KIO 3343/23 WYROK dnia 24 listopada 2023 r.

Sygn. akt KIO 3343/23 

WYROK 

z dnia 24 listopada 2023 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie: Przewodniczący: Piotr Kozłowski 

  Protokolant: 

Mikołaj Kraska 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  22  listopada  2023  r.  w  Warsz

awie  odwołania  wniesionego 

7 listopada 2023 r. do 

Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej  

przez  wykonawc

ów  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  „ECO-ABC" 

sp. z o.o. z siedzibą w Bełchatowie, Olsztyński Zakład Komunalny sp. z o.o. z siedzibą 

w Olsztynie 

[„Odwołujący”] 

w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  na  usługę  odbioru,  załadunku, 

transportu i utylizacji odpadów medycznych i niebezpiecznych (nr DZP.2344.49.2023) 

prowadzonym  przez  zamawiającego:  Samodzielny  Publiczny  Zakład  Opieki  Zdrowotnej 

Ministerstwa  Spraw  Wewnętrznych  i  Administracji  im.  Mariana  Zyndrama-

Kościałkowskiego w Białymstoku [„Zamawiający”] 

przy  udziale 

wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia: 

Replastik sp. z o.o. 

z siedzibą w Białymstoku, MPO sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku 

–  zgłaszających  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  Zamawiającego 

[„Przystępujący”] 

orzeka: 

1.  Oddala 

odwołanie.  

2.  K

osztami postępowania odwoławczego obciąża Odwołujących i: 

1)  zalicza  w  poczet  tych  k

osztów  kwotę  7500  zł  00  gr  (słownie:  siedem  tysięcy 

pięćset  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Odwołujących  tytułem  wpisu 

od 

odwołania, 

zasądza solidarnie od Odwołujących na rzecz Zamawiającego kwotę 3885 zł 39 

gr 

(słownie:  trzy  tysiące  osiemset  osiemdziesiąt  pięć  złotych  trzydzieści  dziewięć 

groszy) 

–  stanowiącą  koszty  postępowania  odwoławczego  jako  uzasadnione  koszty 

poniesione  z 

tytułu  wynagrodzenia  pełnomocnika  i  kosztów  jego  dojazdu 

Sygn. akt KIO 3343/23 

na wyznaczone posiedzenie. 

Stosownie  do  art.  579  i  580  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  –  Prawo  zamówień 

publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2023  r.  poz.  1605  ze  zm.)  na  niniejszy  wyrok 

– w terminie 14 dni 

od 

dnia  jego  doręczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Sygn. akt KIO 3343/23 

U z a s a d n i e n i e 

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych 

i 

Administracji 

im. 

Mariana 

Zyndrama-

Kościałkowskiego  w  Białymstoku  {dalej: 

„Zamawiający”}  prowadzi  na  podstawie  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  –  Prawo 

zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.) {dalej również: „ustawa pzp” 

lub 

„pzp”}  w  trybie  podstawowym  (z  dopuszczeniem  negocjacji)  postępowanie  o  udzielenie 

zamówienia  na usługę  odbioru,  załadunku,  transportu  i  utylizacji  odpadów  medycznych 

i niebezpiecznych (nr DZP.2344.49.2023). 

Ogłoszenie  o  tym  zamówieniu  17  października  2023  r.  zostało  zamieszczone 

w 

Biuletynie Zamówień Publicznych pod nr 00447953. 

Wartość tego zamówienia nie przekracza progów unijnych. 

2 listopada 2023 

r. Zamawiający zawiadomił drogą elektroniczną o odrzuceniu oferty 

złożonej wspólnie przez „ECO-ABC" sp. z o.o. z siedzibą w Bełchatowie, Olsztyński Zakład 

Komunalny sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie {dalej również: „Konsorcjum Eco-OZK”}. 

7  listopada  2023  r.  Konsorcjum 

„Eco-OZT”  {dalej  również:  „Odwołujący”}  wniosło 

do 

Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie od powyższej czynności Zamawiającego. 

Odwołujący  zarzucili  Zamawiającemu  naruszenie  art.  226  ust.  1  pkt  5  ustawy  pzp 

w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 

14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na odrzuceniu 

złożonej przez nich oferty, pomimo że jej treść zgodna z wszystkimi warunkami zamówienia. 

Odwołujący wnieśli o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu: 

Unieważnienia odrzucenia oferty Konsorcjum Eco-OZK. 

Powtórzenia  oceny  ofert  i  zaproszenia  Konsorcjum  Eco-OZK  do  złożenia  oferty 

dodatkowej. 

Odwołujący sprecyzowali powyższy zarzut przez podanie następujących okoliczności 

faktycznych i prawnych dla uzasadnienia wniesienia 

odwołania. 

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy, stanowiącym jednocześnie formularz cenowy, 

przedmiot  zamówienia  obejmuje:  odbiór,  załadunek,  transport  i  unieszkodliwienie  odpadów 

medycznych, z grupy 18 01, w tym 18 01 02, 18 01 03, 18 01 04, 18 01 06, 18 01 08, 18 01 

09, 18 01 82. Łączna ilość odpadów 63.762,00 kg. 

W rozdziale IV SWZ 

– Opis przedmiotu zamówienia, w pkt 9 zastrzeżono, że zakaźne 

odpady medyczne muszą być unieszkodliwiane zgodnie z art. 20 ustawy z 14 grudnia 2012 r. 

o odpadach 

(który został przytoczony), tj. zgodnie z zasadą bliskości.  

Sygn. akt KIO 3343/23 

Ponadto  zgodnie  z  rozdzia

łem  VIII,  pkt  2.4.  lit.  b  SWZ  [po  uwzględnieniu  wyjaśnień 

treści  SWZ  z  23  października  2023  r.  udzielonych  w  odpowiedzi  na  pytanie  nr  7]    w  celu 

spełnienia  warunków  udziału  w postępowaniu  wykonawca  ma  dysponować  instalacją 

do 

unieszkodliwiania odpadów również zgodnie z art. 20 ustawy o odpadach. 

Zakaźne  odpady  medyczne  powinny  być  unieszkodliwiane  zgodnie  z  zasadami 

wyrażonymi w art. 20 ust. 3 i 5-6 ustawy o odpadach, tj. unieszkodliwianie odpadów powinno 

następować na obszarze tego samego województwa, na którym odpady zostały wytworzone, 

względnie poza obszarem tego województwa, ale najbliżej miejsca ich wytwarzania.  

I  tak  art.  20  ust.  3  ustawy  o odpadach  ustala zasadę  regionalizacji,  zgodnie z  którą 

zakazuje  się  unieszkodliwiania  zakaźnych  odpadów  medycznych  i  zakaźnych  odpadów 

weterynaryjnych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone.  

Wyjątki  od  powyższej  zasady  przewidują  ust.  5-6  art.  20  ustawy  o  odpadach 

w 

następujących sytuacjach: a) jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do miejsca 

stosowania  położonego  na  obszarze  innego  województwa  jest  mniejsza  niż  odległość  do 

miejsca  stosowania  położonego  na  obszarze  tego  samego  województwa;  b)  na  obszarze 

województwa  innego  niż  to,  na  którym  zostały  wytworzone,  w  najbliżej  położonej  instalacji, 

w przypadku 

braku  instalacji  do  unieszkodliwiania  tych  odpadów  na  obszarze  danego 

województwa lub gdy istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych. 

Zgodnie  z  treścią  SWZ  odpady  będą  wytwarzane  na  terenie  województwa 

podlaskiego 

– miejscem odbioru będzie siedziba Zamawiającego.  

Konsorcjum  Eco-OZK 

wskazało  w  ofercie,  że  zakaźne  odpady  medyczne  będą 

unieszkodliwiane  w  spalarni  zlokalizowanej  w  Olsztynie  przy  ul.  Lubelskiej  43D 

(województwo warmińsko-mazurskie).  

Z  kolei  konsorcjum  MPO  sp.  z  o.o.  i  Replastik  sp.  z  o.o.  (obie 

spółki  z  siedzibą 

w 

Białymstoku)  {dalej  łącznie  zwanych  „Konsorcjum  MPO”}  zaoferowało  unieszkodliwianie 

zakaźnych odpadów medycznych w spalarni w Hajnówce, przy ul. doc. Adama Dowgirda 9, 

należącej  do  pierwszej  z  tych  spółek,  która    położona  jest  na  terenie  województwa 

podlaskiego 

{dalej również: „spalarnia w Hajnówce” lub „instalacja w Hajnówce”} . 

Z  decyzji 

Marszałka  Podlaskiego  z  31  grudnia  2014  r.,  zezwalającej  MPO 

na 

przetwarzanie odpadów w instalacji w Hajnówce, wynika, że moc przerobowa instalacji do 

termicznego  przekształcania  odpadów  wynosi  408,8  Mg,  w  tym  w  zakresie  zakaźnych 

odpadów medycznych 310 Mg/rok. 

Co  istotne,  MPO  sp.  z  o.o.,    Replastik  sp.  z  o.o.  i  RAF  Ekologia  sp.  z  o.o.  w maju 

2023  r. 

wspólnie  złożyły  ofertę  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego 

prowadzonym  przez  Uniwersytecki  Szpital  Kliniczny  w  Białymstoku  {dalej  również:  „USK 

w 

Białymstoku”},  pn.  Usługa  odbioru,  transportu  i  unieszkodliwienia  odpadów  medycznych 

Sygn. akt KIO 3343/23 

niebezpiecznych  z  grupy  18  01  (16/2023),  gdzie 

przedmiot  zamówienia  obejmował 

unieszkodliwienie  600  Mg  ton  odpadów,  również  wskazując  instalację  w  Hajnówce  jako 

miejsce 

unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych. 

Umowa  została  zawarta  w  czerwcu  2023  r.  na  okres  12  miesięcy,  a  zatem  można 

przypuszczać,  że  unieszkodliwionych  zostało  ok.  połowy  odpadów  objętych  tym 

zamówieniem.  Do  unieszkodliwiania  pozostało  ok.  300  Mg  ton  zakaźnych  odpadów 

medycznych, a zatem tyle, 

ile wynoszą moce przerobowe spalarni w Hajnówce.  

Wskazać  również  należy,  że  na  terenie  województwa  podlaskiego  istnieje  jeszcze 

instalacja 

do  unieszkodliwiania  odpadów  wspomnianego  USK  w  Białymstoku  przy  ulicy 

Żurawiej  14,  która  jednak  z  uwagi  na  nieuregulowany  stan  formalno-prawny  obecnie  nie 

funkcjonuje  (jak  to  wynika  z  pisma  Podlaskiego 

Wojewódzkiego  Inspektora  Ochrony 

Środowiska z 25 października 2023 r.). 

Ze 

„Sprawozdania  z  realizacji  Planu  Gospodarki  Odpadami  Województwa 

Podlaskiego  za  lata  2017-

2019” (rozdz. 3.1.4.2 Odpady medyczne i weterynaryjne) wynika, 

że  według  stanu  na  koniec  2018  r.    moce  przerobowe  funkcjonujących  na  terenie  woj. 

podlaskiego  instalacji  do  przetwarzania  odpadów  medycznych  i  weterynaryjnych  są 

niewystarczające do zagospodarowania ilości wytwarzanych tego strumienia odpadów. 

Z 

pism Podlaskiego Urzędu Marszałkowskiego z 12 stycznia i 12 lipca 2022 r. wynika,  

że moce przerobowe instalacji na terenie województwa podlaskiego są niewystarczające.  

Należy  przypuszczać,  że  skoro  nawet  kiedy  funkcjonowały  dwie  spalarnie,  moce 

przerobowe na terenie województwa podlaskiego były niewystarczające, tym bardziej są one 

niewystarczające w sytuacji, kiedy pozostała wyłącznie jedna czynna spalarnia. 

W  konsekwencji  wykorzystania  mocy  przerobowych  instalacji  w  Hajnówce 

na 

potrzeby  realizacji  umowy  zawartej  z  USK  w  Białymstoku  (opiewającej  na  ilość  niemal 

dwukrotnie przekraczającą moce przerobowe tej instalacji), najbliżej położoną instalacją jest 

ta  w  Olsztynie,  która  została  wskazana  w  ofercie  Konsorcjum  Eco-OZK  w  zgodzie 

z 

przywołanym  powyżej  przepisem  art.  20  ust.  6  ustawy  o  odpadach,  dopuszczającym 

w 

takim przypadku odstępstwo od zasady bliskości. 

W tych okolicznościach Odwołujący zarzucił Zamawiającemu, że w ogóle nie zbadał, 

czy  zachodzi  wyjątek  od  zasady  bliskości  i  bezrefleksyjnie  odrzucił  ofertę  Konsorcjum 

Eco-OZK z powodu wskazania spalarni znajduj

ącej się na terenie innego województwa. 

W odpowiedzi na odwołanie z 22 listopada 2023 r. Zamawiający wniósł o oddalenie 

odwo

łania, przedstawiając w szczególności następującą argumentację. 

Ocena mocy przerobowych instalacji 

w Hajnówce zawarta w sprawozdaniu z 2019 r. 

oraz  pismach  z  2022  r. 

nie  ma  żadnego  znaczenia,  gdyż  są  to  stwierdzenia  ogólne 

Sygn. akt KIO 3343/23 

i 

odnoszące się do okresu sprzed 2022 r 

W rzeczywistości moc przerobowa instalacji w Hajnówce wynosi nie 310 Mg/rok lecz 

383,8 Mg/rok, co wynika jednoznacznie z pkt 

6 decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego  

w Białymstoku z 31 grudnia 2014 r., znak: DIS-V.7244.15.2014. 

S

koro  według  odwołania  do  unieszkodliwienia  pozostało  około  300  Mg  odpadów 

medycznych  z  USK  w  Białymstoku,  a  niniejsze  zamówienie  dotyczy  63,762  Mg  odpadów 

medycznych, 

spalarnia w  Hajnówce  dysponuje  odpowiednią  moc  przerobową  (363,762  Mg 

j

est to mniej niż 383,8 Mg).  

Niezależnie  od  powyższego  o  ile  w  okresie  pandemii  znacząco  wzrosła  produkcja 

odpadów  medycznych  w  sektorze  zdrowia,  o  tyle  aktualnie  występuje  mocna  tendencja 

malejąca.  Stąd  w  rzeczywistości  ilość  odbieranych  odpadów  z  USK  w  Białymstoku  jest 

mniejsza i nie przekracza 400 Mg/rok. 

W  konsekwencji 

w  przedmiotowym  postępowaniu  nie  ma  zastosowania  przesłanka 

z art.  20  ust.  6  ustawy  o  odpadach, 

która  pozwalałaby  na  unieszkodliwianie  zakaźnych 

odpadów  medycznych  na  obszarze  innego  województwa  niż  województwo  podlaskie, 

z 

powołaniem się na brak mocy przerobowych instalacji na terenie tego województwa.  

Z  uwagi  na  powyższe  oferta  Konsorcjum  Eco-OZK,  które  wskazało  instalację 

do 

unieszkodliwiania  odpadów  medycznych  w  Olsztynie,  musiała  zostać  odrzucona  przez 

Zamawiającego  stosownie  do  art.  226  ust.  1  pkt  5  pzp  jako  niezgodna  z  warunkami  tego 

zamówienia. 

Z  uwagi  na  brak  podstaw  do  odrzucenia  odwołania  lub  umorzenia  postępowania 

odwoławczego,  sprawa  została  skierowana  do  rozpoznania  na  rozprawie,  podczas  której 

Strony podtrz

ymały dotychczasowe stanowiska i argumentację. 

Przystępujący, który poparł Zamawiającego, wniósł o oddalenie odwołania i podniósł, 

co następuje. 

Podkreślił,  że  Odwołujący  opierają  się  na  nieaktualnych  i  uproszczonych  danych, 

które  nie  dotyczą  faktycznego  strumienia  odpadów  kierowanego  do  spalarni  w  Hajnówce, 

analogicznie jak to czynił w sprawie odwoławczej prowadzonej pod sygn. akt KIO 1530/23. 

Biorąc pod uwagę złożone na rozprawie przez Odwołujących pisma USK w Białymstoku z 7 

czerwca 2023 r. i 16 listopada 2023 r. w powiązaniu z pismami MPO Białystok z 14 listopada 

i  21  listopada 2023  r.,  zawierającymi  dane  w  oparciu  o BDO,  wyłania się następujący stan 

faktyczny. 

W  okresie  styczeń-maj  2023  r.  USK  w Białymstoku  wytworzył  237  ton  odpadów 

zakaźnych  medycznych (w  przeważającej mierze  18  03)  a  137  ton  do  16  listopada  2023  r. 

Oznacza  to,  że  łącznie  jest  to  około  411  ton,  po  uzupełnieniu  szacunkowym  miesięcy 

Sygn. akt KIO 3343/23 

nieobjętych  tymi  pismami,  aby  uzyskać  okres  12  miesięcy,  przy  czym  istotne jest,  że  około 

połowy  tego  typu  wytwarzanych  odpadów  USK  w  Białymstoku  zagospodarowuje 

we 

własnym  zakresie  w  swojej  spalarni  (nie  licząc  przerwy  technologicznej  w  okresie 

październik-listopad), która ma ona zostać pod koniec listopada br. ponownie uruchomiona. 

Koreluje  to  z  informacjami,  jak również  ilością,  o  której  mowa  w  piśmie  pozyskanym  przez 

O

dwołujących  (138  ton),  i  wskazaną  w  piśmie  MPO  Białystok  z  21  listopada  2023  r.  jako 

faktycznie  przekazana  do  spalarni  w  Hajnówce  (około  84  ton).  Niezależnie  od  tego  istotne 

jest, że umowa z USK w Białymstoku będzie realizowana do połowy lipca 2024 r., po czym 

zostaną zwolnione moce przerobowe z tytułu obciążenia tym kontraktem, a przynajmniej nie 

można aktualnie zakładać, że będzie nowe zamówienie z USK w Białymstoku. Oznacza to, 

że  około  156  ton  zostanie  faktycznie  przekazane  z  tytułu  realizowanego  kontrataku, 

a na 

mocy  obowiązującej  decyzji  spalarnia  w  Hajnówce  ma  moc  przerobową  383  ton 

rocznie.  

Po  przeprowadzeniu  rozprawy

,  uwzględniając  zgromadzony  materiał  dowodowy, 

jak 

również  biorąc  pod  uwagę  oświadczenia  i  stanowiska  wyrażone  ustnie 

na rozprawie i 

odnotowane w protokole, Izba ustaliła i zważyła, co następuje: 

Z  art.  505  ust.  1 

pzp  wynika,  że  legitymacja  do  wniesienia  odwołania  przysługuje 

wykonawcy,  jeżeli  ma  lub  miał  interes  w  uzyskaniu  zamówienia  oraz  poniósł  lub  może 

ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. 

W  ocenie  Izby  Odwołujący  wykazali,  że  mają  interes  w  uzyskaniu  przedmiotowego 

zamówienia,  gdyż  złożyli  wspólnie  ofertę  w  tym  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia. 

Jednocześnie  mogą  ponieść  szkodę  w  związku  z  zarzucanymi  Zamawiającemu 

naruszeniami  przepisów  ustawy  pzp,  gdyż  odrzucenie  oferty  uniemożliwia  Odwołującym 

uzyskanie przedmiotowego zamówienia, na co mogliby w przeciwnym razie liczyć. 

Izba ustaliła następujące okoliczności jako istotne: 

Po  pierwsze, 

że  zgodnie  z  warunkami  tego  zamówienia  utylizacja  objętych  jego 

przedmiotem 

zakaźnych  odpadów  medycznych  w  ilości  nieprzekraczającej  61  Mg 

(zdecydowana  większość  o  kodzie  18  01  03)  ma  następować  zgodnie  z  wynikającą 

z 

przepisów art. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach  (t.j. z 2023 r. poz. 1587 

ze zm.)  tzw. 

zasadą  bliskości.  Ponieważ  art.  20  ust.  3  pkt  2  tej  ustawy  ustanawia  zakaz 

unieszkodliwiani

a  zakaźnych  odpadów  medycznych  poza  obszarem  województwa, 

na 

którym  zostały  wytworzone  (tzw.  zasada  regionalizacji),  co  zasady  na  potrzeby  tego 

Sygn. akt KIO 3343/23 

zamówienia  wymagana jest ich utylizacja w odpowiedniej instalacji zlokalizowanej na terenie 

województwa podlaskiego. 

Po  drugie,  że  spośród  dwu  złożonych  ofert  tylko  Konsorcjum  MPO  zaoferowało 

wykonanie  w  tym  zakresie  przedmiotu  zamówienia  według  tej  zasady,  tj.  unieszkodliwienie 

zakaźnych  odpadów  medycznych  powstających  w  placówce  Zamawiającego  w  instalacji 

w 

Hajnówce (należącej do lidera tego konsorcjum). 

Po  trzecie,  że  ustawa  o  odpadach  przewiduje  następujące  wyjątki  od  zasady 

regionalizacji,  dopuszczając  utylizację  zakaźnych  odpadów  medycznych  poza  terenem 

województwa,  na którym  zostały  wytworzone.  Po  pierwsze  –  w  bezwzględnie  najbliższej 

miejsca ich wytwarzania instalacji unieszkodliwiania, co wynika ze stosowanego z mocy art. 

20  ust.  6  zd.  1  odpowiednio  art.  20  ust.  5  i  stanowi  de  facto 

emanację  zasady  bliskości. 

Po drugie 

–    w  najbliższej  odpowiedniej  instalacji  spośród  położonych  na  terenie  innego 

województwa, jeżeli w obrębie domyślnego województwa nie ma w ogóle takiej instalacji albo 

istniejąca instalacja nie ma wolnych mocy przerobowych, co wynika z art. 20 ust. 6 zd. 2. 

Po  czwarte, 

że  Konsorcjum  Eco-OZT  zaoferowało  unieszkodliwianie  zakaźnych 

odpadów  medycznych  odebranych  od  Zamawiającego  w  instalacji  w  Olsztynie  (należącej 

do partnera  tego  konsorcjum

),  czyli  położonej  na  terenie  województwa  warmińsko-

mazurskiego  a 

niebędącej  w  najbliższej  bezwzględnie  odległości  od  Białegostoku, 

bez podania uzasadnienia 

dla odstąpienia zarówno od zasady regionalizacji, jak i bliskości. 

[okoliczności niesporne] 

Po  piąte,  Konsorcjum  Eco-OZT  nie  uczyniło  w  ten  sposób  zadość  ciężarowi 

udowodnienia zajścia wyjątku od zasady, który uprawniałby do takiego sformułowania treści 

oferty,  do  czego  było  obowiązane  na  zasadzie  art.  8  ust.  1  ustawy  pzp  w  zw.  z  art.  6 

Kodeksu cywilnego 

(zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która 

z faktu tego wywodzi skutki prawne). 

Po 

szóste,  że  na  podstawie  treści  złożonych  ofert  –  z  których  jedna  wskazuje 

na 

wykonanie przedmiotu zamówienia w zakresie zakaźnych odpadów medycznych zgodnie 

z obowiązującą zasadą, a druga nie, nie powołując się wprost na wyjątek, a tym bardziej nie 

wykazując  go  –  Zamawiający  nie  mógł  inaczej  postąpić  niż  uznać  tę  drugą  ofertę 

za 

niezgodną z warunkami zamówienia. 

Po  siódme,  że  Konsorcjum  Eco-OZT  przed  sporządzeniem  oferty  nie  zwracało  się 

do MPO 

w  Białymstoku  o  informacje  co  do  dostępności  wolnych  mocy  przerobowych 

instalacji  w 

Hajnówce  na  potrzeby  niniejszego  zamówienia  [co  wprost  przyznało 

na rozprawie 

do protokołu]. 

Po  ósme,  że  dopiero  w  odwołaniu  Konsorcjum  Eco-OZT  powołało  się  na  wyjątek, 

o 

którym mowa w art. 20 ust. 6 in fine ustawy o odpadach, co sprowadza się do twierdzenia, 

Sygn. akt KIO 3343/23 

że  instalacja  w  Hajnówce  nie  ma  wolnych  mocy  przerobowych,  gdyż  rocznie  może 

maksymalnie  przetworzyć  310  Mg  zakaźnych  odpadów  medycznych,  a  strumień  około  300 

Mg  takich  odpadów  ma  już  zapewniony  z  tytułu  realizacji  umowy  zawartej  w  połowie  br. 

z 

USK w Białymstoku [patrz pkt 13 uzasadnienia odwołania]. 

Po dziewiąte,  że  powyższe twierdzenie  nie mogło zostać  wykazane  sprawozdaniem 

za lata  2017-

2019  czy  pismami  z  2022  r.,  które  zostały  omówione  w  odwołaniu  i  do  niego 

załączone,  gdyż  nie  dotyczą  one  aktualnej  sytuacji,  co  zresztą  zostało  wprost  przyznane 

w 

odwołaniu.  

[okoliczności faktyczne lub prawne poza wszelkim sporem] 

Po  dzie

siąte,  że  powyższe  twierdzenie  okazało  się  być  oparte  na  założeniach 

niezgodnych  z  rzeczywistym  stanem  rzeczy.  Przede  wszystkim 

z  decyzji  Marszałka 

Województwa  Podlaskiego  z  31  grudnia  2014  r.  sygn.  DIS-V.7244.15.20014  wynika, 

że instalacja w Hajnówce może maksymalnie unieszkodliwić 383,8 Mg/rok  niebezpiecznych 

odpadów  medycznych  [patrz  pkt  6.  Minimalna  i  maksymalna  ilość  odpadów 

niebezpiecznych…].  Choć  w  odwołaniu  wspomniano  o  takim  określeniu  maksymalnej 

wydajności  technologicznej  tej  instalacji  do  termicznego  przekształcania  medycznych 

lub 

weterynaryjnych  odpadów  zakaźnych  jako  odpadów  niebezpiecznych,  zamiast  tego 

za istotny  uznano  przewidywany  (czyli  szacowany)  wolumen 

zakaźnych  odpadów 

medycznych o kodzie 18 01 03 [patrz lp. 3 tabeli z pkt 2 lit a]. 

[decyzja załączona zarówno do odwołania, jak i odpowiedzi na odwołanie] 

Ma  to  kluczowe  znaczenie,  gdyż  jak  trafnie  zidentyfikował  Zamawiający,  różnica 

pomiędzy tymi wielkościami z nawiązką pokrywa wolumen medycznych odpadów zakaźnych 

objętych niniejszym zamówieniem [patrz pkt 11 odpowiedzi na odwołanie].  

Po  jedenaste, 

że  w  powyższym  kontekście  alternatywne  twierdzenie  zawarte 

w 

odwołaniu [w pkt 15 uzasadnienia] – że skoro umowa z USK w Białymstoku opiewa na 600 

Mg, co jest ilością niemal dwukrotnie przekraczającą moce przerobowe spalarni w Hajnówce, 

nie mogła być  ona brana pod uwagę na  potrzeby niniejszego zamówienia  –  przechodzi  do 

porządku  dziennego  nad  tym,  że  umowa  ta  została  zawarta  w  połowie  br.  i  dotyczy  usługi 

świadczonej  sukcesywnie,  co  zresztą  uwzględnione  zostało  we  wcześniejszym  twierdzeniu 

odwołania [z pkt 13 uzasadnienia]. 

[okoliczność poza wszelkim sporem] 

Po  dwunaste, 

że  przede  wszystkim  w  odwołaniu  pominięto  faktyczną  wielkość 

strumienia  zakaźnych  odpadów  medycznych  kierowanych  przez  USK  w  Białymstoku 

do 

spalarni  w  Hajnówce,  która  dotychczas  była  znacznie  mniejsza  niż  średnio  50  Mg 

miesięcznie,  gdyż  znaczną  część  wytworzonych  zakaźnych  odpadów  medycznych  USK 

w 

Białymstoku unieszkodliwia we własnym zakresie. Przy czym okazało się, że spalarnia ta 

Sygn. akt KIO 3343/23 

nie  działała  w  okresie  październik-grudzień  br.,  ale  ponownie  ma  być  uruchomiona 

od 

początku grudnia br. Pomimo tej przerwy od 14 lipca do końca października 2023 r. USK 

w Białymstoku skierował do spalarni w Hajnówce nieco ponad 84 Mg spośród wytworzonych 

w tym okresie 175 Mg (w zaokrągleniu).  

[pisma USK 

w Białymstoku z 7 czerwca i 16 listopada 2023 r. oraz pisma MPO Białystok 

z 14 i 11 listopada 2023 r. 

złożone na rozprawie przez Przystępującego w zw. z pismem 

z 

USK w Białymstoku z 14 lutego 2023 r. złożonym na rozprawie przez Odwołującego] 

Po  trzynaste, 

że  zgłoszone  jako  dowód  na  rozprawie  tabelaryczne  zestawienie 

publicznych  zakładów  opieki  zdrowotnej  i  ilości,  na  które  miałyby  globalnie  i  miesięcznie 

opiewać  umowy  w  sprawie  podobnych  zamówień  podobnych,  jest  nie  tylko  nową 

okolicznością  faktyczną,  o  której  nie  było  mowy  w  odwołaniu,  a  ponadto  nieudowodnioną. 

Odwołujący, tak jak poprzednio w sprawie prowadzonej pod sygn. akt KIO 1530/23, nie złożył 

żadnych  materiałów  źródłowych,  pozwalających  na  zweryfikowanie  tych  danych  jako 

odpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy co do faktycznego wykonania tych umów. 

Reasumując,  Konsorcjum  Eco-OZK  nie  miało  podstaw  faktycznych,  aby  wskazać 

w 

ofercie  spalarnię  położoną  poza  terenem  województwa  podlaskiego  jako  sposób 

wykonania  tego  zamówienia  zgodny  z  jego  warunkami,  które  odwoływały  się  do  art.  20 

ustawy o odpadach, 

gdyż nie wykazało również w toku postępowania odwoławczego, że było 

uprawnione do skorzystania z wyjątku od zasad bliskości i regionalizacji. 

Izba stwierdziła, że w tych okolicznościach odwołanie jest niezasadne. 

W  pierwszej  kolejności  wskazać  należy,  że  zgodnie  z  art.  555  ustawy  pzp  Izba  nie 

może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu (przy czym art. 192 ust. 7 

poprzednio  obowiązującej  ustawy  pzp  z  2004  r.  zawierał  analogiczne  uregulowanie).  Stąd 

niezależnie  od  wskazanego  w  odwołaniu  przepisu,  którego  naruszenie  jest  zarzucane 

zamawiającemu, Izba jest uprawniona do oceny prawidłowości zachowania zamawiającego 

(podjętych lub zaniechanych czynności) jedynie przez pryzmat sprecyzowanych w odwołaniu 

dla uzasadnienia jego wniesienia okoliczności, przede wszystkim faktycznych, a także, choć 

w  mniejszym  stopniu,  prawnych.  Okoliczności  te  mają  decydujące  znaczenie  dla  ustalenia 

granic  kognicji  Izby  przy  rozpoznaniu  sprawy,  gdyż  konstytuują  zarzut  podlegający 

rozpoznaniu.  Taka  interpretacja  tej  normy  prawnej  jest  zgodna  z  linią  orzeczniczą 

konsekwentnie  prezentowana  przez  Krajową  Izbę  Odwoławczą  i  została  potwierdzona 

w 

orzecznictwie  sądów  okręgowych,  w  szczególności  w  uzasadnieniu  wyroku  z  25  maja 

2012 r. sygn. akt XII Ga 92/12 Sąd Okręgowy w Gdańsku trafnie wywiódł, że Izba nie może 

orzekać  co  do  zarzutów,  które  nie  były  zawarte  w  odwołaniu,  przy  czym  stawianego  przez 

Sygn. akt KIO 3343/23 

wykonawcę  zarzutu  nie  należy  rozpoznawać  wyłącznie  pod  kątem  wskazanego  przepisu 

prawa,  ale  również  jako  wskazane  okoliczności  faktyczne,  które  podważają  prawidłowość 

czynności zamawiającego i mają wpływ na sytuację wykonawcy. 

Z  uwagi  na  powyższe  dla  rozpoznawanej  sprawy  z  założenia  nie  mogły  mieć 

znaczenia  podniesione  przez  Odwołującego  na  rozprawie  nowe  w  stosunku  do  tych 

wynikających z odwołania okoliczności i zgłoszone na ich poparcie dowody. 

Odwołujący bezpodstawnie zarzucił Zamawiającemu naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 5 

ustawy pzp w powyżej ustalonych okolicznościach rozpoznawanej sprawy. 

Art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp nakazuje zamawiającemu odrzucenie oferty, jeżeli jej treść 

jest niezgodna z warunkami zamówienia, przez które – według definicji zawartej w art. 7 pkt 

29  pzp 

–  należy  rozumieć  warunki  dotyczące  zamówienia  lub  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia,  wynikające  w  szczególności  z  opisu  przedmiotu  zamówienia,  wymagań 

związanych  z  realizacją  zamówienia,  kryteriów  oceny  ofert,  wymagań  proceduralnych 

lub 

projektowanych  postanowień  umowy  w  sprawie  zamówienia  publicznego.  Ponieważ 

poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych 

(t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) {dalej: „popzp”} zawierała analogiczne uregulowania, 

w  

przeważającej  mierze  zachowuje  aktualność  dorobek  doktryny  i  orzecznictwa 

wypracowany  na  tle  stosowania  art.  89  ust.  1  pkt  2  popzp.  Zgodnie  z  tym  przepisem 

zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeżeli  jej  treść  nie  odpowiada  treści  specyfikacji  istotnych 

warunków  zamówienia,  z  zastrzeżeniem  art.  87  ust.  2  pkt  3  popzp.  Przy  czym  ten  ostatni 

przepis miał niemal identyczne brzmienie jak obecnie obowiązujący art. 223 ust. 1 pkt 3 pzp. 

Różnice  sprowadzają  się  do  nieistotnych  w  okolicznościach  tej  sprawy  zmian  terminologii, 

wynikających z uczynienia obecnie punktem odniesienia dokumentów zamówienia zamiast, 

jak  poprzednio,  samej  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  {w skrócie:  „SIWZ”}, 

która z kolei obecnie nazywana jest specyfikacją warunków zamówienia {w skrócie: „SWZ”}. 

Innymi  słowy  na  potrzeby  dalszego  wywodu  „SWZ”  i  „SIWZ”  należy  poczytać 

za 

synonimiczne  określenia  specyfikacji  (istotnych)  warunków  zamówienia  {inaczej 

w 

skrócie:  „specyfikacji”}  jako  zasadniczego  dokumentu  zamówienia  opracowywanego 

przez 

zamawiających na potrzeby prowadzonego postępowania. 

Zarówno  w  obecnym,  jak  i  poprzednim  stanie  prawnym  co  do  zasady  odrzuceniu 

podlega  oferta,  której  treść  –  rozumiana  jako  oświadczenie  woli  wykonawcy  (zawartość 

merytoryczna  oferty) 

–  nie  odpowiada  warunkom  zamówienia  w  odniesieniu  do  zakresu, 

rodzaju lub sposobu realizacji przedmiotu zamówienia. Innymi słowy zachodzi niezgodność 

treści oferty z warunkami zamówienia polegająca na niezgodności zobowiązania wykonawcy 

wyrażonego  w  jego  ofercie  ze  świadczeniem,  którego  zaoferowania  wymagał  zamawiający 

w 

dokumentach  zamówienia.  Stąd  zamawiający  powinien  zweryfikować,  czy  oferowane 

Sygn. akt KIO 3343/23 

mu 

roboty  budowlane,  dostawy  lub  usługi  odpowiadają  tym  wymaganiom  co  do  rodzaju, 

zakresu,  ilości,  jakości,  warunków  realizacji  i  innych  elementów,  jakie  uznał  za  istotne 

dla 

zaspokojenia  jego  potrzeb,  jeżeli  znalazło  to  odzwierciedlenie  w  ramach  opisu 

przedmiotu zamówienia. 

Aby  zapewnić  możliwość  zweryfikowania  zgodności  treści  oferty  z  warunkami 

zamówienia, z jednej strony art. 20 ust. 1 pzp (art. 9 ust. 1 popzp) obliguje zamawiającego, 

aby prowadził całe postępowanie o udzielenie zamówienia w formie pisemnej, w tym art. 133 

ust.  1  pzp  nakazuje  udostępnienie  specyfikacji  (art.  37  ust.  2  popzp),  która  ma  zawierać 

w 

szczególności  opis  przedmiotu  zamówienia,  określenie  terminu  wykonania  zamówienia, 

opis sposobu przygotowania oferty, sposób obliczenia ceny oferty, opis kryteriów oceny ofert 

wraz  z  podaniem  wag  tych  kryteriów  i  sposobu  oceny  ofert,  projektowane  postanowienia 

umowy  w  sprawie  zamówienia  publicznego,  istotne  warunki  umowy  w  sprawie  zamówienia 

publicznego oraz opis sposobu przygotowania ofert (art. 134 ust. 1 pkt 4, 6, 14, 17, 18, 20; 

art.  36  ust.  1  pkt  3,  4,  10,  12  13  i  16  popzp).  Z  drugiej  strony  art.  63  ust.  1  pzp  zastrzega 

pod 

rygorem  nieważności  dla  oferty  składanej  przez  wykonawcę  w  postępowaniu 

o 

udzielenie  zamówienia  o  wartości  zamówienia  powyżej  progów  unijnych  formę 

elektroniczną (art. 10a ust. 5 popzp, przy czym w jeszcze dawniejszym stanie prawnym była 

to forma pisemna pod rygorem nieważności), a według art. 218 ust. 2 pzp treść takiej oferty 

musi być zgodna z wymaganiami zamawiającego określonymi w dokumentach zamówienia 

(w art. 82 ust. 3 popzp mowa była o zgodności treści oferty z treścią specyfikacji). 

W  doktrynie  i  orzecznictwie  przyjęło  się  stanowisko,  że  rozumienie  terminu  oferta 

należy  opierać  na  art.  66  §  1  Kodeksu  cywilnego,  zgodnie  z  którym  jest  nią  oświadczenie 

drugiej stronie woli zawarcia umowy, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Z uwagi 

na odpłatny charakter zamówień publicznych, nieodzownym elementem treści oferty będzie 

zawsze  określenie  ceny  za  jaką  wykonawca  zobowiązuje  się  wykonać  zamawiane 

świadczenie.  W  pozostałym  zakresie  to  zamawiający  określa  w  specyfikacji  wymagany 

od 

wykonawcy  zakres  i  sposób  konkretyzacji  oświadczenia  woli,  który  będzie  podstawą 

dla 

oceny zgodności treści złożonej oferty z merytorycznymi wymaganiami opisu przedmiotu 

zamówienia. W szczególności nie budzi wątpliwości a jest istotne dla rozpoznawanej sprawy, 

że  zamawiający  może  wymagać  skonkretyzowania  producenta  i  oznaczenia 

indywidualizującego przedmiot oferty np. przez wymaganie podania producenta, marki, typu 

modelu  itp.  oferowanego  urządzenia.  W  takim  przypadku  należy  uznać  te  informacje 

za 

stanowiące elementy treści umowy podmiotowo istotne (accidentalia negotii). 

Niezależnie od charakteru niezgodności, aby zastosować podstawę odrzucenia oferty 

z  art.  226  ust.  1  pkt  5  pzp  musi  być  możliwe  uchwycenie  na  czym  konkretnie  taka 

niezgodność  polega,  czyli  co  i  w  jaki  sposób  w  ofercie  nie  jest  zgodne  z  konkretnie 

Sygn. akt KIO 3343/23 

wskazanymi,  skwantyfikowanymi  i  ustalonymi  jednoznacznie  warunkami  zamówienia. 

Przy 

czym  o  ile  art.  223  ust.  1  pzp  (87  ust.  1  popzp)  uprawnia  zamawiającego  w  toku 

badania i oceny ofert do 

zażądania od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych 

ofert,  o  tyle  zabrania  prowadzenia  między  zamawiającym  a  wykonawcą  negocjacji 

dotyczących złożonej oferty oraz – z zastrzeżeniem ust. 2 (oraz szczególnego trybu dialogu 

konkurencyjnego) 

– dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. Jednocześnie z art. 223 

ust.  2  pkt  1-3  pzp  (art.  87  ust.  2  pkt  1-3  popzp)  wynika  nakaz  poprawienia 

przez 

zamawiającego w ofercie zarówno oczywistych omyłek pisarskich czy rachunkowych, 

jak i innych omyłek, polegających na niezgodności oferty z dokumentami zamówienia, jeżeli 

poprawienie  tych  nieoczywistych  omyłek  nie  powoduje  istotnych  zmian  w  treści  oferty. 

W 

konsekwencji nawet wystąpienie stanu niezgodności treści oferty z treścią specyfikacji nie 

zawsze  może  być  podstawą  odrzucenia  oferty,  gdyż  odrzuceniu  podlega  wyłącznie  oferta, 

której treść jest niezgodna z treścią specyfikacji w sposób zasadniczy i nieusuwalny. 

Omówione  powyżej  instytucje  poprawienia  omyłek  właściwe  dla  Prawa  zamówień 

publicznych  nie  wyłączają  konieczności  dokonywania  wykładni  oświadczenia  woli,  jakim  są 

zarówno specyfikacja, jak i oferta zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, gdyż 

przez  odesłanie  wynikające  z  art.  8  ust.  1  ustawy  pzp  znajduje  tu  zastosowanie  art.  65 

Kodeksu  cywilnego.  Zgodnie  z  przepisem  art.  65  §  1  kc  oświadczenie  woli  należy  tak 

tłumaczyć,  jak  tego  wymagają  ze  względu  na  okoliczności,  w  których  złożone  zostało, 

zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Natomiast według przepisu art. 65 

§  2  kc  w  umowach  należy  raczej  badać,  jaki  był  zgodny  zamiar  stron  i  cel  umowy,  aniżeli 

opierać  się  na  jej  dosłownym  brzmieniu.  Innymi  słowy  wynikające  z  przepisów  art.  65 

Kodeksu  cywilnego  dyrektywy  interpretacyjne  jednoznacznie  potwierdzają  konieczność 

uwzględnienia  kontekstu  sytuacyjnego  składanego  oświadczenia  woli,  a  zatem 

uwzględnienia  wszystkich  elementów  istotnych  dla  odkodowania  faktycznego  zamiaru 

składającego oświadczenie woli. Jak to trafnie uchwycono w uzasadnieniu wyroku Izby z 10 

maja 2011 r. sygn. akt KIO 883/11, art. 65 kc daje podstawy do przyjęcia tzw. kombinowanej 

metody  wykładni  oświadczeń  woli,  zmierzającej  do  uwzględnienia  w  odpowiednim  zakresie 

zarówno  rzeczywistej  woli  podmiotu  składającego  oświadczenie  woli,  jak  i  wzbudzonego 

przez  to  oświadczenie  zaufania  innych  osób.  Z  jednej  więc  strony  określone  znaczenie 

przypisuje  się  woli  podmiotu  składającego  oświadczenie,  z  drugiej  zaś  strony  dąży  się  do 

ochrony  interesów  osoby,  która  działa  w  zaufaniu  do  ustalonego  przez  siebie  sensu 

otrzymanego oświadczenia woli, jeżeli przy jego interpretacji dołożyła należytej staranności. 

Reasumując,  przepisy  ustawy  pzp  przewidują  wprost  instytucje  lub  odsyłają 

do 

instytucji  Kodeksu  cywilnego,  które  służą  konwalidacji  skutków  niedołożenia 

przez 

wykonawcę  należytej  staranności  przy  sporządzaniu  treści  oferty.  Jednakże  istotne 

Sygn. akt KIO 3343/23 

elementy  tego  oświadczenia  woli  –  jak  skonkretyzowany  w  sposób  wymagany  przez 

Zamawiającego  przedmiot  oferowanego  świadczenia  –  powinny  się  jednak  w  ofercie 

znaleźć,  w  przeciwnym  razie  nie  sposób  ustalić  treści  tego  oświadczenia  bez  jego  istotnej 

zmiany lub prowadzenia ustaleń z wykonawcą już po terminie składania ofert, co jest wprost 

zakazane  przepisem  art.  223  ust.  1  zda.  2  pzp  (art.  87  ust.  1  zd.  2  popzp).  Omówione 

powyżej  instytucje  służą  jak  najwierniejszemu  odtworzeniu  intencji  wykonawcy  co  do 

złożonego  zamawiającemu  oświadczenia  woli,  właściwemu  odczytaniu  jego  treści. 

Zastosowanie tych instrumentów jest jednak możliwe wtedy, gdy wykonawca w swojej ofercie 

wyartykułował  oświadczenie  woli  w  sposób  umożliwiający  takie  odczytanie  bezpośrednio 

lub 

pośrednio,  choćby  przez  pryzmat  załączonych  do  oferty  dokumentów  składanych 

na 

potwierdzenie, że przedmiot oferty odpowiada wymaganiom zamawiającego. 

Jak powyżej ustalono, w tej sprawie treść oferty Odwołującego była jasna, a przede 

wszystkim  wynika  z  niej  niezgodność  sposobu  wykonania  usługi  z  opisem  przedmiotu 

zamówienia w zakresie stwierdzonym przez Zamawiającego. 

Mając powyższe na uwadze, Izba – działając na podstawie art. 553 zd. 1 ustawy pzp 

– orzekła, jak w pkt 1. sentencji. 

O kosztach postępowania odwoławczego w tej sprawie, na które złożył się uiszczony 

wpis  od  odwołania  oraz  uzasadnione  koszty  Zamawiającego  w  postaci  wynagrodzenia 

pełnomocnika  (potwierdzonego  złożoną  fakturą VAT)  oraz  kosztów  dojazdu  na  posiedzenie 

(w  wysokości  wynikającej  z  obliczenia  wg  tzw.  kilometrówki  odzwierciedlonego  w  poz.  2 

tabeli  zamieszczonej  w  tej fakturze  VAT jako  wartość  netto,  co  zostało  poczytane jako  spis 

tych kosztów) – stosownie do jej wyniku na podstawie art. 557 ustawy pzp w zw. z § 5 pkt 1 

i 2  lit.  a,  b  oraz 

§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 

2020  r.  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego, 

ich 

rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437) – 

obciążając nimi Odwołującego.