KIO 2689/24 WYROK dnia 29 sierpnia 2024 roku

Sygn. akt: KIO 2689/24 

WYROK 

z dnia 29 sierpnia 2024 roku 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodnicząca:     Ewa Sikorska 

Protokolantka:         Klaudia Kwadrans 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  26  sierpnia  2024  roku  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 29 lipca 2024 r. przez wykonawcę 

Axians IT Solutions Poland Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie, w 

postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Centrum e-Zdrowia w Warszawie 

orzeka: 

1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu – Centrum e-Zdrowia w Warszawie – 

unieważnienie czynności unieważnienia postępowania; 

2. kosztami postępowania obciąża zamawiającego – Centrum e-Zdrowia w Warszawie i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: 

piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  oraz  kwotę  3 600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące 

sześćset  złotych  zero  groszy),  poniesione  przez  wykonawcę  Axians  IT  Solutions  Poland 

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie tytułem – odpowiednio – wpisu od 

odwołania i wynagrodzenia pełnomocnika; 

2.2. zasądza od zamawiającego – Centrum e-Zdrowia w Warszawie – na rzecz wykonawcy 

Axians IT Solutions Poland Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie – 

kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy), stanowiącą 

koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu od odwołania i wynagrodzenia 

pełnomocnika. 

Stosownie do art. 579 ust. 1 i 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo 

zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.), na niniejszy wyrok, w terminie 14 

dnia od dnia jego doręczenia, przysługuje skarga, za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby 

Odwoławczej, do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

………………………………….. 

Sygn. akt: KIO 2689/24 

Uzasadnienie 

Zamawiający  –  Centrum  e-Zdrowia  w  Warszawie  –  prowadzi  postępowanie  o 

udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest rozwój systemu e-Zdrowie. 

Postępowanie  prowadzone  jest  na  podstawie  przepisów  ustawy  z  dnia  11  września 

2019  roku 

– Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1605 ze zm.), zwanej 

dalej ustawą P.z.p. 

W dniu 29 lipca 2024 r. wykonawca 

Axians IT Solutions Poland Spółka z ograniczoną 

odpowiedzialnością  w  Warszawie  (dalej:  odwołujący)  wniósł  odwołanie  wobec  naruszeń, 

jakich w p

ostępowaniu o udzielenie zamówienia dopuścił się zamawiający, polegających na: 

1.1. dokonaniu niezgodnej z przepisami ustawy P.z.p. 

czynności unieważnienia postępowania 

z  uwagi  na  brak  wykazania  przez  z

amawiającego  przesłanki  związanej  z  wystąpieniem 

okoliczności powodującej, że dalsze prowadzenie postępowania jest nieuzasadnione, 

1.2.  zaniechaniu  spełnienia  spoczywającego  na  zamawiającym  obowiązku  informacyjnego, 

polegającego  na  dokładnym  uzasadnieniu  faktycznym  podjętej  decyzji  o  unieważnieniu 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego; 

2. zaskarżonym czynnościom i zaniechaniom zamawiającego odwołujący zarzucił naruszenie: 

2.1. art. 256 w zw. z art. 137 ust. 7 w zw. z art 90 ust. 3 oraz w zw. z art. 260 ustawy P.z.p. 

poprzez  dokonanie  niezgodnej  z  przepisami  ustawy  P.z.p. 

czynności  unieważnienia 

p

ostępowania  z  uwagi  na  brak  wykazania  przez  zamawiającego  przesłanki  związanej  z 

wystąpieniem  okoliczności  powodującej,  że  dalsze  prowadzenie  postępowania  jest 

nieuzasadnione, 

2.2. art 260 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 w zw. z art 20 ust. 1 ustawy P.z.p. poprzez zaniechanie 

spełnienia  spoczywającego  na  zamawiającym  obowiązku  informacyjnego,  polegającego  na 

dokładnym  uzasadnieniu  faktycznym  podjętej  decyzji  o  unieważnieniu  postępowania  o 

udzielenie zamówienia publicznego, 

3. z uwagi na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o: 

3.1. uwzględnienie odwołania; 

3.2.  nakazanie  z

amawiającemu  unieważnienia  czynności  unieważnienia  prowadzonego 

postępowania o udzielenie zamówienia; 

3.3.  zasądzenie  od  zamawiającego  na  rzecz  odwołującego  kosztów  postępowania,  w  tym 

kosztów reprezentacji wg przedstawionych na rozprawie rachunków. 

Odwołujący  podniósł,  że  jest  wykonawcą,  który  świadczy  usługi  związane  z 

przedmiotem 

zamówienia, zamierzał więc złożyć ofertę w postępowaniu i poczynił w związku 

z tym odpowiednie przygotowania i poniósł szereg konkretnych nakładów finansowych celem 

przygotowania się do ubiegania o to konkretne zamówienie. Jednak na skutek podjętej przez 

z

amawiającego czynności, polegającej na unieważnieniu postępowania, odwołujący został tej 

możliwości pozbawiony. Powyższe powoduje, że odwołujący może całkowicie utracić szansę 

pozyskania 

przedmiotowego  zamówienia  i  w  konsekwencji  –  osiągnięcia  zysku  z  jego 

realizacji. 

Odwołujący  wskazał,  że  art.  256  ustawy  P.z.p.,  będący  podstawą  unieważnienia 

przedmiotowego  postępowania  daje  zamawiającemu  szersze  możliwości  działania.  Nie 

oznacza  to  jednak,  że  przepis  ten  daje  nieograniczone  możliwości  unieważnienia  każdego 

postępowania o udzielenie zamówienia. W szczególności przepis ten nie może być traktowany 

instrumentalnie  jako  narzędzie  dające  legitymację  prawną  tym  zamawiającym,  którzy  z 

różnych  względów  przestali  być-  zainteresowani  dalszym  prowadzeniem  postępowania.  W 

każdym  bowiem  przypadku  dalsze  prowadzenie  musi  być  nieuzasadnione.  Pomimo 

wspomnianej  dużej  elastyczności  zastosowania  wyżej  opisanej  regulacji,  odwołujący 

podkreślił, że przepis art. 256 ustawy P.z.p. nie może być stosowany rozszerzająco, z uwagi 

na cel wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, którym jest wyłonienie wykonawcy 

w  trybie  konkurencyjnym  i  zawarcie  umowy 

w  sprawie  zamówienia  publicznego. 

Unieważnienie  postępowania,  nawet  na  etapie  przed  upływem  terminu  składania  ofert,  nie 

powinno następować w sposób całkowicie dowolny  i nieuzasadniony, przede wszystkim ze 

względu na ochronę interesu wykonawców zainteresowanych postępowaniem. Tym samym 

powołanie się na powyższy przepis możliwe jest jedynie w sytuacji, kiedy obiektywnie doszło 

do ujawnienia się takiej okoliczności, która powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania 

jest nieuzasadnione. W konsekwencji do unieważnienia postępowania nie wystarcza zatem 

subiektywne poczucie z

amawiającego, że nie chce dalej takiego postępowania kontynuować. 

Oznacza  to,  że  zastosowanie  art.  256  ustawy  P.z.p.  wymaga  łącznego  zaistnienia 

następujących przesłanek: 

(1) wystąpienie okoliczności (zdarzenia pewnego) w toku prowadzonego postępowania, 

(2)  brak  celowości  (brak  zasadności)  dalszego  prowadzenia  postępowania  na  skutek 

zaistnienia tejże okoliczności. 

Odwołujący  zauważył,  że  możliwość  zastosowania  art.  256  ustawy  P.z.p.  została 

ograniczona czasowo, gdyż regulacja ta dotyczy wyłącznie takich okoliczności, które ujawniły 

się w dacie po wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Nie może być 

bowiem tak, że zamawiający wszczynając postępowanie wiedział o danej okoliczności i nie 

uznawał jej za uzasadnienia dla jego prowadzenia, a dopiero później zmienił w tej sprawie 

zdanie. 

Odwołujący podkreślił, że przepis ten nie zwalnia żadnego zamawiającego z należytej 

staranności w planowaniu i udzielaniu zamówień publicznych, uzasadnionej ochroną interesu 

wykonawców. Zamawiający powinien zatem przed wszczęciem postępowania przeprowadzić 

stosowne  analizy,  w  tym  co  do  tego,  jaki  zakres  zamierza  zlecić  w  ramach  prowadzonego 

postępowania i dokonać wyboru odpowiedniego trybu, w jakim to zlecenie nastąpi, mając na 

uwadze  warunki  rynkowe  i  przesłanki  udzielenia  zamówienia,  które  mogą  w  danych 

okolicznościach mieć zastosowanie. A zatem wszelkie błędy zamawiających w dokumentacji 

zamówienia powinny być w pierwszej kolejności usuwane poprzez wprowadzenie stosownych 

zmian treści SWZ, aniżeli poprzez unieważnienie wszczętego postępowania. 

Odwołujący podniósł, że zgodnie z art. 260 ust. 1 ustawy P.z.p. obowiązkiem każdego 

zamawiającego jest podanie w informacji o unieważnieniu postępowania, podstawy prawnej i 

faktycznej  podjęcia  takiej  decyzji.  Unieważnienie  postępowania  jest  bowiem  jednym  ze 

sposobów  zakończenia  postępowania  i  należy  je  traktować  jak  każdą  inną  czynność,  którą 

zamawiający wykonuje w toku postępowania, a która podlega kontroli wykonawców. 

Odwołujący  stwierdził,  że  zamawiający  w  uzasadnieniu  decyzji  o  unieważnieniu 

p

ostępowania, de facto ograniczył się do powielenia treści przepisów art. 137 ust. 7 oraz art. 

90 ust. 3 ustawy P.z.p.

, które dają zamawiającym- możliwość unieważnienia postępowania na 

podstawie  art.  256  ustawy  P.z.p. 

Zamawiający wielokrotnie cytuje wprost przywołane wyżej 

przepisy, nie 

konkretyzując jednak w żaden sposób planowanych do wprowadzenia zmian ani 

choćby  ich  kierunku,  co  miałoby  wskazywać  na  rzeczywistą  istotną  zmianę  charakteru 

zamówienia  w  porównaniu  z  pierwotnie  określonym,  w  szczególności  na  znaczną  zmianę 

zakresu  zamówienia.  Odwołujący  stoi  na  stanowisku,  że  w  przypadku  niniejszego 

p

ostępowania  najpewniej  doszło  do  instrumentalnego  wykorzystania  przez  zamawiającego 

art. 256 ustawy P.z.p. 

i powołania się na przesłankę braku zasadności postępowania jedynie 

dla pozoru. 

W odpowiedzi na odwołanie z dnia 23 sierpnia 2024 roku zamawiający wniósł o: 

1) oddalenie odwołania w całości, 

2) przeprowadzenie dowodu z dokumentacji p

ostępowania, z dokumentów załączonych do 

odpowiedzi 

na odwołanie i ewentualnie złożonych na rozprawie, 

3) obciążenie odwołującego kosztami postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą. 

W  pierwszej  kolejności  zamawiający  podniósł,  że  odwołującemu  nie  przysługuje 

legitymacja czynna do wniesienia o

dwołania. W postępowaniu upłynął termin składania ofert, 

wyznaczony  na  dzień  19  lipca  2024.  Skoro  więc  w  postępowaniu  upłynął  termin  składania 

ofert, a jak wskazano w pkt 2.2 nie jest możliwe wyznaczenie nowego terminu składania ofert, 

odpada  legitymacja  czynna  o

dwołującego.  Odwołujący  nie  dysponuje  także  interesem  w 

uzyskaniu zamówienia. 

Zamawiający wskazał, że zarzucane naruszenie art. 256 w zw. z art. 137 ust. 7 w zw. 

z art 90 ust. 3 oraz w zw. z art. 260 ustawy P.z.p.

, a także zarzucane naruszenie art. 260 w 

zw.  z  art.  16  pkt  1  i  2  w  zw.  z  art  20  ust.  1  ustawy  P.z.p.  nie  ma  miejsca.  Konstrukcja 

unieważnienia  w  sytuacjach  wypełniających  dyspozycje  powyższych  przepisów  jest 

wprowadzona  w  nowej  ustawie  P.z.p.  Daje  ona  z

amawiającemu  możliwość  szerokiego  i 

elastycznego  reagowania  na  zmieniającą  się  sytuację  w  toku  realizacji  postępowania  o 

ud

zielenia  zamówienia  publicznego  i  aktualizację  przez  zamawiającego  oceny  zasadności 

kontynuowania postępowania. Nie jest ograniczona do sformalizowanych przesłanek i jak się 

wskazuje w orzecznictwie i literaturze może dotyczyć różnych aspektów zmian zamówienia. 

Art.  256  ustawy  P.z.p.  nie  tylko  uprawnia  z

amawiającego  do  unieważnienia  postępowania. 

Nowa konstrukcja wprost obliguje z

amawiającego do skorzystania z art. 256 ustawy P.z.p. w 

celu unieważnienia postępowania, w związku z art. 137 ust. 7 lub art. 90 ust. 3 ustawy P.z.p. 

W ocenie zamawiającego, w sytuacji, gdy zmiany treści SWZ prowadziłyby do istotnej 

zmiany 

charakteru zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym, jest on zobowiązany 

do 

unieważnienia postępowania na gruncie art. 256 ustawy P.z.p. Unieważnienie na gruncie 

art. 256 ustawy P.z.p. nie wymaga uprzedniego wprowadzenia zmian w SWZ, a dopiero po tej 

czynności następczego unieważnienia. 

Zamawiający zauważył, że w niniejszej sprawie występują okoliczności uzasadniające 

unieważnienie  na  ww.  podstawach  prawnych.  Okoliczności  te  zostały  wyjaśnione  w 

uzasadnieniu unieważnienia. Jak m.in. wskazano w uzasadnieniu unieważnienia, wynikały one 

w  szczególności  z  analiz  zapytań,  sugestii  kierowanych  do  zamawiającego  w  toku 

p

ostępowania  przez  wykonawców.  Skłoniły  one  zamawiającego  do  dokonania  korekty 

pierwotnych założeń oraz modyfikacji modelu zapewnienia rozwoju Systemu e-Zdrowie (P1). 

W szczególności zamawiający dostrzegł zasadność uwzględnienia (co najmniej kierunkowo) 

postulatów formułowanych w postępowaniu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach 

ustawy P.z.p

. Jednocześnie, potwierdzono, że planowane przez zamawiającego modyfikacje 

będą miały charakter istotnych zmian w dokumentacji zamówienia. 

Zamawiający  wskazał,  że  istotne  zmiany  zamówienia  przyjmą  kształt  nowego 

postępowania, realizowanego w zupełnie innym charakterze i według innego modelu. Nowa 

(istotnie zmieniona) konstrukcja przybierze postać zamówienia w ramach umowy ramowej, w 

której docelowo będą zawierane umowy wykonawcze. W szczególności na zmianę koncepcji 

wpłynęły  m.in.  pytania  wykonawców  nr  51,  52,  54,  55,  71,  72,  77  (złożone  w  trakcie 

p

ostępowania).  Wskazują  one  na  daleko  idące  trudności  w  stosowaniu  przyjętego  modelu 

realizacji z

amówienia w kształcie przewidzianym w postępowaniu. Wskazują na adekwatność 

innego modelu zamówienia, tj. m.in. umowy ramowej. Zakres tak dalekiego przekształcenia 

charakteru  zamówienia  i  dokumentacji  postępowania  wykracza  poza  dopuszczalne  ramy 

zmian i z tej przyczyny niezbędne było unieważnienie postępowania oraz wszczęcie nowego 

(istotnie zmienionego) postępowania. Bez znaczenia jest tu fakt, że zamawiający już raz na 

etapie postępowania odmówił wprowadzenia zmian poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania 

do  SWZ.  Zamawiający  bowiem  na  każdym  etapie  postępowania  przed  upływem  terminu 

składania ofert może skorygować odpowiedzi udzielone na pytania do SWZ. 

Zamawiający  stwierdził,  że  przygotowuje  nowe  postępowanie,  które  zostanie 

opublikowane,  a  które  ma  w  szczególności  istotnie  inny  charakter  prawny,  inną  formułę 

realizacyjną, inne zasady współpracy i znacznie zmieniony zakres zamówienia. Mając jednak 

na  względzie  zasady  ustawy  P.z.p.,  w  szczególności  wynikające  z  art.  16  pkt  1  i  2  ustawy 

P.z.p. 

obowiązki  zapewnienia  przez  zamawiającego  zachowania  uczciwej  konkurencji  oraz 

równego  traktowania  wykonawców  oraz  zasadę  przejrzystości,  zamawiający  nie  może 

wskazyw

ać i odnosić się do szczegółowego określenia zmienionego zakresu zamówienia oraz 

przewidzianych zmian, obecnie w przygotowaniu. Na tym etapie sprawy faworyzowałoby to 

część potencjalnych wykonawców nowego, przygotowywanego postepowania, którzy śledzą 

dokumentację  unieważnionego  postępowania,  a  w  szczególności  faworyzowałoby  to 

o

dwołującego,  pozwalając  na  wgląd  i  umożliwiając  wcześniejsze  podjęcie  przygotowań  do 

udziału w nowym (istotnie zmienionym) zamówieniu. 

Zamawiający wskazał, że  nie jest żadnym rzeczywistym argumentem wykorzystanie 

przez  z

amawiającego  w  unieważnieniu  określenia  „relatywnie”  istotne  modyfikacje,  na  co 

powołuje się odwołujący. Jest to jedynie zabieg językowy, który zamawiający zastosował, a 

który nie zmienia w żadnym razie wydźwięku, czy charakteru treści unieważnienia – wskazania 

że chodzi o istotne modyfikacje. Należy go traktować w danym kontekście treści. Trudno nawet 

zakładać,  że  zamawiający,  miałby  formułować  treść  unieważnienia,  niejako  sprzecznie  z 

samym 

unieważnieniem, w szczególności jego podstawami prawnymi. 

Zamawiający  podniósł,  że  doszczegółowienie  i  głębsze  wyjaśnienie  okoliczności 

uzasadniających unieważnienie może nastąpić w odpowiedzi zamawiającego na odwołanie. 

Zamawiający powołał się tu na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 5 września 2022 r., 

sygn. akt KIO 2132/22. 

Izba ustaliła, co następuje: 

Przedmiotem  p

ostępowania  jest  rozwój  systemu  e-zdrowie  (P1).  W  ramach 

zamówienia  wykonawca  zobowiązany  będzie  do  rozbudowy  i  zmiany  Systemu  P1  wraz  z 

rozbudową i zmianą Dokumentacji P1 realizowanej przez wykonawcę w ramach świadczenia 

usługi tworzenia oprogramowania, na podstawie i w zakresie wynikającym z poszczególnych 

d

yspozycji  składanych  przez  Zamawiającego.  Zamówienie  zostało  podzielone  na  3  części, 

przy  czym  zgodnie  z  rozdz.  III  SWZ  - 

jeden  wykonawca może  złożyć  ofertę  tylko  na  jedną 

część zamówienia. 

W toku p

ostępowania, w związku z zapytaniami ze strony wykonawców, zamawiający 

kilkukrotnie  dokonywał  zmian  opisu  przedmiotu  zamówienia,  zmieniał  również  kilkukrotnie 

termin 

składania ofert. Ostatecznie termin składania ofert wyznaczony został na 19 lipca 2024 

r.,  natomiast  dniu  17  lipca  2024  roku  z

amawiający  poinformował  o  unieważnieniu 

p

ostępowania na podstawie art. 256 w zw. z art. 90 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p. 

W piśmie z dnia 17 lipca 2024 roku zamawiający wskazał, co następuje: 

Zamawiający, działając na podstawie art. 256 w związku z art. 90 ust. 3 i art. 137 ust. 

7 ustawy z dnia 11 września 2019 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 

1605,  ze  zm.)  dalej  zwaną  „ustawą  Pzp”  zawiadamia  o  unieważnieniu  Postępowania  we 

wszystkich trzech częściach. 

UZASADNIENIE FAKTYCZNE I PRAWNE 

Zamawiający, działając w oparciu o art. 137 ust. 7, art. 90 ust. 3 oraz art. 256 ustawy 

PZP  podjął  decyzję  o  unieważnieniu  Postępowania,  ponieważ  po  wszczęciu  Postępowania 

ujawniły  się  okoliczności  powodujące,  że  jego  dalsze  prowadzenie  w  dotychczasowym 

ks

ztałcie jest nieuzasadnione. 

Przedmiotem  Postępowania  są  usługi  informatyczne  polegające  na  rozbudowie  i 

zmianie  systemu  e- 

zdrowie  (P1)  (dalej  jako  „System  P1”),  a  także  usługi  związane  z 

rozbudową i zmianą odnoszącej się do tego systemu dokumentacji. Zamawiający przygotował 

i prowad

zi postępowanie z należytą starannością, opierając się na wieloletnim doświadczeniu 

w organizowaniu podobnych procesów zakupowych, a także uwzględniając dobre praktyki na 

rynku  usług  informatycznych,  w  tym  rekomendacje  opracowane  przez  Prezesa  Urzędu 

Zamówień Publicznych. 

Utrzymując  najwyższą  staranność  oraz  respektując  podstawowe  zasady  prawa 

zamówień publicznych, przede wszystkim zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania 

wykonawców Zamawiający z uwagą badał zapytania, sugestie kierowane do Zamawiającego 

w  toku  Pos

tępowania  przez  wykonawców  oraz  na  bieżąco  korzystał  z  możliwości 

konsultowania  określonych  rozwiązań  z  wyspecjalizowanymi  instytucjami  administracji 

rządowej. 

Prowadzone na tej podstawie analizy skłoniły Zamawiającego do dokonania korekty 

pierwotnych założeń oraz modyfikacji modelu zapewnienia rozwoju Systemu e-Zdrowie (P1). 

W szczególności Zamawiający dostrzega zasadność uwzględnienia (co najmniej kierunkowo) 

p

ostulatów formułowanych w Postępowaniu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach 

ustawy PZP. 

Mając na uwadze potrzebę wprowadzenia relatywnie istotnych zmian do dokumentów 

zamówienia,  które  miałyby  doprowadzić  do  istotnej  zmiany  charakteru  zamówienia  w 

porównaniu  z  pierwotnie  określonym,  w  szczególności  prowadziłyby  do  znacznej  zmiany 

zakresu  zamówienia,  zgodnie  z  art.  137  ust.  7  ustawy  PZP,  zamawiający  unieważnia 

postępowanie na podstawie art. 256 ustawy PZP. Z powyższą regulacją koresponduje art. 90 

ust. 3 ustawy PZP, który stanowi, że w przypadku gdy zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu 

istotni

e  zmieniają  charakter  zamówienia  w  porównaniu  z  pierwotnie  określonym,  w 

szczególności  znacznie  zmieniają  zakres  zamówienia,  zamawiający  unieważnia 

postępowania na podstawie art. 256 ustawy PZP. Z kolei stosownie do treści art. 256 ustawy 

PZP,  zamawiający  może  unieważnić  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  odpowiednio 

przed upływem terminu do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu 

albo  przed  upływem  terminu  składania  ofert,  jeżeli  wystąpiły  okoliczności  powodujące,  że 

dalsze prowadzeni

e postępowania jest nieuzasadnione. 

Jednocześnie  analiza  rozważanych  przez  Zamawiającego  modyfikacji  dokumentów 

zamówienia, dokonana przez pryzmat wskazanych wyżej przepisów, także z uwzględnieniem 

odnoszącego się do tych przepisów ugruntowanego orzecznictwa Krajowej Izy Odwoławczej, 

jednozn

acznie wskazuje na konieczność unieważnienia Postępowania – kontynuowanie tego 

Postępowania  w  obecnym  kształcie  byłoby  nieuzasadnione  z  uwagi  na  fakt,  że  planowane 

przez  Zamawiającego  modyfikacje  będą  miały  charakter  istotnych  zmian  w  dokumentacji 

zamówienia. 

Mając zatem na uwadze, iż: 

a) 

Zamawiający  planuje  wprowadzić  relatywnie  istotne  modyfikacje  do  przyjętych 

pierwotnie założeń wyrażonych w dokumentach zamówienia w Postępowaniu, 

b) 

zgodnie z ww. przepisami ustawy PZP oraz dotyczącymi ich orzeczeniami Krajowej 

Izby  Odwoławczej  kontynuowanie  istotnie  modyfikowanego  postępowania  nie  jest  możliwe, 

lecz powinno prowadzić do decyzji o jego unieważnieniu, 

c) 

nie upłynął jeszcze termin składania ofert 

spełnione zostały przesłanki do unieważnienia Postępowania, o których mowa w art. 

90 ust. 3, art. 137 ust. 7 oraz art. 256 ustawy P.z.p. 

Mając  na  uwadze,  iż  termin  składania  ofert  został  wyznaczony  w  niniejszym 

Postępowaniu  we  wszystkich  częściach  na  dzień  19  lipca  br.,  godz.  11.00,  Zamawiający 

dokonał unieważnienia Postępowania w terminie określonym w art. 256 ustawy PZP. 

Stan  faktyczny  Izba  ustaliła  na  podstawie  dokumentów  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia. 

Izba zważyła, co następuje: 

Odwołanie jest zasadne. 

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania 

ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p.  

Izba nie podziela stanowiska zamawiającego wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie 

z  dnia  23  sierpnia  2024  roku

,  iż  odwołującemu  nie  przysługuje  legitymacja  czynna  do 

wniesienia odwołania, ponieważ w postępowaniu upłynął termin składania ofert wyznaczony 

na 19 lipca 2024 roku. 

Izba wskazuje, że w rozpoznawanym przypadku nie może być mowy o upływie terminu 

składania ofert, ponieważ w dniu 17 lipca 2024 roku zamawiający unieważnił przedmiotowe 

postępowanie o udzielenie  zamówienia publicznego. Unieważnienie postępowania oznacza 

uni

eważnienie wszystkich czynności podjętych w postępowaniu, w tym również wyznaczenia 

terminu składania ofert.  

Zgodnie z art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. środki ochrony prawnej przysługują wykonawcy, 

uczestnikowi  konkursu  oraz  innemu  podmiotowi,  jeżeli  ma  lub  miał  interes  w  uzyskaniu 

zamówienia  lub  nagrody  w  konkursie  oraz  poniósł  lub  może  ponieść  szkodę  w  wyniku 

naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. 

W  sytuacji,  w  której  nie  doszło  do  złożenia  ofert,  krąg  podmiotów  uprawnionych  do 

wniesienia  odwołania  jest  bardzo  szeroki.  Uprawnienie  to  przysługuje  bowiem  wszystkim 

podmiotom,  które  odpowiadają  definicji  wykonawcy  zawartej  w  art.  7  pkt  30  ustawy  P.z.p. 

Wykazanie interesu w uzyskaniu zamówienia polegać będzie zatem jedynie na oświadczeniu 

wykonawcy,  iż  ma  zamiar  i  potrzebę  ubiegania  się  o  dane  zamówienie  publiczne.  Ponadto 

odwołujący powinien wskazać na poniesienie lub możliwość poniesienia szkody, naruszenie 

przez  zamawiającego  przepisów  ustawy  oraz  związek  przyczynowy  pomiędzy  wskazanym 

naruszeniem a szkodą. Wykonawcy ubiegającemu się o udzielenie zamówienia przysługuje 

również  uprawnienie  do  wniesienia  odwołania  na  czynność  unieważnienia  przez 

zamawiającego  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  dokonanego  przed 

upływem terminu wyznaczonego na składanie ofert. Czynność unieważnienia postępowania 

uniemożliwia  wykonawcy  uzyskanie zamówienia publicznego i może być przyczyną szkody 

polegającej na utracie korzyści, które mógłby osiągnąć realizując przedmiotowe zamówienie. 

Odwołujący  w  treści  odwołania  podniósł,  że  jest  wykonawcą,  który  świadczy  usługi 

związane z przedmiotem zamówienia, zamierzał więc złożyć ofertę w postępowaniu i poczynił 

w  związku  z  tym  odpowiednie  przygotowania  i  poniósł  szereg  konkretnych  nakładów 

finansowych celem przygotowania się do ubiegania o to konkretne zamówienie. Jednak na 

skutek podjętej przez zamawiającego czynności, polegającej na unieważnieniu postępowania, 

o

dwołujący  został  tej  możliwości  pozbawiony.  Powyższe  powoduje,  że  odwołujący  może 

całkowicie  utracić  szansę  pozyskania  przedmiotowego  zamówienia  i  w  konsekwencji  – 

osiągnięcia zysku z jego realizacji. 

W  ocenie  Izby  powyższe  przesądza  o  tym,  że  odwołujący  posiada  interes  we 

wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. 

Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że zamawiający unieważnił postępowanie na 

podstawie 

art. 256 w związku z art. 90 ust. 3 i art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p. 

Zgodnie  z  art.  256  ustawy  P.z.p.  z

amawiający  może  unieważnić  postępowanie  o 

udzielenie 

zamówienia  odpowiednio  przed  upływem  terminu  do  składania  wniosków  o 

dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo przed upływem terminu składania ofert, jeżeli 

wystąpiły  okoliczności  powodujące,  że  dalsze  prowadzenie  postępowania  jest 

nieuzasadnione. 

Celem  art.  256  ustawy  P.z.p. 

jest  umożliwienie  zamawiającym  zakończenia 

prowadzonych postępowań w sytuacji wystąpienia innych niż przewidziane w art. 255 ustawy 

P.z.p. 

okoliczności, które powodują, że dalsze prowadzenie tych postępowań mija się z celem. 

Przepis  ma  przeciwdziałać  pozyskiwaniu  nieodpowiednich  lub  niepożądanych  świadczeń. 

Urzeczywistnia więc zasady celowości i efektywności wydatków publicznych. Z drugiej strony 

regulacja uwzględnia potrzebę ochrony wykonawców przed ponoszeniem daremnych kosztów 

uczestnictwa  w  postępowaniu.  Z  tego  względu  art.  256  ustawy  P.z.p.  daje  możliwość 

unieważnienia postępowania odpowiednio przed upływem terminu do składania wniosków o 

dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo przed upływem terminu składania ofert. 

Ze wskazanym przepisem korelują przepisy zawarte w art. 90 ust. 3 ustawy P.z.p. oraz 

art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p. 

Zgodnie  z  art.  90  ust.  3  ustawy  P.z.p,  w 

przypadku  gdy  zmiany  treści  ogłoszenia  o 

zamówieniu istotnie zmieniają charakter zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym, 

w  szczególności  znacznie  zmieniają  zakres  zamówienia,  zamawiający  unieważnia 

postępowanie na podstawie art. 256. 

Z  kolei,  w  myśl  art.  137  ust.  7  ustawy  P.z.p.,  w  przypadku  gdy  zmiany  treści  SWZ 

prowadziłyby  do  istotnej  zmiany  charakteru  zamówienia  w  porównaniu  z  pierwotnie 

określonym,  w  szczególności  prowadziłyby  do  znacznej  zmiany  zakresu  zamówienia, 

zamawiający unieważnia postępowanie na podstawie art. 256. 

Podkreślenia wymaga, że przesłanka unieważnienia postępowania zawarta w art. 256 

ustawy P.z.p. ma 

– co do zasady – charakter fakultatywny. Zamawiający może, ale nie musi 

unieważnić postępowania o udzielenie zamówienia w razie zaistnienia tej przesłanki. Niemniej 

jednak,  w  przypadku  wystąpienia  przesłanek  wskazanych  w  art.  90  ust.  3  oraz  137  ust.  7 

ustawy P.z.p., zamawiający obowiązany jest unieważnić postepowanie na podstawie art. 256 

ustawy P.z.p. 

W  rozpoznawanym  przypadku  zamawiający,  unieważniając  postępowanie,  jako 

podstawę unieważnienia wskazał art. 256 w zw. z art. 90 ust. 3, art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p. 

Zamawiający  uznał  zatem,  że  zmiany  treści  ogłoszenia  o  zamówieniu  istotnie  zmieniły 

charakter  zamówienia  w  porównaniu  z  pierwotnie  określonym  (w  szczególności  znacznie 

zmieniły  zakres  zamówienia)  oraz  że  zmiany  treści  SWZ  prowadziłyby  do  istotnej  zmiany 

charakteru zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym, w szczególności prowadziłyby 

do 

znacznej zmiany zakresu zamówienia. 

W  tym  miejscu  Izba  wskazuje  na  konieczność  podkreślenia  celu  każdego 

wszczynanego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wskazówki co do tego, 

jak należy rozumieć ów cel, zawarte są w art. 7 pkt 18 ustawy P.z.p., zawierającym definicję 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Otóż, zgodnie z przywołanym przepisem, 

przez  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  należy  rozumieć  postępowanie 

wszczynane przez przekazanie albo zamieszczenie ogłoszenia, przekazanie zaproszenia do 

negoc

jacji  albo  zaproszenia  do  składania  ofert,  prowadzone  jako  uporządkowany  ciąg 

czynności,  których  podstawą  są  warunki  zamówienia  ustalone  przez  zamawiającego, 

prowadzące do wyboru najkorzystniejszej oferty lub wynegocjowania postanowień umowy w 

sprawie 

zamówienia  publicznego,  kończące  się  zawarciem  umowy  w  sprawie  zamówienia 

publicznego  albo  jego  unieważnieniem,  z  tym  że  zawarcie  umowy  w  sprawie  zamówienia 

publicznego nie stanowi czynności w tym postępowaniu. 

Dokonując  analizy  przytoczonej  wyżej  definicji  wskazać  należy,  że  celem 

postępowania o udzielenie  zamówienia publicznego jest wybór najkorzystniejszej oferty  lub 

wynegocjowania postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. Postępowanie to – 

co do zasady 

– winno zakończyć się zawarciem umowy. Co prawda ustawodawca przewiduje 

również możliwość zakończenia postępowania poprzez jego unieważnienie, niemniej jednak 

unieważnienie to może nastąpić wyłącznie w wyniku  zaistnienia przesłanek, które są ściśle 

określone w ustawie (art. 255 i nast., pośrednio – art. 90 ust. 3, art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.). 

W sytuacji, w której nie nastąpi żadna z ustawowych przesłanek unieważnienia postępowania, 

zamawiający nie będzie uprawniony do dokonania takiego unieważnienia. Tym samym przyjąć 

należy,  że  zamawiający,  wszczynając  postępowanie,  winien  zmierzać  do  jego  zakończenia 

poprzez  zawarcie  umowy.  Taki 

też  cel  wszczęcia  i  prowadzenia  postępowania  zakładają 

wykonawcy, którzy decydują się na wzięcie udziału w danym postepowaniu. Oznacza to, że 

czynność  zamawiającego  polegająca  na  unieważnieniu  postępowania  podlega  kontroli 

wykonawców,  którzy  kontrolę  tę  realizują  poprzez  wnoszenie  środków  ochrony  prawnej.  W 

szczególności  przedmiotem  kontroli  wykonawców  jest  ustalenie  istnienia  przesłanek 

unieważnienia  postępowania.  Realizację  tego  uprawnienia  gwarantuje  przeprowadzenie 

postępowania w sposób przejrzysty, do czego zobowiązuje zamawiającego zawarta w art. 16 

p

kt 2 ustawy P.z.p. zasada przejrzystości. 

Zasada  przejrzystości,  nazywana  też  zasadą  transparentności,  oznacza,  że 

zamawiający  przygotowuje  i  przeprowadza  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego  w  sposób  umożliwiający  weryfikację  prawidłowości  tego  postępowania, 

prowadząc  odpowiednią  dokumentację  czynności  podejmowanych  w  związku  z 

postępowaniem.  Ponadto  zgodnie  z  tą  zasadą  zamawiający  przekazuje  wykonawcom, 

zgodnie  z  wymaganiami  w  tym  zakresie  określonymi  przez  ustawę  P.z.p.,  informacje  o 

podejmowanych  w  postępowaniu  decyzjach.  Przejrzystość  w  odniesieniu  do  decyzji 

zamawiającego  oznacza  zaś,  że  motywy,  którymi  kieruje  się  zamawiający  podejmując  te 

decyzje,  albo  wynikają  z  zasad  określonych  w  dokumentach  postępowania,  albo  z 

uzasadnienia  przez  zamawiającego  tych  decyzji  w  dokumentach  postępowania  i  są 

niezmienne  w  toku  prowadzonego  postępowania.  Zasada  przejrzystości  stanowi  swojego 

rodzaju  model  obiektywny,  gdyż  działanie  przejrzyste  to  prowadzenie  postępowania  o 

udzielenie 

zamówienia  w  sposób  czytelny,  zrozumiały  oraz  umożliwiający  ocenę  i  kontrolę 

(zob. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt KIO 554/17). 

Przykładem przepisu, który uwzględnia w swej dyspozycji zasadę przejrzystości, jest 

art.  260  ust.  1 

ustawy P.z.p., zgodnie z którym o unieważnieniu postępowania o udzielenie 

zamówienia  zamawiający  zawiadamia  równocześnie  wykonawców,  którzy  złożyli  oferty  lub 

wnioski  o  dopuszczenie  do  udziału  w  postępowaniu  lub  zostali  zaproszeni  do  negocjacji  – 

podając uzasadnienie faktyczne i prawne. 

Odnosząc  powyższe  do  przedmiotowego  postępowania  stwierdzić  należy,  że 

zamawiający, unieważniając postępowanie, winien w informacji o tej czynności wskazać jej 

podstawy w taki sposób, by wykonawcy mieli możliwość  oceny, czy  przesłanki te w istocie 

zaszły.  W  sytuacji,  w  której  zamawiający  powołuje  się  na  przesłanki  unieważnienia 

postępowania wskazane w art. 90 ust. 3, art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p., winien wskazać, które 

zmiany  treści  ogłoszenia  i  SWZ  istotnie  zmieniły  charakter  zamówienia  w  porównaniu  z 

pier

wotnie określonym i doprowadziły do zmiany zakresu zamówienia. 

Z  analizy  treści  zawiadomienia  o  unieważnieniu  postępowania  z  dnia  17  lipca  2024 

roku  wynika,  że  zamawiający  nie  wskazał  informacji,  o  których  mowa  wyżej.  Informacje 

zawarte  w  zawiadomieniu  są  bardzo  ogólne  i  sprowadzają  się  do  zapewnień  o  zaistnieniu 

podstaw  do  unieważnienia  postępowania  oraz  o  dbałości  zamawiającego  o  przestrzeganie 

przepisów ustawy P.z.p. Nie zostały one jednak poparte żadnymi konkretami pozwalającymi 

wykonawcom na ustalenie, czy w istocie wypełniają przesłanki, o których mowa w art. 90 ust. 

3 i art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.  

Zamawiający  wskazuje,  iż:  Prowadzone  na  tej  podstawie  (zapytań,  sugestii  od 

wykonawców – przyp. wł.) analizy skłoniły Zamawiającego do dokonania korekty pierwotnych 

założeń  oraz  modyfikacji  modelu  zapewnienia  rozwoju  Systemu  e-Zdrowie  (P1).  W 

szczególności  Zamawiający  dostrzega  zasadność  uwzględnienia  (co  najmniej  kierunkowo) 

postulatów formułowanych w Postępowaniu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach 

ustawy PZP. 

W ślad za tym nie idą jednak informacje, jakiego rodzaju zapytania i sugestie od 

wykonawców spowodowały decyzję o zmianie charakteru postępowania ani też na czym owe 

zmiany miałyby polegać. 

Wbrew stanowisku zamawiającego wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie z dnia 23 

sierpnia 2024 roku, dla zachowania wymogów zawartych w przepisach ustawy P.z.p., w tym 

w szczególności w art. 260 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy P.z.p., nie wystarczy, by podstawy 

faktyczne unieważnienia postępowania znalazły się w odpowiedzi na odwołanie. Zamawiający 

w  treści  odpowiedzi  na  odwołanie  wskazał  więcej  informacji  mających  uzasadnić 

unieważnienie  postępowania  oraz  przywołał  wyrok  Krajowej  Izby  Odwoławczej  z  dnia  5 

w

rześnia 2022 r., sygn. akt KIO 2132/22, gdzie Izba wskazała, że: Zamawiający nie wykazał 

istnienia okoliczności powodujących, że dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania 

jest  nieuzasadnione.  Podstaw  do  takiego  uznania  nie  ma  ani  w  zawiadomieniu  o 

unieważnieniu postępowania zamieszczonym przez Zamawiającego na stronie prowadzonego 

postępowania w dniu 9 sierpnia 2022 r., ani też nie daje ich odpowiedź na odwołanie udzielona 

pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r.  

W ocenie Izby d

okonana przez zamawiającego wykładnia treści wskazanego wyroku 

świadczy o jego niezrozumieniu i nie uwzględnia dyspozycji wskazanej w cytowanym już wyżej 

art. 260 ust. 1 ustawy P.z.p., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne i prawne czynności 

unieważnienia postępowania winno znaleźć się w informacji o unieważnieniu. 

Jednocześnie  Izba  wskazuje,  że  nie  dokonała  oceny,  czy  informacje  zawarte  w 

odpowiedzi na odwołanie uzasadniają unieważnienie postępowania na podstawie art. 256 w 

zw. z art. 90 ust. 3 i art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p. Izba, zgodnie z art. 513 pkt 1 ustawy P.z.p, 

bada  zgodność  z  ustawą  czynność  zamawiającego  podjętą  w  postępowaniu  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego.  W  rozpoznawanym  przypadku  czynnością  tą  jest  unieważnienie 

postępowania, a jej emanacją – zawiadomienie o unieważnieniu postępowania z dnia 17 lipca 

2024  roku.  Ta  czynność  następnie  stała  się  przedmiotem  zaskarżenia  i  tylko  ona  podlega 

ocenie Izby.  

Jako  że  Izba  nakazała  zamawiającemu  unieważnienie  czynności  unieważnienia 

postępowania z uwagi na niewskazanie w informacji o unieważnieniu realnych podstaw tego 

unieważnienia,  decyzja  co  do  dalszych  czynności  będzie  należała  do  zamawiającego,  w 

zależności od okoliczności mających miejsce w postępowaniu. W sytuacji, gdy zamawiający 

zadecyduje o ponownym unieważnieniu postępowania, jego decyzja w tym zakresie wymagać 

będzie  stosownego  powiadomienia  wykonawców  i  uzasadnienia  zgodnie  z  wytycznymi 

zawartymi w niniejszym orzeczeniu. 

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.  

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z 

dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych stosownie do wyniku postępowania 

oraz na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 

2020  r.  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego,  ich 

rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 

Przewodniczący: 

………………………………