KIO 1566/18 WYROK dnia 24 sierpnia 2018 r.

Sygn. akt: KIO 1566/18 

WYROK 

 z dnia 24 sierpnia 2018 r.    

Krajowa Izba Odwoławcza  -  w składzie: 

Przewodniczący:      Katarzyna Odrzywolska  

Członkowie:   

Emilia Garbala 

Aneta Mlącka 

Protokolant:  

Norbert Sierakowski 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. w Warszawie 

odwołania wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  6  sierpnia  2018  r.  przez  wykonawców 

wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  Kapsch  Road  Services  Sp.  z  o.o.  

02-822  Warszawa,  ul.  Poleczki  35;  Egis  Projects  Polska  Sp.  z  o.o.  00-113  Warszawa,  

ul. Emilii Plater 53 

w 

postępowaniu  prowadzonym  przez  Zamawiającego:  Główny  Inspektorat  Transportu 

Drogowego 00-807 Warszawa, Al. Jerozolimskie 94 

przy  udziale  wykonawcy  Intertoll  Construction  Sp.  z  o.o.  80-

125  Gdańsk,  

ul.  Kartuska  314, 

zgłaszającego  swoje  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  

po stronie zamawiającego 

orzeka: 

oddala odwołanie, 

kosztami postępowania w wysokości 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych 

i  zero  gros

zy)  obciąża  Odwołującego  –  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  

o  udzielenie  zamówienia:  Kapsch  Road  Services  Sp.  z  o.o.  02-822  Warszawa,  

ul.  Poleczki  35;  Egis  Projects  Polska  Sp.  z  o.o.  00-113  Warszawa,  ul.  Emilii  

Plater 53, i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście 

tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Odwołującego  –  wykonawców 

wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  Kapsch  Road  Services  

Sp.  z  o.o.  02-822  Warszawa,  ul.  Poleczki  35;  Egis  Projects  Polska  Sp.  z  o.o. 

00-113 Warszawa, ul. Emilii Plater 53 

tytułem wpisu od odwołania. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień 

publicznych  (t.  j.  Dz.  U.  z  24  sierpnia  2017  r.,  poz.  1579  ze  zm.)  na  niniejszy  wyrok  

w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia  - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.  

Przewodniczący:   …………………………… 

Członkowie:  

…………………………… 

…………………………… 

Sygn. akt: KIO 1566/18 

U z a s a d n i e n i e 

Postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  prowadzone  w  trybie  przetargu 

nieograniczonego  pn. 

„Świadczenie  usługi  Manualnego  Poboru  Opłaty  za  przejazd  i  usługi 

Manualnego  Systemu  Poboru  Opłat  na  odcinku  Autostrady:  A2  Konin  -  Stryków  oraz  A4 

Wrocław  -  Sośnica“,  znak  sprawy:  BDG.ZPB.230.16.2018,  (dalej  „Postępowanie”  

lub „Zamówienie”) zostało wszczęte ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 

pod  numerem:  2018/S  082-184207  w  dniu  27  kwietnia  2018  r.  przez 

Główny  Inspektorat 

Transportu  Drogowego  00-807  Warszawa,  Al.  Jerozolimskie  94  (zwany  dalej: 

„zamawiającym”).  

W  dniu  6  sierpnia 

2018  r.  wykonawcy  wspólnie  ubiegający  się  o  udzielenie 

zamówienia:  Kapsch  Road  Services  Sp.  z  o.o.  02-822 Warszawa,  ul.  Poleczki  35;  Egis 

Projects  Polska  Sp.  z  o.o.  00-113  Warszawa,  ul.  Emilii  Plater  53  (zwani  dalej 

„odwołującym”)  wnieśli  odwołanie  wobec  niezgodnych  z  przepisami  ustawy  z  dnia  

29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  24  sierpnia  2017  r.,  poz. 

1579  ze  zm.) 

–  dalej  „ustawa  Pzp”  czynności  zamawiającego,  podjętej  w  Postępowaniu, 

polegającej na błędnym oszacowaniu wartości przedmiotu zamówienia. 

Odwołujący  zarzucił  zamawiającemu  obrazę  art.  32  ust.  1  ustawy  Pzp,  poprzez 

niedochowanie  należytej  staranności  wymaganej  od  zamawiającego  i  tym  samym  błędne 

oszacowanie wartości przedmiotu zamówienia, poprzez brak uwzględnienia obowiązujących 

cen i aktualnych realiów panujących na rynku polskim. 

Wskazując  powyższe  odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  w  całości 

po

przez  nakazanie  zamawiającemu,  w  trybie  art.  192  ust.  3  pkt  1  ustawy  Pzp,  dokonanie 

ponownego szacunku  wartości  przedmiotu  zamówienia  w  oparciu  o aktualnie obowiązujące 

ceny  i  z  uwzględnieniem  realiów  rynkowych  oraz  zwiększenie  kwoty  przeznaczonej  na 

sfina

nsowanie zamówienia, a z ostrożności, jedynie w przypadku, gdyby zwiększenie kwoty 

do  poziomu  wynikającego  z  nowego,  prawidłowego  oszacowania  wartości  okazało  się 

obiektywnie  niemożliwe  -  unieważnienia  postępowania  na  podstawie  art.  93  ust.  1  pkt  7 

ustawy Pzp.   

Podnosząc powyższe odwołujący wskazał, że 27 lipca 2018 r. miało miejsce otwarcie 

ofert, na którym zamawiający m.in. podał kwotę jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie 

zamówienia.  Zgodnie  z  przekazanymi  danymi,  udostępnionymi  tego  samego  dnia  na  jego 

stronie internetowej, 

kwota ta w ramach zamówienia podstawowego wynosi łącznie - 133 210 

000  zł.  brutto,  w  podziale  na  poszczególne  części  zamówienia:  Część  I  przedmiotu 

zamówienia - 55 670 000 zł brutto, Część II przedmiotu zamówienia - 77 540 000 zł brutto.  

W  ramach  prawa  opcji  zamawiający  przeznaczył  łącznie  790  000  zł.  brutto,  w  podziale  

na  poszczególne  części  zamówienia:  Część  l  przedmiotu  zamówienia:  330  000  zł  brutto, 

Część II przedmiotu zamówienia: 460 000 zł brutto. 

W przedmiotowym Postępowaniu na zakres objęty Częścią I przedmiotu zamówienia 

wpłynęły dwie oferty, tj. oferta odwołującego opiewająca na łączną kwotę 77 285 481, 75 zł 

brutto  oraz  oferta  Intertoll  Construcion  Sp.  z  .o.o.,  której  cena  brutto  podana  podczas 

otwarcia  ofert  to  54  6

51  322,  46  zł,  a  w  rzeczywistości  zgodnie  z  formularzem  oferty 

opiewająca na łączną kwotę 55 389 853,32 zł. 

Na  zakres  objęty  Częścią  II  przedmiotu  zamówienia  wpłynęła  jedna  oferta,  należąca  

do Odwołującego. 

Dnia  1  sierpnia  2018  r.  odwołujący  otrzymał  protokół  z  postępowania,  w  którym 

uwidoczniona  została  wartość  szacunkowa  zamówienia,  która  określona  została  na  kwotę  

108 396 468,80 zł, z czego Część I przedmiotu zamówienia opiewa na kwotę 45 286 310, 30 

zł (w tym opcja: 268 363, 32 zł), Część II przedmiotu zamówienia na kwotę 63 110 158, 49 zł  

(w tym opcja: 373 986, 12 zł). 

W dalszej części odwołania wywodził, że zgodnie ze specyfiką stosunków prawnych 

powstających  w  ramach  postępowania  o  zamówienie  publiczne  prowadzonego  w  trybie 

przetargu  nieograniczone

go,  z  chwilą  ogłoszenia  o  postępowaniu  powstaje  po  stronie 

wykonawców  uprawnienie  do  złożenia  ofert,  a  po  stronie  zamawiającego  obowiązek 

dokonania  kwalifikacji  wykonawców  na  podstawie  złożonych  wniosków  i  wyboru  oferty 

najkorzystniejszej  spośród  ofert  złożonych  przez  zakwalifikowanych  wykonawców. 

Wszczęcie  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  jest  równoznaczne  bowiem 

ze  zobowiązaniem  się  zamawiającego  do  zawarcia  umowy  z  wykonawcą,  którego  oferta 

będzie  ofertą  najkorzystniejszą  zgodnie  z  procedurą  udzielania  zamówień,  a  takiemu 

wykonawcy  przysługuje  w  stosunku  do  zamawiającego  roszczenie  o  zawarcie  umowy 

wyrażające się również w możliwości żądania wydania przez sąd orzeczenia, o którym mowa 

w  art.  64  kodeksu  cywilnego. 

Postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  należy 

uznać  za  przyrzeczenie  publiczne  zawarcia  umowy,  od  którego  można  być  zwolnionym 

jedynie  w  przypadku  zaistnienia  ustawowo  określonych  przesłanek.  Z  uwagi  na  powyższy 

charakter  stosunku  prawnego  powstałego  z  chwilą  wszczęcia  postępowania,  pomiędzy 

zamawiającymi 

a 

wykonawcami, 

zobowiązanie 

zamawiającego 

polega 

także  

na  odpowiednim  przygotowaniu  postępowania,  tj.  między  innymi  na  zebraniu  odpowiednich 

informacji o przedmiocie zamówienia, przeprowadzeniu niezbędnych kalkulacji, zapewnienia 

sobie  środków  do  sfinansowania  zamówienia  przed  wszczęciem  postępowania  i  na  tej 

podstawie  powzięciu  decyzji  o  ogłoszeniu  postępowania.  Z  tych  powodów  ustawodawca 

dokonał  rygorystycznej  regulacji  przesłanek  unieważnienia  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia publicznego, przy czym interpretacja tych przesłanek powinna być dokonywana 

w  sposób  ścisły  przy  zachowaniu  prymatu  wykładni  gramatycznej  i  celowościowej. 

Udowodnienie, że dokonanie unieważnienia postępowania ma swoje podstawy normatywne  

i  fak

tyczne,  spoczywa  zawsze  na  zamawiającym,  który  powinien  je  wykazać  w  sposób 

jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Z uwagi, że przedmiotowe Postępowanie nie zostało 

jeszcze  zakończone  i  zamawiający  nie  podjął  decyzji  co  do  wyboru  lub  odrzucenia 

poszczególnych  ofert  oraz  nie  została  zawarta  umowa  o  zamówienie  objęte  niniejszym 

Postępowaniem,  Zamawiający  powinien  dążyć  do  konwalidowania  podjętych  w  toku 

Postępowania czynności niezgodnych z przepisami ustawy Pzp. 

Zgodnie  z  art.  32  ust.  1  ustawy  Pzp 

obowiązkiem  zamawiającego  jest  prawidłowe 

oszacowanie wartości przedmiotu zamówienia. Należyta staranność oznacza, że wyliczenie 

tej  wartości  powinno  obejmować  wszystkie  koszty  i  uwzględniać  wszystkie  aktywności 

danego  wykonawcy  przy  realizacji  zamówienia.  Właściwy  szacunek  jest  istotny  nie  tylko  

ze  względów  proceduralnych,  a  więc  decydujących  o  kwestii  stosowania  przepisów  ustawy 

Pzp, 

ale  także  dla  oceny  wystąpienia  rażąco  niskiej  ceny  w  chwili  dokonywania  oceny 

złożonych  ofert.  Obowiązującą  zasadą  jest,  iż  Zamawiający  celem  oszacowania  wartości 

zamówienia dokonuje rozeznania rynku, nie powinien dla oszacowania wartości przyjmować 

najniższej wyceny, lecz  posłużyć się średnią cen uzyskanych tą metodą. Powinien też brać 

pod  uwagę  możliwie  szeroki  zakres  czynności,  jakie  będzie  należało  wykonać  w  ramach 

realizacji zamówienia, a które powodują wzrost kosztów po stronie wykonawcy. W praktyce 

istnieje  kilka  sposobów  dokonywania  szacowania  wartości  zamówienia.  Możliwe  jest 

przeprowadzenie  rozeznania  rynku,  np.  drogą  mailową,  oszacowanie  wartości  zamówienia 

na  podstawie  poprzednio  udzielonego  zamówienia  obejmującego  identyczny  przedmiot  

(o  ile  ceny  stosowane  poprzednio  pozostają  aktualne  i  rynkowe)  lub  posłużenie  

się  profesjonalnie  sporządzonym  kosztorysem.  Zawsze  należy  mieć  na  względzie 

adekwatność  danej  metody  szacowania  do  konkretnego  przedmiotu  zamówienia,  a  także 

wziąć  pod  uwagę  okoliczności  konkretnego  przypadku.  Tymczasem  zamawiający  nie 

uwzględnił  aktualnych  cen  oraz  nie  oparł  się  na  realiach  rynkowych.  Wskazać  należy,  

że obsługa Manualnego Poboru Opłat w chwili obecnej jest w Polsce świadczona, dlatego też 

z

amawiający miał możliwość zweryfikowania kosztów świadczenia tego rodzaju usług, czego 

w  ocenie  o

dwołującego  nie  uczynił.  Gdyby  bowiem  to  zrobił,  wartość  szacunkowa 

zamówienia z całą pewnością określona zostałaby na inną, wyższą kwotę. Z uwagi na brak 

definicji  należytej  staranności  w  ustawie  Pzp,  zgodnie  z  jej  art.  14  zastosowanie  znajdą 

przepisy  art.  355  kodeksu  cywilnego

,  zgodnie  z  którym  dłużnik  obowiązany  jest  do 

staranności  ogólnie  wymaganej  w  stosunkach  danego  rodzaju,  a  którą  to  staranność 

rozpatruje  się  w  zakresie  prowadzonej  przez  niego  działalności  gospodarczej  przy 

uwzględnieniu  zawodowego  charakteru  tej  działalności.  Wskazać  w  tym  miejscu  należy,  

że  umowa  o  zamówienie  publiczne  ma  charakter  umowy  wzajemnej,  gdzie  wykonawca  

i zamawiający są względem siebie zarówno dłużnikiem, jak i wierzycielem. W związku z tym, 

zamawiający  również  ma  obowiązek  przy  podejmowanych  przez  niego  czynnościach  

na  każdym  etapie  postępowania,  a  więc  także  na  etapie  przed  podpisaniem  umowy 

dochować  należytej  staranności.  W  ocenie  odwołującego  zamawiający  w  przedmiotowej 

sprawie  nie  sprostał  obowiązkowi  prawidłowego  oszacowania  wartości  przedmiotu 

zamówienia. Biorąc pod uwagę wyjątkowość opisanej instytucji unieważnienia postępowania, 

z

amawiający  winien  więc  w  pierwszej  kolejności  ponownie  dokonać  analizy  zakresu 

przedmiotu zamówienia i tym samym jego wartości z uwzględnieniem realiów rynkowych.  

Nie  ulega  wątpliwości,  że  przedmiot  zamówienia  objęty  Postępowaniem  dotyczy 

złożonego  zakresu  usług  związanego  z  realizacją  skomplikowanych  procesów.  Usługą 

podstawową w realizacji zadania jest pobór Opłaty za Przejazd odcinkami autostrad płatnych 

A2  Konin  - 

Stryków  oraz  A4  Bielany  Wrocławskie  -  Sośnica,  wnoszony  przez  kierowców 

pojazdów  lekkich.  Czynność  ta  realizowana  jest  poprzez  wykwalifikowany  personel, 

przeszkolony do pracy z klientem, w warunkach podwyższonego ryzyka, jakim jest praca na 

autostradzie, tj. na drodze o dopuszczalny

m, najwyższym ograniczeniu prędkości (w pasach 

ruchu pojazdów), od którego to personelu wymagana jest ciągła koncentracja niezbędna do 

zapewnienia  bezpieczeństwa  swojego,  jak  i  użytkowników  autostrady  oraz  spełnienia 

wymaganych przez z

amawiającego wskaźników jakościowych i ilościowych. Proces ten musi 

być  odpowiednio  zaplanowany,  zarządzany  i  poddany  kontroli,  do  czego  niezbędne  jest 

profesjonalne  zaplecze  operacyjne  i  administracyjne,  zapewniające  wszelkie  środki  do 

koordynacji wszystkich zadań realizowanych w Miejscach Poboru Opłat rozłożonych na 100 

(A2)  i  160  (A4)  kilometrowych  odcinkach.  Dodatkowo,  w  celu  zapewnienia  ciągłego  

i  skutecznego poboru opłat, konieczne  jest ciągłe utrzymanie zarówno  systemów  IT,  w  tym 

systemów manualnego poboru opłat, za pomocą których realizowana jest usługa, jak również 

całej  infrastruktury,  w  skład  której,  poza  pasami  i  kioskami  poboru  opłat,  wchodzą  

m.in.  budynki  nadzoru  wraz  zapleczem  socjalnym,  instalacjami  i  wyposażeniem,  drogi 

manewrowe, parkingi dla obsługi, agregaty prądotwórcze, kanalizacje sanitarne, deszczowe  

i  oczyszczalnie  ścieków,  sieci  energetyczne  i  teletechniczne,  tereny  zielone.  Specyfika 

przedmiotowych  usług,  nie  dająca  się  wprost  przełożyć  z  innych  obszarów  biznesowych 

powoduje, że do realizacji powyższych czynności oraz procesów je wspierających niezbędne 

jest posiadanie wykwalifikowanych kadr na każdym szczeblu organizacyjnym, co dodatkowo 

wpływa  na  poziom  skomplikowania  projektu.  Zamawiający  wydaje  się  ma  świadomość 

złożonego  charakteru  procesu,  którego  dotyczy  Postępowanie.  Świadczą  o  tym  m.in. 

załączniki  do  SIWZ  takie  jak  Podręcznik  procesów  biznesowych  MSP  (załącznik  nr  24  

do  SIWZ), 

Procedury  podejmowanych  działań  na  MPO  (załącznik  nr  15  do  SIWZ), 

Zarządzenie  nr  47  GDDKiA  odstąpienie  od  poboru  opłat  na  autostradzie  łub  jej  odcinku 

(załącznik  nr  16  do  SIWZ),  opisujące,  w  jaki  sposób  objęte  Postępowaniem  usługi 

wykonywane  są  dotychczas.  Postępowanie  obejmuje  tymczasem  zakres  usług  szerszy,  

niż  realizowany  w  analogicznym  procesie  dotychczas,  gdyż  szeroko  opisana  Usługa 

Utrzymania  MSPO 

zakładająca  dodatkowo  wysokie  sankcje  za  niedotrzymanie  ustalonych 

poziomów  świadczenia  usługi  (czasy  reakcji  i  czasy  napraw)  nie  znajduje  odzwierciedlenia  

w aktualnej umowie dotyczącej KSPO (vide pkt.6 OPZ Załącznika nr 8 do SIWZ). Ponadto, 

definiując  wymagania  Usługi  Manualnego  Poboru  Opłaty  za  Przejazd,  zamawiający 

zobowiązuje wykonawcę do  posiadania  ustalonych z góry minimalnych kwot kasjerów  (vide 

pkt. 5.10 OPZ

), co w przypadku Stacji Poboru Opłat - SPO – stanowi jednocześnie wartości 

maksymalne, jak również definiując wymagania dotyczące Dostępności Pasów Poboru Opłat 

Wyjazdowych  na  MPO  (vide 

pkt.  9.2  OPZ),  zobowiązujące  wykonawcę  do  otwarcia 

wszystkich  dostępnych  pasów  w  danym  Miejscu  Poboru  Opłat  w  przypadku  wystąpienia 

kolejki  przekraczającej  50  m  na  dowolnym  pasie,  powodując  tym  samym  konieczność 

zapewnienia  przeszkolonych  i  zdolnych  do  obsługi  pojazdów  na  poziomie  określonym  

co  najmniej  w  pkt.  9.1  OPZ  kasjerów,  w  liczbie  umożliwiającej  zapewnienie  pełnej  obsady 

przez  24h/dobę.  Szacując  wartość  zamówienia  objętego  Postępowaniem  powinien  więc 

zestawić  z  należytą  starannością  oczekiwania  wyrażone  w  SIWZ  z  rynkową  wartością  tego 

rodzaju  usług.  Tymczasem  analiza  wybranych  tylko  elementów  usług  objętych  SIWZ 

wskazuje w

yraźnie, że takiej staranności Zamawiający nie dołożył. 

Największy  koszt  realizacji  usług  objętych  Postępowaniem  związany  jest  z  kosztami 

zatrudnienia odpowiednio wykwalifikowanego personelu. Rzetelne wyliczenie kosztów pracy 

powinno  uwzględniać  liczbę  pasów,  liczbę  kiosków,  wymaganą  obsadę  poszczególnych 

miejsc poboru opłat w ciągu całej doby i w ciągu tygodnia. Poza obsadą kiosków wykonawca 

musi zatrudnić m.in. kierowników miejsc poboru opłat, kontrolerów poboru opłat, specjalistów 

z  dziedziny  informatyki

,  techników,  specjalistów  od  utrzymania  i  konserwacji  infrastruktury, 

specjalistów  wsparcia  i  utrzymania  systemów  poboru  opłat,  pracowników  odpowiedzialnych 

za kierowanie ruchem, specjalistów w zakresie ochrony danych osobowych odpowiadających 

za  zgodność  z  przepisami  RODO,  osoby  zarządzające  przedsięwzięciem  na  różnych 

szczeblach,  specjalistów  od  rozliczeń  i  płatności,  obsługę  księgową  oraz  kadrową, 

kontrolerów finansowych, specjalistów od kontroli jakości, pracowników działu dokumentacji. 

Należy  pamiętać,  że  wymienione  wyżej  stanowiska  pracy  nie  mogą  być  obsadzone 

pracownikami  wynagradzanymi  na  poziomie  płacy  minimalnej.  Ponadto,  trzeba  wziąć  pod 

uwagę  aktualną  wysokość  płac  w  tych  kategoriach  pracowniczych  oraz  rynkowe  prognozy 

wzrostu  płac.  Znane  są  aktualne  problemy  z  pozyskaniem  pracowników,  także  tych  

o  niewysokich  kwalifikacjach. 

W  związku  z  tym,  trzeba  m.in.  liczyć  się  z  koniecznością 

opłacania  pracowników  na  stanowiskach  kasjerów  na  poziomie  zbliżonym  do  poziomu  płac  

w  popularnych  sieciach  handlowych. 

Kolejnym  czynnikiem  związanym  z  kosztami  pracy  

i wpływającym na ich wzrost jest wysoka fluktuacja kadr. W związku z tym trzeba uwzględnić 

koszty  odpraw,  jak  i  koszty  rekrutacyjne.  Osobną  kwestię  stanowią  koszty  szkoleń.  Rynek 

usług  polegających  na  poborze  opłaty  za  przejazd  droga  płatną  jest  w  Polsce  wąski.  Stąd, 

ilość pracowników wykwalifikowanych w kierunku świadczenia tego typu usług jest na rynku 

pracy  bardzo  ograniczona.  Dlatego  też,  każdy  z  wykonawców  zamierzający  wykonać 

przedmiot  zamówienia  musi  liczyć  się  z  koniecznością  pokrycia kosztów  szkoleniowych  dla 

nowych pracowników. Elementami składającymi się na koszty osobowe są także dodatki za 

pracę nocną oraz w święta (place poboru opłat muszą pracować w trybie 24/7/365), koszty 

wynikające  z  konieczności,  w  związku  z  nowym  obowiązkiem  ustawowym,  wprowadzenia 

planu kapitałowego, koszty  obowiązkowego w  obecnej sytuacji rynkowej  pakietu świadczeń 

socjalnych (opieka medyczna, ubezpieczenie na życie, szkolenia dodatkowe), prognozowany 

wzrost płac, zakup odzieży roboczej oraz koszty związane z BHP. Uwzględniając powyższe 

założenia  i  oczekiwania  wynikające  z  SIWZ  należy  wskazać,  że  sam  koszt  pracowników 

sięga kwoty w przypadku Części 1 Zamówienia 49 060 503 zł netto, a w przypadku Części 2 

Zamówienia  77  440  039  zł  netto.  Składają  się  na  nią  koszt  zatrudnienia  inkasentów, 

personelu kierowniczego oraz pozostałych pracowników wymienionych powyżej. 

Kolejną istotną pozycją kosztową, którą Zamawiający powinien wziąć pod uwagę, są 

koszty  sprzętu.  Należy  zwrócić  uwagę,  że  SIWZ  nakłada  na  wykonawcę  obowiązek 

uwzględnienia  w  kosztach  zakupu  nowych  terminali  płatniczych  dla  wszystkich  stanowisk 

kasowych  (co  z

amawiający  potwierdził  odpowiadając  na  pytania  zainteresowanych 

wykonawców  w  toku  Postępowania).  Owe  terminale  płatnicze,  akceptujące  jednocześnie 

karty płatnicze i karty flotowe (unikatowe na rynku polskim), muszą zapewnić bezpieczeństwo 

transakcji  karłowych  (zgodność  ze  standardem  bezpieczeństwa  PCI  DSS). W  oszacowaniu 

wartości zamówienia zamawiający powinien również uwzględnić fakt, iż wykonawca wejdzie 

w  okres  użytkowania  sprzętu  w  perspektywie  10-letniej.  Wiąże  się  to  z  koniecznością 

zagwarantowania ciągłości pracy systemu, co nie ogranicza się to tylko do usuwania usterek 

z  wymianą  niezbędnych  części,  ale  wymusza  konieczność  wymiany  kompletnych  urządzeń 

mechanicznych i elektronicznych (np. komputery pasa, detektory pętli indukcyjnych, czytniki 

biletów,  drukarki  biletów,  gilotyny  do  drukarek  biletowych,  kompletny  zestaw  kontroli 

przejazdu).  Zamawiający  również  wydaje  się  powinien  mieć  tego  świadomość,  albowiem  

do SIWZ dołączył (jako Załącznik 3) Zestawienie awarii MSPO w roku 2017. 

Jednocześnie, zamawiający w dokumentacji przetargowej określił wysokie wymagania 

jakościowe  i  związane  z  tymi  wymaganiami  wysokie  sankcje  karne  za  ich  niedotrzymanie.  

W  związku  z  tym,  powinien  także  uwzględnić  w  swych  szacunkach  koszty  po  stronie 

potencjalnego wykonawcy zapewnien

ia tak wysokiej jakości usług. Jako ilustrację wymagań 

w zakresie kar umownych 

wskazał punkt 24.3 z Części IV do SIWZ - Istotne Postanowienia 

Umowy, który statuuje odpowiedzialność wykonawcy na zasadzie ryzyka. 

Kolejną  pozycją,  jaka  powinna  zostać  wzięta  przez  zamawiającego  pod  uwagę  

przy  szacowaniu  wartości  zamówienia,  są  koszty  finansowe  i  ubezpieczeniowe.  

W przedmiotowym zamówieniu dużą rolę odgrywa zarządzanie wpływającymi opłatami. Jest 

to  źródłem  kolejnych,  obowiązkowych  kosztów  do  uwzględnienia  w  kalkulacji.  Koszty 

transakcyjne  wahają  się  od  0,8  do  1,5%  od  kwoty  pobranych  opłat  poprzez  karty  płatnicze 

o

raz  karty  flotowe.  Są  to  koszty,  które  musi  ponieść  wykonawca.  W  oszacowaniu  wartości 

zamówienia  należy  również  uwzględnić  koszt  tzw.  agenta  rozliczeniowego,  czyli  instytucji 

zajmującej się autoryzacjami i rozliczaniem transakcji przy użyciu kart płatniczych. Instytucja 

ta  pośredniczy  pomiędzy  Akceptantem  (punktem  handlowym  bądź  internetowym 

przyjmującym płatności kartą) a Emitentem karty. Agent rozliczeniowy dokonuje autoryzacji, 

czyli  potwierdzenia,  że  osoba  posługująca  się  daną  kartą  jest  uprawniona  do  dokonania 

płatności  (np.  posiada  odpowiednie  środki  na  koncie),  a  także  rozliczania  i  przetwarzania 

transakcji.  Składniki  kosztowe  transakcji  kartą  płatniczą  to  -  wynagrodzenie  agenta 

rozliczeniowego,  interchange  fees 

(trafia  do  banku, który  wydał  kartę),  scheme fees (opłata 

systemowa, 

czyli  przychód  organizacji  kartowych).  Dodatkowe  wynagrodzenie  to  disagio 

płacone  wystawcom  kart  flotowych.  W  tym  miejscu  dla  porównania  roku  2016  oraz  2017 

wskazał,  że  wartość  transakcji  kartami  płatniczymi  wzrosła  o  18%  a  wartość  transakcji 

dokonanych za pomocą kart flotowych wzrosła o 6%. Trzeba mieć na uwadze, że na rynku 

następuje  ciągły  spadek  udziału  płatności  gotówkowych  a  widoczny  jest  wzrost  płatności 

kartami płatniczymi. Obsługa płatności kartami wiąże się ze wzrostem kosztów  wykonawcy. 

Na koszty te wpływa także w sposób oczywisty stały wzrost ruchu. 

Ponadto odwołujący podnosił, że zamawiający wymaga od wykonawcy ubezpieczenia 

na  zdefiniowanym  w  dokumentacji  przetargowej  poziomie  (Załącznik  nr  10  do  SIWZ  - 

Minimalne wymagania ubezpieczenia). A zatem elementem oszacowania wartości musi być 

także  koszt  ubezpieczenia.  Zamawiający  żąda  od  wykonawców  zagwarantowania  bardzo 

szerokiego  zakresu  ubezpieczenia.  Oferta  firm  ubezpieczeniowych  na  taki  zakres  oscyluje 

wokół kwot 1 000 000 zł - 1 400 000 zł na jeden odcinek autostrady (jako dowód przedstawił 

korespondencję prowadzoną z firmą ubezpieczeniową). 

Podsumowanie 

tylko 

powyższych, 

wybranych, 

podstawowych 

elementów 

składających  się  na  przedmiot  zamówienia,  obliczonych  na  bazie  danych  rynkowych, 

przekracza  zarówno  w  przypadku  Części  1  -  A2  oraz  w  przypadku  Części  2  -  A4  wartość 

zamówienia  określoną  przez  zamawiającego,  co  wynika  z  wyliczeń  odwołującego. 

Tymczasem  wymienione  przez  odwołującego  elementy  składające  się  na  kalkulację  ceny 

oferty 

obejmują  jedynie  wybrane,  istotne,  lecz  nie  wszystkie  pozycje  kosztowe  zamówienia 

objętego Postępowaniem. W celu rzetelnego oszacowania wartości zamówienia zamawiający 

powinien  z  należytą  starannością  uwzględnić  ponadto  jeszcze  inne  elementy,  które  wprost 

wynikają  z  wymagań  określonych  w  dokumentacji  przetargowej  i  SIWZ,  takie  jak  

w szczególności: komunikacja, w tym koszt łącz VPN, materiały eksploatacyjne, czyli np. rolki 

termiczne do kas fiskalnych i terminali płatniczych, bilety przejazdowe, szlabany, utrzymanie 

infrastruktury:  np.  wywóz  śmieci,  odśnieżanie,  utrzymanie  terenów  zielonych,  ochrona,  olej 

napędowy, gaz, energia, woda itp., a także podatek od nieruchomości, przeglądy budowlane, 

UDT  oraz  pozostałe  wymagane  przepisami  jak  i  zaleceniami  producentów  urządzeń, 

utworzenie,  wyposażenie  i  zarządzanie  magazynami  części  zapasowych  systemów  MSP, 

utworzenie  i  utrzymanie  zaplecza  socjalnego,  utrz

ymanie  biura,  zapewnienie  sprzętu  dla 

pracowników  (komputery,  telefony  itp.),  samochody  obsługi,  paliwo  itp.,  obsługa  transakcji 

gotówkowych  (np.  worki,  plomby,  zapewnienie  bilonu),  koszty  licencji  na  oprogramowanie 

specjalistyczne  oraz  oprogramowanie  antywirusowe, 

koszt  przejęcia  MSPO,  zwrotnego 

przekazania  MSPO  oraz  koszt  Usługi  Wsparcia,  koszt  usuwania  skutków  siły  wyższej, 

pozostałe ryzyka, koszty ogólne i marża wykonawcy. 

Odwołujący  ponadto  zwrócił  uwagę,  że  jakkolwiek  zarówno  część  1,  jak  część  2 

zamówienia 

objętego 

Postępowaniem 

została 

przez 

zamawiającego 

znacznie 

niedoszacowana,  to  skala  niedoszacowania  w  części  2  (dotyczącej  autostrady  A4), 

uwzględniając  realia  rynkowe,  jest  znacznie  większa  niż  w  przypadku  części  1  (dotyczącej 

autostrady  A2).  Zama

wiający przewidział na część 2 kwotę o 40 % wyższą niż na część 1. 

Tymczasem  natężenie  ruchu  na  przedmiotowym  odcinku  autostrady  A4  jest  ok.  2,5-krotnie 

wyższe  niż  natężenie  ruchu  na  odcinku  autostrady  A2,  co  przekłada  się  wprost  na 

analogiczną różnicę w liczbie dokonywanych transakcji. Także liczba miejsc poboru opłat na 

odcinku  autostrady  A4  jest  dwukrotnie  większa  od  liczby  miejsc  poboru  opłat  na  odcinku 

autostrady A2. 

Zamawiający w dniu 7 sierpnia 2018 r., zgodnie z dyspozycją  art. 185 ust. 1 ustawy 

P

zp,  poinformował  o  wniesieniu  odwołania,  przekazując  za  pomocą  poczty  elektronicznej 

kopię  odwołania  wykonawcom  uczestniczącym  w  postępowaniu,  oraz  wezwał  uczestników 

postępowania  do  wzięcia  udziału  w  postępowaniu  odwoławczym.  Termin  na  zgłoszenie 

przystąpienia,  zgodnie  z  art.  185  ust.  2  ustawy  Pzp,  upłynął  w  dniu  10  sierpnia  2018  r.  Do 

postępowania  odwoławczego,  w  dniu  10  sierpnia  2018  r.  przystąpił  wykonawca  Intertoll 

Construction  Sp.  z  o.o.  80-

125  Gdańsk,  ul.  Kartuska  314  (dalej  „przystępujący”), 

zgłaszając swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego.  

Zamawiający w dniu 21 sierpnia 2018 r., przed otwarciem posiedzenia wyznaczonego  

na  dzień  22  sierpnia  2018  r.,  złożył  odpowiedź  na  odwołanie,  w  której  wniósł  o  jego 

oddalenie. 

Podnosił, że nieprawidłowe jest żądanie odwołującego z uwagi na brak wykazania 

szkody, którą może ponieść, w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy Pzp. Odwołujący domaga 

się  między  innymi  nakazania  zamawiającemu  zwiększenia  kwoty  jaką  ten  zamierza 

przeznaczy

ć  na  sfinansowanie  zamówienia,  a  w  sytuacji  gdyby  to  okazało  się  niemożliwe 

unieważnienia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp. 

Tymczasem kwota jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, o 

której  mowa  w  art.  86  ust.  5  ustawy  Pzp,  jest  czym  innym  niż  wartość  szacunkowa 

zamówienia, ustalana zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Pzp. Ponadto wskazywał, że ustalenie 

wartości  szacunkowej  służy  określeniu  czy  będą  miały  w  danej  sytuacji  zastosowanie 

przepisy  u

stawy  Pzp  a  jeśli  tak,  jakiego  rodzaju  procedury  będą  miały  zastosowanie. 

Głównym  celem  ustalenia  szacunkowej  wartości  zamówienia  jest  ustalenie  czy  mamy  

do  czynienia  z  postępowaniem  powyżej  czy  poniżej  progów  unijnych.  W  niniejszej  sprawie 

Postępowanie ma wartość przekraczającą tzw. progi unijne a zatem zamawiający zastosował 

pełną procedurę z ustawy Pzp.  

Zamawiający  podkreślał,  że  wykonawcy  nie  mogą  domagać  się  zwiększenia  kwoty, 

jaką zamawiający przeznaczył na sfinansowanie zamówienia. Jest to oczywiste, gdyż żaden 

podmiot  nie  może  decydować  o  tym  jakimi  środkami  zamawiający  dysponuje,  ani  też  jakie 

środki  przeznaczy  na  realizację  danego  zamówienia.  Tym  samym  odwołujący  nie  może 

domagać  się  zwiększenia  kwoty  jaką  zamawiający  może  przeznaczyć  na  sfinansowanie 

zamówienia,  a  żądanie  odwołującego  w  tym  zakresie  należy  uznać  za  bezpodstawne  

i niemożliwe do orzeczenia przez Izbę. Podobnie zgłoszone żądanie z ostrożności, zgodnie  

z  którym  odwołujący  domaga  się  nakazania  unieważnienia  postępowania  w  przypadku  gdy 

zwiększenie  kwoty  przeznaczonej  na  realizację  zamówienia  okaże  się  niemożliwe,  

nie znajduje podstawy prawnej. 

W przypadku bowiem, gdy zwiększenie kwoty przeznaczonej 

na  sfinansowanie  zamówienia  okaże  się  niemożliwe,  postępowanie  zostanie  unieważnione  

w  przypadku  stwierdzenia  braku  oferty  mieszczącej  się  w  budżecie,  jednakże  właściwą 

przesłanką będzie wówczas art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp. 

W  zakresie,  w  jakim  odwołujący  zarzucił  zamawiającemu  naruszenie  art.  32  ust.  1 

ustawy  Pzp  i  niedochowanie  na

leżytej  staranności  przy  szacowaniu  wartości  zamówienia 

wskazał,  że  zamawiający  ma  prawo  oszacować  wartość  zamówienia  zgodnie  z  wybranym 

przez  sieb

ie  sposobem  szacowania  wartości,  właściwym  dla  rodzaju  zamówienia.  Jeśli 

zaproponowane 

ceny 

wykraczaj

ą  poza  wartość  szacunkową  to  nie  powoduje  

to  domniemania,  że  wartość  zamówienia  została  przez  zamawiającego  ustalona  w  sposób 

nieprawidłowy.  Co  więcej,  w  tym  postępowaniu  w  części  I  zamówienia  ofertę  złożył 

przystępujący, a jego oferta mieści się w budżecie zamawiającego. Zamawiający oszacował 

wartość  zamówienia  w  dniu  29  marca  2018  r.  a  szczegółowe  wyliczenia  zawarł  w  notatce 

wewnętrznej,  załączonej  do  „Wniosku  o  zamówienie  publiczne  na  MSP  dla  KSPO”. 

Zamawiający  oszacował  wartość  na  podstawie  opisu  przedmiotu  zamówienia,  biorąc  pod 

uwagę wszystkie wymagania i okoliczności mające wpływ na sporządzenie oferty i oparł się 

w  swoich  kalkulacjach  na  realiach  rynkowych.  Zamawiający  wybrał  jeden  z  możliwych 

sposobów  ustalenia  wartości  szacunkowej  zamówienia,  opierając  się  na  poprzednio 

realizowanym  zamówieniu  w  zakresie  Manualnego  Systemu  Poboru  Opłat,  aktualnie 

świadczonego  przez  obecnego  wykonawcę  na  podstawie  umowy  z  2  listopada  2010  r. 

zawartej z GDDKiA i polegającej na świadczeniu usług eksploatacji (utrzymania) MSPO oraz 

usług poboru opłaty. Jako kwotę bazową przyjął średnią kwotę ponoszoną na wynagrodzenie 

miesięczne na świadczenie usługi MSPO, z ostatnich trzech lat świadczenia usługi. Szacując 

wartość zamówienia zamawiający uwzględnił wszystkie elementy, które się na to zamówienie 

składają.  Co więcej  zakres przedmiotu  zamówienia w  obecnym  postępowaniu nie obejmuje 

kilku  czynności,  za  które  jest  obecnie  odpowiedzialny  wykonawca  świadczący  usługi  

na  podstawie  umowy  z  dnia  2  listopada  2010  r.  tj.  obsługi  strony  internetowej,  obsługi 

telefonicznego  Centrum  Obsługi  Klienta,  zapewnienie  bezpiecznych  kopert  i  worków 

służących  do  odbioru  i  transportu  gotówki,  odbiór  i  bezpieczny  transport  gotówki. 

Jednocześnie  zamawiający  wziął  pod  uwagę  okoliczność,  że  w  okresie  realizacji  obecnej 

umowy  nastąpił  wzrost  cen,  w  tym  w  zakresie  wynagrodzenia  personelu,  uznał  zatem  

że  zasadnym  jest  odpowiednie  zwiększenie  na  potrzeby  kalkulacji  szacowanej  kwoty 

wynagrodzenia  miesięcznego  w  stosunku  do  kwot  z  obecnie  obowiązującej  umowy,  

o wsk

aźnik związany ze wzrostem przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, 

w    okresie  od  miesiąca  sierpnia  2010  r.  do  miesiąca  lutego  2018  r.,  obliczony  wg  danych 

GUS.  Z  tego  względu  miesięczne  wynagrodzenie  dla  wykonawcy  zostało  oszacowane  

na pozi

omie wyższym o 35%.  

Krajowa  Izba  Odwoławcza,  po  przeprowadzeniu  rozprawy  w  przedmiotowej 

sprawie, 

na 

podstawie 

zebra

nego  materiału  dowodowego,  po  zapoznaniu  

się  z  dokumentacją  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  w  tym  

w  szcz

ególności  z  notatką  sporządzoną  przez  zamawiającego  przed  wszczęciem 

postępowania 

sporządzoną 

celem 

oszacowania 

wartości 

zamówienia, 

postanowieniami og

łoszenia o zamówieniu, postanowieniami SIWZ, po zapoznaniu się 

z  odwołaniem,  po wysłuchaniu  oświadczeń,  jak  też stanowisk  stron  złożonych  ustnie 

do protokołu w toku rozprawy ustaliła i zważyła, co następuje.  

W  pierwszej  kolejności  Izba  ustaliła,  że  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek,  

o których stanowi art. 189 ust. 2 ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania. 

Izba  postanowiła  dopuścić  do  udziału  w  postępowaniu  odwoławczym  w  charakterze 

uczestnika  postępowania  po  stronie  zamawiającego  wykonawcę  Intertoll  Construction  

Sp.  z  o.o.  80-

125  Gdańsk,  ul.  Kartuska  314  uznając,  że  zostały  spełnione  wszystkie 

przesłanki  formalne  zgłoszenia  przystąpienia  wynikające  z  art.  185  ustawy  Pzp,  zaś 

przystępujący wykazał interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść zamawiającego. 

Jednocześnie  Izba  zważyła,  że  zgodnie  z  art.  180  ust.  1  ustawy  Pzp,  odwołanie 

przysługuje wyłącznie od niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podjętej 

w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub w przypadku zaniechania czynności, do której 

zamawiający  jest  zobowiązany  na  podstawie  ustawy.  Odwołanie  przysługuje  wykonawcy, 

jeżeli  ma  lub  miał  interes  w  uzyskaniu  danego  zamówienia  oraz  poniósł  lub  może  ponieść 

szkodę  w  wyniku  naruszenia  przez  zamawiającego  przepisów  ustawy,  zgodnie  z  art.  179 

ust.1    ustawy  Pzp.  Tym  samym  legitymacja  czynna  do  wniesienia  odwołania  przysługuje 

odwołującemu,  jeżeli  wykaże,  że:  1)  posiada  lub  posiadał  interes  w  uzyskaniu  danego 

zamówienia oraz, jako warunek konieczny:  2)  poniósł  lub może ponieść  szkodę,  przy  czym 

poniesiona  lub  ewentualna  szkoda,  którą  odwołujący  może  ponieść  w  wyniku  czynności 

zamawiającego  jest  wynikiem  naruszenia  przez  zamawiającego  przepisów  ustawy  Pzp.  Po 

stronie  odwołującego  leży  ciężar  wykazania,  że  zamawiający  dokonał  albo  zaniechał 

dokonania  określonej  czynności  wbrew  przepisom  o  zamówieniach  publicznych,  czego 

następstwem jest poniesienie lub możliwość poniesienia szkody.  

Kwestię  posiadania  przez  odwołującego  legitymacji  czynnej  do  wniesienia  odwołania  Izba 

zobligowana jest zbadać z urzędu.  

W niniejszej sprawie w

noszący odwołanie jest wykonawcą w rozumieniu art. 2 pkt 11 

ustawy  Pzp  i  ubie

ga  się  o  udzielenie  zamówienia  publicznego.  Odwołujący  złożył  swoją 

ofertę  na  część  I  i  część  II  zamówienia  i  ubiega  się  o  jego  udzielenie.  Jego  zdaniem 

zamawiający oszacował wartość zamówienia z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 1 ustawy 

Pzp.  To,  w  jego 

ocenie  spowodowało,  iż  na  sfinansowanie  zamówienia  zamawiający 

zabezpieczył  niewystarczające  środki.  Ponadto,  w  jego  ocenie,  doszło  do  błędnego 

oszacowa

nia  wartości  zamówienia  dla  poszczególnych  części.  W  wyniku  tego  w  sposób 

nieuzasadniony  w  budżecie  zamawiającego  zostały  przeznaczone  na  część  I 

nieproporcjonalnie  duże  środki  w  porównaniu  do  części  II.  W  konsekwencji,  jak  wywodził 

odwołujący,  w  wyniku  błędnego  oszacowania  wartości  zamówienia  i  przeznaczenia 

niewystarczających  środków  na  jego  realizację,  zamawiający  może  to  postępowanie 

unieważnić  w  oparciu  o  przesłankę  art.  93  ust.  1  pkt  4  ustawy  Pzp.  Tymczasem,  gdyby 

dokonał  poprawnego  szacunku,  zarówno  w  odniesieniu  do  całości  zamówienia,  jak  też 

ustalając  właściwe  proporcje  w  odniesieniu  do  części  I  i  części  II  oferta  odwołującego 

mogłaby zostać wybrana jako najkorzystniejsza w niniejszym postępowaniu. 

Izba  stwierdziła,  że  odwołujący  nie  wykazał  przesłanek  dla  wniesienia  odwołania 

określonych  w  art.  179  ust.  1  ustawy  Pzp  tj.  posiadania  interesu  w  uzyskaniu  danego 

zamówienia oraz możliwości poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez zamawiającego 

przepisu art.  32  ust.  1  ustawy  Pzp, 

mającego  polegać  na  niedochowaniu  należytej 

staranności  wymaganej  od  zamawiającego  przy  szacowaniu  wartości  zamówienia. 

Odwołujący  wywodził,  że błędne  oszacowanie  wartości  miało następnie wpływ  na  ustalenie  

w  budżecie  środków  na  realizację  przyszłej  umowy  w  wysokości  niewystarczającej.  Takie 

stanowisko odwołującego, w ocenie Izby, nie może zyskać aprobaty. Uszło bowiem uwadze 

o

dwołującego,  że  wartość  szacunkowa  zamówienia,  o  której  stanowi  art.  32  ust.  1  ustawy 

Pzp jest czym innym niż kwota, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie 

zamówienia.  Ustalenie  wartości  szacunkowej  ma  przede  wszystkim  na  celu  dokonanie 

wy

boru  co  do  właściwego  sposobu  postępowania  przez  zamawiającego,  tj.  pozwala  

na  określenie  czy  procedura  objęta  jest  reżimem  ustawy  Pzp,  czy  też  należy  prowadzić  

ją  w  oparciu  o  regulacje  krajowe  czy  też  przekracza  ona  tzw.  progi  unijne.  Z  powyższym 

wiąże  się  bowiem  kwestia  właściwej  publikacji  ogłoszeń  o  zamówieniu,  ustalenia 

odpowiednich  dla  procedury  terminów  oraz  właściwych  wymogów  jakie  winni  spełnić 

wykonawcy  ubiegający  się  o  udzielenie  danego  zamówienia.  Głownie  zatem  

od  prawidłowego  ustalenia  wartości  szacunkowej  zamówienia  zależy  przeprowadzenie 

postępowania  według  właściwych  zasad.  W  tym  przypadku  zamawiający  ustalił  wartość 

szacunkową zamówienia na poziomie obligującym go do zastosowania tzw. pełnej procedury 

wynikającej  z  przepisów  ustawy  Pzp.  Nawet  zatem,  jak  twierdzi  odwołujący, 

niedoszacowanie  wartości  zamówienia,  nie  spowodowałoby  zmiany  co  do  obowiązku 

zastosowania innej, bardziej sformalizowanej procedury udzielenia zamówienia publicznego. 

Z kolei 

kwota jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia 

jest kwotą odmienną od jego wartości szacunkowej (nie są to kwoty tożsame). Można przyjąć 

wprawdzie  generalną  zasadę,  że  kwota  przeznaczona  na  sfinansowanie  zamówienia 

ustalana jest w oparciu o ustaloną wartość szacunkową plus podatek VAT, ale zasada taka 

nie  została  narzucona  przez  ustawodawcę  i  nie  wynika  z  przepisów,  a  jedynie  jest 

dominującą  praktyką  na  rynku.  W  postępowaniu  będącym  przedmiotem  niniejszego 

odwołania  zamawiający  oszacował  tę  wartość  na  poziomie  134 000  000  zł.,  jednocześnie 

zabezpieczając  w  swoim  budżecie  środki  w  wysokości  133 210 000  zł.  Nie  naruszył  w  ten 

sposób  przepisów  obowiązującego  prawa,  albowiem  możliwe  jest  zabezpieczenie  

w budżecie środków na poziomie nawet znacznie odbiegającym od kwoty jaką zamawiający 

ustalił,  szacując  wartość  zamówienia.  Izba  we  wcześniejszych  orzeczeniach  podkreślała,  

że ustalenie wartości szacunkowej zamówienia na danym poziomie nie powoduje po stronie 

zamawiającego obowiązku dopasowania czy też ustalenia kwoty jaką zamierza przeznaczyć 

na  sfinansowanie  zamówienia  na  takim  samym  poziomie  (tak  w  wyroku  Krajowej  Izby 

Odwoławczej z dnia 12.06.2015 r., sygn. akt KIO 1132/15). 

Tym  samym  należy  wskazać,  że  nawet  uwzględnienie  przez  Izbę  odwołania  

i  nakazanie  zamawiającemu,  zgodnie  z  żądaniem  odwołującego,  dokonania  ponownego 

oszacowania  wartości  zamówienia,  w  oparciu  o  ceny  obowiązujące  aktualnie  

i  z  uwzględnieniem,  jak  twierdzi  odwołujący,  realiów  rynkowych,  nie  spowoduje 

automatycznie 

obowiązku  podniesienia  przez  zamawiającego  kwoty  przeznaczonej  

na  sfinansowanie  zamówienia.  Czynność  ta  nie  wpłynie  bowiem  na  wysokość  faktycznego 

budżetu jaki posiada zamawiający na sfinansowanie zamówienia, bo ten zależy od środków 

jakimi w danym momencie dysponuje. Zarówno w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej, 

jak  też  orzeczeniach  sądów  okręgowych  podkreślano,  że  wykonawca  ubiegający  

się o udzielenie zamówienia nie ma prawnych możliwości domagania się zwiększenia przez 

zamawiającego  budżetu,  bowiem  to  zamawiający  jako  gospodarz  postępowania  

i odpowiedzialny za gospodarowanie swoimi środkami finansowymi, jest w stanie ocenić czy 

istnieje  możliwość  wydatkowania  na  dany  cel  określonej  kwoty,  mając  na  uwadze  inne 

zadania realizowane w danym czasie.  

Z uwagi na to, że zgodnie z art. 179 ust. 1 ustawy Pzp, odwołanie nie jest środkiem 

służącym  przywróceniu  ogólnej  zgodności  postępowania  z  prawem,  lecz  środkiem  ochrony 

prawnej  nakierowanym  na  ochronę  interesu  wykonawcy  w  uzyskaniu  danego  zamówienia  

a 

odwołujący  zobowiązany  jest  wykazać,  jaką  szkodę  poniósł  lub  może  ponieść  w  wyniku 

naruszeń  przepisów  ustawy,  jakich  miał  się  dopuścić  zamawiający,  należy  stwierdzić,  

że ustalenie szacunkowej wartości zamówienia na określonym w tym postępowaniu poziomie 

nie  godzi  w  interes 

odwołującego  w  uzyskaniu  danego  zamówienia.  Nie  może  on  także 

ponieść  żadnej  szkody  w  wyniku  takiego  a  nie  innego  ustalenia  tej  wartości  albowiem,  jak  

to  już  wcześniej  wskazano,  możliwość  uzyskania  zamówienia  zależy  nie  od  tego  na  jakim 

poziomie została ustalona wartość szacunkowa, ale od faktycznych możliwości zwiększenia 

przez  zamawiającego  budżetu  do  poziomu,  który  pozwoli  na  zawarcie  umowy  w  tym 

postępowaniu.  Biorąc  zatem  pod  uwagę,  że  podwyższenie  wartości  szacunkowej 

zamówienia  nie  zobowiązuje  automatycznie  zamawiającego  do  podwyższenia  kwoty  na 

sfinansowanie  zamówienia,  nie  można  uznać,  że  w  wyniku  oszacowania  wartości 

zamówienia na ustaloną w tym postępowaniu kwotę, odwołujący może ponieść szkodę.  

Brak  wykazania  legitymacji  materialnej  z  art.  179  ust.  1  ustawy  Pzp stanowi 

samo

dzielną  przesłankę  oddalenia  odwołania  i  prowadzi  do  braku  potrzeby  merytorycznej 

oceny zarzutów, której skład orzekający w niniejszej sprawie w konsekwencji nie dokonywał. 

Jak  wskazano  w  wyroku  KIO  z  dnia  3  lipca  2014  r.,  sygn.  akt  KIO  1231/14  „stwierdzenie,  

że  odwołujący  nie  posiada  legitymacji  do  wniesienia  środka  ochrony  prawnej  prowadzi  

do  oddalenia  odwołania  bez  merytorycznego  rozpatrzenia  zarzutów  podniesionych  

w odwołaniu”. Podobnie stwierdził skład orzekający w wyroku KIO z dnia 26 września 2016 r., 

sygn. akt KIO 1719/16. 

Biorąc pod uwagę powyższe, Izba orzekła jak w sentencji wyroku. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

ustawy  Pzp,  tj.  stosownie  do  wyniku  postępowania,  z  uwzględnieniem  postanowień 

rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  w  sprawie  wysokości  

i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu 

odwoławczym i sposobu ich rozliczania (t.j. z dnia 7 maja 2018 r. Dz. U. z 2018 r., poz. 972),   

w ty

m w szczególności  § 5 ust. 3 pkt 1). 

Przewodniczący:   …………………………… 

Członkowie:  

…………………………… 

……………………………