KIO 3527/24 WYROK Warszawa, 14 października 2024 r.

sygn. akt: KIO 3527/24 

WYROK 

Warszawa, 

14 października 2024 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:  Emil Kuriata 

Protokolant: 

Oskar Oksiński 

po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

27 września 2024 r. przez wykonawcę Maldrobud sp. z o.o. sp.k. w Myśliborzu, ul. Królewiecka 

300  Myślibórz,  w  postępowaniu  prowadzonym  przez  zamawiającego  Województwo 

Lubuskie 

–  Zarząd  Dróg  Wojewódzkich  w  Zielonej  Górze,  Al.  Niepodległości  32;  65-042 

Zielona Góra, 

orzeka: 

Uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu: unieważnienie czynności wyboru oferty 

najkorzystniejszej  w  ramach  zadania  nr  2

,  unieważnienie  czynności  odrzucenia  oferty 

wykonawcy  odwołującego  Maldrobud  sp.  z  o.o.  sp.k.  w  Myśliborzu,  ul.  Królewiecka  43;  

300 Myślibórz w ramach zadania nr 2, ponowne badanie i ocenę ofert. 

2.  K

osztami  postępowania  obciąża  zamawiającego  Województwo  Lubuskie  –  Zarząd  Dróg 

Wojewódzkich w Zielonej Górze, Al. Niepodległości 32; 65-042 Zielona Góra i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: 

piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę Maldrobud sp. z o.o. 

sp.k.  w  Myśliborzu,  ul. Królewiecka  43;  74-300 Myślibórz,  tytułem  wpisu od  odwołania, 

kwotę  4 777  zł  91  gr (słownie:  cztery tysiące siedemset  siedemdziesiąt  siedem  złotych 

dziewięćdziesiąt jeden groszy) poniesioną przez wykonawcę Maldrobud sp. z o.o. sp.k.  

w  Myśliborzu,  ul.  Królewiecka  43;  74-300  Myślibórz,  tytułem  wynagrodzenia 

pełnomocnika, dojazdu na rozprawę, noclegu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 

.  zasądza  od  zamawiającego  Województwo  Lubuskie  –  Zarząd  Dróg  Wojewódzkich  

w  Zielonej  Górze,  Al.  Niepodległości  32;  65-042  Zielona  Góra  na  rzecz  wykonawcy 

Maldrobud  sp.  z  o.o.  sp.k.  w  Myśliborzu,  ul.  Królewiecka  43;  74-300  Myślibórz  łączną 

kwotę 19 777 zł 91 gr (słownie: dziewiętnaście tysięcy siedemset siedemdziesiąt siedem 

złotych  i  dziewięćdziesiąt  jeden  groszy)  poniesioną  przez  wykonawcę  Maldrobud  

sp. z  o.o.  sp.k.  w  Myśliborzu,  ul.  Królewiecka  43;  74-300  Myślibórz,  stanowiącą  koszty 

postępowania  odwoławczego  zawierającą  koszty  wpisu  od  odwołania,  wynagrodzenia 

pełnomocnika, dojazdu na rozprawę, noclegu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. 

Na  orzeczenie  - 

w  terminie  14  dni  od  dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za 

pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  do  Sądu  Okręgowego  w  Warszawie  - 

Sądu Zamówień Publicznych. 

Przewodniczący:  ………………………… 

sygn. akt: KIO 3527/24 

Uzasadnienie 

Zamawiający  -  Województwo  Lubuskie  -  prowadzący  postępowanie  Zarząd  Dróg 

Wojewódzkich  w  Zielonej  Górze  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego,  pn. 

„Zimowe  utrzymanie  dróg  wojewódzkich  administrowanych  przez  Zarząd 

Dróg Wojewódzkich w Zielonej Górze w sezonie 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027: Zadanie 

– Obwód Drogowy Drezdenko, Zadanie 2 – Obwód Drogowy Kłodawa, Zadanie 3 – Obwód 

Drogowy Ośno Lubuskie, Zadanie 4 – Obwód Drogowy Sulęcin”. 

27  września  2024  roku,  wykonawca  Maldrobud  sp.  z  o.o.  sp.k.  w  Myśliborzu  (dalej 

„odwołujący”)  wniósł  odwołanie  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  od  niezgodnych  

z przepisami ustawy PZP czynności i zaniechań zamawiającego, w procesie badania i oceny 

ofert oraz dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu, polegających na:  

nieprawidłowym  i  bezzasadnym  odrzuceniu  oferty  odwołującego,  na  skutek 

nieuprawnionego uznania, że odwołujący złożył ofertę niezgodną z przepisami ustawy PZP 

poprzez wyrażenie zamiaru powierzenia podwykonawcy wykonania całości zamówienia,  

zaniechaniu  wezwania  odwołującego  do  wyjaśnień  dotyczących  treści  złożonej  oferty 

odnośnie zamiaru powierzenia podwykonawcy wykonania zamówienia,  

-  wyborze  jako  oferty  najkorzystniejszej  wykonawcy  "DARBUD" 

Usługi  Transportowe  

i 

Ogólnobudowlane D. R., ul. Wiejska 55; 66-415 Santocko, pomimo że to oferta odwołującego 

jako  niepodlegająca  odrzuceniu  przedstawiała  najkorzystniejszy  bilans  oceny  na  podstawie 

kryteriów oceny ofert określonych w SWZ, w rozumieniu przepisów art. 239 ustawy PZP,  

badaniu  i  oceny  ofert  z  naruszeniem  dochowania  wymaganej  staranności  i  zasady 

proporcjonalności.  

Odwołanie dotyczy zadania nr 2. 

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie: 

1.  art.  226  ust.  1  pkt  3)  w  zw.  z  art.  462  ust.  1  i  ust.  2  ustawy  PZP 

–  z  uwagi  na 

nieuprawnione odrzucenie oferty 

odwołującego na skutek uznania, że odwołujący złożył 

ofertę  niezgodną  z  przepisami  ustawy  PZP  poprzez  wyrażenie  zamiaru  powierzenia 

podwykonawcy wykonania całości zamówienia, podczas gdy w rzeczywistości, zgodnie 

z treścią formularza ofertowego odwołujący wskazał, że zamierza powierzyć wykonanie 

części zamówienia podwykonawcy, w pełnym zakresie rodzajowym;  

ewentualnie:  

2.  art.  223  ust.  1  ustawy  PZP  - 

z  uwagi  na  zaniechanie  wezwania  odwołującego  do 

wyjaśnień dotyczących treści złożonej oferty odnośnie oświadczenia wiedzy w zakresie 

zamiaru powierzenia podwykonawcy wykonania zamówienia;  

a w konsekwencji ww. zarzutów:  

3.  art. 16 pkt 3) zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1) i ust. 2 ustawy PZP  - poprzez bezpodstawne 

odrzucenie oferty  odwołującego  i  wybór  oferty  niezgodnie z  przepisami ustawy  PZP, 

przedstawiającej gorszy bilans oceny na podstawie kryteriów oceny ofert określonych 

w SW

Z, a przez to w szczególności naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające 

się  w  postępowaniu  zamawiającego  prowadzącym  do  nadmiernego,  zupełnie 

nieuzasadnionego formalizmu. 

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu: 

1)  u

nieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej w zakresie zadania nr 2;  

2)  u

nieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego w zakresie zadania nr 2;  

3)  p

owtórzenia czynności badania i oceny ofert w zakresie zadania nr 2 oraz wyboru oferty 

najkorzystniejszej  z  uwzględnieniem  oferty  odwołującego  jako  przedstawiającej 

najkorzystniejszy 

bilans oceny na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w SWZ;  

ewentualnie:  

4)  u

nieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej w zakresie zadania nr 2;  

5)  u

nieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego w zakresie zadania nr 2 oraz 

wezwania  odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  co  do  zakresu,  w  jakim  przewiduje,  

że zamówienie zostanie powierzone podwykonawcy,   

6)  p

owtórzenia czynności badania i oceny ofert w zakresie zadania nr 2 oraz wyboru oferty 

najkorzystniejszej  z  uwzględnieniem  oferty  odwołującego  jako  przedstawiającej 

najkorzystniejszy 

bilans oceny na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w SWZ. 

Niezależnie od powyższego odwołujący wniósł o:  

dopuszczenie  i  przeprowadzenie  dowodów  znajdujących  się  w  aktach  postępowania 

oraz przedstawionych na rozprawie; 

zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego zwrotu kosztów postępowania 

obejmujących wpis od odwołania, opłatę skarbową od pełnomocnictw w kwocie 51 zł 

oraz wydatków i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które 

zostaną udokumentowane na rozprawie. 

Odwołujący wskazał, że jest uprawniony do wniesienia odwołania zgodnie z art. 505 ust.1 

ustawy  Pzp. 

Odwołujący  to  podmiot  profesjonalnie  działający  na  rynku  usług  utrzymania 

infrastruktury  drogowej.  Odwołujący  jest  wykonawcą  biorącym  udział  w  postępowaniu,  

a złożona  przez  niego  oferta  jako  niepodlegająca odrzuceniu  przedstawia najkorzystniejszy 

bilans oceny na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w SWZ i na skutek uwzględnienia 

odwołania  może  zostać  sklasyfikowana  na  pierwszym  miejscu  w  rankingu  złożonych  ofert  

(w  zakresie  z

adania  nr  2).  Prawidłowa  ocena  ofert  powinna  prowadzić  do  wyboru  oferty 

złożonej przez odwołującego. W wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy 

interes  odwołującego  w  uzyskaniu  zamówienia  doznał  uszczerbku.  W  przypadku 

prawidłowego  działania  zamawiającego  i  nieodrzucenia  oferty  odwołującego,  oferta 

odwołującego  stanowiłaby  ofertę  najkorzystniejszą  w  rankingu  ofert.  Zważywszy  na  fakt,  

iż  oferta  odwołującego  mieściła  się  w  budżecie  zamawiającego,  uzasadnionym  jest 

stanowisko, iż odwołujący uzyskałby zamówienie w tym postępowaniu. Powyższe w sposób 

oczywisty  naraża  odwołującego  na  szkodę  w  postaci  utraty  możliwości  zarobku  – 

spodziewanego zysku z tytułu uzyskania i realizacji przedmiotowego zamówienia. 

Odwołujący uzasadniając zarzuty odwołania wskazał, co następuje. 

Z

amawiający,  działając  na  podstawie  przepisów  art.  253  ust.  1  pkt  1  i  2  ustawy  PZP 

poinformował,  że  w  wyniku  przeprowadzonego  postępowania  przetargowego  dotyczącego 

z

adania  nr  2  za  najkorzystniejszą  uznano  ofertę  złożoną  przez  "DARBUD"  USŁUGI 

TRANSPORTOWE  I  OGÓLNOBUDOWLANE  D.  R.  .  Jednocześnie,  w  tym  samy  piśmie, 

z

amawiający poinformował o odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie przepisu art. 226 

ust. 1 pkt 3 ustawy PZP, tj. jako niezgodnej z przepisami ustawy a konkretnie - z przepisami 

art. 462 ust. 1 i ust. 2 ustawy PZP na skutek uznania, że wykonawca złożył oświadczenie, iż 

zamierza  powierzyć  podwykonawcy  wykonanie  całości  zamówienia  -  dowód: 

z

awiadomienie/Informacja o wyborze oferty najkorzystniejszej z 19 września 2024 r. 

Wnikliwa  i  rzetelna  analiza  oferty  złożonej  przez  odwołującego,  z  uwzględnieniem 

wyrażonej  w  przepisie  art.  16  pkt  3  ustawy  PZP  zasady  proporcjonalności  absolutnie  nie 

powinna skutkować jej odrzuceniem na podstawie przepisów art. 226 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 

462  ust.  1  i  ust.  2  ustawy  PZP,  lecz  wyborem  przedmiotowej  oferty  jako  przedstawiającej 

najkorzystniejszy bilans oceny na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w SWZ. 

Odwołujący stanowczo zaprzecza twierdzeniu zamawiającego, jakoby w formularzu oferty 

(p

kt  X.  Sposób  realizacji  zamówienia)  miał  wyrazić  zamiar  powierzenia  podwykonawcy 

wykonania całości zamówienia. 

Powyższego  wniosku  nie  sposób  wyprowadzić  na  podstawie  literalnej  treści  formularza 

zawartej  we  wskazanym  punkcie.  Zamawiający  dokonał  zatem  całkowicie  dowolnej 

interpretacji zapisów formularza w tej mierze, w oderwaniu od rzeczywistej treści oświadczenia 

wiedzy  odwołującego  w  przedmiocie  zamiaru  powierzenia  realizacji  zamówienia  do 

ewentualnego  podwykonawstwa.  W  przedmiotowej  sprawie  z

amawiający  posługiwał  się  

w SWZ sformułowaniami: „10. Informacja dla wykonawców polegających na zasobach innych 

podmiotów,  na  zasadach  określonych  w  art.  118-123  ustawy  pzp  oraz  zamierzających 

powierzyć  wykonanie  części  zamówienia  podwykonawcom”,  „10.10.  Wykonawca,  który 

zamierza  powierzyć  wykonanie  części  zamówienia  podwykonawcom  składając  jednolity 

dokument zobowiązany jest wypełnić część II sekcja D, oraz o ile jest to wiadome, podać firmy 

podwykonawców”,  „Czy  wykonawca  zamierza  zlecić  osobom  trzecim  podwykonawstwo 

jakiejkolwiek części zamówienia?” (część II sekcja D JEDZ) „Wykonawca zamierza powierzyć 

wykonanie  części  zamówienia  podwykonawcy:  TAK/NIE”  (pkt  X.  formularza  ofertowego  - 

Sposób realizacji zamówienia).  

Wobec  powyższego,  w  żadnym  postanowieniu  SWZ  sam  zamawiający  nie  dopuścił 

możliwości wskazania przez wykonawców powierzenia podwykonawcy całości zamówienia.  

S

tosownie  do  punktu  X  formularza  ofertowego,  w  rubryce  odnoszącej  się  do  treści  cyt. 

„Wykonawca zamierza powierzyć wykonanie części zamówienia podwykonawcy:” odwołujący 

zaznaczył  opcję  „TAK”  (co  z  resztą  potwierdził  zamawiający  w  uzasadnieniu  odrzucenia 

oferty).  Już  przez  sam  wzgląd  na  powyższe,  zamawiający  nie  miał  żadnych  podstaw  do 

przyjęcia, że odwołujący zamierza powierzyć realizację zamówienia podwykonawcy w całości, 

skoro 

odwołujący  jednoznacznie  potwierdził  opcję  zamiaru  powierzenia  wykonania  części 

zamówienia  podwykonawcy  (treść  formularza  przygotowanego  przez  zamawiającego  w  tej 

mierze  nie  przewidywała  z  resztą  możliwości  zaznaczenia  innej  opcji  jak  „TAK”  –  czyli 

potwierdzającej zamiar powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy albo „NIE” 

– oznaczającej brak zamiaru powierzenia wykonania zamówienia podwykonawcom. W dalszej 

części  tego  punktu  formularza  odwołujący  wskazał,  że  nie  są  mu  znane  nazwy 

podwykonawców na dzień składania ofert - a na koniec – odnośnie zakresu zamówienia, który 

wykonawca  zamierza  powierzyć  do  realizacji  podwykonawcy  odwołujący  wskazał,  

iż  cyt.:  „Wykonawca  przewiduje  możliwość  realizacji  przedmiotu  zamówienia  w  pełnym 

zakresie  rodzajowym  przez  podwykonawców”  -  dowód:  formularz  ofertowy  złożony  przez 

odwołującego. 

Czytając zatem powyższą treść w kolejności wynikającej z układu formularza ofertowego  

w  tym  punkcie  należało  przyjąć  następujący  wniosek:  Wykonawca  zamierza  powierzyć 

wykonanie części zamówienia podwykonawcy – nie znając nazw podwykonawców na dzień 

składania ofert - w pełnym zakresie rodzajowym. Zamawiający dookreślił jakie rodzaje usług 

sk

ładają  się  na  przedmiot  zamówienia  a  wykonawca  potwierdził,  że  z  każdego  zakresu 

rodzajowego  przewiduje  możliwość  powierzenia  części  zamówienia  podwykonawcy.  Jeżeli 

zate

m na przedmiot zamówienia składają się następujące czynności:  

praca nośnika wraz z piaskarko-solarką i pługiem,  

dyżur uzbrojonego nośnika na bazie Obwodu Drogowego,  

praca sprzętu ciężkiego (ładowarka, koparko-ładowarka, równiarka),  

dyżur ładowarki na bazie Obwodu Drogowego,  

odśnieżanie i posypywanie materiałami uszorstniającymi (materiał Zamawiającego)  

dróg dla pieszych/dróg dla rowerów,  

wywóz śniegu,  

drobne prace przy sprzęcie w trakcie i po sezonie zimowym,  

dobowa gotowość sprzętu (24 godz.) w przypadku nieprowadzenia akcji ZUD,  

to odwołujący przewiduje, że jakąś część z każdego rodzaju usług może ewentualnie zlecić 

podwykonawcy. Przykładowo, usługę polegającą na odśnieżaniu i posypywaniu (jako rodzaj 

usługi) może zlecić w 20% jej zakresu rzeczowego. Zaznaczyć przy tym należy, że na dzień 

składania ofert odwołujący nie jest w stanie dokładnie określić (nawet procentowo) jaką część 

usług  ewentualnie  zleci  podwykonawcom  i  czy  w  ogóle  to  zrobi.  Powyższe  kwestie 

konkretyzują  się  na  etapie  po  wyborze  oferty.  Z  całą  pewnością  nie  jest  jednak  tak,  jak  to 

opisuje  z

amawiający,  że  odwołujący  miał  w  powyższym  punkcie  formularza  oferty  wyrazić 

zamiar powierzenia podwykonawcy do realizacji całego zamówienia. Odwołujący kwestionuje 

twierdzenie  z

amawiającego  jakoby  cyt.  „wymieniony  przez  Wykonawcę  zakres  odpowiada 

przedmiotowi  zamówienia  opisanemu  przez  Zamawiającego  w  pkt  4  SWZ  –  Instrukcja  dla 

Wykonawców”.  Odwołujący  w  omawianym  punkcie  formularza  oferty  nie  wymienił  żadnego 

konkretnego zakresu a już z całą pewnością nie odniósł się do pkt 4 SWZ. Odwołujący posłużył 

się ogólnym sformułowaniem „w pełnym zakresie rodzajowym” co zamawiający zinterpretował 

w  oderwaniu  od  wcześniejszej  treści  oświadczenia,  wyraźnie  potwierdzającej  zamiar 

powierzenia  zamówienia  do  realizacji  podwykonawcy  jedynie  w  części.  Tym  samym 

sformułowanie  użyte  przez  odwołującego  nie  określa  jednoznacznie  zakresu  usługi,  który 

zostanie powierzony podwykonawcy, w szczególności odwołujący nie określił tego zakresu np. 

przez  wskazanie  konkretnego  rodzaju  powierzanych  czynności  lub  wskazanie  sytuacji,  

w  których  będzie  dochodzić  do  powierzenia  usługi  podwykonawcy,  ale  też  nie  użył 

sformułowań typu: „całość zamówienia”, „100% zamówienia”, „wszystkie czynności składające 

się na zimowe utrzymanie dróg”. W konsekwencji, sformułowanie użyte przez odwołującego 

„Wykonawca  przewiduje  możliwość  realizacji  przedmiotu  zamówienia  w  pełnym  zakresie 

rodzajowym przez podwykonawców” wymaga co najwyżej doprecyzowania, o czym szerzej  

w ramach uzasadnienia zarzutu a

d. 2) odwołania, lecz ponad wszelką wątpliwość nie stwarza 

podstaw do automatycznego odrzucenia oferty jako niezgodnej z 

ustawą. 

Ad. 2) Z 

daleko posuniętej ostrożności, przy założeniu, że treść oświadczenia odwołującego 

odnosząca się do zakresu zamówienia, który wykonawca zamierza powierzyć podwykonawcy 

nie  koresponduje  w  sposób  jednoznaczny  z  treścią  wcześniejszego  oświadczenia 

potwierdzaj

ącego  zamiar  powierzenia  realizacji  zamówienia  podwykonawcy  w  części, 

z

amawiający powinien wystąpić do odwołującego w trybie przepisu art. 223 ust. 1 ustawy PZP 

o stosowne wyjaśnienie tej kwestii nie zaś bezrefleksyjnie odrzucać jego ofertę, co stanowi 

prz

ejaw  działania  nieproporcjonalnego,  powodującego  odrzucenie  wartościowej  oferty  

w przypadku wystąpienia w niej tego typu nieścisłości. Wedle przytoczonej regulacji, w toku 

badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści 

złożonych  ofert  oraz  przedmiotowych  środków  dowodowych  lub  innych  składanych 

dokumentów  lub  oświadczeń.  Niedopuszczalne  jest  prowadzenie  między  zamawiającym  

a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz z uwzględnieniem ust. 2 i art. 187, 

d

okonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści.  

Jak  wskazuje  się  w  orzecznictwie  Krajowej  Izby  Odwoławczej,  oświadczenie  dotyczące 

podwykonawstwa  (stanowiące  oświadczenie  wiedzy,  a  nie  woli)  może  ulegać  zmianom 

stosownie  do  okoliczności  faktycznych,  jak  również  podlega  wyjaśnieniom  w  toku 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Sam fakt, że oświadczenie tego rodzaju 

składane  jest  w  formularzu  oferty  nie  może  przesądzać  o  charakterze  tego  oświadczenia, 

p

onieważ uprawnienie wykonawcy  do korzystania z  podwykonawców doznaje ograniczenia 

jedynie  w  przypadku  zastrzeżenia  osobistego  wykonania  niektórych  części  zamówienia 

(takowego z

amawiający w niniejszym postępowaniu nie uczynił zgodnie z pkt 38 Instrukcji dla 

wykonawców SWZ). Z mocy art. 223 ust. 1 zdanie drugie ustawy PZP niedopuszczalne jest 

prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz 

dokonywanie  jakiejkolwiek  zmiany  jej  treści  -  a  tym  samym  oferty  sensu  stricte,  dotyczącej 

przyszłego zobowiązania wykonawcy, jakie na siebie przyjmie składając ofertę. Oświadczenie 

w  tym  przedmiocie  nie  stanowi  treści  oferty  sensu  stricte,  co  wynika  z  okoliczności,  że  na 

etapie  realizacji  zamówienia  wykonawca  może  zmienić  zadeklarowany  zakres 

podwykonawstwa  w  sposób  przewidziany  przepisami,  umową  czy  postanowieniami  SWZ  

(z ograniczeniami - 

jeśli został przewidziany obowiązek osobistego wykonania zamówienia). 

Powyższe  stanowisko  potwierdza  art.  464  ustawy  PZP  oraz  następne  w  ramach,  których 

określony jest mechanizm zgłaszania oraz zmian umów podwykonawczych, bez ograniczenia 

co do pierwotnie zadeklarowanego zakresu (por. wyrok KIO z 2 kwietnia 2024 r. KIO 883/24, 

KIO 896/24). 

Mając  powyższe  na  uwadze,  nic  nie  stało  na  przeszkodzie,  aby  zamawiający  wyjaśnił  

z  odwołującym  treść  punktu  X  formularza  oferty  odnoszącą  się  do  zamiaru  powierzenia 

realizacji  części  zamówienia  podwykonawcy,  tym  bardziej,  że  wyjaśnieniu  w  tej  mierze 

podlega  oświadczenie  wiedzy  wykonawcy  a  nie  jego  oświadczenie  woli  w  zakresie  oferty 

sensu stricte

. Nie może być tu zatem mowy o niedopuszczalnej na gruncie przepisu art. 223 

ust.  1  ustawy  PZP  negocjacji  dotyczącej  złożonej  oferty.  Jak  wskazała  KIO  w  wyroku  

z 

13  października  2021  r.  w  sprawie  KIO  2780/21,  w  kontekście  oświadczenia  o  zamiarze 

powierzenia  realizacji  przedmiotu  zamówienia  podwykonawcy  -  wystąpienie  ewentualnych 

niejasności w treści oferty obliguje zamawiającego do ich wyjaśnienia w trybie art. 223 ust. 1 

ustawy Pzp, nie zaś do automatycznego odrzucenia oferty. W stanie faktycznym sprawy nie 

można  stwierdzić,  że  zamiarem  odwołującego  jest  powierzenie  całości  zamówienia 

podwykonawcom, gdyż jak wskazano już wyżej - jego oświadczenie dotyczy wyłącznie części 

zamówienia,  lecz  w  pełnym  zakresie  rodzajowym.  Odwołujący  zamierza  zatem  zgodnie  

z  oświadczeniem  zawartym  w  formularzu  ofertowym  powierzyć  podwykonawcom  część 

zamówienia, a nie jego całość. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, odrzucenie oferty 

przez z

amawiającego było nieuprawnione. Co więcej, zamawiający w swoich rozważaniach 

całkowicie pominął oświadczenie złożone przez odwołującego w części II sekcji D jednolitego 

dokumentu (JEDZ): I

nformacje dotyczące podwykonawców, na których zdolności wykonawca 

nie  polega.  Stosownie  bowiem  do  p

kt  10.10  Instrukcji  dla  wykonawców  w  ramach  SWZ, 

w

ykonawca,  który  zamierzał  powierzyć  wykonanie  części  zamówienia  podwykonawcom 

składając jednolity dokument zobowiązany był wypełnić część II sekcja D, oraz o ile jest to 

wiadome,  podać  firmy  podwykonawców.  W  ramach  przedmiotowej  sekcji,  na  pytanie  „Czy 

wykonawca  zamierza  zlecić  osobom  trzecim  podwykonawstwo  jakiejkolwiek  części 

zamówienia?”  odwołujący  udzielił  odpowiedzi  „NIE”  co  –  po  pierwsze  –  przeczy  tezie 

z

amawiającego jakoby odwołujący w sposób jednoznaczny wyraził zamiar powierzenia całości 

zamówienia  podwykonawcy  –  a  po  drugie  –  tym  bardziej  winno  skłonić  zamawiającego  do 

skorzystania z możliwości wyjaśnień w trybie przepisu art. 223 ust. 1 ustawy PZP, skoro treść 

formularza ofertowego w pkt 10 nie pozostaje w zgodności z treścią JEDZ w część II sekcji D 

- d

owód: JEDZ złożony przez odwołującego do postępowania. 

Z

godnie z art. 223 ust. 1 ustawy PZP zamawiający "może" wezwać wykonawcę do złożenia 

wyjaśnień, niemniej jednak zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą (por. wyrok z 10 lutego 2021 

r. o sygn. akt KIO 209/21) w celu rzetelnego dokonania czynności badania i oceny ofert oraz 

zachowania zasad, o których mowa w art. 16 ustawy PZP, zamawiający ma też obowiązek 

wezwać  wykonawcę  do  złożenia  wyjaśnień  co  do  treści  jego  oferty,  jeżeli  ta  treść  budzi 

wątpliwości. 

W niniejszej sprawie, w przypadku uznania (w szczególności w kontekście treści JEDZ),  

że odwołujący w sposób niejednoznaczny sformułował swoje oświadczenie co do powierzenia 

usługi podwykonawcy, to w tej sytuacji zamawiający zobowiązany był wezwać odwołującego 

do  złożenia  wyjaśnień  co  do  zakresu,  w  jakim  usługa  zostanie  powierzona  podwykonawcy 

(por. wyrok KIO 

z 30 września 2021 r. KIO 2644/21). 

Ad.  3)  Zarzut  ten  ma  charakter  wynikowy  i  stanowi  następstwo  uprzednio  omówionych 

uchybień.  Wobec  naruszeń  wyartykułowanych przy  omówieniu zarzutów  nr  1  -  2,  w  ocenie 

odwołującego odrzucenie oferty odwołującego narusza przepis art. 16 pkt 3) oraz art. 17 ust. 

1  pkt  1)  i  ust.  2  ustawy  PZP.  W  świetle  argumentów  przedstawionych  w  poprzednich 

fragmentach  odwołania,  prowadzenie  postępowania  w  ten  sposób,  że  odrzuca  się  bez 

podstaw  prawnych  i  faktycznych  ofertę  przedstawiającą  najkorzystniejszy  bilans  ceny  

i  kryteriów  pozacenowych  nie  może  być  uznane  jako  prowadzone  z  dochowaniem  reguł 

proporcjonalności.  Nie  sposób  nie  zwrócić  uwagi,  że  przejawem  zasady  proporcjonalności 

powinno być takie przygotowanie i prowadzenie postępowania, które nie będzie prowadziło do 

nadmiernego,  zupełnie  nieuzasadnionego  formalizmu.  Należy  pamiętać,  że  jakkolwiek 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  ze  swej  natury  jest  mocno 

sformalizowane to nie sposób przyjąć, że sam formalizm jest celem samym w sobie – a właśnie 

do 

takiej  konkluzji  prowadzi  ocena  postępowania  zamawiającego  w  odniesieniu  do  oferty 

odwołującego. Utrzymanie wadliwej decyzji zamawiającego w tej mierze prowadzi wprost do 

naruszenia  art.  16  pkt  3  ustawy  PZP,  zgodnie  z  którym  zamawiający  ma  obowiązek 

przeprowadzenia  postępowania  w  sposób  proporcjonalny.  Jest  to  jedna  z  nadrzędnych  

w stosunku do dalszych szczegółowych uregulowań ustawy PZP (w tym art. 226 ust. 1 pkt 3 

PZP)  zasad  udzielania  zamówień  publicznych,  która  chroni  wykonawców  przed  skrajnym 

formalizmem  ze  strony  instytucji  zamawiającej.  Tymczasem  w  ustalonych  powyżej 

okolicz

nościach  odrzucenie  oferty  odwołującego  było  ewidentnie  niezgodnie  z  tą  zasadą, 

przez  której  pryzmat  należy  oceniać  każdą  czynność  podejmowaną  przez  instytucję 

zamawiającą. Odrzucenie oferty w pełni zgodnej z merytorycznymi warunkami zamówienia,  

z  powodu 

ewentualnych  nieścisłości  w  przedmiocie  oświadczenia  wiedzy  co  do  zamiaru 

powierzenia  części  zamówienia  podwykonawcom,  które  zostało  nadinterpretowane  na 

potrzeby  skrajnie  formalistycznej  decyzji  z

amawiającego,  jest  oczywiście  nieproporcjonalne 

(por. wyrok KIO z 21 kwietnia 2022 r., KIO 923/22). 

Zamawiający  złożył  pisemną  odpowiedź  na  odwołanie,  w  której  wniósł  o  oddalenie 

odwołania w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów - treści oferty złożonej przez 

odwołującego  w  postępowaniu  oraz  dokumentu  JEDZ  złożonego  przez  odwołującego 

(załącznik  nr  1),  zasądzenie  od  odwołującego  na  rzecz  zamawiającego  kosztów 

postępowania,  w  tym  kosztów  zastępstwa  procesowego  przed  Krajową  Izbą  Odwoławczą 

zgodnie z załączoną fakturą (kopia faktury VAT — załącznik nr 2). 

Zamawiający  wskazał,  że  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  należy 

kierować  się  zasadami  postępowania  skatalogowanymi  w  ustawie  prawo  zamówień 

publicznych, a zasady te są jednakowe dla każdego postępowania prowadząc w istocie do 

transparentności  wyboru  wykonawcy  w  danym  postępowaniu  mając  na  względzie 

racjonalność wydatkowania pieniędzy publicznych. Adresatem normy prawnej zawartej w art. 

16  ustawy  PZP  jest  zamawiający,  a  sam  przepis  formułuje  ogólny  obowiązek,  który 

zamawiający  ma  realizować  na  każdym  etapie  postępowania  w  sprawie  udzielenia 

zamówienia  publicznego.  Wynika  z  tego  konieczność  nie  tylko  podejmowania  czynności 

zgodnie z wytycznymi zawartymi w zbiorze zasad, ale także interpretowania przepisów ustawy 

przez pryzmat tych zasad, nawe

t jeśli dany przepis o realizacji zasady nie wspomina. Z art. 16 

pkt 1 PZP, wynikają dwie, fundamentalne dla systemu zamówień publicznych, zasady ogólne: 

zasada równości oraz zasada uczciwej konkurencji. Zasady udzielania zamówień publicznych 

wyrażone w art. 16 ustawy Prawo zamówień publicznych mają sprzyjać temu, aby te potrzeby 

były  zaspokojone  w  jak  najwyższym  stopniu,  czemu  sprzyja  uczciwe  konkurowanie 

wykonawców o zamówienie. 

W przedmiotowym stanie faktycznym doszło do następujących zdarzeń:  

1. W złożonym formularzu oferty, w części X - Sposób realizacji zamówienia, wykonawca 

złożył oświadczenie o następującej treści: cyt.:  

na  pytanie  czy  „Wykonawca  zamierza  powierzyć  wykonanie  części  zamówienia 

podwykonawcy: udzielił odpowiedzi TAK”; 

na  pytanie  „Nazwa  podwykonawcy,  jeżeli  jest  znany:  udzielił  odpowiedzi  Na  dzień 

składania ofert nie są znane nazwy firm podwykonawców”  

-  na 

pytanie  „Zakres  zamówienia,  który  wykonawca  zamierza  powierzyć  do  realizacji 

podwykonawcy: udzielił odpowiedzi Wykonawca przewiduje możliwość realizacji przedmiotu 

zamówienia w pełnym zakresie rodzajowym przez podwykonawców”. 

2. W dokumencie Jednolitego Europejskiego Dokumentu Zamówienia (JEDZ), w części Il - 

Informacje  dotyczące  Wykonawcy,  sekcja  D:  Informacje  dotyczące  podwykonawców,  na 

których  zdolności  wykonawca  nie  polega,  wykonawca  złożył  oświadczenie  o  następującej 

treści, cyt.:  

na  pytanie  czy  „Czy  wykonawca  zamierza  zlecić  osobom  trzecim  podwykonawstwo 

jakiejkolwiek części zamówienia? Udzielił odpowiedzi Nie”. 

Z powyższego wynika zatem, że odwołujący złożył ofertę, w której stwierdził ponad wszelką 

wątpliwość,  że  zadanie  wykona  przy  pomocy  podwykonawców,  a  w  dokumencie  JEDZ  - 

samodzielnie. Doszło zatem do złożenia przez odwołującego sprzecznych oświadczeń. 

Poddając  analizie  oświadczenie  odwołującego  zawarte  w  formularzu  ofertowym 

z

amawiający  doszedł  do  konstatacji,  że  odwołujący  zamierza  korzystać  z  pomocy 

podwykonawców  w  pełnym  zakresie  zamówienia.  Zawarł  bowiem  w  ofercie  oświadczenie  

o korzystaniu z pomocy podwykonawców, a następnie wskazał cały zakres zamówienia, objęty 

opisem  przedmiotu  zamówienia  w  prowadzonym  przez  zamawiającego  postępowaniu  jako 

prace  planowane  do  zlecenia  podwykonawcom. 

W  tych  okolicznościach  doszło  do 

nieuprawnionego zgodnie z przep

isami prawa wskazania, że odwołujący faktycznie w ogóle 

nie  będzie  realizował  zamówienia,  bowiem  ma  ono  zostać  w  całości  zrealizowane  przez 

podwykonawcę. 

Argumentacja  dotycząca  semantyki  poszczególnych  zapisów  Specyfikacji  Warunków 

Zamówienia  zaprezentowana  w  złożonym  odwołaniu  jest  w  całości  chybiona.  Zamawiający 

jest uprawniony do zawarcia w treści SWZ wyłącznie pytań o informacje w obrębie stosowania 

ust

awy  pzp.  Stąd  skierowane  przez  zamawiającego  zapytanie  co  do  zamiaru  podzlecenia 

części  zamówienia  podwykonawcom.  Tym  niemniej  nie  ma  żadnych  wątpliwości,  

że odwołujący wskazał pełen zakres zamówienia jako właściwy do zlecenia podwykonawcy. 

W tych okolicz

nościach zamawiający nie miał wątpliwości co do tego, że odwołujący naruszył 

przepisy ustawy pzp, chcąc podzlecić realizację zamówienia publicznego w pełnym zakresie. 

Istotnie, zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy PZP, wtoku badania i oceny ofert zamawiający 

może  żądać  od  wykonawców  wyjaśnień  dotyczących  treści  złożonych  ofert  oraz 

przedmiotowych 

środków dowodowych lub innych składanych dokumentów lub oświadczeń. 

Niedopuszczalne  jest  jednak  prowadzenie  między  zamawiającym  a  wykonawcą  negocjacji 

dotyczących złożonej oferty oraz, z uwzględnieniem ust. 2 pzp i art. 187 pzp,  dokonywanie 

jakiejkolwiek 

zmiany  w  jej  treści.  Podnieść  należy,  iż  powyższa  instytucja  umożliwia 

zamawiającemu wezwanie wykonawcy do wyjaśnienia treści oferty, przy czym skierowane do 

wykonawcy  wezwanie  nie  może  służyć  jej  uzupełnieniu  czy  zmianie,  a  z  taką  sytuacją 

mielibyśmy do czynienia w okolicznościach sprawy. Z wyroku KIO 1732/21, z 23 lipca 2021 r. 

jednoznacznie  wynika,  że  „w  toku  badania  i  oceny  ofert  niedopuszczalne  jest  prowadzenie 

między  zamawiającym  a  wykonawcą  negocjacji  dotyczących  złożonej  oferty  oraz  

z uwzględnieniem art. 223 ust. 2 i art. 187 p.z.p., dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. 

Art.  223  ust.  1  p.z.p.  wyraża  w  tym  miejscu  ogólną  zasadę  niezmienności  treści  oferty  po 

upływie terminu składania ofert”. 

Zamawiający nie wezwał zatem wykonawcy do wyjaśnienia przedmiotowych rozbieżności, 

zgodnie  z  art.  223  ust.  1  ustawy  pzp,  gdyż  każda  złożona  przez  odwołującego  odpowiedź 

zmieniałaby treść złożonej przez niego oferty, co jak już wskazano, jest w świetle przepisów 

ustawy 

PZP  niedopuszczalne  po  dniu  otwarcia  ofert.  O  faktycznym  częściowym  zamiarze 

zlecenia zamówienia podwykonawcom, zamawiający dowiedziałby się nie z oferty wykonawcy 

złożonej  14.08.2024  r.,  a  z  jego  ewentualnych  wyjaśnień  złożonych  po  upływie  terminu 

składania ofert. Zamawiający ponownie podkreśla, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy pzp, 

niedopuszczalne  jest  prowadzenie 

między  zamawiającym  a  wykonawcą  negocjacji 

dotyczących złożonej oferty, w szczególności dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. 

Wyjaśnienia wykonawcy nie mogą prowadzić do zmiany treści oferty, co w przedmiotowym 

stanie faktycznym miałoby miejsce. 

Jednocześnie zauważyć należy, iż w art. 462 ust. 1 i 2 ustawy PZP jest mowa o powierzeniu 

podwykonawcom części zamówienia. Powyższe oznacza, że wykonawca - gdy wymaga tego 

zamawiający  -  winien  dołożyć  należytej  staranności  i  jednoznacznie  wskazać  w  ofercie 

przedmiot  części  zamówienia,  która  zostanie  powierzona  do  realizacji  podwykonawcy. 

Odwołujący  w  ofercie  wskazał,  że  wykona  przy  pomocy  podwykonawców  pełen  zakres 

zamówienia - zatem w ocenie zamawiającego wskazał jednoznacznie, że zamówienie będzie 

realizo

wane przez podwykonawców w pełnym zakresie. 

Należy  również  wskazać,  iż  zgodnie  z  art.  7  ust.  3  ustawy  Pzp,  zamówienia  udziela  się 

wyłącznie  wykonawcy  wybranemu  zgodnie  z  przepisami  ustawy,  a  nie  podwykonawcy. 

Powyższe jest o tyle istotne, iż działania podejmowane przez wykonawcę, który zleca część 

p

rac do wykonania podwykonawcy nie mogą być postrzegane jako obejście przepisów ustawy 

Pzp polegające w istocie na udzieleniu zamówienia podwykonawcy, a nie wykonawcy (por. 

wyrok  KIO z  27  lutego  2020  r.  sygn.  akt:  KIO  299/20

). Przyjęcie interpretacji, na podstawie 

której  możliwe  byłoby  zlecenie  realizacji  zamówienia  w  całości  przez  podmiot  inny,  aniżeli 

składający  ofertę,  dopuściłoby  sytuację,  w  których  poprzez  zlecenie  realizacji  całości 

zamówienia  publicznego  podwykonawcy,  zamawiający  de  facto  udzielałby  zamówienia 

podwykonawcy,  a  nie  wykonawcy  - 

pomijając  w  ten  sposób  regulację  prawa  zamówień 

publicznych.  A  taka  sytuacja  byłaby  niezgodna  zarówno  z  zasadą  udzielania  zamówienia 

jedynie wykonawcy  wybranemu  zgodnie z  przepisami prawa  jak  i  zasadą  transparentności. 

Oznaczałoby  to również  akceptację  pozorności  czynności  złożenia  oferty  przez  rzekomego 

wykonawcę  przedmiotu  zamówienia.  Czynności  pozorne  nie  korzystają  z  ochrony  prawnej.  

To wykonawca winien był dołożyć należytej staranności przy złożeniu oferty i jednoznacznie 

wskazać, jakie konkretnie prace w ramach realizacji zadania zleci podwykonawcom. 

Izba ustaliła i zważyła, co następuje. 

Zamawiający  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  

z  zastosowaniem  przepisów  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  wymaganych  przy 

procedurze, której wartość szacunkowa zamówienia przekracza kwoty określone w przepisach 

wydanych na podstawi

e art. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  stwierdziła,  że  odwołujący  posiada  interes  w  uzyskaniu 

przedmiotowego  zamówienia,  kwalifikowany  możliwością  poniesienia  szkody  w  wyniku 

naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy, o których mowa w art. 505 ust. 1 ustawy 

Pzp, co uprawniało go do złożenia odwołania. 

Izba stwierdziła, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia odwołania. 

Uwzględniając  dokumentację  z  przedmiotowego  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  jak  również  biorąc  pod  uwagę  oświadczenia  i  stanowiska 

stron, 

złożone  w  pismach  procesowych,  jak  też  podczas  rozprawy  Izba  stwierdziła,  

że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. 

W  ocenie  Krajowej  Izby  Odwoławczej  zarzuty  odwołującego  są  zasadne.  Krajowa  Izba 

Odwoławcza podzielając w całości stanowisko odwołującego (za wyrokiem Sądu Okręgowego 

w Warszawie z 25.08.2015 r., sygn. akt: XXIII Ga 1072/15: „Izba ma prawo podzielić zarzuty  

i  wartościową  argumentację  jednego  z  uczestników,  zgodnie  z  zasadą  swobodnej  oceny 

dowodów”), wskazuje, co następuje. 

Zamawiający, w informacji o odrzuceniu oferty odwołującego wskazał, cyt.: „OFERTA NR 

„MALDROBUD”  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  Spółka  komandytowa,  

ul.  Królewiecka,  74-300  Myślibórz  na  mocy  art.  226  ust.  1  pkt  3  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych, cyt.: „Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest niezgodna z przepisami ustawy”. 

Uzasadnienie faktyczne: 

W  pkt  4  SWZ 

–  Instrukcja  dla  Wykonawców,  Zamawiający  opisał,  iż  przedmiotem 

niniejszego  zamówienia  w  ramach  zadania  pn.  Zimowe  utrzymanie  dróg  wojewódzkich 

administrowanych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Zielonej Górze w sezonie 2024/2025, 

2025/2026, 2026/2027 dot. Zadanie 2 

– Obwód Drogowy Kłodawa są usługi z zakresu:  

praca nośnika wraz z piaskarko-solarką i pługiem, 

dyżur uzbrojonego nośnika na bazie Obwodu Drogowego, 

praca sprzętu ciężkiego (ładowarka, koparko-ładowarka, równiarka), 

dyżur ładowarki na bazie Obwodu Drogowego, 

odśnieżanie i posypywanie materiałami uszorstniającymi dróg dla pieszych i rowerów, 

wywóz śniegu wg wskazań Zamawiającego, 

drobne prace przy sprzęcie Zamawiającego w trakcie i po sezonie zimowym, 

dobowa gotowość sprzętu (24 godz. – liczona od godz. 00:00 w nocy do godz. 24:00 dnia 

następnego) w przypadku nieprowadzenia akcji ZUD (…), 

co zostało odzwierciedlone m.in. w formularzu cenowym będącym częścią SWZ, tj.: 

praca nośnika wraz z piaskarko-solarką i pługiem, 

dyżur uzbrojonego nośnika na bazie Obwodu Drogowego, 

praca sprzętu ciężkiego (ładowarka, koparko-ładowarka, równiarka), 

dyżur ładowarki na bazie Obwodu Drogowego, 

odśnieżanie  i  posypywanie  materiałami  uszorstniającymi  (materiał  Zamawiającego)  dróg 

dla pieszych/dróg dla rowerów, 

wywóz śniegu, 

drobne prace przy sprzęcie w trakcie i po sezonie zimowym, 

dobowa gotowość sprzętu (24 godz.) w przypadku nieprowadzenia akcji ZUD  

Na podstawie z art. 462 ust. 1 i 2 ustawy pzp 

– Wykonawca może powierzyć wykonanie 

części zamówienia podwykonawcy. Zamawiający może żądać wskazania przez wykonawcę, 

w ofercie, części zamówienia, których wykonanie zamierza powierzyć podwykonawcom, oraz 

podania nazw ewentualnych podwykonawców, jeżeli są już znani. 

Zgodnie  z  przywołanymi  regulacjami,  Zamawiający  żądał  wskazania  w  formularzu  oferty 

przedmiotowych informacji, tj. w pkt X formularza oferty należało oświadczyć, czy wykonawca 

zamierza powierzyć część zamówienia podwykonawcy, podać nazwę podwykonawcy, jeżeli 

jest  znany  oraz  wskazać  zakres  zamówienia,  który  wykonawca  zamierza  powierzyć  do 

realizacji podwykonawcy. 

Wykonawca  MALDROBUD  Sp.  z  o.o.  Spółka  komandytowa  w  pkt  X  formularza  oferty 

oświadczył, iż zamierza powierzyć wykonanie części zamówienia podwykonawcy, nazwy firm 

podwykonawczych nie są znane na etapie składania oferty oraz wymienił zakres zamówienia, 

który  zamierza  powierzyć  do  realizacji  zamówienia  wskazując:  Wykonawca  przewiduje 

możliwość  realizacji  przedmiotu  zamówienia  w  pełnym  zakresie  rodzajowym  przez 

podwykonawców. 

Wymieniony  przez  Wykonawcę  zakres  odpowiada  przedmiotowi  zamówienia  opisanemu 

przez Zamawiającego w pkt 4 SWZ – Instrukcja dla Wykonawców. Wykonawca złożył zatem 

oświadczenie, iż zamierza powierzyć podwykonawcy wykonanie całości zamówienia. Wskazał 

bowiem wszystkie 

części (z których składa się wykonanie przedmiotowego zamówienia) jako 

zakres, który zostanie powierzony podwykonawcy.  

Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2016 r. 

III SA/Wr 921/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w  Lublinie z dnia 21 marca 

2017  r.,  III  SA/Lu  826/16,  w  żaden  sposób  nie  odnoszą  się  do  uznania  dopuszczalności 

powierzenia  wykonania  całości  zamówienia  podwykonawcy.  Konsekwencją  dopuszczenia 

możliwości  powierzenia  wykonania  całości  zamówienia  podwykonawcy  byłoby 

fun

kcjonowanie na rynku podmiotów, których rolą byłoby wyłącznie wygrywanie przetargów 

(także  za  pomocą  podmiotów  udostępniających  zasoby),  nie  zaś  realizacja  zamówienia 

udzielonego  przez  zamawiającego.  Na  niedopuszczalność  powierzenia  wykonania  całości 

zamówienia podwykonawcy wskazuje również definicja umowy podwykonawczej (art. 7 pkt 27 

ustawy pzp), która stanowi że przez umowę podwykonawczą należy rozumieć umowę w formie 

pisemnej  o  charakterze  odpłatnym,  zawartą  między  wykonawcą  a  podwykonawcą,  

a w przypadku zamówienia na roboty budowane (…), także między podwykonawcą a dalszym 

podwykonawcą  lub  między  dalszymi  podwykonawcami,  na  mocy  której  odpowiedni 

podwykonawca lub dalszy podwykonawca, zobowiązuje się wykonać część zamówienia.  

Również  Sąd  Okręgowy  w  Warszawie  w  wyroku  XXIII  Zs  11/21  z  dnia  5  maja  2021  r., 

zwrócił uwagę, że wykładnia literalna zarówno uchylonych przepisów ustawy pzp z dnia 29 

stycznia 2004  r.,  jak i  przepisy  nowej  ustawy  z dnia 11  września 2019  r.,  nie pozostawiają 

wątpliwości  interpretacyjnych,  że  podwykonawstwo  całości  zamówienia  nie  jest  możliwe. 

Przyjęcie  odmiennej  interpretacji  dopuściłoby  sytuację,  w  której  poprzez  zlecenie  realizacji 

całości zamówienia publicznego podwykonawcy, zamawiający de facto udzielałby zamówienia 

podwykonawcy, a nie wykonawcy. Przepis art. 462 ust. 1 ustawy pzp stanowi ochronę zasady, 

iż  zamówienia  udziela  się  wykonawcy  wybranemu  zgodnie  z  przepisami  ustawy  oraz 

przeciwdziała akceptacji pozorności czynności złożenia oferty przez rzekomego wykonawcę 

przedmiotu  zamówienia.  Jednocześnie  użycie  we  wspomnianym  przepisie  sformułowania,  

że wykonawca może powierzyć wykonanie części zamówienia podwykonawcy, nie oznacza 

że  z  przepisu  tego  można  wywieść  wniosek  o  niedopuszczalności  powierzenia  wykonania 

całości zamówienia jednemu podwykonawcy, natomiast możliwe jest powierzenie wykonania 

całości  zamówienia  dwóm  i  więcej  podwykonawcom.  Takie  rozumienie  powierzania  części 

zamówienia  podwykonawcom,  oznaczałoby  również  akceptację  pozorności  czynności 

złożenia oferty przez rzekomego wykonawcę przedmiotu zamówienia.  

Ponadto  zamawiający  informuje,  iż  nie  wezwał  wykonawcy  do  złożenia  wyjaśnień  treści 

oferty  zgodnie  z  art.  223  ust.  1  ustawy  pzp,  gdyż  treść  złożonego  przez  wykonawcę 

oświadczenia  nie  budziła  żadnych  wątpliwości  interpretacyjnych.  Zgodnie  bowiem  

z  komentarzem  UZP,  celem  żądania  wyjaśnień  jest  uzyskanie  jednoznacznych  informacji 

dotyczących całości  lub części  oferty,  jak  również  (…)  oświadczeń, które  są  nieprecyzyjne, 

niejasne,  dwuznaczne, budzą  wątpliwości  interpretacyjne,  tak aby  możliwa była ocena,  czy 

badana  oferta  w  danym  zakresie  spełnia  wymagania  postawione  przez  zamawiającego.  

Z  treści  złożonego  przez  wykonawcę  oświadczenia  jednoznacznie  wynika,  że  zamierza  on 

powierzyć podwykonawcom realizację całości zamówienia.  

Wykonawca  MALDROBUD  Sp.  z  o.o.  Spółka  komandytowa  zdecydował  na  powierzenie 

wszystkich elementów objętych zadaniem, co jest sprzeczne z art. 462 ust. 1 ustawy pzp.  

Oferta zatem jest niezgodna z ustawą pzp i została odrzucona na mocy art. jak na wstępie”. 

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej zarzuty odwołującego są zasadne. Wskazać bowiem 

należy, że stosownie do punktu X formularza ofertowego, w rubryce odnoszącej się do treści 

cyt.  „Wykonawca  zamierza  powierzyć  wykonanie  części  zamówienia  podwykonawcy:” 

odwołujący zaznaczył opcję „TAK”.  

Tym samym, w ocenie Izby, już wskazana jednoznacznie przez odwołującego odpowiedź 

na  zadane  pytanie 

nie  budziła  wątpliwości,  że  odwołujący  zamierza  powierzyć  realizację 

części  zamówienia  podwykonawcy.  Oczywistym  jest,  że  oświadczenie  powyższe  zostało 

złożone na obecnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i nie wiąże 

wykonawcy  w  sposób  obligatoryjny,  tzn.  wykonawca  sygnalizuje  zamawiającemu,  

że  przewiduje  możliwość  powierzenia  części  zamówienia  do  wykonania  podwykonawcy, 

jednakże można domniemywać, że w przypadku zindywidualizowanej sytuacji wykonawcy na 

rynku

, np. w przypadku zmniejszenia portfolio zamówień, przedmiotowe zamówienie będzie 

wykonywał samodzielnie. Jest to sytuacja dopuszczalna przepisami prawa. 

W dalszej części tego punktu formularza odwołujący wskazał, że nie są mu znane nazwy 

podwykonawców na dzień składania ofert - a na koniec – odnośnie zakresu zamówienia, który 

wykonawca  zamierza  powierzyć  do  realizacji  podwykonawcy  odwołujący  wskazał,  iż  cyt.: 

„Wykonawca  przewiduje  możliwość  realizacji  przedmiotu  zamówienia  w  pełnym  zakresie 

rodzajowym przez podwykonawców”. 

Zdaniem  zamawiającego,  powyższe  oświadczenie  jednoznacznie  wskazuje  na  zamiar 

powierzenia przez odwołującego 100% zamówienia podwykonawcom. Z takim stanowiskiem 

zamawiającego nie sposób się zgodzić. 

Jak słusznie wywodził na rozprawie odwołujący, poprzez odesłanie z przepisu art. 8 ust. 1 

ustawy  Pzp  (

Do  czynności  podejmowanych  przez  zamawiającego,  wykonawców  oraz 

uczestników  konkursu w  postępowaniu o udzielenie zamówienia i  konkursie oraz  do  umów  

w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – 

Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), jeżeli przepisy 

ustawy nie stanowią inaczej) z okoliczności przedmiotowego postępowania, w szczególności 

z faktu 

złożenia oferty w postępowaniu w celu uzyskania zamówienia publicznego, znajduje 

zastosowanie  wykładania  przepisu  art.  65  §  1  kodeksu  cywilnego,  który  stanowi,  

że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności,  

w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Nie ulega 

wątpliwości,  że  złożenie  oferty  stanowi  oświadczenie  woli  wykonawcy  zawarcia  umowy  

z zamawiającym. 

Nie  sposób  zatem  przyjąć,  że  wykonawca  składający  ofertę  zamawiającemu,  nie  chce 

zrealizować  zamówienia  objętego  przedmiotowym  postępowaniem  i  wszelkiego  rodzaju 

oświadczenia  składa  w  taki  sposób,  żeby  jego  oferta  została  uznana  za  „nieważną”,  

tj. niezgodną z warunkami zamówienia czy też niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa. 

Zgodnie  bowiem  z  przepisem  art.  462  ust.  1  ustawy  Pzp  -  w

ykonawca  może  powierzyć 

wykonanie  części  zamówienia  podwykonawcy.  Zgodnie  natomiast  z  ust.  2  omawianego 

przepisu  -  z

amawiający  może  żądać  wskazania  przez  wykonawcę,  w  ofercie,  części 

zamówienia,  których  wykonanie  zamierza  powierzyć  podwykonawcom,  oraz  podania  nazw 

ewentualnych podwykonawców, jeżeli są już znani. 

Przepis  art.  462  ust.  1  i  2  ustawy  Pzp,  wyraźnie  bowiem  zabrania  (stanowi  zakaz 

bezwzględny) do powierzenia przez wykonawcę realizacji 100% zamówienia podwykonawcy. 

Nie mniej wskazać należy, że zakaz ten nie precyzuje czy część zamówienia powierzona do 

realizacji  przez  pod

wykonawcę  odnosi  się  do  zakresu  przedmiotowego  czy  do  zakresu 

wartościowego. W tym zakresie Ustawodawca pozostawił wykonawcom dowolność wskazując 

ogólnie „wykonanie części zamówienia”. 

Zamawiający, z oświadczenia odwołującego zawartego w dalszej części pkt X formularza 

ofertowego

,  w  treści  „Wykonawca  przewiduje  możliwość  realizacji  przedmiotu  zamówienia  

w  pełnym  zakresie  rodzajowym  przez  podwykonawców”  wywodzi,  że  oświadczeniem  tym 

odwołujący  doprecyzował  wolę  powierzenia  100%  zamówienia  do  wykonania  przez 

podwykonawcę/podwykonawców. 

Izba  nie  zgadza  się  z  taką  interpretacją  oświadczenia  złożonego  przez  odwołującego. 

Wskazać  bowiem  należy,  że  odwołujący  doprecyzował,  iż  przewiduje  powierzenie  części 

realizacji  zamówienia  podwykonawcy/podwykonawcom  (oświadczenie  główne)  w  pełnym 

zakresie rodzajowym.  

Tym  samy  konieczne  jest  ustalenie  co  oznacza  stwierdzenie  „w  pełnym  zakresie 

rodzajowym”.  Jak  wynika  z  opisu  przedmiotu  zamówienia,  w  ramach  wykonywania  umowy 

wchodzą m.in. następujące czynności (zakresy rodzajowe przedmiotu zamówienia): 

praca nośnika wraz z piaskarko-solarką i pługiem,  

dyżur uzbrojonego nośnika na bazie Obwodu Drogowego,  

praca sprzętu ciężkiego (ładowarka, koparko-ładowarka, równiarka),  

dyżur ładowarki na bazie Obwodu Drogowego,  

odśnieżanie i posypywanie materiałami uszorstniającymi (materiał zamawiającego) dróg 

dla pieszych/dróg dla rowerów,  

wywóz śniegu,  

drobne prace przy sprzęcie w trakcie i po sezonie zimowym,  

dobowa gotowość sprzętu (24 godz.) w przypadku nieprowadzenia akcji ZUD 

Zdaniem  Izby,  każdą  czynność  z  wyżej  wymienionego  zakresu  zamówienia  można 

utożsamić  z  rodzajem  zamówienia  wchodzącym  w  zakres  całego  przedmiotu  zamówienia. 

Dlatego  też  jednoznaczne  oświadczenie  woli  odwołującego  o  tym,  że  zamierza  powierzyć 

wykonanie  części  zamówienia  podwykonawcy  w  pełnym  zakresie  rodzajowym  należy 

rozumieć  w  ten  sposób,  że  wykonawca  może  zlecić  wykonanie  zamówienia  w  części 

zamówienia obejmującej rodzaj dotyczący czynności np. wywozu śniegu lub np. pracy nośnika 

wraz  z  piaskarko-

solarką  i  pługiem-  lub  każdym  innym  dowolnym  rodzajem  wymienionym 

powyżej  z  zastrzeżeniem  zgodnym  z  oświadczeniem  wykonawcy  –  że  nie  we  wszystkich 

rodzajach czynności wchodzących w zakres przedmiotu zamówienia. 

Izba stoi na stanowisku, że w przedmiotowym postępowaniu możliwym do zastosowania 

było skorzystanie z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy Pzp, jednakże wobec stwierdzenia przez 

Izbę,  jednoznaczności  oświadczenia  odwołującego,  nie  jest  koniecznym  nakazywanie 

zamawiającemu  wyjaśniania  zaistniałej  sytuacji  –  w  toku  rozprawy  zostało  ustalone  –  

że  odwołujący  nie  złożył  oświadczenia,  które  stanowiło  podstawę  –  dla  zamawiającego  – 

odrzucenia oferty odwołującego. 

Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczono jak w sentencji. 

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 575 

ustawy Pzp oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 

2020  r.  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego,  ich 

rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu wysokości wpisu od odwołania (Dz. U. 

poz. 2437). 

Przewodniczący: 

………………………