KIO 1624/16 WYROK dnia 15 września 2016 r.

Sygn. akt: KIO 1624/16 

WYROK 

  z dnia 15 września 2016 r.  

Krajowa Izba Odwoławcza  −   w składzie: 

Przewodniczący:      Anna Chudzik 

Protokolant:    

Agata Dziuban   

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  13  września  2016  r.  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu

2  września  2016  r.  przez  P.L. 

prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.L. MIXON,  

w postępowaniu prowadzonym przez 15 Wojskowy Oddział Gospodarczy w Szczecinie, 

przy udziale: 

1)  Ekoton Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie,  

2)  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  DGP  Clean  Partner 

Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Legnicy,  Przedsiębiorstwo  Usługowe  GOS-ZEC  Sp.  z  o.o. 

z siedzibą w Poznaniu, Seban Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach, 

zgłaszających przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego, 

orzeka: 

1.  Uwzględnia odwołanie w zakresie zarzutów dotyczących części 2 zamówienia i nakazuje 

Zamawiającemu:  unieważnienie  czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  w  części 

2 zamówienia, unieważnienie czynności odrzucenia oferty Odwołującego w zakresie ww. 

części i powtórzenie czynności badania i oceny ofert; 

2.  W pozostałym zakresie odwołanie oddala; 

3.  Kosztami postępowania obciąża 15 Wojskowy Oddział Gospodarczy w Szczecinie i: 

zalicza  w poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie: piętnaście tysięcy złotych  zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego 

tytułem wpisu od odwołania; 

zasądza  od  Zamawiającego  na  rzecz  Odwołującego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) stanowiącą uzasadnione koszty 

strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  Prawo  zamówień 

publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2015  r.,  poz.  2164)  na niniejszy  wyrok  –  w  terminie  7 dni  od  dnia 

jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do Sądu Okręgowego w Szczecinie.  

Przewodniczący:      ………………. 

Sygn. akt: KIO 1624/16 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający − 15 Wojskowy Oddział Gospodarczy w Szczecinie − prowadzi w trybie 

przetargu  nieograniczonego  postępowanie  o udzielenie  zamówienia  publicznego  na  Usługi 

sprzątania pomieszczeń wewnętrznych budynków, zewnętrznych powierzchni utwardzonych 

oraz  utrzymania  terenów  zielonych  w  Jednostkach,  Instytucjach  i  obiektach  wojskowych 

położonych  w  rejonie  odpowiedzialności  15  Wojskowego  Oddziału  Gospodarczego 

w Szczecinie. 

W dniu 2 września 2016 r. wykonawca P.L. prowadzący działalność gospodarczą pod 

firmą  P.L.  MIXON  wniósł  odwołanie  wobec  czynności  odrzucenia  jego  oferty  w  zakresie 

części  II  i  części  IV  przedmiotu  zamówienia.  Odwołujący  zarzucił  Zamawiającemu 

naruszenie przepisów: art. 7 ust. 1, art. 90 ust. 1 i 2, art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 

oraz art. 91 ust. 1 ustawy Pzp. 

W  odniesieniu  do  części  II  zamówienia  Odwołujący  wskazał,  że  w  dniu  24  sierpnia 

2016  r.  został  poinformowany  przez  Zamawiającego  o  wyborze  oferty  EKOTON  Sp.  z  o.o. 

oraz najkorzystniejszej oraz o odrzuceniu oferty Odwołującego. 

Kwestionując  decyzję  o  odrzuceniu  oferty  Odwołujący  wskazał,  że  w  dniu  5  lipca 

2016  r.  został  wezwany  przez  Zamawiającego  do  złożenia  wyjaśnień  w  związku  z  tym,  że 

Zamawiający  powziął  wątpliwość  co  do  możliwości  wykonania  przez  Odwołującego 

przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w SIWZ za wskazaną w ofercie 

cenę,  ponieważ  jest  ona  niższa  o  ponad  30%  od  średniej  arytmetycznej  złożonych  ofert. 

Pismem  z  11  lipca  2016  r. Odwołujący  złożył  wyjaśnienia,  podając  w  nim  wszystkie  istotne 

elementy  cenotwórcze  mające  wpływ  na  końcową  wartość  oferty  oraz  przedstawiając 

stosowne wyliczenia. 

Ustosunkowując  się  do  uzasadnienia  do  odrzucenia  oferty  Odwołujący  podniósł,  że 

zastosowane  stawki  płacy  minimalnej  brutto  na  poziomie  1850,00  zł  jest  zgodne 

z obowiązującymi przepisami, na które powołał się Zamawiający w pkt. 12.7 ppkt a SIWZ, a 

który  mówi,  że:  w  celu  ustalenia  wynagrodzenia  za  pracę  czynnika  ludzkiego  ma 

zastosowanie  art.  2  ust.  3-5ustawy  z  dnia  10  października  2002  r.  o  minimalnym 

wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200,poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 

r. Nr 157, poz. 1314). Zdaniem Odwołującego, Zamawiający zarzucił mu błędne założenia co 

do  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  twierdząc,  że  umowa  będzie 

realizowana w większości w 2017 r., kiedy to stawka minimalna wynagrodzenia za pracę ma 

być  większa.  Odwołujący  podniósł,  że  zdaje  sobie  sprawę  z  tego,  że  w  2017  r.  nastąpi 

wzrost płacy minimalnej, jednak na dzień składania ofert nie wiadomo, o ile wzrośnie płaca 

minimalna  i,  co  najważniejsze,  od  kiedy  ma  ona  obowiązywać.  Odwołujący  w  swoich 

obliczeniach przedstawionych w piśmie z 11 lipca 2016 r. był zobowiązany do zastosowania 

minimalnej stawki wynagrodzenia obowiązującej w dniu składania oferty. Ponadto nie musiał 

brać  pod  uwagę  tych  nieznanych  mu  założeń,  ponieważ  Zamawiający  we  wzorze  umowy 

(załącznik  nr  9  do  SIWZ)  w  §  17  ust.  2  pkt  5  sam  dopuszcza  możliwość  zastosowania 

w stosunku  do  treści  oferty  zmian  w  przypadku  zmiany  w  przepisach  ustawowych  i  aktach 

wykonawczych  albo  wewnętrznych  regulacji  MON  związanych  z  przedmiotem  zamówienia, 

które  nastąpiły  po  dniu  zawarcia  umowy.  Z  powyższego  wynika,  że  Odwołujący  w  trakcie 

realizacji  umowy  może  skorzystać  z  instytucji  zmiany  zapisów  umowy  w  kwestii  zmian 

ustawowych, a do takich należy zmiana minimalnej stawki wynagrodzenia. 

Ponadto Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy  Pzp, 

wskazując,  że  przedstawiona  na  otwarciu  ofert  kwotę  jaką,  Zamawiający  zamierza 

przeznaczyć na realizację zamówienia w wysokości oszacowanej na poziomie 779.224,49 zł 

w  stosunku  co  do  wartości  oferty  Odwołującego  nie  wskazuje  na  zaistnienie  przesłanek 

wynikających  z  powyższego  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp.  Odwołujący  podniósł,  że 

w odpowiedzi  na  zapytania  Wykonawców  z  13  maja  2016  r.  Zamawiający  wskazał,  że 

w pracach nad szacunkiem zamówienia kierował się zapisami art. 32-34 ustawy Pzp i ustalił 

je  z  należytą  starannością.  Zdaniem  Odwołującego,  w  wyjaśnieniach  przedstawił  on 

wystarczająco  koszty  oraz  zyski  przewidziane  do  realizacji  przedmiotowego  zamówienia, 

a cena  oferty  Odwołującego  (781.162,06  zł)  przewyższa  szacunek  Zamawiającego.  Biorąc 

pod  uwagę  oświadczenie  Zamawiającego  o  wykonanym  szacunku  z  należytą  starannością 

kuriozalnym jest przyjęcie, że oferta Odwołującego złożona w przedmiotowym postępowaniu 

wskazuje na ofertę z rażąco niską ceną. 

Odwołujący  zakwestionował  również  wskazaną  przez  Zamawiającego  okoliczność, 

jakoby  w  wyjaśnieniach  nie  wskazał,  że  zamierza  skorzystać  z  dodatkowego  sprzętu. 

Odwołujący  wyraźnie  w  wyjaśnieniach  rażąco  niskiej  ceny  w  piśmie  z  dnia  zaznaczył: 

Wykonawca  do  realizacji  zadania  skieruje  sprzęt  techniczny  zgodny  z  wymaganiami 

Zamawiającego opisanymi w-SIWZ w pkt 5, ppkt. 5.1 lit. c). Ponadto Wykonawca skieruje do

realizacji  zadania  dodatkowy  sprzęt  techniczny  kierując  się  własnym  doświadczeniem, 

specyfika  terenu  oraz  warunkami  atmosferycznymi  mogącymi  wystąpić  na  tym  terenie. 

Odwołujący przedstawił kalkulację kosztów, jakie poniesie ze względu na pracę sprzętu. Dla 

uproszczenia  podał  koszt  pracy  jednostki  sprzętu  (wydajność  m

/h),  inny  dla  koszenia 

trawników,  inny  dla  koszenia  terenów  zielonych  inny  dla  zamiatania  terenów  zewnętrznych 

utwardzonych  i  inny  dla  odśnieżania  powierzchni  utwardzonych.  Odwołujący  podał 

maksymalne obciążenie (motogodziny Mh) dla jednostki sprzętu. Oczywistym jest, że w razie 

konieczności  Odwołujący  użyje  np.  dwóch  pługów  odśnieżnych  (nawałnice,  ciągłe  opady 

ś

niegu,  itd.),  ale  to  nie  ma  żadnego  znaczenia  dla  wyliczenia  wartości  pracy  sprzętu,  gdyż 

Odwołujący  podał  maksymalny  koszt,  jaki  poniesie  używając  sprzętu  na  całej  powierzchni 

np.  odśnieżania,  czyli  135.868,0  m

,  przy  pełnym  obciążeniu,  przy  ciągłych  opadach,  bez 

względu na to, czy tą powierzchnię odśnieża 1, 2 czy 3 pługi odśnieżne.

Odwołujący  zakwestionował  również,  że  podana  w  wyjaśnieniach  okoliczność 

posiadania w Szczecinie, czyli bliskiej odległości od miejsca wykonywania zadania nr II, bazy 

materiałowo-sprzętowej,  zaplecza  warsztatowo-serwisowego,  nie  stanowi  sprzyjających 

warunków  realizacji  umowy.  Według  Odwołującego  posiadanie  serwisu  sprzętowego  na 

miejscu  realizacji  przedmiotu  zamówienia,  podczas  gdy  do  jego  realizacji  Odwołujący 

zgodnie z wyjaśnieniami skieruje sprzęt mechaniczny, ma wręcz decydujące znaczenie. To, 

ż

e  inni  wykonawcy  również  posiadają  takie  możliwości  w  żadnym  stopniu  nie  może 

umniejszać znaczenia tej okoliczności jako zmniejszającej koszty wykonania zamówienia. 

Odwołujący  wskazał  ponadto,  że  Zamawiający  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty 

zarzucił  mu,  że  deklarowane  przez  niego  "usprzętowienie"  trudno  uznać  za  wiarygodne, 

ponieważ  wykorzystanie  sprzętu  mechanicznego  zostało  określone  w  opisie  przedmiotu 

zamówienia  dla  utrzymania  czystości  terenów  zewnętrznych  utwardzonych  i  każdy 

z wykonawców  składających  ofertę  powinien  był  uwzględnić  jego  użycie.  Odwołujący 

wskazał, że zgodnie w opisie przedmiotu zamówienia Zamawiający podał: codzienne ręczne 

lub  mechaniczne  zamiatanie  chodników,  dróg  i  powierzchni  utwardzonych  wykazanych 

w załączniku  do  SIWZ  nr2a-  „Zestawienie  powierzchni  utwardzonych  do  utrzymania 

porządku.  Zdaniem  Odwołującego  oznacza  to,  że  dla  utrzymania  czystości  terenów 

zewnętrznych 

utwardzonych 

Zamawiający 

dopuszcza 

możliwość 

użycia 

sprzętu 

mechanicznego, co nie jest tożsame z wymogiem użycia tego sprzętu. Odwołujący wyraźnie 

zaznaczył,  że  użycie  w  głównej  mierze  sprzętu  mechanicznego,  tzw.  "usprzętowienie", 

znacznie zmniejszy koszty związane z realizacją przedmiotu zamówienia. 

Dalej  Odwołujący  podał,  że  Zamawiający  zarzucił  mu,  iż  specyfikacja  techniczna 

wymaga, aby koszenie odbywało się za pomocą ręcznej kosiarki koszowej i w związku z tym 

nie  można  uznać,  że  oszczędność  z  tego  tytułu  ma  jakikolwiek  wpływ  na  obniżenie  ceny, 

gdyż  te  same  zasady  obowiązywały  wszystkich  wykonawców.  Odwołujący  wskazał,  że 

w opisie  technicznym  Zamawiający  podał:  koszenie  trawników  przy  użyciu  ręcznej  kosiarki 

nożowej  z  koszem.  Użycie  podkaszarek  (elektrycznych,  spalinowych)  dopuszczalne  jest 

tylko w miejscach trudno dostępnych dla ręcznej kosiarki rotacyjnej z koszem. Zamawiający 

w uzasadnieniu  odrzucenia  oferty  odniósł  się  tylko  do  realizacji  prac  związanych 

z koszeniem  trawników,  a  przedstawiony  opis  techniczny  oznacza,  że  koszenie  trawników 

rzeczywiście  można  wykonać  tylko  przy  użyciu  ręcznej  kosiarki  nożowej  z  koszem,  jednak 

powierzchnia  trawników  wynosi  tylko  11.889,00  m

  i  w  przypadku  tak  małej  powierzchni 

rzeczywiście  nie  może  być  mowy  o  zastosowaniu  jakichkolwiek  oszczędności.  Natomiast 

pozostały  teren,  który  stanowi  o  wartości  prac  wymagający  koszenia,  to  tereny  zielone, 

których  powierzchnia  wynosi  424.061,00  m

.  Odwołujący  w  wyjaśnieniach  wyraźnie 

rozgraniczył realizację usługi koszenia na koszenie trawników i koszenie terenów zielonych. 

Następnie  Odwołujący  wskazał,  że  Zamawiający  zarzucił  mu,  że  nie  przedstawił 

w wyjaśnieniach  kosztów  związanych  z  transportem  personelu,  transportem  sprzętu, 

kosztów  odzieży  bhp,  kosztów  dostawy  towarów,  kosztów  amortyzacji  sprzętu.  Odwołujący 

podniósł,  że  brak  wykazania  w  wyjaśnieniu  kosztów  wskazanych  przez  Zamawiającego 

wskazuje  na  to,  że  są  to  koszty  bardzo  niskie  w  stosunku  do  wartości  przedmiotu 

zamówienia,  mające  bardzo  niewielki  wpływ  na  wartość  oferty.  Przeważająca  wartość 

kosztów  to  koszty  zatrudnienia,  koszt  pracy  maszyn  i  koszt  środków  chemicznych 

i higienicznych.  Pozostałe  koszty  wymienione  przez  Zamawiającego  są  tylko  niewielkim 

elementem składowym o pomijalnym znaczeniu dla wartości zamówienia. 

Odnosząc się do wskazanej przez Zamawiającego okoliczności, że do wyjaśnień nie 

zostały  złożone  żadne  dodatkowe  dokumenty  uzasadniające  wysokość  zaoferowanej  ceny, 

Odwołujący  podniósł,  że  nie  ma  obowiązku,  by  każde  wyjaśnienia  zawierały  dowody,  takie 

jak  dokumenty  urzędowe,  kopie  umów,  faktur  czy  oświadczenia.  Nie  ma  konieczności 

składania  dowodów  zwłaszcza  tam,  gdzie  wykonawca  polega  na  cenach  rynkowych 

dostępnych  dla  wielu  podmiotów,  jak  np.  cena  paliwa,  jak również  w  zakresie  minimalnego 

wynagrodzenia  za  pracę  przyjętego  do  obliczeń.  Nie  ma  konieczności,  a  zazwyczaj  także 

możliwości  składania  dowodów  na  okoliczności  związane  z  czynnikami  kalkulacyjnymi, 

takimi jak czas wykonywania poszczególnych czynności w ramach zamówienia. Odwołujący 

wyjaśnił przyjęte założenia i bardzo szczegółowo przedstawił niezbędne obliczenia. 

W zakresie wskazanej w uzasadnieniu odrzucenia oferty okoliczności, że Odwołujący 

przyjął  taką  samą  wydajność  dla  wszystkich  etatów,  zarówno  osób  pełnosprawnych,  jak 

również  osób  niepełnosprawnych  Odwołujący  podniósł,  że  argumentacja  Zamawiającego 

jest  dyskryminacją  osób  niepełnosprawnych.  Wskazał,  że  prawa  osób  niepełnosprawnych 

gwarantowane  są  w  Konstytucji  RP,  która  stanowi,  że  nikt  nie  może  być  dyskryminowany 

w życiu  politycznym,  społecznym  lub  gospodarczym  z  jakiejkolwiek  przyczyny.  Ponadto

Odwołujący  podniósł,  że  są  różne  przyczyny  niepełnosprawności,  w  żaden  sposób 

niekolidujące  z  wykonywaną  pracą  oraz  niewykluczające  osób  niepełnosprawnych  z  rynku 

pracy  na  konkretnych  stanowiskach,  np.  osoba  niedosłysząca  może  prowadzić  ciągnik  czy 

obsługiwać  maszyny,  pracownik  z  zaburzeniami  mowy,  chorobą  układu  pokarmowego  lub 

posiadający  schorzenia  endokrynologiczne  nie  jest  pracownikiem  mniej  wydajnym  niż 

pracownik pełnosprawny.  

Reasumując Odwołujący wskazał, że Zamawiający wybrał ofertę firmy EKOTON Sp. 

z o.o. z ceną 791.142,69 zł, a porównanie tej oferty z ofertą Odwołującego oraz z wartością 

szacunkową  zamówienia,  brak  jest  podstaw  do  stwierdzenia,  że  złożona  oferta 

Odwołującego nosi znamiona oferty z rażąco niską ceną. 

W odniesieniu do części IV zamówienia Odwołujący wskazał, że w dniu 27 lipca 2016 

r.  został  wezwany  przez  Zamawiającego  do  złożenia  wyjaśnień  dotyczących  ceny  oferty, 

która  jest  niższa  o  ponad  30%  od  średniej  arytmetycznej  złożonych  ofert.  Odwołujący 

podniósł,  że  w  odniesieniu  do  jego  oferty  nie  miał  zastosowania  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp. 

Wskazał,  że  w  dniu  7  lipca  2016  r.  otrzymał  od  Zamawiającego  informację  o  wartości 

szacunkowej  zamówienia,  jak  również  zestawienie  wartości  złożonych  ofert  przez 

pozostałych uczestników postępowania. Z porównania ceny oferty do wartości szacunkowej 

zamówienia oraz do średniej arytmetycznej złożonych ofert w części IV nie wynika, że oferta 

złożona  przez  Odwołującego  jest  niższa  o  30%  od  szacunkowej  wartości  zamówienia 

podanej przez Zamawiającego lub od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert. 

Pomimo  braku  podstaw  do  wezwania  do  wyjaśnień  Odwołujący  przedstawił  szczegółowe 

wyliczenia  kosztów  uzyskania  zamówienia,  z  przyjętym  zyskiem  na  poziomie  15%.  Wobec 

powyższego  brak  było  podstaw  do  uznania,  że  oferta  Odwołującego  zawiera  rażąco  niską 

cenę i do jej odrzucenia. 

Odwołujący  wniósł  o  nakazanie  Zamawiającemu:  unieważnienia  czynności 

odrzucenia  Odwołującego  w  zakresie  części  II  i  IV,  unieważnienia  czynności  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej  w  zakresie  części  II  i  IV  oraz  powtórzenie  czynności  wyboru 

najkorzystniejszej ofert w tych częściach zamówienia. 

Do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  Zamawiającego  przystąpili  wykonawcy 

Ekoton Sp. z o.o. oraz Clean Partner Sp. z o.o., wnosząc o oddalenie odwołania.

Na  podstawie  dokumentacji  przedmiotowego  postępowania  oraz  biorąc  pod 

uwagę  stanowiska  stron  i  dowody  przedstawione  na  rozprawie,  Izba  ustaliła,  co 

następuje: 

W punkcie XII.3 SIWZ Zamawiający postanowił, że wykonawca powinien uwzględnić 

wszystkie koszty związane ze świadczeniem usług w tym: 

•  koszt zakupu środków i materiałów do utrzymania czystości, 

•  koszt  bieżącego  uzupełniania  papieru  toaletowego,  mydła,  ręczników,  odświeżaczy 

powietrza w toaletach, itp. 

•  koszt zakupu (wynajmu) narzędzi i urządzeń technicznych służących realizacji usług, 

•  koszt sprzątania różnych rodzajów powierzchni, 

•  koszt dojazdów do miejsc realizacji usług, 

•  koszt  wywozu  śniegu,  zebranych  liści,  skoszonej  trawy,  suszu,  oraz  innych  odpadów 

powstających  w  związku  z  wykonywaniem  usługi  wraz  z  wynajmem  pojemników  na 

odpady, 

•  koszt zakupu piasku do posypywania oblodzonych dróg i chodników, 

•  koszty    osobowe  i  administracyjne  (zatrudnienie  personelu,  prowadzenie  dokumentacji, 

itp.), 

•  koszt ubezpieczeń, wzrostu płacy minimalnej, opodatkowania umów, itd. 

oraz  inne  niewyszczególnione  wyżej  koszty,  które  przewiduje  ponieść  Wykonawca 

w związku  z  realizacją  zamówienia,  jak  również  wszelkie  inne  składniki  cenotwórcze, 

wynikające  z  zakresu  zlecenia  oraz  obowiązujących  przepisów  prawa,  w  tym  prawa 

lokalnego.  Wykonawca  powinien  również  uwzględnić  ewentualne  ryzyko,  związane 

nieprzewidzianymi  okolicznościami  przy  realizacji  zamówienia,  które  mogą  i  powinny  być 

brane pod uwagę przez profesjonalistę realizującego zamówienie. 

Zgodnie  z  §17  ust.  2  wzoru  umowy  (załącznik  nr  9  do  SIWZ),  zmiany  do  umowy, 

w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru Wykonawcy, mogą zostać 

wprowadzone w przypadku wystąpienia poniższych sytuacji:  

1)  zmiany limitu finansowego w danym roku budżetowym,  

2)  zmiany powierzchni zleconej do usługi tj. jej zmniejszenie. 

3)  zmiany  wartości  wynagrodzenia  w  przypadku  zmniejszenia  przez  Zamawiającego 

zakresu zleconej usługi. 

4)  urzędowej zmiany wysokości podatku VAT. 

5)  zmiany  w przepisach ustawowych i aktach wykonawczych albo  wewnętrznych regulacji 

MON związanych z przedmiotem zamówienia, które nastąpiły po dniu zawarcia umowy. 

Zamawiający,  odpowiadając  w  dniu  13  maja  2016  r.  na  pytania  wykonawcy 

o możliwość  waloryzacji  wynagrodzenia  w  sytuacji  zmiany  stawki  minimalnej  za 

roboczogodzinę  od  umów  cywilnoprawnych,  udzielił  następującej  odpowiedzi:  Obecnie 

obowiązująca  ustawa  Prawo  zamówień  publicznych  zobowiązuje  strony  do  waloryzacji 

kontraktów publicznych w przypadku zmiany poziomu minimalnego wynagrodzenia, sposobu 

lub  wysokości  ubezpieczeń  społecznych  lub  stawki  podatku  VAT  w  przypadku  kontraktów 

zawartych    na  okres  dłuższy  niż  12  m-cy  (art.  142  ust  5  upzp).    W  ocenie  Zamawiającego 

zapis  ten  (w  obecnej  formie)  jednak  nie  może  być  zastosowany  do  planowanego 

wprowadzenia  12  zł  za  godzinę  w  umowach  zleceniach.  Zapewne  nowelizacja  ustawy 

o wynagrodzeniu  określi  obowiązki  instytucji  publicznych  jak  również  odpowiednie  vacatio 

legis, a nowe przepisy  zostaną tak skonstruowane,  że będą  zawierały ustawowe wytyczne, 

które zobowiążą zamawiającego  do zmiany wcześniej podpisanych umów i nowej kalkulacji 

budżetu zamówienia. 

Zamawiający  określił  wartość  zamówienia  dla  części  2  na  kwotę  694.209,00  zł, 

natomiast  dla  części  4  na  kwotę  449.928,60  zł.    Jak  podano  w  protokole  postępowania, 

wartość  zamówienia  została  ustalona  w  dniu  24  marca  2016  r.  na  podstawie  analizy  cen 

stosowanych  przez  aktualnych  wykonawców  z  uwzględnieniem  prognozowanego 

ś

redniorocznego  wskaźnika  wzrostu  cen  towarów  i  usług  konsumpcyjnych  101,2%  oraz 

szacowanego wzrostu cen związanego z opodatkowaniem umów i wzrostu płacy minimalnej 

101,5%.  Przed  otwarciem  ofert  Zamawiający  podał,  że  na  część  2  zamówienia  zamierza 

przeznaczyć kwotę 779.224,49 zł, na część 4 – 513.275,67 zł. 

W odniesieniu do części 2 zamówienia zostały złożone następujące oferty: 

−  Ekoton Sp. z o.o. na kwotę 791.142,69 zł, 

−  Eco Plan S.A. na kwotę 1.248.547,70 zł, 

−  Zakład Sprzątania Wnętrz J.J. MOP 83 Sp. z o.o. na kwotę  1.561.870,54 zł, 

−  Konsorcjum DGP Clean Partner Sp. z o.o. na kwotę 1.139.033,32 zł, 

−  Impel Cleaning Sp. z o.o. na kwotę  1.690.779,09 zł, 

−  oferta Odwołującego na kwotę 781.162,06 zł. 

W odniesieniu do części 4 zamówienia zostały złożone następujące oferty: 

−  Zakład Sprzątania Wnętrz J.J. MOP 83 Sp. z o.o. na kwotę  620.353,48 zł, 

−  Konsorcjum DGP Clean Partner Sp. z o.o. na kwotę 545.718,87 zł, 

−  Impel Cleaning Sp. z o.o. na kwotę  911,800,35 zł, 

−  oferta Odwołującego na kwotę 457.857,00 zł. 

W  dniu  5  lipca  2016  r.  w  zakresie  części  2  oraz  27  lipca  2016  r.  w  zakresie  części 

4 Zamawiający  wezwał  Odwołującego  na  podstawie  art.90  ust.1  ustawy  Pzp  do  wyjaśnień 

elementów  oferty  mających  wpływ  na  wysokość  zaoferowanej  ceny.  Zamawiający 

w wezwaniach  wskazał,  że  wymienił  m.in.  w  załączniku  nr  1  do  SIWZ  Specyfikacja 

Techniczna wykonania i odbioru usługi, w załączniku nr 9 do SIWZ – wzór umowy oraz w pkt 

12  SIWZ  Opis  sposobu  obliczenia  ceny  warunki  wykonania  usługi,  jakie  każdy 

z wykonawców  zobowiązany  był  uwzględnić  w  swojej  ofercie.  Poza  tym  Zamawiający 

przytoczył w wezwaniu treść stosownych przepisów ustawy Pzp. 

Odwołujący złożył wyjaśnienia w pismach: z 11 lipca 2016 r. (część 2) oraz z 27 lipca 

2016 r. (część 4). W odniesieniu do części 2 Odwołujący wskazał, że opierał się na wiedzy 

i doświadczeniu przy realizacji podobnych zadań, założył całkowite usprzętowienie zadania, 

co  w  porównaniu  z  metodą  opartą  na  pracy  ludzi  redukuje  koszty  o  ok.  60%.  Wskazał  na 

bliską  odległość  bazy  magazynowo-materiałowej,  zaplecza  warsztatowo-serwisowego, 

posiadanie  oddziału  w  Szczecinie  (możliwość  stałego  nadzoru  i  natychmiastowej  reakcji), 

realizację innych kontraktów w pobliskich miejscowościach, posiadanie grupy interwencyjnej, 

która w dowolnej chwili może wspomóc działania.

Wykonawca wskazał kwoty przewidziane 

na wynagrodzenia (w tym pracowników niepełnosprawnych), koszty 1 Mh pracy sprzętu dla 

poszczególnych  elementów  przedmiotu  zamówienia,  wyjaśnił,  że  skieruje  do  realizacji 

zadania  dodatkowy  sprzęt  techniczny.  Zaprezentował  kalkulację  osobno  dla  usług 

dotyczących  powierzchni  wewnętrznych  i  dla  powierzchni  zewnętrznych  utwardzonych 

i zielonych.  W  odniesieniu  do  powierzchni  wewnętrznych  przedstawił  obliczenia  dotyczące 

kosztów  zatrudnienia  pracowników  (w  tym  liczbę  osób,  które  będą  realizować  zadanie), 

koszty  wyposażenia  pracowników  w  środki  chemiczne  i  wyposażenia  obiektów  w  środki 

higieniczne, koszt sprzątania pokoi gościnnych i prania firan. W odniesieniu do powierzchni 

zewnętrznych  obok  kosztów  pracy  przedstawił  kalkulację  kosztów  odśnieżania 

(z uwzględnienie  powierzchni,  wydajności  pługa  śnieżnego,  ceny  1  Mh),  analogicznie  – 

koszty pracy zamiatania, utrzymania trawników, koszenia. Wykonawca  wyjaśnił, że  zakłada 

10% zysku. 

Zamawiający  odrzucił  ofertę  Odwołującego  na  podstawie  art.  89  ust.1  pkt  4  w  zw. 

z art.  90  ust.3  ustawy  Pzp,  w  odniesieniu  do  części  2  i  4  przedstawiając  następujące 

uzasadnienie faktyczne tej czynności: (…) wyjaśnienia zawierały część wstępną wskazującą 

założenia  jakie  Wykonawca  przyjął  przy  dokonywaniu  wyceny  swojej  oferty,  a  następnie 

kalkulację  wykonaną  dla  każdej  z  części,  której  dotyczyły  wezwania.  Do  wyjaśnień  nie 

zostały  natomiast  załączone  żadne  dodatkowe  dokumenty  uzasadniające  wysokość 

zaoferowanej  ceny.  W  części  wstępnej  Wykonawca  wskazał,  że  w zakresie  utrzymania 

terenów  zewnętrznych,  w  tym  terenów  utwardzanych  i  zielonych  założył  „całkowite 

„usprzętowienie”  zadania”,  co  pozwala  na  osiągnięcie  oszczędności  w wysokości  60% 

w stosunku  do  realizacji  zadania  przy  pomocy  pracy  ludzi  wyposażonych  w  sprzęt 

podręczny.  Następnym  korzystnym  czynnikiem  wpływającym  na  obniżenie  ceny  oferty  jest 

posiadanie  w  „bliskiej  odległości  od  miejsca  realizacji  usługi”  bazy  magazynowo 

materiałowej,  zaplecza  warsztatowo-serwisowego  oraz  oddziału  w  mieście  Szczecin. 

Dodatkowo  Wykonawca  powołuje  się  na  realizację  usług  w  pobliskich  miejscowościach,  co 

pozwala na wykorzystanie tzw. „grupy interwencyjnej” wspomagającej działania w sytuacjach 

nagłych. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że żadna z podanych wyżej okoliczności 

nie  odbiega  od  sytuacji  innych  wykonawców  składających  oferty  w  postępowaniu.  Przede 

wszystkim wyjaśnienia o oszczędnościach związanych z „usprzętowieniem” trudno uznać za 

wiarygodne,  gdyż  w  znacznej  mierze  wykorzystanie  sprzętu  mechanicznego  przy  realizacji 

prac  na  terenach  utwardzanych,  było  wymagane  w  opisie  przedmiotu  zamówienia.  Tym 

samym  każdy  z  wykonawców  składających  ofertę  zobowiązany  był  uwzględnić  realizację 

zamówienia  z  użyciem  sprzętu  mechanicznego.  Warto  choćby  zwrócić  uwagę,  że 

Specyfikacja Techniczna wymagała aby koszenie odbywało się  za pomocą ręcznej kosiarki 

koszowej.  Nie  można  więc  uznać,  że  oszczędność  z  tego  tytułu  ma  jakikolwiek  wpływ  na 

obniżenie  ceny  za  realizację  zamówienia,  gdyż  te  same  zasady  obowiązywały  wszystkich 

wykonawców.  Wykonawca  nie  wykazał  także  aby  zamierzał  skorzystać  z  dodatkowego 

sprzętu,  który  mógłby  prowadzić  do  zmniejszenia  zapotrzebowania  na  niezbędny  do 

wykonania  zamówienia  personel.  Także  posiadanie  bazy  magazynowej,  serwisowej  oraz 

oddziału  w  mieście  Szczecin,  nie  odróżnia  tego  wykonawcę  od  innych.  Przynajmniej  część 

wykonawców także posiada swoje siedziby na terenie miasta Szczecin lub w bezpośrednim 

sąsiedztwie.  W  żaden  sposób  nie  eliminuje  to  kosztów  mobilizacji  sprzętu,  transportu  na 

teren  świadczonej  usługi,  dojazdu  personelu  itp.  Wykonawca  nie  sprecyzował  nawet,  co 

rozumie  przez  „bliską  odległość  od  miejsca  realizacji  usługi”.  W  dalszej  kolejności 

wykonawca wskazał  założenia przyjęte do obliczeń ceny ofertowej. Podstawowym kosztem 

usługi  objętej  przedmiotem  zamówienia  są  koszty  osobowe.  Wykonawca  przyjął  w  tym 

zakresie kwotę minimalną w wysokości 1850  zł  brutto, której obciążenie dla wykonawcy po 

uwzględnieniu  kosztów  pracodawcy  wynosi  2231,29  zł.  Ponadto  Wykonawca  zakłada 

wykorzystanie  do  realizacji  usługi  osoby  niepełnosprawne  i  uzyskanie  z  tego  tytułu 

dofinansowania  z  Państwowego  Funduszu  Rehabilitacji  Osób  Niepełnosprawnych 

w wysokości:  1)  450  zł  –  stopień  niepełnosprawności  lekki  2)  1125  zł  –  stopień 

niepełnosprawności  umiarkowany  3)  1800  zł  –  stopień  niepełnosprawności  znaczny. 

Zamawiający  uznał  za  błędne  założenie  przyjęte  przez  Wykonawcę  co  do  wysokości 

minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę.  Minimalne  wynagrodzenie  za  pracę  jest  ustalane 

w każdym  kolejnym  roku  i  w  roku  2016r.  wynosi  1850  zł  brutto.  Usługa  będzie  natomiast 

ś

wiadczona  w  okresie  od  1  grudnia  2016  do  30  listopada  2017r.,  a  więc  Wykonawca 

powinien  był  uwzględnić  w  swoich  założeniach,  wynagrodzenie  wyższe  niż  minimalne 

obowiązujące w roku 2016. Biorąc pod uwagę, że głównym kosztem zamówienia są koszty 

osobowe,  niedoszacowanie  w  tej  pozycji  może  znacząco  wpływać  na  cenę  oferty  i  jakość 

ś

wiadczonej  usługi.  Wykonawca  w  zakresie  powierzchni  zewnętrznych  założył  zatrudnienie 

w wymiarze 20 pracowników na pełen etat, z czego 12 etatów to pracownicy z orzeczeniem 

o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Wykorzystując przyjęte wcześniej założenia 

Wykonawca  obliczył,  że  koszty  osobowe  dla  powierzchni  wewnętrznych  stanowią 

373.509,60 zł. Wykonawca przyjął także koszt  zakupu środków higienicznych oraz środków 

chemicznych  w  wysokości  24.000  zł  na  cały  okres  świadczenia  usługi,  wyposażenia 

obiektów w środki  chemicznych  36.000  zł  oraz  koszty  sprzątania  pokoi  gościnnych  i  prania 

firan  w  wysokości  6.000  zł.  Podstawowym  kosztem  w  tym  zakresie  są  koszty  osobowe 

ponoszone  na  realizację  usługi.  Założenia  poczynione  przez  Wykonawcę  w  zasadzie  nie 

prowadzą  do  rozwiania  wątpliwości  Zamawiającego  o  rażąco  niskim  charakterze 

zaoferowanej ceny. Istotny wpływ na ostateczne koszty usługi będzie miało błędne założenie 

o wysokości kosztów związanych z minimalnym wynagrodzeniem za pracę. Wykonawca nie 

uwzględnił zmiany minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2017 r. kiedy to w zasadzie 

ś

wiadczone  będą  usługi.  Zamawiający  nie  kwestionuje  zatrudnienia  na  poziomie  20  osób, 

jednak  poczynione  w  tym  zakresie  założenie  o  wydajności  pracy  powinno  być,  zdaniem 

Zamawiającego  zróżnicowane  w  zależności  od  tego  czy  mamy  do  czynienia  z  osobą 

pełnosprawną  czy  niepełnosprawną.  Wykonawca  przyjął  jednak  taką  samą  wydajność  dla 

wszystkich  etatów,  co  biorąc  pod  uwagę  zatrudnienie  12  osób  z  umiarkowanym  stopniem 

niepełnosprawności  budzi  wątpliwości  dotyczące  utrzymania  wydajności  na  zakładanym 

poziomie.  W  ramach  pozycji  kosztowych  nie  występuje  natomiast  transport  osób,  sprzętu 

i środków  niezbędnych  do  wykonywania  usługi.  Biorąc  pod  uwagę,  że  koszty  zostały 

oszacowane  na  minimalnym  poziomie  (a  nawet  w  niektórych  wypadkach  niedoszacowane 

np.  koszty  osobowe)  dodatkowe  obciążenie  z  tytułu  transportu  może  także  przesądzać 

o jakości świadczonej usługi. W następnej kolejności Wykonawca skalkulował koszty sprzętu 

wykorzystywanego przy pracy na terenach utwardzanych i terenach zielonych. Poza jednak 

przedstawieniem suchej kalkulacji, Wykonawca nie wskazał na czym oparł swoje założenia, 

ani  nie  przedstawił  szczegółowych  wyjaśnień.  Trzeba  jednak  zauważyć,  że  zarówno  w  tej 

pozycji  jak  i  pozostałych  nie  znajdują  się  koszty  związane  z  transportem sprzętu  i  dostawą 

towarów na teren świadczonej usługi oraz koszty amortyzacji sprzętu lub jego wynajmu. Za 

ś

wiadczenie  usługi  na  terenach  zewnętrznych  odpowiadać  ma  7  osób  zatrudnionych 

u Wykonawcy,  z  czego  4  z  orzeczeniem  o  umiarkowanym  stopniu  niepełnosprawności. 

Także  i w  tym  zakresie  wątpliwości  budzą  zakładane  koszty  zatrudnienia,  które  także 

przyjęte  zostały na poziomie minimalnego wynagrodzenia  za pracę obowiązującego w roku 

2016. Warto również przypomnieć, że w zakres tych czynności wchodzi również odśnieżanie 

dachów  oraz  czyszczenie  rynien,  które  trudno  uznać,  że  będą  wykonywały  osoby 

z umiarkowanym  stopniem  niepełnosprawności.  Nie  można  przy  tym  zapominać,  że 

konieczne  będzie  także  zapewnienie  ogrodnika oraz  operatorów maszyn,  takich  jak  ciągnik 

siodłowy, które także nie powinny być obsługiwane przez osoby niepełnosprawne. Kalkulacja 

Wykonawcy  uwzględnia  także  pozycję  „Pozostałe  koszty”,  w  której  mieszczą  się  takie 

czynności  jak:  3-krotna pielęgnacja  rabat,  żywopłotów,  5-krotna mineralizacja  pasów  ppoż., 

jednorazowe grabienie terenów zielonych, czyszczenie rynien i ośnieżanie dachów za łączna 

kwotę 10.000 zł. Kwota ta wydaje się niewielka w stosunku do zakresu czynności, które w to 

wchodzą.  Podobnie  jak  w  przypadku  powierzchni  wewnętrznych,  tak  i  tu  Wykonawca  nie 

wskazał  na  koszty  związane  z  transportem  personelu  i  sprzętu  oraz  kosztami  wywozu 

i zagospodarowania  odpadów.  Wyjaśnienia  nie  zawierają  także  informacji  dotyczących 

kosztów  zapewnienia  odpowiednich  warunków  pracy,  w  tym  odzieży  bhp  oraz  kosztów 

zabezpieczenia  należytego  wykonania  zamówienia.  Natomiast  w części  4  Wykonawca 

poczynił  analogiczne  założenia  jak  w  przypadku  części  2.  Zgodnie  z treścią  art.  90  ust.  2 

ustawy  Pzp  obowiązek  wykazania,  że  cena  nie  ma  charakteru  rażąco  niskiej  spoczywa  na 

wykonawcy.  Wykonawca  wyjaśniając  zaoferowaną  przez  siebie  cenę  powinien  przedstawić 

szczegółowe  wyjaśnienia  dotyczące  kalkulacji  swojej  ceny.  Przede  wszystkim  powinien 

odnieść  się  do  wszystkich  elementów  kosztotwórczych  jakie  są  niezbędne  do  wykonania 

zamówienia  a  zostały  przedstawione  w  siwz.  Ponadto  powinien  wskazać  czy  zachodzą 

obiektywne  okoliczności,  które  pozwalają  mu  na  obniżenie  ceny.  Wykonawca  zobowiązany 

był  także  do  przedłożenia  dowodów  wraz  z  wyjaśnieniami  na  poparcie  możliwości 

zaoferowania  ceny  na  określonym  poziomie.  Wykonawca  nie  sprostał  w  tym  wypadku 

ciężarowi dowodowemu, w konsekwencji należy uznać, że jego oferta zawiera rażąco niską 

cenę i podlega odrzuceniu.  

Izba zważyła, co następuje: 

Na  wstępie  Izba  ustaliła,  że  Odwołujący  spełnia  określone  w  art.  179  ust.  1  ustawy 

Pzp  przesłanki  korzystania  ze  środków  ochrony  prawnej,  tj.  ma  interes  w uzyskaniu 

zamówienia, a naruszenie przez Zamawiającego przepisów ustawy Pzp  może spowodować 

poniesienie przez niego szkody polegającej na nieuzyskaniu zamówienia.  

Odwołanie  zasługuje  na  uwzględnienie  w  zakresie  zarzutów  dotyczących  części  2 

zamówienia. 

Zgodnie  z  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp,  jeżeli  i  cena  oferty  wydaje  się  rażąco  niska 

w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzi wątpliwości zamawiającego co do możliwości 

wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez 

zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, w szczególności jest niższa o 30% 

od  wartości  zamówienia  lub  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert, 

zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących 

elementów  oferty  mających  wpływ  na  wysokość  ceny,  w  szczególności  w  zakresie: 

oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla  wykonawcy, 

oryginalności  projektu  wykonawcy,  kosztów  pracy,  których  wartość  przyjęta  do  ustalenia 

ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz pomocy publicznej 

udzielonej  na  podstawie  odrębnych  przepisów.  Zgodnie  z  art.  90  ust.  2  ustawy  Pzp 

obowiązek  wykazania,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  spoczywa  na  wykonawcy. 

Stosownie  do  art.  90  ust.  3  ustawy  Pzp  Zamawiający  odrzuca  ofertę  wykonawcy,  który  nie 

złożył  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  z  dostarczonymi  dowodami 

potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.  

Na  wstępie  podkreślić  należy,  że  rozstrzygając  sprawę  w  kontekście  przywołanych 

wyżej  przepisów  Izba  bada  nie  tyle  samą  cenę  oferty,  co  czynność  Zamawiającego 

polegającą  na  ocenie  złożonych  przez  wykonawcę  wyjaśnień  i  prawidłowość  czynności 

odrzucenia oferty tego wykonawcy. Przedmiotem odwołania może być bowiem czynność lub 

zaniechanie  zamawiającego  (art.  180  ust.  1  ustawy  Pzp).  Zatem  rozstrzygnięcie 

przedmiotowej sprawy wymagało odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie przedmiotowych 

wyjaśnień  ocena  dokonana  przez  Zamawiającego  i  wyartykułowana  w  uzasadnieniu 

odrzucenia  oferty  była  uprawniona.  Tym  samym  podstawą  rozstrzygnięcia  Izby  nie  mogły 

być podnoszone przez Przystępującego na rozprawie okoliczności, które dotyczą co prawda 

ceny  zaoferowanej  przez  Odwołującego,  ale  nie  stały  się  podstawą  faktyczną  czynności 

dokonanej  przez  Zamawiającego.  Przystępujący  wskazał  na  błędny  w  jego  ocenie  sposób 

kalkulacji  ceny  (nieprzedstawienie  w  wyjaśnieniach  kosztów  poszczególnych  elementów 

zamówienia  powiększonych  o  zysk  i  podatek  VAT),  jednak  analogicznych  zarzutów  wobec 

złożonych  wyjaśnień  nie  poczynił  Zamawiający,  w  związku  z  tym  nie  mogły  one  stać  się 

przedmiotem  odwołania,  a w konsekwencji  przedmiotem  rozstrzygnięcia  Izby.  Nie  jest 

bowiem  zadaniem  Izby  ogólne  weryfikowanie  zaoferowanej  ceny,  z  uwzględnieniem 

wszystkich aspektów i okoliczności (jest to zadanie Zamawiającego), a wyłącznie ustalenie, 

czy  czynność  Zamawiającego,  w świetle  przedstawionego  przez  niego  uzasadnienia,  była 

prawidłowa. W związku z powyższym nie sposób podzielić stanowiska Przystępującego, że 

nie  ma  znaczenia,  czy  wskazywane  przez  niego  okoliczności  były  ustalone 

i zakomunikowane wykonawcy przez Zamawiającego. Wskazać przy tym należy na treść art. 

92  ust.  1  pkt  2  ustawy,  zgodnie  z którym  niezwłocznie  po  wyborze  najkorzystniejszej  oferty 

zamawiający  zawiadamia  wykonawców,  którzy  złożyli  oferty,  m.in.  o wykonawcach,  których 

oferty  zostały  odrzucone,  podając  uzasadnienie  faktyczne  i  prawne.  To  na  podstawie 

informacji  przekazanej  zgodnie  z art.  92  ust.  1  pkt  2  ustawy  Pzp  wykonawca  po  pierwsze 

podejmuje decyzję, czy skorzystać ze środków ochrony prawnej, a po drugie – jakie zarzuty 

sformułować w odwołaniu i w jaki sposób polemizować ze stanowiskiem zamawiającego. Nie 

mogą  być  więc  podstawą  rozstrzygnięcia  Izby  okoliczności,  które  nie  były  podstawą 

faktyczną odrzucenia oferty Odwołującego i nie zostały mu zakomunikowane  zgodnie z art. 

92  ust.  1  pkt  2  ustawy  Pzp,  a zostały  sformułowane  dopiero  w  toku  postępowania 

odwoławczego przez uczestnika tego postępowania.  

Odnosząc  się  do  wyjaśnień  złożonych  przez  Odwołującego  Izba  stwierdziła,  że 

okoliczności  przedstawione  przez  Zamawiającego  w  uzasadnieniu  faktycznym  odrzucenia 

oferty  nie  uprawniają  do  tezy,  że  Odwołujący  zaoferował  rażąco  niską  ceny  w  stosunku  do 

przedmiotu zamówienia.

Głównym  argumentem  przedstawionym  przez  Zamawiającego,  który  ma  –  jego 

zdaniem – potwierdzać, że cena oferty Odwołującego jest rażąco niska, jest przedstawienie 

przez  niego  kalkulacji  ceny  z  uwzględnieniem  płacy  minimalnej  obowiązującej  w  2016  r. 

W ocenie  Izby  okoliczność  ta  w  żaden  sposób  nie  może  potwierdzać  zaoferowania  rażąco 

niskiej  ceny.  Nie  jest  bowiem  niczym  niewłaściwym  przedstawienie  przez  wykonawcę 

sposobu kalkulacji ceny z uwzględnieniem płacy minimalnej obowiązującej w dacie składania 

oferty,  nawet  w  sytuacji,  gdy  czas  realizacji  zamówienia  dotyczy  w  większości  roku 

przyszłego.  Oczywiste  jest,  że  sporządzając  ofertę  oraz  składając  wyjaśnienia  wykonawca 

nie  znał  wysokości  przyszłej  płacy  minimalnej,  nie  wiadomo  więc,  jaka  kwota  powinna  być 

przez  niego  zaprezentowana  jako  podstawa  kalkulacji  ceny.  Odpowiedzi  na  to  pytanie  nie 

znał  również  Zamawiający  podczas  rozprawy,  stwierdzając  jedynie,  że  powinna  być  ona 

wyższa  niż  obowiązująca  w  2016  r.  Wobec  powyższego  nie  sposób  wymagać  od 

wykonawcy, aby przedstawił sposób kalkulacji ceny  z uwzględnieniem nieznanej  wysokości 

płacy  minimalnej.  Powyższej  oceny  nie  zmienia  fakt,  że  zgodnie  z  punktem  XII.3  SIWZ 

wykonawca  powinien  uwzględnić  koszty  wzrostu  płacy  minimalnej.  W  świetle  powyższego 

postanowienia  i  wobec  braku  wiedzy  o  konkretnej  wysokości  płacy  minimalnej  w  przyszłym 

roku  za  wystarczające  należy  uznać,  że  cena  oferty  obejmuje  rezerwę,  z której  przyszły 

wzrost  może  być  sfinansowany  Biorąc  pod  uwagę  zysk  zakładany  przez  Odwołującego  nie 

sposób uznać, że zaoferowana przez niego cena jest rażąco niska z powodu przedstawienia 

w  wyjaśnieniach  kalkulacji  kosztów  pracy  uwzględniającej  aktualną  płacę  minimalną. 

Dodatkowo,  mimo  że  w  przypadku  niniejszego  zamówienia  nie  znajdzie  zastosowania 

regulacja  art.  142  ust.  5  ustawy  Pzp  (umowa  nie  będzie  zawarta  na  okres  dłuższy  niż  12 

miesięcy),  to  należy  zwrócić  uwagę  na  postanowienie  §17  ust.  2  wzoru  umowy,  zgodnie 

z którym  możliwa  będzie  zmiana  umowy  m.in.  w  przypadku  zmiany  w  przepisach 

ustawowych  i  aktach  wykonawczych  albo  wewnętrznych  regulacji  MON  związanych 

z przedmiotem  zamówienia,  które  nastąpiły  po  dniu  zawarcia  umowy.  W  ocenie  Izby 

powyższe postanowienie mogło wprowadzić wykonawcę w błąd co do możliwości waloryzacji 

wynagrodzenia  w  przypadku  zmiany  płacy  minimalnej.  Literalne  brzmienie  tego 

postanowienia  mogło  bowiem  sugerować,  że  określenie  związanych  z  przedmiotem 

zamówienia  odnosi  się  do  wewnętrznych  regulacji  MON,  zwłaszcza  że  nie  wiadomo, jakich 

to przepisów ustawowych lub aktów wykonawczych związanych z przedmiotem zamówienia 

mogłaby  dotyczyć  ewentualna  zmiana  wpływająca  na  konieczność  zmiany  umowy 

w stosunku do treści oferty. 

Nie  sposób  również  uznać  za  uzasadniającą  odrzucenie  oferty  Odwołującego 

podniesioną  przez  Zamawiającego  okoliczność,  że  Wykonawca  przyjął  jednak  taką  samą 

wydajność  dla  wszystkich  etatów,  co  biorąc  pod  uwagę  zatrudnienie  12  osób 

z umiarkowanym  stopniem  niepełnosprawności  budzi  wątpliwości  dotyczące  utrzymania 

wydajności  na  zakładanym  poziomie.  Jednocześnie  Zamawiający  stwierdził,  że  nie 

kwestionuje zatrudnienia na poziomie 20 osób (…). Z jednej strony Zamawiający stwierdził, 

ż

e  w  jego  ocenie  wydajność  pracy  osób  niepełnosprawnych  jest  mniejsza,  z  drugiej  –  nie 

tylko  nie  zarzucił,  że  w  związku  z  tym  powinna  być  przewidziana  większa  liczba 

pracowników,  ale  wprost  stwierdził,  że  nie  kwestionuje  przyjętego  przez  wykonawcę  stanu 

zatrudnienia.  Nie  wiadomo  przy  tym,  w  czym  Zamawiający  upatruje  mniejszej  wydajności 

pracowników  niepełnosprawnych  nie  znając  przyczyn  niepełnosprawności  i  ich  wpływu  na 

czynności  wykonywane  przy  realizacji  zamówienia.  Określona  niepełnosprawność  nie  musi 

wpływać na wydajność czynności, do wykonywania których dana osoba będzie zatrudniona. 

Z  kolei  na  rozprawie  Zamawiający  wskazał  na  dodatkowe  koszty  pracy  osób 

niepełnosprawnych, wynikające gwarantowanej przepisami prawa ochrony tych osób, czego 

jednak  nie  wskazał  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty.  Niezależnie  od  tego  nie  ulega 

wątpliwości, że koszty pracy osób niepełnosprawnych są niższe z uwagi na dofinansowanie 

z PFRON. 

Odnosząc się do sformułowanego przez Zamawiającego zarzutu, że Odwołujący nie 

załączył  do  wyjaśnień  żadnych  dowodów,  stwierdzić  należy,  że  obowiązek  ten  dotyczy 

sytuacji  powołania  się  na  okoliczności,  w przypadku  których  możliwe  jest  przedłożenie 

obiektywnych,  zewnętrznych  dowodów.  Wyjaśnienia  mogą  jednak  dotyczyć  takich 

okoliczności,  w  przypadku  których  złożenie  dodatkowych  dowodów  nie  jest  niezbędne, 

a samo  oświadczenie  wykonawcy  czy  przedstawienie  przyjętych  przez  niego  do  kalkulacji 

ceny  założeń  jest  wystarczające  do  oceny  prawidłowości  tej  kalkulacji.  Odwołujący  podał 

w wyjaśnieniach  przyjęte  przez  siebie  założenia  co  do  stanu  zatrudnienia  niezbędnego  do 

realizacji zamówienia i wynagrodzenia tych osób, co umożliwia zweryfikowanie po pierwsze, 

czy  przewidywany  stan  zatrudnienia  pozwoli  zrealizować  zamówienie,  po  drugie,  czy  cena 

obejmuje  zgodne  z  przepisami  prawa  wynagrodzenia  personelu.  Podkreślić  należy,  że 

Zamawiający  nie  określił  wymagań  dotyczących  liczby  osób  mających  wykonywać 

zamówienie,  zatem  dane  dotyczące  tej  liczby  są  indywidualnym  założeniem  wykonawcy 

pozwalającym  zweryfikować  realność  ceny  oferty.  Nie  są  to  więc  okoliczności,  które 

wymagają  potwierdzenia  dowodami,  liczebność  personelu  jest  bowiem  założeniem 

wykonawcy,  a  minimalna  wysokość  tego  wynagrodzenia,  jak  również  wysokość 

dofinansowania  kosztów  pracy  osób  niepełnosprawnych,  jest  określona  przepisami  prawa. 

Zamawiający  nie  kwestionował  przyjętej  do  obliczeń  liczebności  personelu,  a  Odwołujący 

wykazał,  że  cena  oferty  pozwala  sfinansować  wydatki  na  wynagrodzenia  dla  tych  osób. 

Zatem  nieprzedłożenie  dowodów  w  tej  sytuacji  nie  może  stanowić  o  wadliwości  wyjaśnień, 

nie wiadomo nawet, jakich dowodów Zamawiający oczekiwał.  

Wobec powyższego należy stwierdzić, że główny argument przemawiający, zdaniem 

Zamawiającego,  za  odrzuceniem  oferty  Odwołującego,  nie  zasługuje  na  uwzględnienie. 

Biorąc  pod  uwagę,  że  na  cenę  przedmiotu  zamówienia  w  większości  składają  się  koszty 

pracy (okoliczność przyznana przez Zamawiającego, który w uzasadnieniu odrzucenia oferty 

stwierdził:  Podstawowym  kosztem  w  tym  zakresie  są  koszty  osobowe  ponoszone  na 

realizację  usługi)  pozostałe  kwestie  podnoszone  przez  Zamawiającego  nie  mogą  mieć 

rozstrzygającego znaczenia i same w sobie przesądzać o zaoferowaniu rażąco niskiej ceny. 

Niezależnie  od  powyższego  nieuprawnione  –  zdaniem  Izby  –  jest  twierdzenie 

Zamawiającego,  że  oszczędnościach  związanych  z  „usprzętowieniem”  trudno  uznać  za 

wiarygodne,  gdyż  w  znacznej  mierze  wykorzystanie  sprzętu  mechanicznego  przy  realizacji 

prac na terenach utwardzanych, było wymagane w opisie przedmiotu zamówienia. Zauważyć 

bowiem  należy,  że  postanowienia  SIWZ  w  pewnym  zakresie  pozostawiały  wyborowi 

wykonawcy sposób wykonania zamówienia (np. pkt III.1 załącznika nr 1 do SIWZ: Codzienne 

ręczne  lub  mechaniczne  zamiatanie  chodników,  dróg  i  powierzchni  utwardzonych 

wykazanych  w  załączniku  do  SIWZ  nr  2a  „Zestawienie  powierzchni  utwardzonych  do 

utrzymania porządku), co wpłynie na wysokość ponoszonych kosztów. 

Dodatkowo wskazać należy, że złożone wyjaśnienia i kwestię potwierdzenia przez nie 

realności  ceny  należy  oceniać  w kontekście  okoliczności  przedmiotowego  postępowania. 

Trzeba mieć więc na uwadze, że cena oferty jest wyższa od wartości szacunkowej części 2 

zamówienia  powiększonej  o  podatek  VAT  oraz  od  kwoty,  jaką  Zamawiający  zamierza 

przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia.  Co  więcej,  cena  oferty,  która  została  przez 

Zamawiającego  uznana  za  prawidłową  i  wybrana  jako  najkorzystniejsza,  jest  zaledwie 

o 9.980,63  zł  wyższa  od  ceny  oferty  Odwołującego.  Podkreślić  należy,  że  Zamawiający, 

udzielając  w  dniu  13  maja  2016  r.  wyjaśnień  do  SIWZ  poinformował,  że  Zamawiający 

w pracach na szacunkiem zamówienia kierował się zapisami art.32-34 ustawy Pzp i ustalił je 

z  należytą  starannością.  Skoro  więc  Zamawiający  prawidłowo  oszacował  wartość 

zamówienia, to należy założyć, że jest ona odzwierciedleniem cen rynkowych, zatem trudno 

oczekiwać  od  wykonawcy  wykazania  bardzo  szczególnych  okoliczności,  bo  brak  jest 

podstaw  żeby  zakładać,  że  cena  oferty  została  w  jakiś  wyjątkowy  sposób  obniżona. 

Podstawy  do  takiego  założenia  nie  daje  również  fakt,  że  cena  kolejnej  oferty  była  jedynie 

minimalnie wyższa. W takich okolicznościach, nawet  w sytuacji, gdy w świetle przepisu art. 

90 ust. 1 ustawy Pzp Zamawiający był zobowiązany przeprowadzić procedurę wyjaśniającą 

ze  względu  na  średnią  arytmetyczną  złożonych  ofert,  za  prawidłowe  należy  uznać 

wyjaśnienia, które potwierdzają możliwość wykonania przedmiotu zamówienia i wskazują na 

sprzyjające  temu  czynniki,  nawet  bez  udowodnienia  nadzwyczajnych  okoliczności.  Biorąc 

pod  uwagę  wartość  zamówienia  i  kwotę,  jaką  Zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na 

realizację  zamówienia  trudno  bowiem  stwierdzić,  że  cena  oferty  została  nadzwyczajnie 

obniżona.  Nie  można  również  wykluczyć,  że  różnica  między  ceną  oferty  a  średnią 

arytmetyczną  pozostałych  ofert  została  zawyżona  przez  zaoferowanie  przez  niektórych 

wykonawców  cen  wygórowanych,  nastawionych  na  osiągnięcie  dużego  zysku.  Obciążenie 

wykonawcy  ciężarem  dowodu  (art.  90  ust.  2  ustawy  Pzp)  nie  może  prowadzić  do  tego,  że 

wykonawca,  który  zaoferował  cenę,  którą  w okolicznościach  sprawy  należy  uznać  za 

mieszczącą się  w granicach cen rynkowych, traci możliwość uzyskania zamówienia, bo nie 

wykazuje ekstraordynaryjnych okoliczności pozwalających obniżyć cenę. W takiej sytuacji za 

wystarczające  należy  uznać  okoliczności,  które  sprzyjają  optymalizacji  kosztów  (chociażby 

takie,  jak  całkowite  usprzętowienie,  bliską  odległość  bazy  magazynowo-materiałowej, 

zaplecza  warsztatowo-serwisowego,  posiadanie  oddziału  w  Szczecinie,  realizacja  innych 

kontraktów  w  pobliskich  miejscowościach,  posiadanie  grupy  interwencyjnej).  O  ile  nie  są  to 

okoliczności, które same w sobie pozwalałyby usprawiedliwić nadzwyczajne obniżenie ceny, 

jako że mogą one dotyczyć również innych wykonawców, to niewątpliwie są okolicznościami 

stanowiącymi sprzyjające warunki, pozwalającymi na redukcję kosztów.  

Wobec  powyższego  należy  stwierdzić,  że  Zamawiający  naruszył  –  w  stopniu 

mającym wpływ na wynik postępowania – przepisy art. 90 ust. 3 i 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp, 

a w konsekwencji również art. 7 ust. 1 ustawy Pzp, w związku z czym odwołanie podlegało 

uwzględnieniu stosownie do przepisu art. 192 ust. 2 ustawy Pzp. 

Odwołanie  nie  zasługuje  na  uwzględnienie  w  zakresie,  w  jakim  dotyczy  części 

4 zamówienia. W odniesieniu do tej części Odwołujący jedynym sformułowanym kompletnie 

zarzutem,  z  określeniem  jego  podstaw  faktycznych,  był  zarzut  dotyczący  niezasadnego 

wezwania do wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp. Zarzut taki należy jednak uznać 

za  podniesiony  po  upływie  terminu  na  wniesienie  odwołania,  termin  na  jego  podniesienie 

zaczął  bowiem  biec  z  dniem  przesłania  wezwania  do  wyjaśnień,  co  miało  miejsce  27  lipca 

2016 r. Tym samym przedmiotowy zarzut, jako podniesiony po terminie, nie mógł być przez 

Izbę rozpoznany merytorycznie. Brak jest natomiast w świetle treści odwołania podstaw, aby 

uczynić przedmiotem rozstrzygnięcia Izby kwestię oceny złożonych wyjaśnień w odniesieniu 

do  części  4,  Odwołujący  bowiem  nie  sformułował  w  tym  zakresie  zarzutu,  w  szczególności 

nie  wskazał  żadnych  okoliczności  faktycznych,  ograniczając  się  do  informacji,  że  mimo 

niezasadnego wezwania złożył wyjaśnienia. Powyższego stanowiska nie może zmienić fakt, 

ż

e  treść  wyjaśnień  oraz  uzasadnienie  faktyczne  odrzucenia  oferty  w  odniesieniu  do  obu 

części  były  analogiczne,  Odwołujący  bowiem  w  treści  odwołania  nie  odesłał  nawet  do 

zarzutów  podniesionych  w  zakresie  części  2,  a  Izba  nie  może  –  dostrzegając  nawet 

podobieństwo sytuacji w obu częściach postępowania – uzupełniać zarzutów w zastępstwie 

Odwołującego.  Podkreślić  należy,  że  zakres  rozstrzygnięcia  Izby,  zgodnie  z  art.  192  ust.  7 

ustawy  Pzp,  wyznacza  treść  odwołania  –  kwestionowana  w  nim  czynność,  oraz  przede 

wszystkim podniesione zarzuty. Zgodnie  z treścią tego przepisu, Izba nie może orzekać co 

do  zarzutów,  które  nie  były  zawarte  w  odwołaniu.  Zatem  zarzuty  odwołania  muszą  być 

skonkretyzowane,  a  treść  i  zakres  zarzutu  wyznaczają  okoliczności  faktyczne,  w  których 

Odwołujący upatruje niezgodności z przepisami ustawy. Z powyższych względów nie sposób 

uznać,  że  odwołanie  zawiera  zarzuty  dotyczące  oceny  wyjaśnień  przez  Zamawiającego, 

czego  nie  zmienia  fakt  wskazania  w  petitum  odwołania  jako  naruszonych  przepisów  prawa 

art.  89  ust  1  pkt  4  w  zw.  z  art.  90  ust.  3  ustawy  Pzp,  jak  bowiem  wskazał  Sąd  Okręgowy 

w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2009 r. sygn. akt. X Ga 110/09, o tym jakie twierdzenia 

lub  zarzuty  podnosi  strona  w  postępowaniu  nie  przesądza  proponowana  przez  nią 

kwalifikacja prawna, ale  okoliczności faktyczne  wskazane przez tę stronę. Jeśli  więc strona 

nie  odwołuje  się  do  konkretnych  okoliczności  faktycznych,  to  skład  orzekający  nie  może 

samodzielnie ich wprowadzić do postępowania tylko dlatego, że można je przyporządkować 

określonej, wskazanej w odwołaniu kwalifikacji prawnej.

W  związku  z  powyższym  odwołanie  z  zakresie  zarzutów  dotyczących  części 

4 podlegało oddaleniu. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

ustawy  Pzp  oraz  w  oparciu  o  przepisy  §  3  pkt  1  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów 

z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz 

rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania  (Dz.  U.  Nr  41, 

poz. 238).  

Przewodniczący:      ……………….