KIO 1012/18 WYROK dnia 11 czerwca 2018 r.

Sygn. akt: KIO 1012/18 

WYROK 

z dnia 11 czerwca 2018 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący: 

Andrzej Niwicki 

Protokolant:   

Adam Skowroński 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. w Warszawie 

odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 21 maja  2018 r. przez wykonawców wspólnie 

ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia  Konsorcjum:  Solid  Security  Sp.  z  o.o.,  Solid 

Sp. z o.o., ul. Postępu 17, 02-676 Warszawa 

w  postępowaniu  prowadzonym  przez  Centrum  Nauki  Kopernik,  ul.  Wybrzeże 

Kościuszkowskie 20, 00-390 Warszawa 

przy  udziale  wykonawc

ów  Konsorcjum:  City  Security  S.A.,  Agencja  Ochrony  Mienia 

MATPOL  Sp.  z  o.o.,  MJK  Sp.  z  o.o.,  ul.  Świętojerska  5/7,  00-236  Warszawa 

zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego 

orzeka: 

oddala odwołanie, 

kosztami  postępowania  obciąża  Konsorcjum:  Solid  Security  Sp.  z  o.o.,  Solid 

Sp. z o.o., ul. Postępu 17, 02-676 Warszawa i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr 

(słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Konsorcjum: 

Solid Security Sp. z o.o., Solid Sp. z o.o., ul. Postępu 17, 02-676 Warszawa 

tytułem wpisu od odwołania.  

zasądza  kwotę  3  600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące  sześćset  złotych  zero    

groszy)  od  Konsorcjum:  Solid  Security  Sp.  z  o.o.,  Solid  Sp.  z  o.o.,  ul. 

Postępu  17,  02-676  Warszawa  na  rzecz  zamawiającego  Centrum  Nauki 

Kopernik z siedzibą w Warszawie stanowiącą koszty postępowania poniesione 

z tyt

ułu wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień 

publicznych (Dz. U. z

 2017 r., poz. 1579 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia 

jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do 

Sądu Okręgowego w Warszawie.  

……………………………… 

Sygn. akt: KIO 1012/18 

Uzasadnienie 

Zamawiający:  Centrum Nauki Kopernik, w Warszawie prowadzi postępowanie o udzielenie 

zamówienia  publicznego,  którego  przedmiotem  jest  Świadczenie  usług  w  zakresie  ochrony 

osób  i  mienia  Centrum  Nauki  Kopernik  przez  koncesjonowanego  Wykonawcę  w  oparciu  o 

postanowienia  ustawy  z  dnia  22  sierpnia  1997  r.  o  ochronie  osób  i  mienia  (tj. 

Dz.U.2017.2213) 

Nr. postępowania: PZP/ZP/4/2018/CNK/AMI 

Odwołujący  -  Konsorcjum  firm:  Solid  Security  sp.  z  o.o.,  ul.  Postępu  17,02-676  Warszawa 

(lider konsorcjum) Solid sp. z o.o., ul. Tyniecka 18, 30-

323 Kraków wniósł odwołanie wobec 

czynności  Zamawiającego  dokonanych  w  postępowaniu  w  postaci  odrzucenia  oferty 

Odwołującego  i  wybór  jako  najkorzystniejszej  oferty  złożonej  przez  konsorcjum  firm:  City 

Security  S.A.  -  Lider  konsorcjum, 

Warszawa;  Agencja  Ochrony  Mienia  „Matpol"  sp.  z  o.o. 

Warszawa; MJK sp. z o.o. Warszawa. 

Zaskarżonym czynnościom Zamawiającego zarzucił naruszenie:  

a) 

Art.  89  ust  1  pkt  4  i  art.  90  ust  3  w  zw.  z  art.  7  ust  1  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych  poprzez  odrzucenie  oferty  Odwołującego  pomimo,  że  oferta  nie  zawiera  ceny 

rażąco niskiej; 

b) 

Art.  89  ust  1  pkt  2  w  zw.  z  art.  7  ust  1  ustawy  pzp  poprzez  odrzucenie  oferty 

Odwołującego,  pomimo,  że  jej  treść  odpowiada  treści  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia; 

c) 

Art. 91 ust 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez wybranie oferty, która w 

świetle ustalonych kryteriów oceny ofert, nie jest ofertą najkorzystniejszą. 

Wn

iósł o: 

Unieważnienie czynności odrzucenia oferty Odwołującego; Unieważnienie czynności wyboru 

jako  najkorzystniejszej  oferty  złożonej  przez  przystępującego  i  wybór  oferty  Odwołującego 

jako najkorzystniejszej. 

Uzasadniając zarzuty i żądania odwołania wskazał, co następuje. 

Pismem  z  dnia  26  kwietnia  2018  r.  Zamawiający  wezwał  Odwołującego  do  wyjaśnień  w 

przypadku rażąco niskiej ceny. 

W  treści  pisma  Zamawiający  wskazał,  iż  podane  przez  Odwołującego  wartości  (ceny 

ryczałtowe  brutto  jednej  doby  -  poz.  1,2,3,4  oraz  6  i  7  tabeli  formularza  wydają  się  rażąco 

niskie,  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  i 

zakresem określonym przez Zamawiającego w SIWZ. 

Odwołujący udzielił Zamawiającemu wyjaśnień w przewidzianym terminie. Argumentację dla 

przyjętego stanowiska przedstawił w formie tabeli/zestawień oraz pisemnych wyjaśnień. 

Zamawiający w dniu 7 maja 2018 r. w braku uznania dla argumentacji przedstawionej przez 

Odwołującego  ponownie  wezwał  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  pozostając  na 

stanowisku, iż wcześniej złożone przez Odwołującego wyjaśnienia nie były wyjaśniające. 

Odwołujący ponownie, chcąc zadośćuczynić oczekiwaniu Zamawiającego kolejny raz złożył 

obszerne  wyjaśnienia  wskazując  na  sposób  dokonanych  kalkulacji.  Odwołujący 

zaprezentował  Zamawiającemu  w  sposób  szczegółowy  to  w  jaki  sposób  gotów  jest 

zrealizować  przedmiot  zamówienia  (kolejna  bardziej  rozbudowana  prezentacja  w  formie 

wyjaśnień i załączonej tabeli kalkulacyjnej). 

Odwołujący  posiada  bazę  potencjalnych  pracowników,  których  w  każdej  chwili  może 

zatrudnić  zgodnie  z  pojawiającymi  się  po  jego  stronie  potrzebami.  Odwołujący  ma  również 

możliwość „przeniesienia"  pracowników  z  innych obiektów. W oparciu o gromadzone przez 

Odwołującego informację dokonał on kalkulacji cen podanych później w ofercie. 

Odwołujący w dniu 11.05.2018 r. został przez Zamawiającego poinformowany o odrzuceniu 

oferty Odwołującego przez przesłanie skanu pisma symbol CNK/PZP/ZP/4/2018/AMI/534. 

Zamaw

iający odrzucił ofertę wskazując jako podstawę prawną art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 29 

stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. 

Zgodnie  z  treścią  doręczonego  Odwołującemu  pisma  „Zamawiający  odrzuca  ofertę 

Wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  ze 

złożonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku 

do przedmiotu zamówienia". 

Oferta Odwołującego została przez Zamawiającego oceniona jako zawierająca rażąco niską 

cenę, a udzielone wyjaśnienia nie przekonały Zamawiającego o jej prawidłowości. 

Zamawiający uznał, iż nie jest możliwe przyjęcie, że istotne części składowe mające wpływ 

na cenę całkowitą oferty są rażąco niskie. Ponadto wyjaśnienia Odwołującego potraktowane 

zostały  jako  budzące  wątpliwości  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia 

zgodnie z zakresem i wymaganiami Zamawiającego z SIWZ. 

Odwołujący nie mogąc zgodzić się z takim stanowiskiem kolejny raz przedstawia sposób w 

jaki dokonał kalkulacji cen do oferty, podtrzymując przy tym stanowisko, iż nie może ona być 

traktowana jako rażąco niska. 

Odwołujący przedstawia kalkulację wraz z jej objaśnieniem. 

Łączna całkowita oferta brutto: 5.546.121,39 zł 

Cena ryczałtowa brutto 1 (jednej) doby zaproponowanej przez Odwołującego -2768,50 zł  

Cena 

dla  poszczególnych  posterunków  (przedmiotu  zamówienia)  została  wyliczona 

następująco: 

Cena  ryczałtowa  brutto  1  doby  [kol.  9]  jest  to  Ilość  dób  na  posterunku  [kol.  8]  razy  koszt 

brutto  [kol.  7]  .  Na  koszt  składają  się  koszty  wynagrodzeń,  potencjalne  koszty  utrzymania 

obiektu oraz potencjalna założona marża [kol. 3 + kol, 4 + kol. 5] i 23% vat [kol. 7], 

Koszt  wynagrodzeń  wyliczony  jako  średni  koszt  POF  pełnosprawnych  i  niepełnosprawnych 

(z st. niepełnosprawności). Liczba rbg wyrabianych przez poszczególnych POF w tabeli kol. 

12 i 13. 

Koszt  wynagrodzeń  zależy  również  od  stawki  netto  dla  pracowników  oraz  od  tego  czy 

pracownik posiada st. niepełnosprawności oraz czy pracuje w godzinach nocnych. 

Szczegółowe rozbicie kosztów wynagrodzeń: 

a) Najniższa krajowa bez godzin nocnych: 

Koszty wynagrodzeń: "Centrum Nauki Kopernik" Pracownicy 

Wynagrodzenie brutto: 

2100,00 zł 

Wynagrodzenie netto: 

1 530,00 zł 

Wynagrodzenie netto: 

Wynagrodzenie brutto: 

ZUS Pracodawcy, w tym: 

składka emerytalna (9,76%): 204,96 1,22 

składka rentowa (6,50%): 

składka wypadkowa (0,83%): 

składka no FP (2,45%): 

składka na FGŚP (0,l%): 

Razem koszty wynagrodzeń 2 512,44     rbg14,96 

b) Najniższa krajowa z uwzględnieniem godzin nocnych: 

Koszty wynagrodzeń:  

Wynagrodzenie brutto: 2 100  

Dodatek za rbg nocne:     140  

Razem wynagrodzenie 2 240 

Wynagrodzenie netto: 

1626,94 zł 

Ogółem: 

                                   Rbg: 

Wynagrodzenie brutto: 

ZUS Pracodawcy, w tym: 

składka emerytalna (9,76%): 218,62             1,30 

składka rentowa (6,50%): 

składka wypadkowa (0,83%): 

składka na FP (2,45%): 

składka na FCŚP (0,X%): 

Razem koszty wyn

agrodzeń  2 682,18 

d) Stawka 10,50 zł netto dla pracownika z godzinami nocnymi (realna stawka netto 11,08 zł): 

Koszty wynagrodzeń: "Centrum Nauki Kopernik" Pracownicy 

Wynagrodzenie brutto: 

2 436,00 zł 

Dodatek za rbg nocne: 

140,00 zł 

Razem wynagrodzenie brutto: 

2 576,00 zł 

Wynagrodzenie netto: 

1860,78 zł 

Wynagrodzenie netto: 

Wynagrodzenie brutto: 

ZUS Pracodawcy, w tym: 

508.50 Z 

składka emerytalna (9,76%): 251,42  

składka rentowa (6,50%): 

składka wypadkowa (0,83%): 

składka na FP (2,45%): 

składka na FGŚP (0,1%): 

Szczegółowe  rozbicie  poszczególnych  przedmiotów  zamówienia  zostało  zaprezentowano 

tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do pisma. 

Podsumowując: 

Na każdym posterunku jest przewidziana marża do każdej roboczogodziny; 

Każdy POF na posterunku przewiduję umowę o pracę w którą są wliczone rbg nocne 

zgodnie z Kodeksem Pracy; 

Struktura  zatrudnienia  na  posterunków  zakłada  odpowiedni  udział  osób  POF  z 

orzeczeniem;  Zatrudniając  pracowników  z  orzeczeniem,  pracodawcy  przysługuje  zgodnie  z 

przepisami odpowiednie dofinansowanie. Mając na uwadze realizacje kontraktu oraz prestiż 

Zamawiającego,  decyzją  Wykonawcy  było,  iż  uzyskane  dofinansowanie  PFRON  zostanie 

przerzucone  na  Zamawiającego,  czego  efektem  jest  efektywnie  niska  stawka  dla  POF. 

Udział  osób  z  orzeczeniem  oraz  stawkę  dla  POF  kalkulowaliśmy  na  podobnym  poziomie, 

dlatego też ryczałt na każdym z posterunku jest analogiczny i uśredniony; 

Udział  pracowników  posiadających  orzeczenie  na  każdym  posterunku  jest 

oszacowany na podstawie doświadczenia Wykonawcy oraz posiadanym „zapasem" POF w 

strukturach Wykonawcy; 

Każdy  posterunek  został  przeliczony  z  uwzględnieniem  obowiązujących  przepisów 

kodeksu pracy, ustawy PFRON oraz zaakceptowanym przez W

ykonawcę poziomem marży; 

Dokładne wyliczenia matematyczne ponadto w załączonej tabeli. 

W niniejszej sprawie podnieść należy ponadto następujące okoliczności: 

I. 

Zamawiający  w  dość  nieprecyzyjny  sposób  określił  w  treści  kierowanych  do 

Wykonawcy  wezwań  zakres  nurtujących  go  kwestii.  Wykonawca  miał  całkowite  prawo 

udzielić odpowiedzi w opracowanym przez niego kształcie, dostosowując tym samym formę 

wyjaśnień oraz ich język do tych samych wartości po stronie Zamawiającego. Jak wskazała 

bowiem  KIO  w  wyroku  z 

dnia  2  listopada  2016  r.  (sygn.  akt  KIO  1954/16)  „czynnością 

naruszającą art. 7 ust. 1 p.z.p. byłoby odrzucenie przez zamawiającego oferty wykonawcy z 

powodu niepodania informacji dotyczących ceny oferty, których zamawiający w jasny sposób 

nie żądał w wezwaniu". A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. 

Zamawiający  wskazał  jako  bardzo  istotne  i  uzasadniające  jego  wątpliwości  koszty  pracy, 

kalkulowane  przez  Wykonawcę  do  jego  oferty.  Oczywistym  w  przekonaniu  Wykonawcy 

pozostaje,  iż  odniósł  się  on  w  kompleksowo  wobec  wszystkich  kwestii  mogących  budzić 

jakiekolwiek wątpliwości po stronie Zamawiającego i co najważniejsze wykazał, iż jest on w 

stanie  wykonać  przedmiot  zamówienia  w  sposób  zgodny  z  literą  prawa  oraz  wymogami 

określonymi  w  postępowaniu  o  jego  udzielnie.  Nie  można  w  ocenie  Odwołującego 

poczytywać  jego  działań  jako  przeniesienie  odpowiedzi  w  zakresie  wątpliwości 

Zamawiającego  dotyczących  rażąco  niskiej  ceny  na  etap  postępowania  odwoławczego. 

Stanowisko  Odwołującego  pozostaje  niezmienione  od  samego  początku,  a  jedynie  sposób 

jego przedstawienia ewoluował. Odwołujący wykazał, iż zaoferowana przez niego cena/ceny 

są  prawidłowe,  a  problemem  stało  się  w  jego  przekonaniu  to,  iż  argumentacja  ta  z 

niewiadomych powodów nie została przez Zamawiającego zrozumiana. 

II. 

Nie jest dopuszczalne by Zamawiający „przerzucał" na Wykonawcę obowiązki, które 

powinny  być  realizowane  udziałem  samego  Zamawiającego.  Nie  jest  obowiązkiem 

Wykonawcy  przedstawianie  Zamawiającemu  sposobów  kalkulacji  oferty  w  zakresie  innym 

niż  wynikającym  z  przepisów  prawa  i  zasad  (czyli  wezwania  do  złożenia  wyjaśnień  w 

zakresie ceny) przyjętych w postępowaniu. Zamawiający winien dokonać analizy oferty przez 

pryzmat  przyjętych  w  postępowaniu  kryteriów  oraz  w  tym  szczególnym  przypadku  prawa 

pracy  w  zakresie możliwości  zatrudniania pracowników.  Tym  większe znaczenie ma w  tym 

przypadku treść wyroku KIO z dnia 22 sierpnia 2016 r. (sygn. akt KIO 1568/16), gdzie Izba 

jednoznacznie  podkreśliła,  iż  „Wykonawca  wezwany  do  złożenia  wyjaśnień  ma  obowiązek 

podać  Zamawiającemu  okoliczności  uzasadniające  obniżenie  ceny  w  stosunku  do 

przedmiotu  zamówienia  lub  też  innych  czynników,  do  których  odnosi  się  wezwanie 

Zamawiającego.  Niewątpliwie  przy  ocenie  wyjaśnień  uwzględnić  należy  treść  samego 

wezwania wystos

owanego przez Zamawiającego". 

III. 

Poważne wątpliwości budzi okoliczność, iż Zamawiający w zawiadomieniu o wyborze 

najkorzystniejszej  oferty  dokonał  wyboru  przy  jednoczesnym  braku  wątpliwości  co  do 

zaoferowanej ceny. 

Zamawiający winien kierować się zasadą rozsądnego wydatkowania środków finansowych i 

dążyć do wybrania oferty możliwie najtańszej. Wskazać należy, iż kolejna oferta (wybrana w 

postępowaniu) jest o aż 8 % droższa od oferty Wykonawcy. 

IV. 

Z

akomunikowany Wykonawcy problem wpisania do umowy wartości poszczególnych 

kolumn formularza nie powinien być traktowany jako istotny. Zmiana sposobu rozliczeń (bez 

wpływu na jego wartość) nie jest zmianą istotną, a jako taka jest całkowicie dopuszczalna. W 

przypadku zaistnienia problemów (których Wykonawca nie dostrzega) w uzupełnieniu wzoru 

umowy możliwe jest dokonanie zmiany jej postanowień w zakresie sposobu rozliczeń między 

stronami. 

V. 

Wykonawca  gwarantuje

,  iż  jest  w  stanie  wykonać  przedmiot  zamówienia  w  sposób 

prawidłowy, zgodny z wymogami Zamawiającego i obowiązującymi przepisami prawa. 

W ocenie Odwołującego odrzucenie przez Zamawiającego jego oferty jest niedopuszczalne 

również  z  uwagi  na  wypracowane  przez  KIO  stanowisko  wyrażone  w  orzeczeniach 

zacytowanych w odwołaniu.  

Z

godnie z wypracowaną definicją za  cenę rażąco niską uważana jest cena nierealistyczna, 

niewiarygodna w porównaniu do cen rynkowych podobnych zamówień i innych ofert. 

O  cenie  rażąco  niskiej  można  mówić,  gdy  oczywiste  jest,  że  przy  zachowaniu  reguł 

rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę za podaną cenę byłoby nieopłacalne. 

O  zjawisku  rażąco  niskiej  ceny  będziemy  mówili,  kiedy  cena  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia będzie ceną odbiegającą od jego wartości, a różnica ta nie będzie uzasadniona 

obiektywnymi  względami  pozwalającymi  wykonawcy  bez  strat  i  finansowania  wykonania 

zamówienia z innych źródeł niż wynagrodzenie umowne, to zamówienie wykonać. 

Pomimo  przedstawionej  powyżej  argumentacji  Odwołujący  zastrzegł  sobie  prawo  do 

zaprezentowania dodatkowej lub rozbudowanej argumentacji na rozprawie. 

Zamawiający  w  złożonej  odpowiedzi  na  odwołanie wniósł  o oddalenie odwołania. Wskazał, 

że podstawą odrzucenia oferty był brak dostatecznych wyjaśnień wykonawcy w odpowiedzi 

na  otrzymane  wezwania  z  dnia  26  kwietnia  i  7  maja  2018  r.  i  w  związku  z  tym  brak 

udowodnienia,  że  cena  oferty  nie  jest  rażąco  niska.  Ze  złożonych  wyjaśnień,  w  ocenie 

zamawiającego,  wynikało  wprost,  że  cena  w  zakresie  jej  istotnych  części  składowych  jest 

rażąco  niska.  Podkreślił  swoje  prawo  do  uzyskania  wyjaśnień  w  sytuacji,  jeśli  oferta,  w 

szczególności  jej  elementy  składowe,  budzą  poważne  wątpliwości  odnośnie  ich rynkowego 

charakteru,  w  tym  czy  uwzględnia  zatrudnienie  zgodnie  z  siwz  pracowników  na  umowę  o 

pracę oraz inne koszty realizacji zamówienia.  

Wskazał,  że  w  swojej  działalności  dysponuje  dwoma  budynkami  w  Warszawie,  z  czego  w 

jednym (ul. Wybrzeże Kościuszkowskie) prowadzi główną działalność statutową, a w drugim 

(ul. 

Dobra)  posiada  działy  administracyjne  nie  mające  bezpośredniego  kontaktu  z 

publicznością.  

Jak  wynika  z  siwz  i  pr

ojektu  umowy  wszystkie  posterunki,  poza  jednym,  znajdują  się  w 

pierwszym obiekcie. Wskazał także, że jego potrzeby mogą być zmienne, w tym co do czasu 

prowadzenia działalności, w tym udostępnienia obiektu zainteresowanej publiczności.  

Przewidując  ewentualność  zmian  zawarł  w  treści  umowy  sposób  rozliczania  się  z 

wykonawcą  oparty  na  podstawie  ryczałtowych  stawek  za  dobowe  świadczenie  usługi  w 

ramach  ujętych  w  pakiety  stanowisk  oraz  ryczałtowych  stawek  za  roboczogodzinę 

świadczenia  usług  pracownika  ochrony/dyżurnego  strażaka.  W  związku  z  tym  formularz 

ofertowy zawiera ryczałtowe stawki za realizację części składowych przedmiotu zamówienia. 

Powyższe  potwierdza  §  8  ust.  1  umowy.  Zatem  każda  pozycja  formularza  obejmuje 

odmienny od 

pozostałych pozycji zakres świadczenia usług i odnosi się do określonej liczby 

stanowisk pracy.  

Wykonawca  zaoferował  w  formularzu  w  pozycjach  od  1  od  5  tę  samą  stawkę  ryczałtową 

roboczo-

doby  i  w  opinii  zamawiającego  nie  dostrzegł  różnicy  w  zakresie  obowiązków  przy 

świadczeniu usługi obejmującej daną pozycję, pomimo że w opisie przedmiotu zamówienia 

wyraźnie wskazano, co wchodzi w zakres świadczenia usługi na danym stanowisku.  

Dla porównania poz. 1 i 2 formularza zawiera cenę ryczałtową jednej doby dla odpowiednio 

dwunastu  (12  posterunków),  a  pkt  5  formularza  oferty  dla  jednego  (1)  posterunku. 

Tymczasem  odwołujący  w  ofercie  wpisał  te  same  wartości  w  kolejnych  pięciu  pozycjach 

pomimo,  że  ilość  posterunków  w  ramach  tych  pozycji  jest  zróżnicowana,  a  przez  to  liczba 

niezbędnych zatrudnionych będzie różna. Biorąc pod uwagę zróżnicowaną liczbę stanowisk 

dla poszczególnych usług w odnośnych pozycjach formularza i różną liczbę dób roboczych w 

okresie trwania kontraktu (36 m-

cy) zamawiający powziął wątpliwości co do cen brutto jednej 

doby dla poszczególnych pozycji w ofercie odwołującego.  

W  wezwaniach  zwrócił  się  o  przedstawienie  szczegółowej  kalkulacji  z  rozbiciem  na 

poszczególne pozycje formularza, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów pracy. 

Oczekiwano przedstawienia kalkulacji dla pozycji z rozbiciem na zysk, ryzyka, koszty pracy i 

inne koszty. 

W  ocenie  zamawiającego  odwołujący  błędnie  zrozumiał  sposób  kalkulowania  ceny  łącznej, 

co  skutkowało  zaoferowaniem  w  pozycjach  1  –  4  stawki  ryczałtowej  części  składowej 

wyna

grodzenia  na  poziomie  niższym  o  ponad  30%  w  stosunku  do  średniej  pozostałych 

złożonych  ofert.  Różnica  ta  była  podstawą  do  powstania  wątpliwości,  że  oferta  zawiera 

rażąco niskie ceny ryczałtowe części składowych oferty.  

Pomimo  dwukrotnego  wezwania  odwołującego  do  przedstawienia  wyjaśnień  i  dowodów  (w 

tym szczegółowych kalkulacji) potwierdzających, że oferta nie zawiera rażąco niskich stawek 

wynagrodzenia  (tj.  ceny  i  kosztu)  za  realizację  części  składowych  przedmiotu  zamówienia, 

odwołujący w sposób lakoniczny odnosił się jedynie do ceny łącznej oferty. 

Treść  i  zakres  wezwań  do  wyjaśnień  nie  budziła  wątpliwości  odwołującego,  a  mimo  to  nie 

odnosił  się  do  poszczególnych  pozycji  cenowych  formularza  ofertowego  osobno,  tak  jak 

chciał zamawiający.  Odwołujący posługiwał się przy tym sformułowaniem „ceny ryczałtowej 

łącznej”, która w postępowaniu nie występuje. Jak wynika z opisów zawartych w formularzu 

oraz wzorcu umowy, ryczałtem jest cena jednej doby (poz. 1-5) oraz cena rbg (poz 6 i 7) a 

rozliczenie  ma  nastąpić  na  podstawie  dób/godzin  faktycznie  przepracowanych.  Z  tego 

punktu  widzenia  istotną  dla  ustalenia  rynkowości  ceny  jest  informacja  jak  wykonawca 

skalkulował  cenę  w  poszczególnych  pozycja  formularza  ofertowego,  które  będą  podlegały 

rozliczeniom. 

Zamawiający zwraca uwagę, że składane wyjaśnienia dotyczyły pozycji, które 

nie  były  przedmiotem  wezwania,  co  dotyczy  pozycji  nr  5.  Sposób  wyjaśniania  ceny  oferty 

przyjęty  przez  odwołującego  uniemożliwił  zamawiającemu  weryfikację  powziętych 

wątpliwości, ponieważ nie odnosiły się do treści wezwań i jako takie były niewystarczające. 

Otrzymał  dwukrotnie  ogólną  odpowiedź  bez  odniesienia  się  do  treści  wezwań.  Ponadto 

powoływane orzecznictwo dot. ceny ryczałtowej nie odnosiło się do nin. Postępowania.  

Niezależnie  od  powyższego  oba  wyjaśnienia  są  wg  zamawiającego  niewiarygodne,  gdyż 

tabele  w  nich  zawarte  za  każdym  razem  wskazują  inny  sposób  wyliczenia  ceny  oferty. 

Ponadto zawierają odmienne wartości od przedstawionych w ofercie. 

Zamawiający  zwraca  uwagę  na  zawartą  w  formularzu  oferty  kolumnę  wymagającą 

wskazania  minimalnej  stawki  wynagrodzenia  pracownika  za  roboczogodzinę  świadczenia 

usługi dla każdej pozycji formularza.  

Zgodnie  z  ofertą  odwołującego  min.  stawka  rbg  pracownika  winna  wynosić  min.  21,31  zł 

brutto.  Tymczasem  to  oświadczenie  nie  znalazło  odzwierciedlenia  w  przekazanych 

wyliczeniach.  W  drugich  wyjaśnieniach  wykonawca  uzasadniał  niemożność  przedłożenia 

właściwych  wyliczeń  stwierdzeniem  o  toczącym  się  procesie  wyboru  najkorzystniejszej 

oferty, który uniemożliwia przedstawienie większej ilości dowodów wyjaśniających ofertę.  

Tabela z wyliczeniami załączona do odwołania wskazuje w kolumnie 7 średni koszt brutto na 

jedną  rbg  pracownika  na  poziomie  11,54  zł.  Stawka  ta  nie  znajduje  odniesienia  w  treści 

formularza ze stawką wskazaną wyżej.  

Odwołujący  nie  wykazał,  by  jego  oferta  w  ramach  poszczególnych  pozycji  uwzględniała 

konieczność  zachowania  ustawowego  minimalnego  wynagrodzenia  z  pracę.  Wg  kalkulacji 

Polskiego Związku Pracowników Ochrony minimalne stawki przy umowie o pracę w usługach 

ochrony koszt roboczogodziny pracy wynosi 17,87 netto (21,98 zł brutto).  

Zamawiający  wskazał  także  na  dopuszczalność  ponownego  wezwania  wykonawcy  do 

wyjaśnień. Zauważa też, że niedopuszczalny jest wniosek ujęty w odwołaniu polegający na 

zmianie 

sposobu rozliczania stron za realizację usługi ochrony. Zmiana taka jako istotna jest 

zabroniona.  Wniosek  taki  wskazuje  na  przyznanie  racji  zamawiającemu  w  zakresie 

wątpliwości  co  do  sposobu  skalkulowania  cen  w  ofercie,  uniemożliwiających  właściwe 

wylicze

nie  należnego  wynagrodzenia  za  zrealizowaną  usługę  ochrony  w  comiesięcznym 

okresie rozliczeniowym.  

Reasumując zarzuty odwołania zamawiający uznaje za niezasadne, gdyż: 

1/  odrzucenie  nie  nastąpiło  z  powodu  stwierdzenia  rażąco  niskiej  ceny  i  braku  dowodu 

przeciwnego, 

2/ wykonawca nie wykazał, że cena, w tym jej istotne części składowe, nie jest rażąco niska i 

w  związku  z  tym  stwierdzić  trzeba,  ze  nie  umożliwia  wykonania  przedmiotu  zamówienia 

zgodnie z zakresem i wymogami siwz. Oferta jako odrzucona nie podlega badaniu, 

3/  oferta  nie  brała  udziału  w  punktacji,  stąd  brak  jest  podstaw  do  uznania,  że  była 

najkorzystniejsza.  

Przystępujący  do  postepowania  odwoławczego  po  stronie  zamawiającego  wniósł  o 

oddalenie odwołania. 

Stwierdził, że ceny istotnych części składowych oferty były rażąco niskie. Wykonawca przyjął 

do kalkulacji koszty niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki 

godzinowej ustalonych na podstawie przepisów prawa. Mimo przejrzystej treści wezwania o 

udzielenie wyjaśnień wykonawca nie udzielił wyjaśnień w żądanym zakresie tj. co do pozycji 

4  formularza  ofertowego.  Obliczenia  i  wyjaśnienia  są  sprzeczne  ze  złożoną  ofertą  i 

odnoszą  się  do  całkowitej  ceny  brutto,  która  to  cena  nie  była  przedmiotem  żądania 

wyjaśnień.  Także  kolejne  wyjaśnienia  nie  dały  odpowiedzi    na  zadane  pytania,  w 

szczególności  przedstawił  wyjaśnienia  dotyczące  kalkulacji  z  uwzględnieniem  stanowiska 

pracy.  

Strony  i  uczestnicy  postępowania  odwoławczego  podtrzymali  przedstawione 

stanowiska w toku rozprawy. 

Odwołujący  wskazał,  że  przedstawił  w  odwołaniu  poprawnie  naruszone  przez 

Zamawiającego  przepisy  ustawy,  w  tym  art.  90  ust.  3.  Potwierdził  kalkulację  ponoszonych 

kosztów.  Wskazał  na  swój  potencjał  osobowy  i  doświadczenie.  Ocenił,  że  udzielał 

Zamawiającemu  poprawnych  wyjaśnień,  które  nie  ulegały  zmianie  lecz  były 

doprecyzowywane. Podobnie w odwołaniu przedstawił szczegółową kalkulację. Zauważył, że 

Zamawiający  w  odpowiedzi  na  str.  6  wskazał,  iż  nie  mógł  zweryfikować  podjętych 

wątpliwości, a jednocześnie uznał, że zaistniały przesłanki odrzucenia oferty. Potwierdza to, 

że w istocie miał wątpliwości co do podjętej decyzji. Stwierdził, że przedstawione w kalkulacji 

wartości mogą być uwzględnione w treści zawieranej umowy. Wskazał na tabelę stanowiącą 

załącznik do odwołania, gdzie uwzględniono m.in. stawki wynagrodzenia na poziomie płacy 

minimalnej,  w  tym  także  wynagrodzenia  osób  niepełnosprawnych  stosowane  w  firmie.  W 

wyliczeniu  przyjęto  średnią  ważoną  wynagrodzeń.  Zauważył,  że  teoretyczne  rozważania 

Zamawiającego  zawarte  w  punkcie  drugim  końcowej  części  odpowiedzi  co  do  rezygnacji  z 

realizacji  części  umowy  wydają  się  nieracjonalne  w  świetle  zrozumiałego  zakresu 

zamówienia,  co  do  którego  jest  prowadzone  postępowanie.  Potwierdził  realność 

zaoferowanej  ceny  w  tych  poszczeg

ólnych  częściach  co  do  których  nie  było  przeszkód 

indywidualnej wy

ceny. Zauważył, że wykonawca Konsalnet również wpisał jednakowe kwoty 

w poszczególne kolumny formularza. Stwierdził, że nie ma rozbieżności w przedstawionych 

danych  kalkulacyjnych  w  ofercie 

oraz  kolejnych  wyjaśnieniach  i  odwołaniu.  Podkreślił  że 

uwzględnił w ofercie wszelkie koszty które zna jako profesjonalista. 

Zamawiający wskazał na treść formularza ofertowego i par. 8 wzoru umowy. W formularzu w 

pozycjach  1-

7  należało  podać  cenę  ryczałtową  brutto  jednej  doby  na  stanowiska 

(posterunkach)  zgodnie  z  opisem  z  tabeli  18.1  OPZ,  z  którego  wynikała  liczba  stanowisk  i 

godzin pracy. Z powyższego wynika, iż cena jednej doby dla poszczególnej pozycji powinna 

być  różna  ze  względu  na  różnice  w  liczbie  stanowisk  i  godzin.  Odwołujący  przyjął  w 

pozycjach  1-

5 tę samą kwotę, ceny jednej doby, tj. 2 768,50 w odróżnieniu od pozostałych 

wykonawców, którzy wielkość tę zróżnicowali. Przypomniał treść wyjaśnień pod formularzem 

oraz umowy, 

z czego wynika, iż rozliczenie następuje na podstawie ceny ryczałtowej jednej 

doby.  Natomiast  ce

na  całkowita  oferty  służyła  celom  porównawczym  i  wskazaniu  wartości 

nieprzekraczalnej  zamówienia.  Przypomniał,  iż  wykonawca  był  wzywany  do  złożenia 

wyjaśnień odnośnie pozycji 1-4, 6 i 7 dla których zachodziły przesłanki podejrzenia, iż ceny 

są rażąco niskie. Na tę okoliczność złożył zestawienie porównawcze cen 6 ofert dla pozycji 

1-7.  Wskaz

ał,  że  wyjaśnienia  z  30.04.  zawierają kalkulacje  ze  zbiorczym  zestawieniem  dla 

wszystkich  pozycji  i 

całej  ceny  ofertowej  bez  odniesienia  się  do  pozycji,  których  dotyczyło 

wezwanie.  R

ównież  w  odpowiedzi  na  wezwanie  w  wyjaśnieniu  z  9.05.  wykonawca  nie 

przedstawił  kalkulacji  w  zakresie  żądanym  lecz  wyliczenia  dla  poszczególnych  stanowisk. 

Powyższe  uzasadniało  zastosowanie  wobec  niego  art.  90  ust.  3  przy  uznaniu,  że  istotne 

składniki  cenotwórcze  zawierają  rażąco  niską  cenę.  W  ocenie  Zamawiającego  zrównanie 

kwoty  dobowej  we  wszystkich  pozycjach  jest  wynikiem 

błędu.  Kalkulacje  przedstawiane  w 

toku  postępowania  odwoławczego  uznał  za  spóźnione.  Przypomniał,  iż  to  Odwołującego 

obciąża ciężar dowodu co do ceny mającej znamiona rażąco niskiej. Zauważył, że minimalna 

stawka  wskazana  w  odwołaniu  jest  odmienna  od  zaoferowanej  podanej  w  formularzu 

ofertowym.  Podtrzym

ał  twierdzenia  o  niespójności  kalkulacji  przedstawionej  przez 

Odwołującego. Zauważył, że wykonawca Konsalnet istotnie podał w 4 pozycjach jednakową 

cenę brutto doby, lecz jest to wielkości 2krotnie wyższa od oferowanej przez Odwołującego. 

Natomiast wskazany wy

konawca w pozycji 5 kwotę wycenił realnie. 

Przystępujący  podzielił  stanowisko  Zamawiającego  i  przypomniał,  że  cena  oferty  nie  jest 

ryczałtowa  lecz  ryczałtowa  jest  cena  brutto  za  jedną  dobę  lub  roboczogodzinę  za  część 

zamówienia.  Podzielił  stanowisko  Zamawiającego  co  do  oceny  wyjaśnień  złożonych  przez 

Odwołującego  uznając,  że  pisma  wykonawcy  nie  zawierają  wymaganych  wyjaśnień. 

Zauważył  brak  dowodów  po  stronie  Odwołującego,  co  do  jego  statusu  jako  zakładu  pracy 

chronionej i uzyskiwania dofinansowań z PFRON na realizację przedmiotowego zamówienia. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza,  rozpoznając  złożone  odwołanie  na  rozprawie  

i  uwzględniając  zgromadzony  materiał  dowodowy  w  sprawie,  w  tym  w  szczególności  treść 

specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia,  w  tym  opis  przedmiotu  zamówienia,  treść 

formularza  ofertowego  i  wzoru  umowy,  a  także  treść  oferty  odwołującego,  wyjaśnienia 

wykonawcy 

udzielone  zamawiającemu  w  trybie  art.  90  ust.  1  ustawy  pzp,  jak  również 

stanowiska stron i uczestnika postępowania zaprezentowane na piśmie i ustnie do protokołu 

wraz z dokumentami na potwierdzenie przedstawionych argumentów,  ustaliła i zważyła co 

następuje. 

Izba stwierdziła, że odwołujący ma interes w uzyskaniu zamówienia w rozumieniu art. 

179 ust. 1 ustawy pzp, a tym samym  legitymację do wniesienia środka ochrony prawnej w 

postaci  odwołania  od  czynności  zamawiającego  w  przedmiotowym  postępowaniu  o 

udzielenie  zamówienia  publicznego.    Z  treści  odwołania  wynika,  że  wykonawca  jest 

zainteresowany  udzieleniem  mu  zamówienia  publicznego,  do  czego  zmierza  przez 

kwestionowanie  czynności  odrzucenia  jego  oferty  oraz  wyboru  oferty  najkorzystniejszej 

złożonej przez konkurenta – przystępującego. 

Rozpoznając  odwołanie  w  granicach  podniesionych  zarzutów  Izba  uznała,  że  nie 

podlega ono uwzględnieniu. 

Biorąc  pod  uwagę  wysokość  cen  zaoferowanych  przez  wykonawcę  w  odniesieniu  do 

znanych pozycji formularza ofertowego (poz. 1-4 oraz poz. 6 i 7) 

za niesporne należy uznać 

zaistnienie  przesłanek  przewidzianych  w  art.  90  ustawy  pzp  co  do  przeprowadzenia 

postępowania  wyjaśniającego    dot.  możliwości  wykonania    w  tych  częściach  przedmiotu 

zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez  zamawiającego.  Zamawiający 

zasadnie zatem skierował wezwanie do złożenia wyjaśnień co do kalkulacji istotnych części 

składowych ceny, które wymienił w wezwaniach ze wskazaniem że ceny są o 30% niższe od 

średnich arytmetycznych wartości dla wskazanych pozycji, od pozostałych ofert złożonych w 

przedmiotowym postępowaniu.  Na potwierdzenie tej okoliczności wskazano treść wezwania 

z  dnia  26 

kwietnia  2018  r.  /w  dokumentacji  postępowania/  oraz  zestawienie  porównawcze 

cen sześciu ofert z rozbiciem na wymagane pozycje (dokument złożony na rozprawie).  

Wezwany  wykonawca  w  wyniku  dwóch  wezwań  przedstawił  zamawiającemu  kalkulacje 

zaoferowanej  ceny 

odniesione  do  ceny  całościowej  przedmiotu  zamówienia,  a  tym  samym 

nie wskazał  odrębnie kalkulacji  dla pozycji, których dotyczyło wezwanie zamawiającego. W 

kalkulacji  ujął  zatem  elementy  cenotwórcze,  co  do  których  nie  zachodziło  podejrzenie,  że 

zawierają rażąco niską cenę. Przeciwnie, co niesporne w sprawie, cena pozycji 5 formularza 

uwzględniając  zakres  i  koszt  usługi,  została  przedstawiona  w  wysokości  kilkakrotnie 

przewyższającej  średnią  cenę  dla  tej  pozycji  skalkulowaną  przez  pozostałych  pięciu 

wykonawców  (vide  zestawienie  powołane  wyżej).  Można  zauważyć,  że  zawyżenie  ceny  w 

stosunku  do  rynkowej,  zwykle  stosowanej,    przez  wykonawcę,  tak  całościowej,  jak  i 

dotyczącej  istotnego  elementu  składowego  nie  skutkuje  sankcją  w  polskim  systemie 

zamówień publicznych. Z tego też powodu zamawiający nie ma podstaw do żądania w tym 

zakresie  wyjaśnień  w  trybie  art.  90  ustawy  pzp.  W  konsekwencji  zasadne  było  stanowisko 

zamawiającego,  który  dla  wskazanej  pozycji  wyjaśnień  nie  żądał.  Jednocześnie  żądanie 

odnośnie  do  pozycji  pozostałych  żądanie,  jak  wyżej  wskazano,  miało  podstawę  prawną 

zawartą w art. 90  ustawy pzp w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 93 lit. a tiret pierwsze 

ustawy  z  dnia  22  czerwca  2016  r.  o  zmianie  ustawy 

–  Prawo  zamówień  publicznych  oraz 

niektórych  innych  ustaw  (Dz.  U.  poz.  1020  i  1920),  która  weszła  w  życie  z  dniem  28  lipca 

2016  r.    W  obowiązującym  stanie  prawnym,  w  ocenie  składu  orzekającego  istotne  części 

składowe  ceny,  a  za  takie  uznać  można  poszczególne  części  zamówienia  opisane  w 

kolejnych  pozycjach 

formularza  ofertowego,  mogą  być  przedmiotem  badania  pod  kątem 

zaistnienia  rażąco  niskiej  ceny  odniesionej  do  tych  części,  które  wydają  się  rażąco  niskie. 

Potwierdzenie w wyniku postępowania wyjaśniającego, że rzeczywiście są rażąco niskie, lub 

brak  wyjaśnień,  które  skutecznie  zaprzeczałyby  wstępnej  ocenie,  że  są  rażąco  niskie, 

prowadzi do zastosowania sankcji w postaci odrzucenia oferty. 

W  rozpatrywanej  sprawie  wykonawca  nie  przedstawił,  pomimo  dwukrotnych  żądań,  

wyjaśnień  dotyczących  spornych  pozycji  cenowych,  które  de  facto,  zważywszy  na 

przewidywany  sposób  rozliczeń,  odnoszą  się  do  części  zamówienia,  lecz  przedstawiał 

argumenty  mające  wskazywać,  że cena  całościowa oferty  nie  ma  przymiotu rażąco  niskiej. 

Brak  oczekiwanych  wyjaśnień  zasadnie  został  uznany  przez  zamawiającego  za  brak 

wyjaśnień,  co  na  gruncie  ustawy  skutkuje  zastosowaniem  art.  90  ust.  3  ustawy  pzp,  który 

stanowi,  że  zamawiający  odrzuca  ofertę  wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  lub  jeżeli 

dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  ze  złożonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera 

rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.  

Z  uwagi  na  powyższe,  na  podstawie  art.  192  ust.  1  i  2  ustawy  Pzp,  orzeczono  jak  

w sentencji.  

W tym stanie rzeczy Izba stwierdziła, iż odwołanie podlega oddaleniu. 

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 192 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy 

pzp,  orzeczono  jak  w  sentencji.  O  kosztach  skład  orzekający  Izby  orzekł  na  podstawie  art. 

192  ust.  9  i  10  ustawy  pzp  oraz  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca 

2010  r.  w  sprawie  wysokości  oraz  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów 

kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania    (Dz.  U.  z  2018  r.  poz. 

Przewodniczący: 

………………………………