KIO 81/23 WYROK dnia 23 stycznia 2023 r.

KIO 81/23 

Sygn. akt: KIO 81/23 

WYROK 

z dnia 23 stycznia 2023 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie: 

Przewodniczący:      Emilia Garbala 

Protokolant:            

Oskar Oksiński 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  23  stycznia  2023 

r.  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  9  stycznia  2023  r.  przez 

wykonawc

ę SANTEX sp. z o.o., ul. Wspólna 13B, 39-120 Sędziszów Małopolski, 

w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: Gmina Trzyciąż, ul. Leśna 4, 32-353 

Trzyciąż, 

przy  udziale  wykonawcy:  H.K. 

prowadząca  działalność  gospodarczą  pod  firmą    Firma 

Instalacyjno-Budowlana  H.K.,  ul.  Widokowa  88,  32-095  Sieciechowice, 

zgłaszającego 

przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego,  

orzeka: 

uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu  unieważnienie  czynności  wyboru 

najkorzystniejszej  oferty,  odrzucenie  oferty  wykonawcy  H.K. 

prowadząca  działalność 

gospodarczą pod firmą Firma Instalacyjno-Budowlana H.K.                  na podstawie art. 

224  ust.  6  w  zw.  z  art.  226  ust.  1  pkt  8  ustawy  Pra

wo  zamówień  publicznych  oraz 

powtórzenie czynności badania i oceny ofert,  

kosztami  postępowania  obciąża  zamawiającego:  Gminę  Trzyciąż,  ul.  Leśna  4,  32-353 

KIO 81/23 

Trzyciąż, i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: 

dziesięć  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  odwołującego:  SANTEX  sp.  z 

o.o., ul. Wspólna 13B, 39-120 Sędziszów Małopolski, tytułem wpisu od odwołania, 

zasądza  od  zamawiającego:  Gminy  Trzyciąż,  ul.  Leśna  4,  32-353  Trzyciąż,  na  rzecz 

odwołującego:  SANTEX  sp.  z  o.o.,  ul.  Wspólna  13B,  39-120  Sędziszów  Małopolski, 

kwotę  13  600  zł  00  gr    (słownie:  trzynaście  tysięcy  sześćset  złotych  zero  groszy) 

tytułem  zwrotu  kosztów  uiszczonego  wpisu  od  odwołania  oraz  wynagrodzenia 

pełnomocnika. 

Stosownie do  art.  579  ust.  1  i  art.  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia  11  września 2019 r.  Prawo 

zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.U.  z  2022  r.  poz.  1710  ze  zm.)  na  niniejszy  wyrok    -                          

w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:      ………………… 

KIO 81/23 

Sygn. akt KIO 81/23 

                                                             UZASADNIENIE   

Zamawiający  –  Gmina  Trzyciąż,  ul.  Leśna  4,  32-353  Trzyciąż,  prowadzi  w  trybie 

podstawowym  bez  negocjacji, 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  pn.

„Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na terenie gminy Trzyciąż”, numer referencyjny:

IiR 

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Biuletynie  Zamówień 

Publicznych w dniu 21.11.2022 r., nr 2022/BZP 00448899. 

W  dniu  09.01.2023 

r.  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  wpłynęło  odwołanie 

wniesione  przez  wykonawc

ę  SANTEX  sp.  z  o.o.,  ul.  Wspólna  13B  39-120,  Sędziszów 

Małopolski (dalej: „odwołujący”), w którym odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie: 

art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 ustawy Prawo zamówień publicznych (t.j. 

Dz.U.  z  2022  r.  poz.  1710  ze  zm.),  zwanej  dalej:  „ustawą  Pzp”,  poprzez  zaniechanie 

odrzucenia  oferty  wykonawcy  Firma  Instalacyjno-Budowlana  K.H. 

jako  złożonej  przez 

wykonawcę, który: 

a) 

złożył  ofertę  o  42,79%  niższą  od  średniej  arytmetycznej  ofert  niepodlegających 

odrzuceniu  oraz  o  46,26%  niższą  w  stosunku  do  wartości  szacunkowej  zamówienia  w 

przedmiotowym postępowaniu, 

b) 

nie wykazał, pomimo spoczywającym na nim ciężaru dowodu, że cena jego oferty nie jest 

rażąco  niska,  jako  że  złożone  przez  niego  wyjaśniania  były  lakoniczne,  nie  poparte 

dowodami oraz nie odnosiły się do wszystkich elementów wskazanych w wezwaniu, 

w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt 1) lub uznania go za przedwczesny - art. 224 

ust.  1  i  3  ustawy  Pzp 

poprzez  zaniechanie  wezwania  do  udzielenia  wyjaśnień  odnośnie 

części  składowych  zaoferowanej  ceny  szczegółowo  wskazanych  w  uzasadnieniu 

odwołania. 

W szczególności odwołujący podniósł, co następuje.   

„1.1.  Z  informacji  z  otwarcia  ofert  z  dnia  12  grudnia  2022  r.  wynika,  że  w  Postępowaniu 

zostały  złożone  trzy  oferty,  z  czego  Wykonawca  zaproponował  najniższą  cenę,  tj. 

zł. Odwołujący zaproponował ofertę z drugą co do kolejności najkorzystniejszą 

ceną                                   tj. 5.249.418,60 zł, natomiast wykonawca Przedsiębiorstwo 

Instalacji  Sanitarnych  INSBUD 

Sp.  z  o.o.  złożył  ofertę  wycenioną  na  8.290.200,00  zł. 

Ponadto  w  informacji  z  otwarcia 

ofert  podano  kwotę,  którą  Zamawiający  zamierza 

przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia publicznego wynoszącą 5.583.267,00 zł. 

1.2.  Tym  samym  cena  zaproponowana  przez  Wykonawcę  jest  niższa  od  średniej 

arytmetycznej  pozostałych  ofert  (5.576.746,20  zł),  o  42,79%.  Ponadto  wartość  zamówienia 

wskazana  przez  tego  wykonawcę  jest  niższa  o  46,26%  od  kwoty,  którą  Zamawiający 

KIO 81/23 

zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia. 

1.3. Wobec tego Zamawiający w dniu 13 grudnia wezwał Wykonawcę do złożenia wyjaśnień 

rażąco niskiej ceny wskazując, że „wzywa do złożenia wyjaśnienia oraz dowodów w zakresie 

wyliczenia zaoferow

anej ceny/kosztów/istotnych części składowych oferty”. (…) 

1.5. Wykonawca przedstawił wyjaśnienia dotyczące ceny oferty w piśmie z dnia 20 grudnia 

2022 r. Jednakże złożone uzasadnienie należy uznać za bardzo lakoniczne, opierające się 

na ogólnych stwierdzeniach, na poparcie których nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów. 

1.6. Zamawiający nie wzywał Wykonawcy do dalszych wyjaśnień, lecz w dniu 3 stycznia br. 

ogłosił wybór jego oferty jako najkorzystniejszej. (…) 

2.6.  Przede  wszystki

m  Wykonawca  zignorował  wezwanie  –  zawarte  na  wstępie  pisma 

Zamawiającego  z  13  grudnia  br.  –  do  złożenia  wyjaśnienia  oraz  dowodów  w  zakresie 

wyliczenia  zaoferowanej  ceny,  kosztów  czy  istotnych  części  składowych  oferty.  Ta  część 

wezwania  miała  kluczowe  znaczenie,  bowiem  wynikało  z  niej,  że  oferowana  cena  budzi 

wątpliwości  Zamawiającego  i  w  rezultacie  wykonawca  ma  przedstawić  wyczerpujące 

wyjaśnienia wraz z dowodami. 

2.7.  Tymczasem  Wykonawca  odniósł  się  jedynie  do  niektórych  z  zagadnień  wymienionych               

w 

dalszej  części  wezwania.  Niewątpliwie  należało  na  nie  odpowiedzieć  w  sposób 

wyczerpujący  (czego  Wykonawca  zresztą  też  zaniechał),  ale  te  pytania  miały  charakter 

dodatkowy względem wyjściowego pytania Zamawiającego o to, w oparciu o jakie założenia 

of

erta została skalkulowana. 

2.8. W oparciu o tak lakoniczne wyjaśnienia Zamawiający nie miał zapewnionej możliwości 

zweryfikowania  ceny  Wykonawcy.  W  konsekwencji  również  Odwołujący  nie  może  podjąć 

rzeczowej  polemiki  z  tym  stanowiskiem  (lecz  mimo  to 

–  w  dalszej  części  odwołania  – 

wykazano, że Wykonawca przyjął błędne założenia co do swojej oferty i uzyskał cenę która               

w żadnym wypadku nie pokrywa rzeczywistych kosztów zamówienia. (…) 

3.3.  Analiza  załączonego  do  oferty  kosztorysu  pozwala  na  identyfikację  następujących 

nieprawidłowości: 

1)  znaczna  modyfikacja  stawek  oraz  narzutów  wynikających  z  KNR  i  KNNR,  co  skutkuje 

zmniejszeniem ceny jednostkowej, 

2)  określenie  kosztów  dostawy  oraz  montażu  poszczególnych  urządzeń  znacznie  poniżej 

kosztów  dostawy  samego  urządzenia  lub  brak  uwzględnienia  w  ofercie  wszystkich 

koniecznych materiałów. 

3.4.  Odwołujący  podkreśla,  że  załączone  do  niniejszego  odwołania  kosztorysy  stanowią 

uszczegółowienie  poszczególnych  pozycji  kosztorysu  ofertowego  Wykonawcy  (dalej  jako 

„Kosztorys”). Zostały one przygotowane w oparciu o przyjęte przez tego wykonawcę koszty 

pośrednie,  przyjęty  na  poziomie  5%  zysk  oraz  stawkę  roboczogodziny.  Jednocześnie, 

oznaczenie  tych  wartości  było  możliwe  na  podstawie  analizy  poszczególnych  pozycji 

KIO 81/23 

Kosztorysu,  do  których  realizacji  brak  jest  konieczności  udziału  sprzętu.  W  takich 

przypadkach, znając przyjętą przez Wykonawcę cenę jednostkową i 5% zysk, możliwym było 

ustalenie  przyjętej  przez  Wykonawcę  ceny  za  1  roboczogodzinę  oraz  wysokość  przyjętych 

kosztów  pośrednich.  Analiza  uszczegółowionych  kosztorysów  ukazuje  dobrowolną 

modyfikację  przez  Wykonawcę  poszczególnych  pozycji  Kosztorysu  w  sposób 

nieuwzględniający nakładów koniecznych do prawidłowej realizacji zamówienia. (…) 

3.6. Wyko

nawca dokonał zaniżenia wartości prac m.in. dla poz. 1.3.5 oraz 1.3.6. Kosztorysu. 

Zgodnie  bowiem  z  założeniami  Wykonawcy,  wartość  jednostkowa  za  wykonanie 

mechanicznego odspajania 1 m3 skał w wykopach i przekopach dla V kategorii gruntu oraz 

wykonanie mec

hanicznego odspajania 1 m3 skał w wykopach i przekopach dla VII kategorii 

gruntu  wynosi  odpowiednio  21,87  zł  oraz  51,20  zł.  Kwoty  te  nie  uwzględniają  jednak 

nakładów  koniecznych  do  prawidłowej  realizacji  prac.  Z  uszczegółowionego  kosztorysu 

wynika bowiem w

prost, że już tylko przy uwzględnieniu przyjętego przez Wykonawcę kosztu 

za                                                             

1 roboczogodzinę oraz kosztów sprzętu koniecznego do 

wykonania  tych  prac,  stawki  te  powinny  wynosić  odpowiednio  65,99  zł  dla  mechanicznego 

ods

pajania  1  m3  skał  w  wykopach  i  przekopach  dla  V  kategorii  oraz  225,70  zł  dla 

mechanicznego odspajania 1 m3 skał                            w wykopach i przekopach dla VII 

kategorii  gruntu.  Wykonawca  dokonał  więc  modyfikacji  stawek,  poprzez  ich  obniżenie  o 

odpowiednio  66,85%  oraz  77,31%.  Jednocześnie,  Wykonawca  swoją  kalkulację  opierał  na 

danych przekazanych przez Zamawiającego i tym samym nie jest możliwe, aby wiedział on o 

okolicznościach  uprawniających  go  do  zredukowania  stawki  za  te  prace.  Takie  działanie 

Wykonawcy  tylko  w  zakresie  poz.  1.3.5  oraz  1.3.6.  Kosztorysu 

doprowadziło  do  zaniżenia 

ceny oferty już o 137.750,17 zł. 

3.7.  Podobne  działania  Wykonawcy  można  zauważyć  również  w  poz.  1.4.1,  1.4.2. 

Kosztorysu.  W  obu  przypadkach,  planowane  prace  dotyczą  umocnienia  pełnego  ścian 

wykopów  wraz                                  z rozbiórką  palami  szalunkowymi  stalowymi  (wypraskami)  w 

gruntach 

suchych,  zaś  jedyną  różnicą  jest  głębokość  wykopów  –  odpowiednio  3  m  i  6  m. 

Zgodnie z Kosztorysem, koszt jednostkowy tych prac 

wynosi odpowiednio 2,37 zł oraz 4,06 

zł.  Również  i  w  tym  przypadku  kwoty  te  zostały  znacząco  zaniżone.  Przy  uwzględnieniu 

bowiem kosztu 1 roboczogodziny, minimalne stawki jednostkowe za ten rodzaj prac powinny 

wynosić odpowiednio 22,11 zł oraz 23,26 zł. Wykonawca zaniżył zatem obie stawki o ponad 

80%, co w konsekwencji skutkuje zaniżeniem ceny ofertowej o ponad 200 tys. zł. (…) 

3.9. W kosztorysie Wykonawca dokonał również określenia kosztów dostawy oraz montażu 

poszczególnych urządzeń znacznie poniżej kosztów dostawy samego urządzenia. 

3.10. W pierwszej kolejności, Odwołujący podkreśla, że część z dostarczanych urządzeń jest 

prefabrykowana  na  podstawie  danych  udostępnionych  przez  Zamawiającego  i  tym  samym 

brak  jest  możliwości  skorzystania  w  takich  przypadkach  ze  zmagazynowanych  wcześniej 

KIO 81/23 

przez  wykonawców  materiałów  lub  urządzeń.  Przykładami  takich  urządzeń  są  Pompownia 

ścieków  PS1  i  PS2.  Zgodnie  z  poz.  2.3.3.3.  Kosztorysu,  Wykonawca  przewiduje  dostawę, 

montaż i uruchomienie pompowni prefabrykowanej PS1 za kwotę 96.275,18 zł. Kwota ta jest 

jednak  znacząco  zaniżona.  Zgodnie  bowiem  z  ofertami  otrzymanym  przez  Odwołującego, 

koszt  prefabrykacji  oraz  montażu  takiej  przepompowni  wynosi  od  175.950  zł  do  nawet 

195.500  zł.  Ponadto,  zgodnie  z  poz.  1.8.2.  Kosztorysu,  Wykonawca  przewiduje  dostawę, 

montaż i uruchomienie pompowni prefabrykowanej PS2 za kwotę 71.088,53 zł. Również i ta 

kwota  jest  jednak  znacząco  zaniżona.  Zgodnie  bowiem  z  ofertami  otrzymanym  przez 

Odwołującego, koszt prefabrykacji oraz montażu takiej przepompowni wynosi od 108.550 zł 

do  nawet  130.700 

zł.  Zdaniem  Odwołującego  nie  jest  możliwe,  aby  Wykonawca  –  jako 

mikroprzedsiębiorca  działający  na  zdecydowanie  mniejszą  skalę  –  mógł  uzyskać  lepsze 

warunki handlowe 

od Odwołującego. (…) 

3.11. W podobny sposób do powyższego, Wykonawca w Kosztorysie zaniżył również koszty 

m.in.: 

1) wskazanego w poz. 2.2.3.5. kompletu zasuw żeliwnych klinowych owalnych kołnierzowych 

bez obudowy (zgodnie z Kosztorysem komplet 12 zasuw ma zostać dostarczony za 5 177,40 

zł,  podczas  gdy  zgodnie  z  ofertą  otrzymaną  przez  Odwołującego  komplet  tych  urządzeń 

kosztuje 16 740,00 zł), 

2) wskazanego w poz. 2.2.3.6. kompletu czyszczaków rewizyjnych z odejściem hydrantowym 

(zgodnie  z  Kosztorysem  komplet  tych  urządzeń  ma  zostać  dostarczony  za  396,60  zł, 

podczas  gdy  zgodnie  z  ofertą  otrzymaną  przez  Odwołującego  komplet  tych  urządzeń 

kosztuje                         

10 140,00 zł), 

3)  wskazanego  w  poz.  2.3.4.9.  montażu  latarń  oświetleniowych  parkowych  (ogrodowych),                    

z fundamentem prefabrykowanym (zgodnie z Kosztorysem  prace 

te mają zostać wykonane 

za 838,49 zł, podczas gdy zgodnie z ofertą otrzymaną przez Odwołującego same urządzenia 

kosztują 2 728,00 zł), 

4)  wskazanego  w  poz.  3.1.15.  stawiania  słupa  oświetlenia  zewnętrznego  z  fundamentem 

(zgodnie z Kosztorysem prace te mają zostać wykonane za 797,09 zł, podczas gdy zgodnie  

z ofertą otrzymaną przez Odwołującego same urządzenia kosztują 2 728,00 zł), 

5) wskazanego w poz. 3.1.18. montażu opraw LED 36 W (zgodnie z Kosztorysem prace te 

mają  zostać  wykonane  za  80,94  zł,  podczas  gdy  zgodnie  z  ofertą  otrzymaną  przez 

Odwołującego same urządzenia kosztują 424,69 zł). (…) 

3.12.  Odwołujący  zauważa  również,  że  Wykonawca  w  swojej  ofercie  zdaje  się  pomijać 

konieczność  uwzględnienia  w  ofercie  kosztów  kabli  elektroenergetycznych.  Należy  bowiem 

zauważyć, że wskazane w poz. 1.9.5., 1.9.6., 3.1.6., 3.1.7. Kosztorysu kwoty są niższe niż 

koszty zakupu samych kabli elektroenergetycznych. (...) 

3.13.  Ponadto,  zgodnie  z  poz.  2.2.2.5.  Kosztorysu, 

wykonawca  powinien  był  uwzględnić                     

KIO 81/23 

w wycenie koszt zakupu piasku wraz z dowozem. Niemniej, analiza tej pozycji wykazuje na 

brak uwzględnienia w kalkulacji tego materiału. W przypadku bowiem uwzględnienia jedynie 

kosztów  nakładów  wg  stawek  przyjętych  przez  Wykonawcę,  cena  jednostkowa  wynosi 

dokładnie  36,04  zł,  a  więc  tyle  co  w  Kosztorysie.  Po  uzupełnieniu  koniecznego  nakładu                       

w  postaci  piasku  dowiezionego  i  ustaleniu  minimalnej  ceny  jednostkowej  na  poziomie  40 

zł/m3,  co  stanowi  wartość  rynkową,  cena  jednostkowa  tej  pozycji  winna  wynosić  ok  76,04 

zł/m3. 

3.14.  Mając  na  uwadze  powyższe,  Wykonawca  dokonał  nieuprawnionych  modyfikacji                         

w 

Kosztorysie,  co  skutkuje  rażąco  niską  ceną  oferty.  Jednocześnie,  wyjaśnienia 

przedstawione  przez  Wykonawcę  pozostają  niewystarczające  do  uznania,  że  istnieje 

możliwość prawidłowej realizacji zamówienia za cenę zaproponowaną w ofercie. 

4.1.  Odwołujący  wskazuje,  że  wezwanie  do  złożenia  wyjaśnień  z  13  grudnia  2022  r.                              

w 

dostateczny  sposób  wskazywało,  że  Wykonawca  musi  w  swoich  wyjaśnieniach  możliwe 

szeroko  uzasadnić  realność  zaoferowanej  ceny.  Wynikało  to  wprost  z  zawartego  w  nich 

stwierdzenia:  „Zamawiający  wzywa  do  złożenia  wyjaśnienia  oraz  dowodów  w  zakresie 

wyliczenia zaoferowanej ceny/kosztów/istotnych części składowych oferty”. 

4.2.  Natomiast  opisane  w  dalszej  części  pisma  zagadnienia,  co  do  których  oczekiwano 

wyjaśnień,  miały  charakter  pomocniczy,  powielały  treść  art.  225  ust.  3  PZP,  i  w  żaden 

sposób  nie  uchylały  obowiązku  złożenia  wyjaśnień  co  do  wszystkich  istotnych  elementów 

cenotwórczych. 

4.3.  Jednakże  nawet  gdyby  uznać,  że  treść  wezwania  była  niedostateczna,  bowiem 

pominęła  najbardziej  wątpliwe  elementy  kosztorysu  Wykonawcy,  to  wciąż  powinien  on 

dostarczyć Zamawiającemu dowodów wykazujących rzetelność przyjętej wyceny. 

4.4.  Dlatego  jedynie  z  ostrożności  w  odwołaniu  sformułowano  zarzut  zaniechania 

zredagowania wezwania w  sposób  pomijający  wezwanie do  udzielenia wyjaśnień  odnośnie 

pozycji kosztorysu szeroko omówionych w pkt 3 powyżej. 

4.5.  Jednakże  zdaniem  Odwołującego,  Wykonawca  powinien  był  własnej  inicjatywy 

przedstawić  odpowiednie  wyjaśnienia  i  dowody  w  konsekwencji  samego  wezwania 

skierowanego na podstawie art. 224 ust. 1 PZP 

– nawet jeżeli te szczególnie kontrowersyjne 

pozycje  kosztorysu  nie  zostały  przez  Zamawiającego  wprost  wskazane  w  wezwaniu  jako 

wymagające wyjaśnień i dowodów.” 

W związku z powyższym odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu: 

unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, 

2)  odrzucenia oferty ww. wykonawcy, 

3)  dokonania ponownej oceny 

ofert z pominięciem oferty ww. wykonawcy, 

w  przypadku  nieuwzględnienia  zarzutu  z  pkt  1)  powyżej  -  unieważnienia  czynności 

wyboru  oferty  najkorzystniejszej  i  wezwania  ww.  w

ykonawcy  do  udzielenia  wyjaśnień 

KIO 81/23 

odnośnie  części  składowych  zaoferowanej  ceny  szczegółowo  wskazanych  w 

uzasadnieniu odwołania. 

Pismem z dnia 13.01.2023 r. wykonawca H.K. 

prowadząca działalność gospodarczą 

pod  firmą    Firma  Instalacyjno-Budowlana  H.K.,  ul.  Widokowa  88,                                32-095 

Sieciechowice 

(dalej: „przystępujący”) zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego 

po stronie zamawiającego. Izba stwierdziła, że przystąpienie zostało dokonane skutecznie. 

Pismem  z  dnia  19.01.2023  r. 

zamawiający  złożył  odpowiedź  na  odwołanie,  w  której 

wniósł o jego oddalenie. 

W trakcie rozprawy strony 

i przystępujący podtrzymali swoje stanowiska.                         

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje: 

Przedmiotem zamówienia jest rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na terenie gminy 

Trzyciąż. 

W  specyfikacji  warunków  zamówienia  (dalej:  „SWZ”)  zamawiający  wskazał,  że                        

w 

cenach jednostkowych robót, oprócz kosztów bezpośrednich, należy uwzględnić wszystkie 

koszty pośrednie w tym m.in.:  

koszty  organizacji,  utrzymania,  i  likwidacji  zaplecza  budowy  wraz  z  ogrodzeniem,  oraz 

doprowadzeniem i zużyciem wszystkich potrzebnych mediów, 

koszt  wszelkich  badań,  prób,  pomiarów,  itp.  niezbędnych  do  odbiorów  technicznych  i 

odbioru końcowego robót, 

koszty prawidłowego zabezpieczenia terenu budowy, 

koszt odwozu na składowisko materiałów z rozbiórki. 

koszty 

związane z dodatkowymi uzgodnieniami,  

koszty 

związane ze sporządzenia dokumentacji powykonawczej, 

koszty 

związane  z  wykonaniem  technologicznych  dróg  dojazdowych  do  miejsc 

prowadzenia robót, 

opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr 1156K. 

Zamawiający  dodał,  że  cena  ma  zawierać  ewentualne  upusty  proponowane  przez 

w

ykonawcę oraz koszt użyczenia instrumentarium, a także że cena musi zawierać wszelkie 

koszty związane z realizacją zamówienia i obowiązywać będzie przez cały okres związania 

ofertą. 

Zamawiający  przeznaczył  na  sfinansowanie  zamówienia  kwotę  5.583.267,00  zł 

brutto. W postępowaniu złożono 3 oferty z cenami: 

3.190.620,00 zł brutto – oferta przystępującego,  

KIO 81/23 

5.249.418,60nzł brutto – oferta odwołującego, 

8.290.200,00 zł brutto – trzecia oferta.  

Pismem  z  dnia  13.12.2022  r.,  z 

uwagi  na  to,  że  cena  oferty  przystępującego  była 

niższa  o  46,26%  od  wartości  szacunkowej  zamówienia  oraz  o  42,79%  od  średniej 

arytmetycznej  ofert,  zamawiający  na  podstawie  art.  224  ustawy  Pzp,  wezwał 

przystępującego  do  złożenia  wyjaśnień  i  dowodów  „w  zakresie  wyliczenia  zaoferowanej 

ceny/kosztów/istotnych  części  składowych  oferty”  i  zacytował  okoliczności  wskazane  w  art. 

224 ust. 3 ustawy Pzp. 

Pismem  z  dnia  20.12.2022  r.  przystępujący  udzielił  wyjaśnień,  w  których  wskazał 

m.in.: 

• „Działalność  prowadzona  jest  w  budynku  własnym  a  wykonawca  nie  ponosi  kosztów  z 

tytułu najmu lokalu, parkingu, hal lub innych urządzeń infrastruktury.” 

• „Wykonawca  nie  ma  potrzeby  zatrudnienia  dodatkowych  osób  do  realizacji 

przedmiotowego  zamówienia  lub  korzystania  z  pracowników  zewnętrznych  np.  Agencji 

pracy czasowej.

” 

• „Ponadto ze względu na zrealizowane dotychczas zadania koszty utrzymania pracowników 

realizujących  dane  zadanie  są  nisze  ze  względu  na  koszty  gotowości  związane                                     

z  zrealizowanymi  już  zadaniami  i  obowiązującymi  z  tego  tytułu  zobowiązaniami  z  lat 

wcześniejszych co wpłynęło również na zaoferowana przez nas cenę i związanymi z nimi 

niskimi kosztami realizacji przedmiotowego zadania

.” 

• „W  odniesieniu  do  wyliczenia  kosztów  robocizny  nasza  Firma  przyjęła  stawki 

wynagrodzenia  ustalone  w  oparciu  o  umowę  o  pracę,  których  wartość  zgodnie  z  art.90 

udt.1  pkt  1  ustawy  Pzp,  nie  jest  niższa  o  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  albo 

minimalnej  stawki  godzinowej,  ustalonych  na  podstawie  przepisów  ustawy  (…)  o 

minimalnym wynagrodzeniu za pracę (…) i jesteśmy świadomi również waloryzacji jaka jest 

przyjmowana corocznie                      

w związku z okresem trwania umowy. Przyjęta stawka 

wynagrodzenia  uwzględnia  waloryzację  w  przyszłym  roku  (tj.  w  trakcie  realizacji  w/w 

zadania).

” 

• „Ceny materiałów wykorzystanych dla potrzeb realizacji zadania zostały przyjęte w oparciu  

o  aktualne,  rynkowe  oferty  cenowe  materiałów  z  uwzględnieniem  dostępnych  dla 

wykonawcy  rabatów  handlowych.  Istotną  przesłanką  jaką  Wykonawca  wziął  pod  uwagę 

przy kształtowaniu ceny ofertowej jest posiadanie stałego upustów na zakup materiałów.” 

• „Ponadto posiadamy na swoim magazynie część wysokiej klasy materiałów pozostałych po 

wcześniejszych realizacjach i chcemy je wykorzystać przy realizacji zadania.” 

• „Zakładamy  możliwość  oszczędności  z  uwagi  na  stosowne  metody  wykonywania 

KIO 81/23 

zamówienia, stosowane rozwiązania techniczne i możliwość wykorzystania nowoczesnych 

rozwiązań technicznych oraz możliwość wykonania w całości z własnych zasobów zadania 

w zakresie potencjału technicznego co pozwala na realizację zamówienia bez ponoszenia 

kosztów dodatkowych wynajmu maszyn i urządzeń.” 

• „Tym  samym  koszty  związane  z  bieżącą  eksploatacją  dla  realizacji  zadania,  koszty 

ubezpieczenia,  serwisu,  konserwac

ji  będą  ograniczone  poprzez  możliwość  okresowego 

używania  tego  sprzętu  dla  realizacji  innych  zadań.  Koszty  stałe  zostaną  tym  samym 

rozdzielone na różne zadania.” 

• „Wykonawca  założył  w  związku  z  realizacja  przedmiotowego  zadania marżę  na  poziomie 

5%  i  uznaje 

ja  na  adekwatną  wystarczającą  dla  skali  prowadzonej  działalności 

gospodarczej.

” 

Przystępujący nie dołączył do ww. wyjaśnień żadnych dowodów ani kalkulacji.  

Pismem  z  dnia  03.01.2023  r.  zamawiający  poinformował  o  wyborze  jako 

najkorzystniejszej oferty przystępującego.  

Krajowa  Izba  Odwoławcza  rozpoznając  na  rozprawie  złożone  odwołanie                                             

i  uwzględniając  dokumentację  z  niniejszego  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego  oraz  stanowiska  stron 

i  przystępującego  złożone  na  piśmie  i  podane  do 

protokołu rozprawy, zważyła, co następuje.  

W pierwszej kolejności Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy 

Pzp, tj. istnienie po stronie odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość 

poniesienia przez niego szkody z uwagi na kwestionowane zaniechanie 

zamawiającego.  

Ponadto 

Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych 

skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp. 

Zgodnie z art. 224 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy Pzp: 

1.  Jeżeli  zaoferowana  cena  lub  koszt,  lub  ich  istotne  części  składowe,  wydają  się  rażąco 

niskie  w  stosunku  do  prz

edmiotu  zamówienia  lub  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do 

możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi                          

w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od 

wykonawc

y wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub 

ich istotnych części składowych. 

2. W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% 

od: 

1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed 

KIO 81/23 

wszczęciem  postępowania  lub  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert 

niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10, zamawiający zwraca się 

o  udzielenie  wyjaśnień,  o  których  mowa  w  ust.  1,  chyba  że  rozbieżność  wynika                                   

z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia; 

2)  wartości  zamówienia  powiększonej  o  należny  podatek  od  towarów  i  usług, 

zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, 

w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie 

wyjaśnień,                        o których mowa w ust. 1. 

5. Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na 

wykonawcy. 

6.  Odrzuceniu,  jako  oferta  z  rażąco  niską  ceną  lub  kosztem,  podlega  oferta  wykonawcy, 

który  nie  udzielił  wyjaśnień  w  wyznaczonym  terminie,  lub  jeżeli  złożone  wyjaśnienia  wraz                                    

z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. 

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp, z

amawiający odrzuca ofertę, jeżeli: 

8) zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jak podnoszono już w orzecznictwie KIO, 

w  art.  224  ust.  5  ustawy  Pzp,  ustawodawca  wskazał  jednoznacznie,  że  obowiązek 

wykazania,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  lub  kosztu  spoczywa  na  wykonawcy, 

który złożył ofertę z ceną budzącą wątpliwości. W przepisie mowa jest o „wykazaniu”, czyli 

udowodnieniu, że cena nie jest rażąco niska. Tym samym wyjaśnienia wykonawcy nie mogą 

stanowić  jedynie  formalnej  odpowiedzi  na  wezwanie  zamawiającego,  zawierającej  ogólne 

informacje                                                  o  działalności  wykonawcy  lub  deklaracje  co  do  realizacji 

zamówienia  za  zaoferowaną  cenę,  niepoparte  stosownymi  dowodami.  Wyjaśnienia 

wykonawcy muszą być na tyle konkretne i szczegółowe, aby na ich podstawie zamawiający 

był  w  stanie  dowiedzieć  się,  jakie  okoliczności  właściwe  wzywanemu  do  wyjaśnień 

wykonawcy,  spowodowały  obniżenie  ceny  jego  oferty,  w  jaki  sposób  okoliczności  te 

spowodowały obniżenie ceny i jakich oszczędności wykonawca mógł dzięki nim dokonać. W 

zależności  od  charakteru  przedmiotu  zamówienia,  wykonawca  powinien  wykazać 

przykładowo:  ceny  poszczególnych  materiałów,  ceny  ofertowe  dostawców,  przyjętą 

technologię i organizację usług/robót, koszty wynagrodzeń, koszty podwykonawców, koszty 

sta

łe  (paliwo,  energia),  koszty  zarządzania,  koszty  zabezpieczenia  należytego  wykonania 

umowy,  koszty  ubezpieczenia,  rezerwę,  zysk.  Obowiązkiem  wykonawcy  jest  zatem 

przedstawienie  takich  składników  i  wykazanie  indywidualnych  czynników  wpływających  na 

to, że wykonawca mógł zaoferować tak niską cenę. Dodatkowo, ustawodawca wymaga, aby 

wskazane  w  wyjaśnieniach  informacje  były  poparte  dowodami,  którymi  mogą  być 

przykładowo: oferty uzyskane od dostawców, w tym zawierające uzgodnione upusty, umowy 

KIO 81/23 

wstępne z podwykonawcami, umowy z osobami, które będą realizować zamówienie wraz z 

ich  wynagrodzeniem, 

dowody  rejestracyjne  posiadanych  pojazdów,  dowody  zakupu 

własnych  maszyn,  czy  zawarte  w  samych  wyjaśnieniach  obliczenia  wskazujące  na 

prawidłowość  kalkulacji  cenowej  i  zysk.  Brak  udzielenia  przez  wykonawcę  wyjaśnień  lub 

udzielenie  wyjaśnień,  w  których  wykonawca  nie  udowodnił,  że  cena  oferty  nie  jest  rażąco 

niska,  obliguje  zamawiającego  do  odrzucenia  oferty.  Tym  samym  od  rzetelności  wyjaśnień 

wykonawcy zależy jego dalszy udział w postępowaniu. 

W niniejszej sprawie przystępujący udzielił wyjaśnień, w których nie wykazał realności 

ceny swojej oferty, w szczególności: 

▪  ws

kazał na przysługujące mu rabaty handlowe / stałe upusty na zakup materiałów, ale nie 

wykazał,  których  materiałów  czy  usług  dotyczą  te  rabaty/upusty,  w  jakiej  są  one 

wysokości,  przez  jaki  okres  obowiązują,  jak  też  nie  przedstawił  żadnych  dowodów  na 

posiadanie takich rabatów/upustów, 

wskazał, że ma zmagazynowane „wysokiej klasy materiały pozostałe po wcześniejszych 

realizacjach

”, ale nie przedstawił, jakie są to materiały, w jakiej ilości, w jakim stanie (czy 

nadają się do wykorzystania), 

wskazał  na  „oszczędności  z  uwagi  na  stosowane  metody  wykonywania  zamówienia, 

stosowane  rozwiązania  techniczne”,  ale  nie  wyjaśnił,  jakie  metody  /  rozwiązania 

techniczne  zamierza  zastosować  i  czym  różnią  się  one  od  metod  /  rozwiązań 

stosowanych przez innych wykonawców,  

wskazał  na  „realizację  zamówienia  bez  ponoszenia  kosztów  dodatkowych  wynajmu 

maszyn i urządzeń”, ale nie wykazał, że posiada własne maszyny i urządzenia w liczbie i 

rodzaju pozwalającym na realizację zamówienia,  

wskazał  na  stawki  wynagrodzenia  nie  niższe  od  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę, 

ale  nie 

wykazał,  że  zatrudnione  przez  niego  osoby  rzeczywiście  mają  w  umowach 

zagwarantowane takie wynagrodzenie,  

wskazał,  że  nie  ma  potrzeby  zatrudnienia  dodatkowych  osób,  ale  nie  wykazał,  ile  osób 

zatrudnia i że jest to ilość wystarczająca do wykonania zamówienia,  

wskazał,  że  prowadzi  działalność  we  własnym  budynku,  ale  nie  wykazał  tego  żadnymi 

dowodami,  

wskazał,  że  koszty  eksploatacyjne,  koszty  ubezpieczenia,  serwisu,  konserwacji,  będą 

rozdzielone  na  różne  realizowane  przez  niego  zadania,  ale  nie  wyjaśnił,  w  jaki  sposób 

zamierza rozdzielić te koszty i w jakiej wysokości uwzględnił je w cenie oferty, 

wskazał,  że:  „ze  względu  na  zrealizowane  dotychczas  zadania  koszty  utrzymania 

pracowników  realizujących  dane  zadanie  są  nisze  ze  względu  na  koszty  gotowości 

związane z zrealizowanymi już zadaniami i obowiązującymi z tego tytułu zobowiązaniami  

KIO 81/23 

z  lat  wcześniejszych  co wpłynęło również na zaoferowana  przez  nas  cenę  i  związanymi                

z nimi niskimi kosztami realizacji przedmiotowego zadania”, ale nie wyjaśnił, w jaki sposób 

realizacja 

wcześniejszych zadań i związane z tym „koszty gotowości”, wpłynęły na koszty 

utrzymania pracowników i cenę oferty, 

wskazał  na zysk  w  wysokości  5%,  ale nie przedstawił  żadnych  wyliczeń/kalkulacji,  które 

potwierdzałyby zasadność przyjęcia zysku na takim poziomie.  

P

rzystępujący nie wyjaśnił też, w jaki sposób wszystkie ww. okoliczności wpływają na cenę 

oferty,  w  szczególności  na  jej  obniżenie.  I  co  najważniejsze  –  nie  dołączył  do  wyjaśnień 

żadnych  dowodów  na  potwierdzenie  którejkolwiek  z  ww.  okoliczności.  Powyższe  skutkuje 

koniecznością  stwierdzenia,  że  przystępujący  nie  wykazał,  że  cena  jego  oferty  nie  jest 

rażąco niska.  

Biorąc  pod  uwagę  ogólnikowość  wyjaśnień  i  brak  złożenia  jakichkolwiek  dowodów, 

nie  ma  też  podstaw  do  ponownego  wezwania  przystępującego  do  złożenia  wyjaśnień. 

Ponowne  wezwanie  może  być  bowiem  kierowane  do  wykonawcy,  który  już  za  pierwszym 

razem  udzielił  konkretnych,  spójnych  wyjaśnień,  które  jedynie  w  niektórych  kwestiach 

wymagają  doprecyzowania  czy  uzupełnienia.  Natomiast  w  niniejszej  sprawie  mamy  do 

czynienia                           

z wyjaśnieniami, które nie zawierają żadnych konkretów i żadnych 

dowodów. Tym samym powtórne wezwanie do ich złożenia stanowiłoby niezgodne z art. 16 

pkt 1 i 2 

ustawy Pzp dawanie wykonawcy „drugiej szansy”.  

W tym stanie rzeczy Izba 

stwierdziła, że oferta przystępującego podlega odrzuceniu, 

gdyż  złożone  przez  niego

wyjaśnienia,  w  dodatku  bez  dowodów,  nie  uzasadniają  podanej                

w ofercie ceny. 

Odnosząc  się  natomiast  do  stanowiska  zamawiającego,  który  ocenił  cenę  oferty 

przystępującego  poprzez  porównanie  jej  do  ceny  jego  oferty  złożonej  w  podobnym 

postępowaniu  w  2020  r.,  która  też  była  niższa  o  ponad  30%  od  wartości  szacunkowej 

zamówienia powiększonej o VAT i od średniej arytmetycznej ofert, a mimo to przystępujący 

należycie  zrealizował  zamówienie,  należy  przede  wszystkim  podkreślić,  że  w  świetle 

przepisów  ustawy  Pzp  zamawiający  zobowiązany  jest  badać  realność  ceny  oferty 

wykonawcy w oparciu o złożone przez niego wyjaśnienia wraz z dowodami. Zamawiający nie 

jest  zatem  uprawniony  do  dokonywania  ocen

y  w  oparciu  o  inne  dokumenty,  dotyczące  w 

dodatku innego zamówienia (nawet analogicznego) i nie jest uprawniony do samodzielnego 

poszukiwania  okoliczności  potwierdzających,  że  cena  oferty  wykonawcy  nie  jest  rażąco 

niska. 

Nie jest bowiem rolą zamawiającego wyręczanie wykonawcy w obowiązku wykazania 

realności ceny oferty. To wykonawca ma tę realność wykazać, a nie zamawiający, co jasno 

KIO 81/23 

wynika  z  art.  224  ust.  5  ustawy  Pzp.  Zatem 

argumenty  zamawiającego  odnoszące  się  do 

postępowania prowadzonego w 2020 r. nie mają żadnego znaczenia dla oceny ceny oferty 

przystępującego,  gdyż  podstawą  do  dokonywania  takiej  oceny  powinny  być  wyjaśnienia 

przystępującego  wraz  z dowodami.  Skoro  przystępujący  złożył  ogólnikowe wyjaśnienia bez 

dowodów, to obowiązkiem zamawiającego było odrzucenie jego oferty na podstawie art. 224 

ust. 6 w zw.             z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp. 

Jedynie  na  marginesie  należy  wskazać,  że  podstawą  do  badania  ceny  oferty  mogą 

być  jedynie  wyjaśnienia  i  dowody  złożone  przez  wykonawcę  w  toku  postępowania  o 

udzielenie zamówienia publicznego, nie zaś ewentualne wyjaśnienia i dowody złożone przed 

Izbą  w  toku  postępowania  odwoławczego.  Oznacza  to,  że  wyjaśnienia  przystępującego 

przedstawi

one  na  rozprawie  dotyczące  m.in.  szalunków,  czy  transportu  materiałów,  nie 

mogą  być  przedmiotem  oceny  Izby,  gdyż  nie  były  zawarte  w  wyjaśnieniach  złożonych 

zamawiającemu  (pomijając  już  kwestię  braku  dowodów  tym  zakresie,  które  zresztą  gdyby 

zostały złożone dopiero na rozprawie również nie podlegałyby ocenie, jako spóźnione). Raz 

jeszcze  należy  podkreślić,  że  podstawą  oceny,  czy  cena  oferty  wykonawcy  nie jest  rażąco 

niska,  są  wyjaśnienia  i  dowody  złożone  przez  wykonawcę  zamawiającemu  w  toku 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego.  W  niniejszej  sprawie  złożone  przez 

przystępującego wyjaśnienia (bez dowodów) nie potwierdzają realności ceny jego oferty. 

W  związku  z  tym  Izba  postanowiła  jak  w  sentencji  wyroku,  orzekając  na  podstawie              

art. 552 ust. 1, art. 553 i art. 554 ust. 1 ustawy Pzp. 

O  kosztach  postępowania  orzeczono  stosownie  do  wyniku,  na  podstawie  art.  574                      

i art. 575 ustawy Pzp oraz w oparciu o przepisy 

§ 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i pkt 2 lit. b) 

rozporządzenia  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego, 

ich  rozliczania  oraz  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  (Dz.U.  z  2020  r. 

poz. 2437).    

Przewodniczący   ...…………………..