się w przesłanki art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p., więc ich 

udowodnienie nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie. Warto także dodać, że to zamawiający 

podjął  decyzję  o  powołaniu  zespołu  tymczasowego  i  to  na  nim  ciąży  obowiązek  takiego 

ukształtowania  warunków  formalnoprawnych  pracy  zespołu  tymczasowego,  aby  nie  było 

żadnych  przeszkód  z jego  rozwiązaniem  w  momencie  przekazania  realizacji  zamówienia 

wykonawcy  legalnie  wybranemu  w  prowadzonym  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego.  Nie  są  to  okoliczności  zewnętrzne,  niezależne  od  zamawiającego,  który  sam 

określił ramy funkcjonowania powołanego przez siebie zespołu. 

Izba  dalej  stwierdziła,  że okoliczność  wydatkowania na  realizację umowy  większych 

środków,  wobec  realizacji  zamówienia  własnych  siłami,  poprzez  nadzór  pracowników 

etatowych  zamawiającego,  bez  wskazania  jakiejkolwiek  kwoty  (chociażby  przybliżonego 

rzędu wielkości kosztu czy ogólnej wartości wynagrodzenia) nie poddaje się weryfikacji. Nie 

można  w  sposób  obiektywnie  uzasadniony  twierdzić,  że  zamawiający  musiałby  ponieść 

dodatkowe  koszty  finansowe,  bez  próby  przybliżonego  oszacowania  tych  kosztów.  Przy 

stanowis

ku, że zamawiający jako podmiot publiczny musi dbać, aby środki publiczne, w tym 

również unijne, były dokonywane w sposób celowy i oszczędny, pominięto także ewentualne 

możliwe  roszczenia  odszkodowawcze  odwołującego.  W  sytuacji  konfliktu  pomiędzy 

interesem  wykonawcy  a 

interesem  publicznym,  koniecznym  jest  rozważenie  czy  interes 

publiczny  dozna  na  tyle  znaczącego  uszczerbku,  aby  uznać  jego  prymat  nad  interesem 

wykonawcy.  K

ażdorazowo  wymaga  to  wnikliwej  analizy  i  wyważenia  interesu  wykonawcy 

i interesu  publicznego

.  Trudno  jest  prowadzić  jakąkolwiek  weryfikację  niecelowości 

udzielenia  zamówienia  odwołującemu  lub  możliwości  powstania  szkody  w  mieniu 

publicznym, poprzez konieczność ponoszenia większych środków na realizację zamówienia 

w  stosunku  do  wykonania  go  własnymi  siłami  przez  zamawiającego,  skoro  w  informacji 

o 

unieważnieniu  nie  pada  żadna  kwota.  Brak  podjęcia  przez  jednostkę  zamawiającą  próby 

skwantyfikowania  bardzo  ogólnego  stwierdzenia  o  wyższych  wydatkach  czyni  te  założenia 

nieweryfikow

alnymi.  W  istocie,  stanowisko  zamawiającego  ujawnia,  że  nie  zadał  on  sobie 

trudu,  aby  zweryfikować  własne  twierdzenia,  i  jak  się  wydaje  nie jest  w  stanie  przedstawić 

żadnej analizy w tym zakresie, albowiem takowa nie powstała. Gdyby bowiem zamawiający 

te  okoliczności  faktycznie  zweryfikował,  nie  istniałoby  żadne  przeciwskazanie,  aby  te  dane 

ujawnić  w  uzasadnieniu  unieważnienia,  a  najpóźniej  w  postępowaniu  przed  Krajową  Izbą 

Odwoławczą.  Jak  trafnie  wskazuje  się  w  doktrynie:  „Należy  pamiętać,  że  w  przepisie  jest 

mowa  o 

interesie  publicznym,  który  niekoniecznie  musi  być  zbieżny  z  interesem 

zamawiającego.  Można  nawet  postawić  tezę,  że  powinien  pozostawać  w  oderwaniu  od 

interesu  zamawiającego.  Zamawiający  bowiem  wszczyna  i  prowadzi  postępowanie  w  celu 

wykonania  zadań  często  związanych  z  interesem  publicznym.  (…)  Dlatego  stosowanie  tej 

przesłanki  wymaga  dużej  rozwagi  i  wykazania  rzeczywistej  szkody,  jaką  w  interesie 

publicznym mogłoby spowodować udzielenie zamówienia” – tak J. Pieróg, Prawo zamówień 

publicznych. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2019, art. 93, Legalis.  

Mając  na  uwadze  powyższe  Izba  stwierdziła,  że  aby  podzielić  argumentację 

zamawiającego  o  tym,  że  jedynie  unieważnienie  przetargu stanowi  wyraz  ochrony  interesu 

publicznego,  wymagałoby  to  od  zamawiającego  rzeczowego,  a  nie  hasłowego  odniesienia 

się  do  wyżej  wskazanych  okoliczności,  z  którymi  wiązano  konieczność  zastosowania  art. 

93 ust.  1  pkt  6  p.z.p. 

Gołosłowne,  ogólne  zapewnienia  zamawiającego,  musiały  zostać 

ocenione jako dalece niewystarczające, chociażby z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji 

unieważnienia  postępowania.  Skład  orzekający  zgodził  się  z  więc  odwołującym,  iż  wobec 

braku  sprostania  ciężarowi  dowodowemu  przez  zamawiającego,  interes  własny  jednostki 

zamawiającej  został  wadliwie  utożsamiony  z  interesem  publicznym.  Tymczasem  konieczne 

jest  wykazanie  rzeczowymi  dowodami,  że  istnieje  konkretny  interes  publiczny,  który  dozna 

obiektywnego  uszczerbku  w  przypadku  zawarcia  umowy  z  odwołującym,  co  nie  zostało 

przez obarczonego ciężarem dowodowym zamawiającego udowodnione. 

Skład  orzekający  dalej  stwierdził,  że  stanowisko  zamawiającego,  iż  nie  będzie 

kontynuował postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ponieważ powołany przez 

niego  zespół  zrealizował  już  ponad  90%  przedmiotu  umowy,  zgodnie  z  orzecznictwem 

przywołanym  we  wcześniejszej  części  uzasadnienia,  nie  mieści  się  w  przesłankach  art. 

ust. 1 pkt 6 p.z.p. Zamawiający podkreślał, że realizacja wskazanego przez odwołującego 

okresu  świadczenia  usług  pogwarancyjnych  (etap  3)  jest  marginalną  częścią  stanowiącą 

jedynie 6,7% wartości kontraktu tj. kwotę 3.228.706,95 zł brutto. Zamawiający stracił jednak 

z  pola  widzenia,  że  nie  może  z  korzyścią  dla  siebie  powołać  się  na  fakt,  że  podjął  ryzyko 

samodzielnego  zrealizowania  tak  znaczącej  części  kontraktu  bez  udziały  wykonawcy 

wybranego  w  przetargu,  w  okolicznościach  występujących  w  sprawie.  To  zatem,  że  tak 

znaczną  część  przedmiotu  umowy  zrealizowano  poza  reżimem  ustawy  p.z.p.,  nie  jest 

przekonującym argumentem za zaniechaniem stosowania ustawy do pozostałej jego części. 

Innymi  słowy  fakt,  że  poza  ustawą  zrealizowano  już  90%  zamówienia  nie  powoduje,  że 

można  to  czynić  nadal.  Skład  orzekający  nie  dopuszcza  przyjęcia  argumentacji,  że  można 

zaniechać  stosowania  ustawy  i  obarczyć  tym  wykonawcę,  który  oczekuje  realizacji 

obowiązujących  przepisów  prawa,  ponieważ  zamawiający  ocenia,  że  nie  chce 

wykorzystywać  ustawy  w  tak  „marginalnym”  zakresie.  Warto  bowiem  zauważyć,  że 

powszechnie obowiązujące prawo działa niezależnie od tego, do jak dużej części kontraktu 

finansowanego ze środków publicznych się odnosi. 

Dodatkowo,  jak  podnosił  odwołujący,  realizacja  usługi  zarządzania  i  nadzoru 

pozostaje nadal otwarta 

– istnieje obiektywna możliwość realizacji usługi przez odwołującego 

w okresie realizacji robót oraz w okresie zgłaszania wad. Roboty nie zostały ukończone, a po 

ich ukończeniu realizacja usługi trwać ma jeszcze co najmniej 36 miesięcy, z zastrzeżeniem, 

iż  czas  ten  może  ulec  wydłużeniu  w  przypadku  zastosowania  prawa  opcji,  co  potwierdził 

zamawiający  rozważając  ewentualną  zmianę  warunków  realizacji  zamówienia  (informacja 

o 

wyborze  oferty  najkorzystniejszej  z  dnia  05.08.2021  r.).  Zatem  strony  różnią  się  oceną 

w 

zakresie  „bezprzedmiotowości  dokonania  zmiany  wykonawcy”,  kiedy  zakres  umowy 

pozostały do realizacji, w sposób obiektywny stanowi nadal rentowną dla wykonawcy część 

zamówienia, co potwierdza złożenie  środka ochrony  prawnej  przez  odwołującego,  i  jedynie 

dodatkowo  merytoryczne  stanowisko  drugiego  wykonawcy,  który  zgłosił  przystąpienie  do 

postępowania odwoławczego, ale nie został do niego dopuszczony z przyczyn formalnych. 

W

eryfikując  stopień  obecnego  zaawansowania  robót  nie  można  również  pominąć 

całości okoliczności ustalonego stanu rzeczy i – jak wskazano w dalszej części uzasadnienia 

–  faktu,  że  to  działania  wykreowane  przez  zamawiającego  doprowadziły,  że  obecnie 

(w  

momencie  drugiego  unieważnienia  postępowania)  mamy  już  wykonane  około  90% 

zamówienia.  Skład  orzekający  zgadza  się  z  odwołującym,  że  to  wyłącznie  zachowanie 

zamawiającego spowodowało, iż umowa nie została najpóźniej zawarta w zeszłym roku. 

Na koniec maja 2022 r. stan zaawansowania robót wynosił dla LOTu C 49,18%, dla 

LOTu D 74%, co wynika z dołączonych do odwołania wyciągów PŚP i nie było podważane 

przez  zamawiającego.  Wybór  oferty  najkorzystniejszej,  co  miało  miejsce  w  dniu  5 sierpnia 

2021 r., nie został zaskarżony do KIO. Następnie, w dniu 14 czerwca 2022 r. zamawiający 

dokonał pierwszego unieważnienia przetargu ze względu na wadę postępowania, co zostało 

skutecznie zaskarżone przez odwołującego (wyrok Izby z dnia 21.07.2022 r., sygn. akt: KIO 

1685/22).  Wyrokiem  z  dnia  7  grudnia  2022  r.  Sądu  Okręgowy  w  Warszawie,  sygn.  akt: 

XXIII Zs 126/23, podtrzymano stanowisko Izby

. W dniu 7 grudnia 2022 r. zamawiający wniósł 

skargę kasacyjną  do  Sądu  Najwyższego,  który  postanowieniem  z  dnia 7  września  2023  r., 

sygn. akt: II NSK 91/23, odmówił jej przyjęcia do rozpoznania. 

W  odpowiedzi  na  odwołanie zamawiający  podnosił,  iż  z  powyższego nie można  mu 

czynić  zarzutu,  ponieważ  skorzystał  z  przysługującego  mu  prawa  do  sądu,  kiedy  był 

przekonany o słuszności swoich twierdzeń, a upływ czasu wynikający z przysługujących mu 

środków ochrony prawnej spowodował konieczność wykonania zamówienia przez powołany 

przez  niego  zespół  tymczasowy.  Zamawiający  podkreślał,  że  na  tę  okoliczność  nie  miał 

żadnego wpływu. 

Stanowisko  zamawiającego  w  tym  zakresie  jest  nieprawidłowe  na  wszystkich 

płaszczyznach  badania  –  zdarzenie,  na  które  się  powołuje  nie  wypełnia  bowiem  nie  tylko 

wszystkich,  ale  w  istocie  żadnej  z  przesłanek  umieszczonych  w  hipotezie  art.  93 ust.  1  pkt 

p.z.p.  Izba  wskazuje,  że  wnosząc  którykolwiek  ze  środków  ochrony  prawnej,  zwyczajny 

czy nadzwyczajny, strona musi podjąć decyzję jak ocenia szanse powodzenia tego środka, 

licząc  się  z  konsekwencjami  możliwej  porażki.  Dysponując  orzeczeniem,  które  ma  zostać 

zaskarżone,  strona,  zwłaszcza  reprezentowana  przez  profesjonalnego  pełnomocnika, 

powinna ocenić czy w jej sytuacji konsekwencje wniesienia skargi (koszt, czas rozpoznania, 

szansa na wygraną, etc.) uzasadniają poniesienie tego ryzyka. Niezależnie czy zamawiający 

ocenę  tą  przeprowadził  prawidłowo  czy  nieprawidłowo,  wniesienie  skargi  do  Sądu 

Okręgowego w Warszawie, a następnie skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, było jego 

wyłączną  decyzją  i  musiał  liczyć  się  z  faktem,  że  może  znaleźć  się  w  sytuacji,  kiedy  jego 

argumenty  okażą  się  bezzasadne.  W  związku  z  tym  zamawiający,  pod  pozorem 

powoływania  się  na  gwarancje  formalne  zawarte  w  Konstytucji,  w  istocie  oczekuje  od  Izby 

przerzucenia  na  odwołującego  ryzyka  procesowego,  którego  zamawiający  świadomie, 

dobrowolnie  i  samodzielnie  się  podjął.  Zamawiający  chciałby  bowiem,  aby  to  wykonawca 

pogodził  się  ze  skutkami  wielomiesięcznego  procesu,  na  którego  zainicjowanie  nie  miał 

żadnego wpływu – wpływ ten miał natomiast zamawiający. 

Obecnie zamawiający musi pogodzić się z faktem, że podjął ryzyko, przegrał i będzie 

musiał ponieść konsekwencje swojego błędnego wyboru. Zamawiającemu zagwarantowano 

prawo  do  sądu  –  chociaż  nie  jest  zasadnym  powołanie  się  na  konstytucyjną  gwarancję 

prawa do sądu w przypadku skorzystania z nadzwyczajnego środka zaskarżenia – ponieważ 

jego sprawa został rozpoznana w sądzie powszechnym, Sądzie Najwyższym, a teraz po raz 

kolejny  w  Krajowej  Izbie  Odwoławczej,  gdzie  zamawiający  mógł  przedstawić  swoje 

argumenty.  Niestety  prawo  do  sądu  nie  gwarantuje  wygranej,  prawo  do  sądu  nie  oznacza 

także osłonięcia strony przed konsekwencjami wykorzystania tego uprawienia w przypadku, 

w którym przegra proces. 

Nie mamy zatem do czynienia z okolicznością zewnętrzną, na którą zamawiający nie 

miał żadnego wpływu, leżącą poza sferą jego oddziaływania, ani okolicznością, której skutku 

zamawiający  nie  mógł  przewidzieć.  (por.  wyrok  Sądu  Okręgowego  w  Lublinie  z  dnia 

10.04.2009 r. sygn. akt: IX Ga 30/08 „Ponadto, warunkiem unieważnienia postępowania jest 

wystąpienie  dodatkowych  przesłanek  w  postaci  istotnej  zmiany  okoliczności  oraz 

niemożliwość  przewidzenia  następstw  tej  zmiany  okoliczności.”).  W  istocie  jest  dokładnie 

odwrotnie 

–  jest  to  wyłączna  prerogatywa  zamawiającego,  który  świadomie  się  na  to 

zdecydował, przewidując i mogąc przewidzieć koszt i ryzyko takiego działania. 

W powyższym zakresie skład orzekający podziela także argumentację odwołującego, 

że  w  ustalonym  stanie  faktycznym  zalegalizowanie  decyzji  o  unieważnieniu  postępowania, 

powodowałoby  niebezpieczny  precedens,  kiedy  zamawiający  realizuje  zamówienie,  nie 

poprzez  wykonawcę  wybranego  w  przetargu,  a  doprowadza  do  sytuacji,  kiedy  jest  ono 

w 

znacznej mierze wykonane i na tej podstawie próbuje unieważnić przetarg. Rażąco godzi 

to  w  zasadę  prymatu  trybu  przetargowego  i  zasadę  uczciwej  konkurencji.  W  istocie, 

akceptacja 

takiego  stanu  oznaczałaby  legalizację  całkowitego  zaniechania  stosowania 

ustawy  p.z.p.,  stanowiąc  pretekst  umożliwiający  pozorowanie  prowadzenia  procedury 

konkurencyjnej,  gdy  w  istocie  przedmiot  zamówienia  jest  realizowany  poza  nią.  Takie 

działanie  byłoby  wprost  niezgodne  nie  tylko  z  polską  ustawą,  ale  także  z  prawem  UE. 

Zamawiający  po  wszczęciu  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  zobowiązany  jest 

prowadzić je  tak,  by  finalnym  efektem  było  udzielenie zamówienia wybranemu  wykonawcy. 

Konsekwencje działania zamawiającego także nie mogą być przerzucane na wykonawców, 

którym  w  takim  wypadku  nie  można  odmówić  ochrony  prawnej.  W  szczególności,  że: 

„Podkreślić  stanowczo  należy,  iż  punktem  wyjścia  przy  ocenie  unormować  dotyczących 

zamówień  publicznych  pozostaje  zasada  lojalności  oznaczająca,  iż  zamawiający  wszczyna 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jedynie w celu jego udzielenia. Nie budzi 

wątpliwości,  iż  stworzony  z  myślą  o  racjonalnym,  efektywnym  i  optymalnym  wydatkowaniu 

środków  publicznych,  system  zamówień  publicznych,  nie  uchybia  ogólnym  zasadom 

zawierania  umów  określonych  przez  prawo  prywatne.  Tym  samym  należy  zawsze  mieć  na 

względzie,  że  zamawiający  winien  uczynić  wszystko  co  możliwe,  aby  do  udzielenia 

zamówienia  publicznego  doszło.”  –  tak  trafnie  wskazano  w  wyroku  Sądu  Okręgowego 

Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt: IV Ca 527/11. 

Izba podziela również stanowisko, iż otwarcie ofert w przetargu miało miejsce w dniu 

października  2019  r.,  czyli  po  ponad  półtora  roku  od  dnia  ogłoszenia  postępowania, 

a p

ierwszy  wybór  najkorzystniejszej  oferty  nastąpił  dnia  15  stycznia  2020  r.  i  został 

dwukrotnie  unieważniony  przez  zamawiającego,  zaś  ostatecznego  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej dokonano w dniu 5 sierpnia 2021 r. 

– co na obecnym etapie trudno uznać 

za  obiektywną  i  właściwą  podstawę  do  unieważnienia  przetargu,  skoro  zamawiający  nie 

wykazał  związku  przyczynowo-skutkowego  koniecznego  do  powiązania  tych  okoliczności 

z 

przesłankami  obecnego,  drugiego  unieważnienia  przetargu.  Od  dnia  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej  do  dnia  drugiego 

unieważnienia  postępowania  –  czynności,  która  jest 

przedmiotem obecnie rozpoznawanego o

dwołania – upłynęły ponad dwa lata. Trudno zatem 

skutecznie  twierdzić,  że  przedłużenie  postępowania  przetargowego  jest  bezpośrednio 

powiązane  z  obecnym  unieważnieniem.  Takie  okoliczności  powinny  były  zostać  wykazane 

przez  obarczonego  ciężarem  dowodowym  zamawiającego,  jak  również  były  znane  i  mogły 

zostać  powołane  przez  zamawiającego  już  w  pierwszym  unieważnieniu  postępowania, 

którego  dokonano  w  dniu  14  czerwca  2022  r.  Brak  wykazania  ich  związku  z  obecnym 

unieważnieniem powoduje, że trudno rozpatrywać te okoliczności w ramach poszczególnych 

przesłanek  art.  93  ust.  1  pkt  6  p.z.p.,  w  szczególności,  że  o  ile  ciąg  zdarzeń  wskazuje,  że 

w 

postępowaniu  doszło  do  okoliczności  związanych  z  badaniem  i oceną  ofert,  które  mogły 

być niezależne od zamawiającego i przedłużać ten proces, nie są to wszystkie okoliczności, 

które zaistniały w sprawie, a przynajmniej nic takiego zamawiający nie udowodnił. 

Tożsamo,  zamawiający  nie  wykazał  wpływu  stanu  pandemii  COVID-19  na 

zaskarżoną  czynność  unieważnienia  postępowania.  Regulacje  prawne  wprowadzone  do 

systemu prawa, w związku z zagrożeniem zdrowia publicznego (ustawa z dnia 02.03.2020 r. 

o  szczególnych  rozwiązaniach  związanych  z  zapobieganiem,  przeciwdziałaniem 

i zwalczaniem  COVID-

19,  innych  chorób  zakaźnych  oraz  wywołanych  nimi  sytuacji 

kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374)), zaczęły obowiązywać znacząco wcześniej. Stan 

pandemii, istniejący w czasie prowadzenia postępowania, jak i obowiązujące w tym okresie 

ograniczenia,  nie  stały  na  przeszkodzie  kontynuacji  przetargów  i  zawieraniu  umów, 

a 

okoliczności  te  były  znane  zmawiającemu  i  mogły  zostać  powołane  w  pierwszej  decyzji 

o 

unieważnieniu  postępowania.  Nie  wykazano  także  adekwatnego  związku  przyczynowo-

skutkowego  pomiędzy  tymi  okolicznościami,  a  obecnie  zaskarżoną  czynnością 

unieważnienia postępowania z dnia 12 października 2023 r. 

Warto także zaznaczyć, że należy negatywnie ocenić działanie zamawiającego, który 

dopiero  przed  Izbą  ujawnia  wykonawcy  powody,  które  legły  u  podstaw  czynności,  którą 

zaskarżono,  co  jest  działaniem  spóźnionym.  Czynnością  weryfikowaną  przez  Krajową  Izbą 

Odwoławczą  jest  decyzja  zamawiającego  z  dnia  12  października  2023  r.,  zaś  obowiązek 

przedstawienia  wykonawcom  właściwego  uzasadnienia,  obejmującego  zarówno  podstawę 

faktyczną,  jak  i  prawną  podjętego  rozstrzygnięcia,  obciąża  zamawiającego  w  dacie  jej 

podjęcia,  która  także  rozpoczyna  termin  na  wniesienie  środków  ochrony  prawnej  od 

czynności zamawiającego. 

Konkludując,  skład  rozpoznający  spór  stanął  na  stanowisku,  iż  obarczony  ciężarem 

dowodu zamawiający nie wykazał kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 

93 ust. 1 pkt 6 p.z.p., zatem zamawiający nie miał uzasadnionych podstaw do unieważnienia 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na tej podstawie. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  uwzględniła  odwołanie,  gdyż  wykazano,  iż 

w 

przedmiotowym  stanie  faktycznym  została  wypełniona  hipoteza  art.  554  ust.  1  pkt 

1 n.p.z.p. 

– stwierdzone naruszenie przepisów ustawy miały istotny wpływ na wadliwy wynik 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia,  w  postaci  bezpodstawnego  unieważnienia 

przetargu.  

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji. 

Rozstrzygnięcie  o  kosztach  postępowania  wydano  na  podstawie  art.  575  n.p.z.p. 

obciążając  strony  kosztami  zgodnie  z  zasadą  odpowiedzialności  za  wynik  postępowania 

odwoławczego z uwzględnieniem § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. b rozporządzenia 

z 

dnia  30  grudnia  2020  r.  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania 

odwoławczego,  ich  rozliczania  oraz  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania 

(Dz. 

U.  z  2020  r.  poz.  2437).  Izba  obciążyła  zamawiającego,  jako  stronę  przegrywającą, 

kosztami  postępowania  odwoławczego  w  postaci  wpisu  i  wynagrodzenia  pełnomocnika 

odwołującego,  zgodnie  ze  złożoną  fakturą  VAT,  w  kwocie  zmniejszonej  do  limitu 

wynikającego z § 5 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia. 

Mając na uwadze powyższe o kosztach postępowania odwoławczego orzeczono jak 

w sentencji.  

Przewodniczący:     ………………………………… 

Członkowie:   

………………………………… 

…………………………………