KIO 1586/16 WYROK dnia 6 września 2016 r.

Sygn. akt KIO 1586/16 

WYROK 

z dnia 6 września 2016 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   –   w składzie: 

Przewodniczący:     Anna Packo 

Protokolant:             Aneta Górniak 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  6  września  2016  r.,  w  Warszawie,  odwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  24  sierpnia  2016  r.  przez 

wykonawcę  

STRABAG Sp. z o.o. ul. Parzniewska 10, 05-800 Pruszków  

w postępowaniu prowadzonym przez  

Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie 

ul. Mińska 25, 03-808 Warszawa 

przy udziale wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: 

A. 

Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów Sp. z o.o. ul. Kolejowa 28, 05-300 Mińsk 

Mazowiecki, Przedsiębiorstwo Robót Drogowych „Regionalne Drogi Podlaskie” Sp. 

z  o.o.  ul.  Brzeska  128,  08-102  Siedlce,  M.R.  prowadzącą  działalność  gospodarczą 

pod 

nazwą 

Dróg-Pol 

Roboty 

Drogowe 

i 

Remontowo-Budowlane  

ul. Zachodnia 30B/6, 05-300 Mińsk Mazowiecki, 

B. 

T.J. 

prowadzącego 

działalność 

gospodarczą 

pod 

nazwą  

TAR-POL  Przedsiębiorstwo  Wielobranżowe  T.J.  ul.  Lipowa  2,  05-300  Mińsk 

Mazowiecki, K.Ł. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. ZAK K.Ł. 

Pniewo-Czeruchy 1, 06-461 Regimin oraz Rector Sp. z o.o. ul. Bora Komorowskiego 

35/7, 03-982 Warszawa 

zgłaszających przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego

orzeka: 

1.  oddala odwołanie, 

2.  kosztami postępowania obciąża Strabag Sp. z o.o. i: 

2.1.  zalicza w  poczet  kosztów  postępowania odwoławczego  kwotę 10  000  zł  00  gr 

(słownie:  dziesięć  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Strabag  Sp.  

z o.o. tytułem wpisu od odwołania, 

2.2.  zasądza  od  Strabag  Sp.  z  o.o.  na  rzecz  Generalnej  Dyrekcji  Dróg  Krajowych  

i  Autostrad  Oddział  w  Warszawie  kwotę  3  600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące 

sześćset 

złotych 

zero 

groszy) 

stanowiącą 

koszty 

postępowania 

odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  –  Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 2164 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od 

dnia  jego  doręczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego dla Warszawy-Pragi w Warszawie. 

Przewodniczący:      ……………………..… 

Sygn. akt: KIO 1586/16 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  –  Generalna  Dyrekcja  Dróg  Krajowych  i  Autostrad  Oddział  w  Warszawie 

prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  na  „bieżące  i  zimowe 

utrzymanie dróg krajowych zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych Oddział 

w Warszawie na terenie Rejonu w Siedlcach” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. 

Prawo  zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2015  r.  poz.  2164  ze  zm.),  w  trybie  przetargu 

nieograniczonego. 

Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone 10 czerwca 2016 r. w Biuletynie Zamówień 

Publicznych,  pod  numerem  80039.  Wartość  zamówienia  jest  mniejsza  niż  kwoty  określone 

na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

I Zarzuty i żądania odwołania: 

Odwołujący – Strabag Sp. z o.o. wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie: 

1. art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych i w zw. z art. 

66  §  1  i  art.  78  §  1  Kodeksu  cywilnego  poprzez  uznanie,  że  Odwołujący  nie  złożył  oferty  

w formie pisemnej, pomimo że oferta spełniała wszelkie wymagania stawiane treści i formie 

oświadczenia  woli  określone  w  przepisach  Kodeksu  cywilnego,  czego  konsekwencją  była 

niezgodna z ustawą Prawo zamówień publicznych decyzja Zamawiającego o odrzuceniu tej 

oferty,  z  uwagi  na  jej  niezgodność  z  ustawą  Prawo  zamówień  publicznych,  tj.  niezłożenie 

oferty w formie pisemnej pod rygorem nieważności, 

2. art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 73 § 1 k.c. i art. 78  

§ 1 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie, że oferta Odwołującego jest nieważna z uwagi 

na  niedochowanie  formy  pisemnej  pod  rygorem  nieważności  pomimo  złożenia  oferty  

w  sposób  zgodny  z  przepisami  dotyczącymi  treści  i  formy  oświadczeń  woli,  określonymi  

w Kodeksie cywilnym, ewentualnie 

3. art. 89 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 pkt 8 i art. 14 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. 

z  art.  65  §  1  Kodeksu  cywilnego  poprzez  niedokonanie  przez  Zamawiającego  interpretacji 

treści  oświadczenia  woli  zawartego  w  ofercie  Odwołującego,  czego  konsekwencją  była 

wadliwa  decyzja  o  odrzuceniu  tej  oferty  z  uwagi  na  jej  niezgodność  z  ustawą  Prawo 

zamówień publicznych oraz nieważność na podstawie odrębnych przepisów. 

Odwołujący  wniósł  o  nakazanie  Zamawiającemu  unieważnienia  czynności  wyboru 

najkorzystniejszej  oferty  i  czynności  odrzucenia  oferty  Odwołującego  oraz  dokonanie 

powtórnej oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego, a w konsekwencji nakazanie 

Zamawiającemu wybrania oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej. 

W  uzasadnieniu  odwołania  Odwołujący  wskazał,  iż  złożył  ofertę,  która  zawiera 

najkorzystniejszą  cenę  i  powinna  zostać  sklasyfikowana  na  pierwszym  miejscu  w  rankingu 

ofert.  Zamawiający  jednak  uznał,  że  oferta  ta  jest  niezgodna  z  ustawą  Prawo  zamówień 

publicznych,  tj.  jej  art.  89  ust.  1  pkt  1  w  zw.  z  art.  82  ust.  2,  jak  również  nieważna  na 

podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego. Przyczyną 

takiej  decyzji  Zamawiającego,  było  niezłożenie  przez  pełnomocnika  Odwołującego  podpisu 

na  jednym  z  kosztorysów  –  załączniku  do  formularza  ofertowego,  co  zdaniem 

Zamawiającego skutkowało nieważnością całej oferty. 

Zdaniem Odwołującego Zamawiający w sposób nieuprawniony stwierdził niezgodność oferty 

z  ustawą  Prawo  zamówień  publicznych  oraz  jej  nieważność  na  podstawie  Kodeksu 

cywilnego. Oferta została podpisana w sposób prawidłowy, a wynikające z niej oświadczenie 

woli jest ważne, skuteczne i jednoznaczne.  

Zdaniem  Odwołującego  niezłożenie  podpisu  na  jednym  z  kosztorysów  ofertowych  nie 

przesądza  o  nieważności  oferty  złożonej  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego.  W  ocenie  Odwołującego  ofertą  jest  formularz  nazwany  „Ofertą”,  opracowany 

przez Zamawiającego i w tej formie wypełniony przez Odwołującego i prawidłowo podpisany.  

Przepisy Prawa zamówień publicznych nie zawierają definicji oferty i wymagań odnośnie jej 

formy  i  treści,  konieczne  jest  więc  odwołanie  się  w  tym  zakresie  do  przepisów  Kodeksu 

cywilnego. Zgodnie z art. 66 §1 Kodeksu cywilnego oferta jest oświadczeniem drugiej stronie 

woli  zawarcia  umowy,  jeżeli  określa  istotne  postanowienia  umowy.  Mając  na  względzie 

charakter  przyszłej  umowy,  jak  również  treść  art.  66  §1  i  art.  647  Kodeksu  cywilnego  do 

elementów  przedmiotowo  istotnych  oferty  zaliczyć  należy  zobowiązanie  oferenta  do 

wykonania robót będących przedmiotem zamówienia oraz cenę za ich wykonanie. 

Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych ofertę składa się pod rygorem 

nieważności  w  formie  pisemnej.  Zgodnie  z  art.  78  §  1  Kodeksu  cywilnego  do  zachowania 

formy  pisemnej  czynności  prawnej  wystarcza  złożenie  własnoręcznego  podpisu  na 

dokumencie obejmującym treść oświadczenia  woli. Przez ofertę złożoną w formie pisemnej 

pod  rygorem  nieważności  należy  więc  traktować  dokument  zawierający  istotne 

postanowienia  przyszłej  umowy,  czyli  zobowiązanie  do  wykonania  przedmiotowego 

zamówienia  za  cenę  wskazaną  przez  wykonawcę,  pod  którym  to  zobowiązaniem  złożony 

został własnoręczny podpis pełnomocnika oferenta. 

Odwołujący  złożył  formularz  „Oferta”  na  przygotowanym  przez  Zamawiającego  wzorze.  

W  formularzu  ofertowym  wskazał  cenę,  za  którą  zobowiązał  się  wykonać  przedmiot 

zamówienia,  tj.  kwotę  20.213.100,88  zł.  Pod  treścią  wskazanego  oświadczenia, 

zawierającego wszystkie przedmiotowo istotne elementy oferty, złożony został własnoręczny 

podpis pełnomocnika Odwołującego. 

Pomimo wskazanych wyżej okoliczności Zamawiający uznał, że oferta jest nieważna z uwagi 

na  niezłożenie  na  jednym  z  kosztorysów  ofertowych  własnoręcznego  podpisu  przez  osobę 

uprawnioną  do  działania  w  imieniu  Odwołującego.  Zamawiający  oparł  swoją  decyzję  na 

postanowieniach  punktu  8.3.  i  8.3.1.  instrukcji  dla  wykonawców  (IDW),  zgodnie  z  którymi 

poprzez  ofertę  należy  rozumieć  formularz  oferty  oraz  m.in.  kosztorysy  ofertowe.  Zdaniem 

Zamawiającego,  skoro  kosztorysy  są  również  częścią  oferty,  konieczne  było  złożenie 

podpisu  na  każdym  z  nich,  brak  podpisu  na  jednym  z  kosztorysów  –  załączniku  do  oferty, 

było zdaniem Zamawiającego równoznaczne z nieważnością oferty. 

Zdaniem Odwołującego takie stanowisko jest niezgodnie z przepisami art. 82 ust. 2 ustawy 

Prawo  zamówień  publicznych  i  art.  66  §  1  i  art.  78  §  1  Kodeksu  cywilnego.  Nawet  gdyby 

przyjąć, że zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, na całość oferty składał 

się  zarówno  formularz  ofertowy,  jak  również  dokumenty  wskazane  w  punkcie  8.3.1.,  czyli 

m.in.  kosztorysy  ofertowe,  to  zdaniem  Odwołującego  postanowienia  8.3.  i  8.3.1.  IDW 

dotyczące  oferty,  należy  interpretować  w  oparciu  o  wskazane  przepisy  Kodeksu  cywilnego, 

stanowiące o wymaganej treści i formie oferty. 

Kosztorysy  ofertowe  będące  załącznikiem  do  formularza  ofertowego,  nie  mogą  być 

traktowane jako dodatkowe (ponad treść formularza) oświadczenia oderwane od pozostałych 

dokumentów  wchodzących  w  skład  oferty,  poszczególne  kosztorysy  nie  stanowiły  też 

oddzielnych ofert. Stanowiły natomiast uszczegółowienie oświadczenia złożonego w punkcie 

3.  formularza  ofertowego,  w  którym  Odwołujący  wskazał,  iż  zobowiązuje  się  do  wykonania 

zamówienia  za  cenę  20.213.100,88  zł.  Za  przedmiotowym  wnioskiem  świadczy  fakt 

odwołania  się  w  tym  punkcie  do  kosztorysów  ofertowych  jako  podstawy  obliczenia  ceny 

oferty. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że cena wskazana w punkcie 3. stanowiła sumę 

wartości wskazanych w poszczególnych kosztorysach ofertowych, co wynika z postanowień 

specyfikacji istotnych warunków zamówienia.  

Zgodnie  z  punktem  11.2  IDW  wykonawca  w  kosztorysach  ofertowych  powinien  był  określić 

ceny  jednostkowe  netto  oraz  wartość  netto  dla  wszystkich  pozycji  wymienionych  

w kosztorysach, a następnie wyliczyć podatek VAT i wartość brutto. Zgodnie z punktem 11.3 

wyliczone  w  kosztorysach  ofertowych  wartości  wykonawca  winien  wpisać  do  „Kosztorysu 

ofertowego – zestawienie zbiorcze”, a następnie wartość tę przenieść do formularza „Oferta”. 

Wartość  robót  wskazanych  w  kosztorysie  niepodpisanym  pn.:  „Bud  –  wykaszanie  traw, 

chwastów,  samosiejek,  drobnych  krzaków  i  odrostów”  była  wskazana  więc  przed 

Odwołującego  trzykrotnie,  tj.  w  spornym  (niepodpisanym)  kosztorysie,  w  zestawieniu 

zbiorczym oraz w formularzu „Oferta”. Dokument w postaci spornego kosztorysu potraktować 

więc  należy  jako  dodatkowy  element  oferty,  będący  uszczegółowieniem  oświadczenia 

wskazanego  w  punkcie  3.  formularza  ofertowego,  jednakże  nie  zawierający  żadnego 

dodatkowego zobowiązania (postanowienia) przedmiotowo istotnego, którego brak (z uwagi 

na niezłożenie pod nim własnoręcznego podpisu) byłby równoznaczny z nieważnością całej 

oferty.  

Zdaniem  Odwołującego  złożenie  własnoręcznego  podpisu  pod  treścią  formularza  „Oferta”, 

zawierającego  cenę,  za  którą  zobowiązał  się  wykonać  całość  zamówienia,  w  tym  roboty 

określone  w  niepodpisanym  kosztorysie,  jest  wystarczające  dla  stwierdzenia,  że  złożył 

własnoręczny podpis pod ofertą rozumianą jako dokument zawierający przedmiotowo istotne 

postanowienia  umowy,  w  tym  przede  wszystkim  wartość  wynagrodzenia  za  wykonanie 

całego przedmiotu zamówienia.  

Ewentualnie,  w  przypadku  stwierdzenia,  że  kosztorysy  ofertowe  zawierały  przedmiotowo 

istotne  postanowienia  umowy,  stwierdzić  należałoby  i  tak,  że  decyzja  Zamawiającego  

o odrzuceniu oferty Odwołującego w tym przypadku jest bezpodstawna i sprzeczna z ustawą 

Prawo  zamówień  publicznych  z  uwagi  na  niedokonanie  przez  Zamawiającego  interpretacji 

treści  tej  oferty  zgodnie  z  art.  65  §  1  Kodeksu  cywilnego.  Zgodnie  z  ugruntowanym 

orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej dokonując oceny oferty złożonej w postępowaniu 

o udzielenie zamówienia publicznego, należy brać pod uwagę nie tylko art. 82 ust. 2 ustawy 

Prawo  zamówień  publicznych  w  zw.  z  78  §  1  Kodeksu  cywilnego  (czyli  przepisy  dotyczące 

formy  złożenia  oferty),  ale  również  art.  65  §  1  Kodeksu  cywilnego  dotyczący  interpretacji 

treści  oświadczeń  woli.  Oferta  taka  jest  niczym  innym  jak  oświadczeniem  woli  wykonawcy 

składnym  zamawiającemu  w  związku  z  danym  zamówieniem  publicznym.  Oświadczenie 

woli,  wobec  braku  szczegółowych  w  tym  zakresie  regulacji  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych należy interpretować zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, 

ż

e  oświadczenie  woli  należy  tak  tłumaczyć  jak  wymagają  tego  okoliczności,  w  których 

zostało  złożone,  zasady  współżycia  społecznego  i  ustalone  zwyczaje.  Naczelne  zasady 

postępowania  o  udzielnie  zamówienia  publicznego  sprowadzają  się  m.in.  do  przyjęcia 

założenia, iż ofertę wykonawcy należy oceniać jako złożoną w dobrej wierze, przygotowaną 

w  sposób  racjonalny  i  zmierzający  do  uzyskania  zamówienia  zgodnie  z  warunkami 

określonymi  w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia,  jak  i  w  sposób  przyjęty  

i  wyrażony  przez  wykonawcę.  Zamawiający  powinien  tak  interpretować  i  oceniać  oferty 

wykonawców,  aby  w  ramach  obowiązujących  przepisów  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych  w  pierwszej  kolejności  dążyć  do  ich  utrzymania  w  postępowaniu,  co 

koresponduje  z  naczelnym  celem  Prawa  zamówień  publicznych,  jakim  jest  zapewnienie 

racjonalnego i sprawnego wydatkowania środków publicznych. 

Zdaniem  Odwołującego,  mając  na  względzie  reguły  dotyczące  interpretacji  treści  oferty, 

wskazane w art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego i całokształt okoliczności dotyczących niniejszej 

sprawy,  w  szczególności  treść  oświadczeń  i  dokumentów  złożonych  w  niniejszym 

postępowaniu,  nie  ma  wątpliwości,  że  podpisanie  formularza  „Oferta”,  w  którym  zawarta 

została  cena  za  wykonanie  wszystkich  robót  będących  przedmiotem  zamówienia  (w  tym 

wartości  robót  ujętych  w  niepodpisanym  kosztorysie)  oznacza  wolę  objęcia  tym 

oświadczeniem  również  treści  wskazanej  w  tym  kosztorysie,  a  wartość  robót  objętych 

niepodpisanym  kosztorysem  została  uwzględniona  w  globalnej  cenie  oferty  i  „Zestawieniu 

zbiorczym”  dotyczącym  wszystkich  usług  będących  przedmiotem  zamówienia  jako  pozycja 

od  nazwą:  „Wykaszanie  traw  i  chwastów”.  Stanowisko  to  jest  uzasadnione  mając  na 

względzie  orzecznictwo  KIO.  Zgodnie  z  wyrokiem  z  dnia  29  kwietnia  2011  r.,  sygn.  KIO 

804/11,  podpisanie  przez  osoby  uprawnione  do  reprezentacji  wykonawcy  formularza 

ofertowego,  z  którego  treści  wynika  również  wola  objęcia  złożonym  oświadczeniem  woli 

wszystkich pozostałych dokumentów, czyni zadość wymaganiu złożenia podpisu pod treścią 

oferty. Zamawiający nie zakwestionował objęcia oświadczeniem woli wskazanego w punkcie 

3.  formularza  „Oferta”  również  treści  spornego  kosztorysu,  co  wynika  z  faktu  niedokonania 

przez  Zamawiającego  poprawienia  wartości  ceny  wskazanej  w  formularzu  „Oferta”  poprzez 

odjęcie  wartości  robót  wskazanej  w  spornym  kosztorysie  od  ceny  zaoferowanej  za 

wykonanie całego przedmiotu zamówienia. 

II Stanowisko zamawiającego  

Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania.  

Zdaniem Zamawiającego zarzuty są niezasadne i powinny zostać oddalone w całości. 

Zamawiający,  zgodnie  z  ustawą  Prawo  zamówień  publicznych,  wymaganiami  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia  oraz  przepisami  Kodeksu  cywilnego,  dokonał  oceny  oferty 

złożonej  przez  Odwołującego  i  prawidłowo  uznał,  iż  oferta  Odwołującego  jest  nieważna 

wskutek niezłożenia jej w formie pisemnej. 

Zgodnie  z  punktem  8.3  IDW  (specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia)  ofertę  stanowi 

wypełniony formularz „Oferta" oraz niżej wymienione dokumenty: 8.3.1. kosztorysy ofertowe, 

na formularzach załączonych do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykaz stawek 

i narzutów  zgodnie z formularzem 2.2, w którym określi stawki obliczeniowe dla  wszystkich 

wymienionych pozycji. 

Wśród  dokumentów,  które  w  całości  składały  się  na  ofertę  –  jako  jej  nierozerwalna  część 

składowa  –  znajdował  się  formularz  2.1.2a,  tj.  kosztorys  ofertowy  BUD  –  wykaszanie  traw, 

chwastów, samosiejek, drobnych krzaków i odrostów. Odwołujący złożył ofertę bez podpisu 

pod tym właśnie formularzem, co stosownie do treści przepisu art. 82 ust. 2 w zw. z art. 14 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  oraz  art.  73  §  1  i  art.  78  §  1  Kodeksu  cywilnego 

powoduje  nieważność  oferty  złożonej  przez  Odwołującego. W  związku  z  powyższym  oferta 

Odwołującego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  oraz  na  podstawie  art.  89  ust  1  pkt  8  ustawy  Prawo 

zamówień publicznych w związku z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego. 

Identycznie powyższy problem rozstrzygnęła Izba w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. KIO 

748/15, w którym uznała, iż dla zachowania formy pisemnej oświadczenia woli niezbędnym 

jest  złożenie  własnoręcznego  podpisu  na  dokumencie  obejmującym  treść  tego 

oświadczenia,  a  nie  na  innych  dokumentach,  oświadczeniach,  załączonych  do  oferty. 

Formularz ofertowy nie należy do katalogu oświadczeń i dokumentów, o których mowa w art. 

25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, a zatem nie może być w trybie art. 26 ust. 3 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  uzupełniony  czy  poprawiony.  W  przypadku  braku 

podpisania formularza oferty nie zachodzi omyłka, o jakiej mowa w art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy 

Prawo zamówień publicznych, bowiem oferta niepodpisana jest z mocy prawa nieważna, nie 

wywołuje skutków prawnych, a przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie przewidują 

w tym przypadku możliwości konwalidacji braku zachowania formy pisemnej. 

Również  w  wyroku  z  7  kwietnia  2014  r.,  sygn.  KIO  537/14,  599/14  Izba  uznała,  iż 

niepodpisanie  treści  oświadczenia  woli  powoduje,  stosownie  do  art.  73  §  1  Kodeksu 

cywilnego  w  zw.  z  art.  82  ust.  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  bezwzględną 

nieważność czynności prawnej, jaką jest złożenie oferty. Do odmiennego wniosku nie może 

prowadzić  fakt,  że  pierwsza  strona formularza  oferty  została  podpisana.  Oświadczenie  woli 

stanowiące  ofertę  nie  jest  bowiem  objęte  własnoręcznym  podpisem  w  koniecznym, 

wymaganym  przez  specyfikację  istotnych  warunków  zamówienia  zakresie,  co  stanowi  

– w świetle art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego – warunek uznania formy pisemnej za zachowaną. 

Nie  podziela  się  stanowiska,  że  forma  pisemna  jest  zachowana,  bowiem  istotne 

postanowienia  przyszłej  umowy  znalazły  się  w  podpisanej  części  formularza.  Nie  sposób 

uznać, że treść tego stosunku, choćby w minimalnym, koniecznym do zachowania zakresie, 

kształtuje wyłącznie oświadczenie  wykonawcy  w przedmiocie ceny oferowanej usługi, które 

znalazło  się  na  podpisanej  pierwszej  stronie  formularza  oferty.  Warunki  przyszłej  umowy, 

określają  postanowienia  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  i  jej  załączników,  

w  tym  wzoru  umowy,  których  akceptacja  jest  warunkiem  skutecznego  ubiegania  się  

o udzielenie zamówienia i zabezpieczenia prawidłowości przyszłych relacji między stronami 

umowy.  Akceptacji  tej  nie  można  domniemywać  i  wyprowadzać  jej  z  faktu  złożenia  oferty  

z  intencją  uzyskania  i  realizacji  zamówienia  na  warunkach  określonych  przez 

zamawiającego,  tj.  w  drodze  wykładni  oświadczenia  woli,  bowiem  oświadczenie  to  –  jako 

nieważne z uwagi na niezachowanie formy – takiej wykładni nie podlega.  

Zamawiający ma bezwzględny obowiązek odrzucenia oferty złożonej bez zachowania formy 

pisemnej. Podstawą tej czynności jest zarówno art. 89 ust. 1 pkt 1, jak i art. 89 ust. 1 pkt 8 

ustawy Prawo zamówień publicznych. Oferta złożona z naruszeniem przepisów o formie jest 

bowiem  sprzeczna  z  art.  82  ust.  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  i  jednocześnie 

nieważna  na  podstawie  odrębnych  przepisów,  tj.  przepisów  Kodeksu  cywilnego, 

określających skutki niezachowania formy pisemnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności. 

Niezachowanie  formy  pisemnej  oferty  nie  może  być  konwalidowane,  bowiem  skutki  braku 

wymaganej  formy  określone  są  bezwzględnie  obowiązującymi  przepisami,  niezależnie  od 

przyczyn  niezachowania  formy  pisemnej,  a  więc  również  w  sytuacji,  gdy  jest  to  wynikiem 

przeoczenia.  

III Ustalenia Izby  

Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem 

odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący 

ma interes we wniesieniu odwołania. 

Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między Stronami.  

Po  zapoznaniu  się  z  przedmiotem  sporu  oraz  argumentacją  obu  Stron,  w  oparciu  o  stan 

faktyczny  ustalony  podczas  rozprawy  Izba  ustaliła  i  zważyła,  co  następuje:  odwołanie  nie 

zasługuje na uwzględnienie. 

Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego powołując się na art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 

82  ust.  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  oraz  na  art.  89  ust.  1  pkt  8  ustawy  Prawo 

zamówień  publicznych  w  zw.  z  art.  73  §  1  i  art.  78  §  1  Kodeksu  cywilnego  wskazując,  że 

oferta  jest  niezgodna  z  ustawą  oraz  nieważna  na  podstawie  odrębnych  przepisów. 

Zamawiający  wskazał,  iż  zgodnie  z  punktem  8.3.  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia  ofertę  stanowi  wypełniony  formularz  „Oferta”  oraz  kosztorysy  ofertowe  na 

formularzach  załączonych  do  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia,  wykaz  stawek  

i narzutów zgodny z formularzem 2.2, w którym wykonawca określi stawki obliczeniowe dla 

wszystkich  wymienionych  pozycji.  Wśród  dokumentów  stanowiących  ofertę  Odwołujący 

złożył  formularz  2.1.2a  pn.  „BUD  –  wykaszanie  traw,  chwastów,  samosiejek,  drobnych 

krzaków i odrostów”, który nie został podpisany. Tymczasem, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy 

Prawo zamówień publicznych ofertę składa się w formie pisemnej pod rygorem nieważności, 

a  zgodnie  z  art.  73  §  1  Kodeksu  cywilnego,  jeżeli  ustawa  zastrzega  dla  czynności  prawnej 

formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna, gdy 

ustawa  przewiduje  rygor  nieważności.  Zgodnie  z  art.  78  §  1  Kodeksu  cywilnego  do 

zachowania formy pisemnej czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu 

na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli.  

Wskazany  przez  Zamawiającego  w  powyższym  uzasadnieniu  stan  faktyczny  dotyczący 

oferty  (brak  podpisu  pod  wskazanym  kosztorysem)  ani  stan  prawny  (treść  przywołanych 

przepisów)  nie  był  sporny  między  Stronami.  Przedmiot  sporu  stanowił  jedynie  fakt,  jakie 

skutki dla oferty powinno mieć zauważone przeoczenie w złożeniu podpisu na kosztorysie, tj. 

czy  brak  ten  można  pominąć  uznając,  że  wystarczy  ogólne  oświadczenie  i  podpis  na 

„formularzu  oferty”,  czy  też  brak  podpisu  na  jednym  z  kosztorysów  –  załączniku  do 

„formularza oferty” jest równoznaczny z nieważnością całej oferty. 

Rozstrzygnięcie tej kwestii, jak słusznie wskazała Izba w jednym z przywołanych w pismach 

procesowych wyroków, jest zawsze sprawą indywidualną i zależy od sposobu ukształtowania 

przez  (najczęściej)  zamawiającego  zasad  przygotowania  oferty  i  wzajemnego  powiązania 

pomiędzy  formularzami  (ewentualnie  także  i  oferenta,  jeśli  na  własne  ryzyko  złoży  ofertę  

w inny sposób, niż przewidział to zamawiający).   

W  niniejszym  postępowaniu  Zamawiający,  jak  wynika  m.in.  z  postanowień  punktu  8.3.  

i  8.3.1.  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  oraz  treści  samych  przygotowanych 

formularzy,  przewidział,  że  na  ofertę  (w  części  istotnej  dla  rozstrzygnięcia)  składały  się: 

formularz „Oferta”, kosztorysy ofertowe oraz wykaz stawek i narzutów. 

Formularz  „Oferta”  zawierał  zwyczajowe  w  przetargach  publicznych  oświadczenia,  m.in.  

o  woli  wykonania  zamówienia  zgodnie  ze  specyfikacją  istotnych  warunków  zamówienia  za 

cenę w nim wskazaną (20.213.100,88 zł). 

Natomiast w kosztorysach ofertowych – również zgodnie ze zwyczajem – zostały określone 

ceny  jednostkowe  netto,  przewidywana  ilość  poszczególnych  prac,  a  w  dalszej  kolejności 

wartość  netto,  podatek  VAT  i  wartość  brutto  (pkt  11.2  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia).  Następnie  oferenci  tak  wyliczone  kwoty  przenosili  do  formularza  „Kosztorys 

ofertowy – zestawienie zbiorcze”, a w końcu do formularza „Oferta”. 

Co  istotne  w  okolicznościach  niniejszej  sprawy,  przewidziane  wynagrodzenie  jest 

wynagrodzeniem kosztorysowym, a podstawą jego ustalenia w trakcie realizacji umowy jest 

nie cena podana w formularzu „Oferta”, lecz ceny jednostkowe wskazane w poszczególnych 

formularzach kosztorysów ofertowych.  

Cena  uwidoczniona  w  formularzu  „Oferta”  –  nawet  jeśli  stanowi  efekt  wyliczeń  zawartych  

w  poszczególnych  kosztorysach  –  jest  więc  jedynie  wartością  nominalną  służącą  do 

porównania  złożonych  ofert  i  nominalną  wartością  zobowiązania  Zamawiającego,  która  co 

prawda  zostanie  wpisana  do  umowy,  jednak  nie  stanowi  żadnego  realnego  zobowiązania,  

z  którego  którakolwiek  ze  stron  umowy  mogłaby  wywodzić  skutki  prawne,  jakie  przypisane 

by  były  wynagrodzeniu  z  góry  ustalonemu  i  niezmiennemu,  np.  za  jednorazową  dostawę 

pewnych przedmiotów. 

Tym  samym  cena  ta  (20.213.100,88  zł)  nie  może  zastąpić  cen  jednostkowych  podanych  

w  poszczególnych  formularzach  kosztorysów  ofertowych  (podobnie  jak  nie  byłaby  w  stanie 

zastąpić wskaźników stawek i narzutów). 

Jako że w konstrukcji przewidzianej przez Zamawiającego w niniejszym postępowaniu oferta 

w  rozumieniu  art.  66  §  1  Kodeksu  cywilnego,  czyli  oświadczenie  zawierające  istotne 

postanowienia  umowy  –  w  jej  najistotniejszej  części,  tj.  ceny  –  składała  się  z  części: 

formularz  „Oferta”,  kosztorysy  ofertowe  oraz  wykaz  stawek  i  narzutów,  konieczne  było 

złożenie w formie pisemnej wszystkich tych części. (Właściwe to możliwe do pominięcia było 

raczej  wpisanie  ceny  do  formularza  „Oferta”,  gdyż  znajdowała  się  już  ona  w  pozostałych 

formularzach,  a  nie  poszczególnych  kosztorysów.)  Na  tej  samej  zasadzie  możliwe  było 

pominięcie  formularza  zawierającego  zbiorcze  zestawienie  cen  –  przepisanych  

z kosztorysów, ale nie samych kosztorysów. 

Co do interpretacji oświadczenia woli na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego – zdaniem 

Izby  samo  oświadczenie  (jego  treść  i  wola  oferenta)  są  jasne,  więc  nie  wymagają 

interpretacji,  a  jedynie  –  jak  Izba  wnioskuje,  przez  niedopatrzenie  –  nie  dochowano 

wymaganych  formalności  związanych  ze  złożeniem  podpisu,  który  to  brak  trudno 

wyinterpretować  inaczej  niż  jako  brak,  nawet  jeśli  w  zamiarze  cała  oferta  miała  stanowić 

komplet. 

Tym samym nie można stwierdzić, że podejmując decyzję o odrzuceniu oferty Odwołującego 

Zamawiający naruszył wskazane przepisy prawa.  

W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji oddalając odwołanie.  

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy 

Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 

1,  §  3  i  §  5  ust.  3  pkt  1  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  

w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów 

w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). 

Przewodniczący:      ……………………..…