KIO 2030/18 WYROK dnia 22 października 2018 r.

Sygn. akt: KIO 2030/18 

WYROK 

z dnia 22 października 2018 r.  

Krajowa  Izba Odwoławcza  -   w składzie:  

Przewodniczący:      Małgorzata Matecka 

Protokolant: 

Dominik Haczykowski 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu 

17  października  2018  r.  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  5  października  2018  r.  przez 

Odwołującego:  AG  –  Complex  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  z  siedzibą 

w Warszawie  w 

postępowaniu  prowadzonym  przez  Zamawiającego:  Gmina  Piaseczno  - 

Urząd Miasta i Gminy w Piasecznie 

przy  udziale  wykonawców  zgłaszających  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po 

stronie Odwołującego: 

A. 

Przedsiębiorstwo 

Usług 

Komunalnych 

Piaseczno 

Spółka 

z 

ograniczoną 

odpowiedzialnością z siedzibą w Piasecznie 

B. 

Remondis Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie 

C. 

SUEZ  Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie 

orzeka: 

Umarza postępowanie odwoławcze  w  zakresie  zarzutu  naruszenia art.  91 ust.  2 w  zw. 

z 

art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Uwzględnia  odwołanie  w  zakresie  zarzutu  naruszenia  art.  7  ust.  1  i  art.  29  ust.  1  i  2 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  i  nakazuje  Zamawiającemu  dokonanie  zmiany 

tre

ści specyfikacji istotnych warunków zamówienia poprzez wskazanie dla każdej części 

zamówienia  maksymalnej  ilości  odpadów,  do  odebrania  i  zagospodarowania  których 

wykonawcy  będą  zobowiązani  w  ramach  wynagrodzenia  przewidzianego  za  realizację 

danej 

części  zamówienia,  wraz  z  określeniem  konsekwencji  przekroczenia  tej  ilości  – 

w przypadku  braku  zmiany 

przyjętego  rodzaju  wynagrodzenia  wykonawcy  na 

wynagrodzenie ustalane za określoną ilość odebranych i zagospodarowanych odpadów. 

W pozostałym zakresie odwołanie oddala. 

4.  K

osztami postępowania obciąża Zamawiającego i: 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Odwołującego 

tytułem wpisu od odwołania, 

zasądza  od  Zamawiającego  na  rzecz  Odwołującego  kwotę  18 600  zł  00  gr 

(słownie:  osiemnaście  tysięcy  sześćset  złotych  zero  groszy)  stanowiącą  koszty 

postępowania  odwoławczego  poniesione  z  tytułu  wpisu  od  odwołania 

i 

wynagrodzenia pełnomocnika.  

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  -  Prawo 

zamówień 

publicznych (Dz. U. z

2018 r. poz. 1986, ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia 

jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do 

Sądu Okręgowego w Warszawie.  

Przewodniczący: 

…………………………. 

Sygn. akt: KIO 2030/18 

U z a s a d n i e n i e  

 
Zamawiający  Gmina  Piaseczno  –  Urząd  Miasta  i  Gminy  Piaseczno  prowadzi  w  trybie 

przetargu 

nieograniczonego  postępowanie  o udzielenie  zamówienia  publicznego,  którego 

przedmiotem  jest  odbiór  i  zagospodarowanie  odpadów  komunalnych  od  właścicieli 

nierucho

mości  zamieszkałych  i  niezamieszkałych  oraz  utworzenie  i  prowadzenie  punktu 

selektywnej  zbiórki  odpadów  komunalnych  na  terenie  Gminy  Piaseczno.  Wartość  ww. 

zamówienia przekracza kwotę określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 

ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r. 

–  Prawo  zamówień  publicznych  (Dz.  U.  z  2018  r.  poz. 

ze zm.), dalej jako „ustawa Pzp”.  

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  dniu  26  września  2018  r.  w  Dzienniku  

Urzędowym Unii Europejskiej pod nr 2018/S 185-418360.  

I.  W  dniu  5 

października  2018  r.  Odwołujący  AG  –  Complex  Spółka  z  ograniczoną 

odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie („Odwołujący”) wniósł do Prezesa Krajowej Izby 

Odwoławczej  odwołanie  wobec  czynności  Zamawiającego  polegającej  na  sformułowaniu 

treści  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  (dalej  „SIWZ")  w  sposób  niezgodny 

z przepisami ustawy Pzp w 

następującym zakresie: 

treści  SIWZ  tj.  naruszające  zasadę  uczciwej  konkurencji  i  prowadzące  do  składania 

nieporównywalnych  ofert  sformułowanie  formularza  ofertowego  oraz  wykazu  narzędzi 

poprzez brak możliwości wpisania samochodów o różnych normach emisji spalin; 

2)  opisu 

przedmiotu  zamówienia  tj.  nieprecyzyjne  i  niedokładne  opisanie  przedmiotu 

zamówienia,  co  uniemożliwia  przeprowadzenie  prawidłowej  wyceny  przedmiotu 

zamówienia oraz narusza zasady uczciwej konkurencji; 

istotnych  postanowień  umownych  tj.  brak  uwzględnienia  możliwości  zmiany 

wynagrodzenia Wykonawcy w przypadku zmiany cen w RIPOK. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów: 

1)  art.  91  ust.  2  ustawy  Pzp  w  zw.  z  art.  7  ust.  1  ustawy  Pzp  poprzez  brak  dostosowania 

treści  i  formy  formularza  ofertowego  i  wykazu  narzędzi  do  kryteriów  oceny  ofert,  co 

narusza zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców; 

2)  art.  7  ust.  1  ustawy  Pzp  i  art.  29  ust.  1  i  2  ustawy  Pzp  poprzez  dokonanie  opisu 

przedmiotu  zamówienia  w  sposób  niedokładny,  niewyczerpujący,  bez  uwzględnienia 

wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na sporządzenie oferty, a tym samym 

uniemożliwiający dokonanie wyceny oferty, 

3)  art.  7  ust.  1  ustawy  Pzp,  art.  5  Kodeksu  cywilnego  oraz  art. 

353¹  Kodeksu  cywilnego 

w zw.  z  art.  14  ustawy  Pzp  i  art.  139  ust.  1  ustawy 

Pzp,  poprzez  naruszenie  równości 

stron  stosunku  cywilnoprawnego  oraz  przekroczenie  zasady  swobody  umów  w  wyniku 

przerzucenia  ryzyka  realiza

cji  zamówienia  na  Wykonawcę  tj. braku  możliwości  zmiany 

wynagrodzenia w przypadku zmiany cen w RIPOK; 

W  związku  z  podniesionymi  zarzutami  Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania 

i 

nakazanie Zamawiającemu zmiany treści ogłoszenia oraz SIWZ poprzez: 

1)  w zakresie SIWZ: 

zmiany 

zapisów z pkt 2.1. formularza cenowego oraz załącznika nr D do SIWZ - Wykazu 

narzędzi,  wyposażenia zakładu  i  urządzeń  technicznych dostępnych Wykonawcy  usług 

w 

celu  realizacji  zamówienia,  aby  możliwe  było  wpisanie  konkretnych  norm  EURO  dla 

różnych samochodów; 

w zakresie opisu przedmiotu zamówienia: 



przygotowanie  opisu  przedmiotu  zamówienia  w  sposób  umożliwiający 

przeprowadzenie  prawidłowej  wyceny  przedmiotu  zamówienia,  tj.  w  szczególności 

podanie wiarygodnych danych co do ilości zbieranych odpadów; 



zmiany 

sposobu obliczania ceny poprzez wymóg podania przez wykonawców ceny 

za odbiór 1t odpadów; 

ewentualnie 

wprowadzenie 

ścisłych  zapisów  określających  co  obejmuje  ryczałt  (jaki  tonaż,  jaka 

częstotliwość odbioru, jakie odpady, jakie posesje) oraz wprowadzenie dodatkowej ceny 

w  sytuacji  gdy  ilości  opróżnień,  tonaż  i  inne  parametry  przekroczą  wielkości  które  są 

ujęte w ryczałcie;  

w zakresie istotnych postanowień umownych: 

uzupełnienie  wzoru  umowy,  by  w  odniesieniu  do  art.  144  ust.  1  ustawy  Prawo 

zamówień  publicznych  Zamawiający  zastrzegł  sobie  możliwość  zmiany  umowy 

w 

zakresie  odpowiednich  zmian  wysokości  wynagrodzenia  należnego  Wykonawcy 

w 

przypadku zmiany cen za przyjęcie odpadów przez RIPOK, jeżeli zmiany te będą 

miały  wpływ  na  koszty  wykonania  zamówienia  przez  wykonawcę,  przy  czym 

wprowadzenie ww. zmiany wymaga złożenia przez Wykonawcę wniosku w sprawie 

odpowiedniej  zmiany  wynagrodzenia  oraz  szczegółowego  uzasadnienia  wpływu 

zmiany cen za przyjęcie odpadów przez RIPOK na koszty wykonania umowy przez 

Wykonawcę,  zawierającego  w  szczególności  kalkulację  uwzględniającą  kosztorys 

przedstawiający proponowane ceny jednostkowe i wartości (netto, brutto) przed i po 

zmianie. 

1.  W  odniesieniu  do  z

arzutu  dotyczącego  kryteriów  oceny  ofert  w  zakresie  normy  EURO 

Odwołujący przedstawił następujące uzasadnienie: 

W  pkt  12  SIWZ 

jako  jedno  z  kryteriów  oceny  ofert  Zamawiający  ustanowił  używanie  do 

realizacji  zamówienia  samochodów  spełniających  określone  normy  emisji  spalin. 

Zamawiający  przyznał  określoną  ilość  punktów  za  samochód  spełniający  normę  EURO  5, 

oraz inną ilość punktów za samochód spełniający normę EURO 6. W formularzu ofertowym 

(załącznik  A  do  SIWZ)  oraz  wykazie  narzędzi  (załącznik  D  do  SIWZ)  nie  wskazał  jednak 

pozycji, gdzie można wpisać ilość samochodów spełniających określone normy. W punkcie 

2.1  formularza 

ofertowego  Zamawiający  wskazał  jedynie  2  opcje,  tj.  realizację  przedmiotu 

zamówienia  samochodami  spełniającymi  normy  emisji  spalin  EURO  5  lub  EURO  6. 

Zamawiający  nie  dał  możliwości  wpisania,  że  część  samochodów  spełnia  normy  EURO  5, 

a 

część normy EURO 6. Może to spowodować, że część wykonawców zaznaczy 1 z 2 opcji 

formularza ofertowego, część z nich nie zaznaczy żadnego pola, a część wykonawców obok 

w formularzu wpisze 

iloma samochodami z jakimi normami dysponuje. Analogicznie, istnieją 

różne  możliwości  wypełnienia  wykazu  narzędzi.  Doprowadzi  to  do  złożenia  ofert 

nieporównywalnych,  a w konsekwencji  jako  najkorzystniejszą  może  zostać  wybrana  oferta, 

która w istocie taką nie jest. Alternatywnie, Zamawiający odrzuci oferty wykonawców, którzy 

w  jego  ocenie  złożyli  ofertę  sprzeczną  z  SIWZ  poprzez  nieprawidłowe  wypełnienie 

formularza 

ofertowego lub wykazu narzędzi. Powyższa sytuacja rodzi niepewność co do tego 

jak  Zamawiający  dokona  oceny  tak  wypełnionego  formularza.  Niniejszy  zarzut  jest  więc 

uzasadniony. 

2.  W  od

niesieniu  do  zarzutu  dotyczącego  braku  precyzyjnej  charakterystyki  Gminy 

Piaseczno Odwołujący przedstawił następujące uzasadnienie:  

W  niniejszym  postępowaniu  Zamawiający  ustanowił  ryczałtowy  charakter  wynagrodzenia. 

Wynagrodzenie ryczałtowe, zgodnie z dyspozycją art. 632 § 1 kc., jeżeli strony umówiły się 

o 

wynagrodzenie  ryczałtowe,  przyjmujący  zamówienie  nie  może  żądać  podwyższenia 

wynagrodzenia,  chociażby  w  czasie zawarcia  umowy  nie można  było przewidzieć rozmiaru 

lub  kos

ztów  prac.  Z  uwagi  na  powyższe,  wykonawcy  w  niniejszym  postępowaniu  muszą 

bardzo dokładnie oszacować wartość prac, by złożyć ofertę, która zapewni im godziwy zysk. 

Jednocześnie,  z  uwagi  na  fakt,  że  cena  stanowi  podstawowe  kryterium  oceny  ofert  (60%) 

wykonawcy  nie  mogą  przyjąć  zbyt  dużego  marginesu  ostrożności,  bowiem  może  to 

spowodować,  że  nie  uzyskają  oni  zamówienia.  W  konsekwencji,  dla  wykonawców 

kluczowym  jest,  by  Zamawiający  podał  w  opisie  przedmiotu  zamówienia  precyzyjne 

i 

dokładne  dane,  na  podstawie  których  będą  mogli  oni  dokładnie  oszacować  wartość  prac 

i 

skalkulować realnie ofertę.  

Niezrozumiałe i budzące poważne wątpliwości co do rzetelności danych dla całej gminy jest 

porównanie  ilości  odebranych  odpadów  w  2016  i  2017  roku.  W  załączonym  do  OPZ 

zestawieniu  wskazano,  że  w  2017  roku  ilość  odebranych  odpadów  zmniejszyła  się 

w stosunku do 2016 roku o ok. 10%. Tymczasem istnieje sta

ła tendencja, że ilość odpadów 

corocznie rośnie o 2- 3%. W zestawieniu Zamawiającego najwyraźniej zmianę widać w ilości 

odpadów komunalnych zmieszanych, których ilość spadła rzekomo w ciągu roku o 2230 Mg 

tj. 15% (a w 

sektorze III spadła o 34%), co wydaje się mało prawdopodobne. 

To, że zamówienie zostało przygotowane w sposób nieprecyzyjny i niedokładny potwierdza 

też ilość ton odpadów, która rzekomo powstaje w każdej części. Zgodnie z danymi podanymi 

przez  Zamawiającego,  ilość  odpadów  wytworzonych  przez  mieszkańca  wynosi 

w 

poszczególnych sektorach:  



  w sektorze I - 

446 kg/mieszkańca,  



  w sektorze II - 

390 kg/mieszkańca,  



  w sektorze III - 

195 kg/ mieszkańca. 

Te rozbieżności w ilości odebranych odpadów są jeszcze bardziej widoczne przy porównaniu 

zmieszanych 

odpadów komunalnych (20 03 01). Wynoszą one:  



  w sektorze I- 

256kg/mieszkańca,  



  w sektorze II - 

220kg/mieszkańca,  



  w sektorze III- 

125 kg/ mieszkańca. 

W odpadach zielonych (20 02 01) te wielkości przedstawiają się następująco:  



  w sektorze I - 100 kg /mieszk

ańca,  



  w sektorze II - 

97 kg/ mieszkańca,  



  w sektorze III- 

tylko 11 kg /mieszkańca. 

Niemożliwe aby  różnice w  ilościach  wytworzonych przez  mieszkańca  odpadów  w  tej  samej 

Gminie były tak duże dla poszczególnych sektorów. Różnice te mogą wynieść 20 -30%, a nie 

ponad  200%  (a  w  przypadku  odpadów  zielonych  -  900%).  Tak  duże  różnice  powodują,  że 

powstają  poważne  wątpliwości  czy  dane  podane  przez  Zamawiającego  są  prawdziwe. 

Odwołujący  nie  może  stworzyć  wiarygodnego  kosztorysu  przy  tak  nieprecyzyjnych  danych, 

zwłaszcza mając na uwadze fakt, że oferowana cena jest ceną ryczałtową. 

Zamawiający  oprócz  otrzymywania  comiesięcznych  zestawień  o  ilości  poszczególnych 

odpadów  odebranych  z  sektora  ma  możliwość  sprawdzenia  tych  danych  analizując  dane 

z systemu  GPS.  Na  pods

tawie  czujnika  otwarcia  odwłoka  ma  też  możliwość  sprawdzenia 

miejsc i czasu opróżnienia śmieciarki. Ma więc wiele możliwości konkretnej weryfikacji ilości 

wytwarzanych  w  danych  sektorach  odpadów.  Dodatkowo  mógłby  on  porównać  uzyskane 

przez  siebie  dane  z  danymi  sąsiednich  gmin  o  podobnej  strukturze  zamieszkania. 

Zamawiający  jeżeli  uzna,  że  przedstawione  ilości  wzbudzają  jego  wątpliwości  co  do  ich 

rzetelności,  powinien  wezwać  wykonawcę  aby  je  zweryfikował  i  poprawił.  Prawdopodobnie 

Zamawiający  z  takiej  możliwości  nie  skorzystał,  albo  nie  był  konsekwentny  w  swoim 

działaniu. 

Ta niesolidność Zamawiającego w podawaniu ilości odebranych odpadów jest powtórzeniem 

sytuacji sprzed 3 lat przy przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów w latach 2016 -

2018.  W  podanej  dla  tamtego  przetargu  SIWZ, 

która  dla  wykonawców  były  podstawą  do 

wyceny ofert, 

Zamawiający wskazał, że w 2014 roku wg sprawozdań firm odebrano: 



3 704 Mg zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), gdy w 2017 odebrano ich 

14 698 Mg; 



2 186,7 Mg odpadów zielonych, gdy w 2017 odebrano ich 3 738,2 Mg; 



15 621 Mg odpadów z grupy 15, gdy w 2017 odebrano ich 5008,5 Mg. 

Mając  na  względzie  brak  rzetelności  w  przekazie  informacji  co  do  podstawowych 

parametrów  dotyczących  ilości  odpadów,  I  niesolidność  w  podawanych  informacjach 

podawanych  w 

różnych  częściach  SIWZ,  które  nie  współgrają  z  sobą,  niemożliwe  jest 

sporządzenie  prawidłowej  kalkulacji  ryczałtowej.  Zastosowanie  zaproponowanego  przez 

wykonawcę  sposobu  określenia  ceny  oferty,  tj.  ceny  za  odbiór  1t  odpadów  przynajmniej 

częściowo zniweluje braki i nieprecyzyjne określenia zastosowane w SIWZ. Takie rozliczenie 

za  ton

ę  odebranych  [odpadów]  stosują  sąsiednie  gminy  jak  Warszawa,  Grodzisk 

Mazowiecki, Brwinów itd. 

W  przypadku  nie 

uwzględnienia  wniosku  o  zmianę  sposobu  rozliczenia  postulowane  jest 

wprowadzenie  ścisłych  zapisów  określających,  co  obejmuje  ryczałt  (jaki  tonaż,  jaka 

częstotliwość  odbioru,  jakie  odpady,  jakie  posesje),  oraz  wprowadzenie  dodatkowej  ceny 

w sytuacji, 

gdy ilości opróżnień, tonaż i inne parametry przekroczą wielkości, które są ujęte 

w 

ryczałcie. 

Sposób opisu przedmiotu zamówienia w przypadku stosowania ryczałtowego wynagrodzenia 

jako  sposobu  rozliczenia  z  wykonania  usług  obejmujących  odbiór  i  zagospodarowanie 

odpadów  był  już  przedmiotem  analizy  i  rozstrzygnięć  Krajowej  Izby  Odwoławczej,  która 

uzna

ła,  iż:  „Zgodnie  z  art.  29  ust  1  i  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  zamawiający 

powinien  podać  wykonawcom  dokładne  i  kompletne  dane  dotyczące  przedmiotu 

zamówienia, a opis przedmiotu zamówienia nie może utrudniać uczciwej konkurencji między 

wykonawcami. 

Zamawiający  musi  więc  w  bardziej  dokładny  sposób  określić  zakres 

zobowiązania  wykonawców.  Jest  to  szczególnie  istotne  z  powodu  ryczałtowego  charakteru 

wynagrodzenia.  Ryczałt  polega  na  umówieniu  z  góry  wysokości  wynagrodzenia  w  kwocie 

absolutnej przy wyraźnej lub dorozumianej zgodzie stron na to, że wykonawca nie będzie się 

domagać  wynagrodzenia  wyższego  niezależnie  od  rzeczywistego  rozmiaru  wykonanych 

prac.  Nie  oznacza  to  jednak,  iż  zobowiązania  stron  już  z  założenia  mają  być  potencjalnie 

wzajemnie  nieekwi

walentne,  a  wykonawca  być  zobowiązany  do  świadczenia  o  kompletnie 

nieokreślonym  zakresie  i  koszcie,  nie  mającego  żadnych  granic  poza  czasowymi.  Z  tego 

powodu  zamawiający  powinien  określić  co  najmniej  (dla  każdego  zadania  osobno):  1. 

maksymalną  ilość  odpadów,  do  odebrania  i  zagospodarowania  których  wykonawcy  będą 

zobowiązani  w ramach  przewidzianego  wynagrodzenia  ryczałtowego,  2,  maksymalną  ilość 

odbiorów  odpadów  w  sytuacjach,  o  których  mowa  w  punkcie  2.5.  rozdziału  V  opisu 

przedmiotu  zamówienia,  do  których  odebrania  wykonawca  będzie  zobowiązany  w  ramach 

wynagrodzenia  ryczałtowego,  3.  maksymalną  ilość  i  rodzaj  pojemników  oraz  ilość  worków, 

jakie  ma  wykonawca  dostarczyć  w  ramach  wynagrodzenia  ryczałtowego."  (wyrok  KIO 

w sprawie o sygn. akt: 1126/13; KIO 1128/13, 1132/13,1133/13). 

Podobnie w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 roku (KIO 2941/12) Krajowa Izba Odwoławcza 

przyjęła,  że  „Nie  sposób  sobie  wyobrazić,  że  w  przypadku  usługi  odbioru  i  utrzymania 

odpadów  można  było  skalkulować  realną  i  opłacalną  ofertę  cenową  możliwą  do 

prawidłowego  porównania  z  innymi  ofertami  bez  znajomości  podstawowych  parametrów 

mających znaczenie dla jej kalkulacji. Tymi są niewątpliwie maksymalna ilość odpadów oraz 

podstawowe koszty materiałowe - koszty pojemników." 

Wskazujemy  przy  tym,  że  zalecenia  odnośnie  odchodzenia  od  ryczałtowego  systemu 

rozliczania  się  gmin  za  odbiór  odpadów  są  także  zawarte  w  Projekcie  ustawy  o  zmianie 

ustawy 

o 

utrzymaniu 

czystości 

i 

porządku 

w 

gminie 

(https://bip.kprm.QQv.pl/form/rl78474523.Proiekt-ustawv-o-zmianie-ustawv- 

o-utrzvmamu-

czvstości-i-porzadku-w-gminach.html).  Zamawiający  te  zalecenia,  stanowiące  zapowiedź 

zmian w ustawie, zignorował. 

3.  W  odniesieniu  do  zarzut

u  dotyczącego  zmian  cen  w  RIPOK  Odwołujący  przedstawił 

następujące uzasadnienie: 

Na  przełomie  marca  i  kwietnia  br.  pojawiły  się  liczne  artykuły  prasowe  informujące  o  stale 

rosnących  cenach  za  odpady,  które  Wykonawca  musi  przekazywać  do  Regionalnych 

instalacji prze

twarzaniach odpadów komunalnych - dalej RIPOK. W dniu 20.07.2018 r. Sejm 

uchwalił  ustawę  o  zmianie  ustawy  o  odpadach  oraz  niektórych  innych  ustaw.  Ustawa  ta 

została opublikowana w Dz. U. pod poz. 1479 - przepisy wejdą w życie z dniem 01.01.2019 

r.  Ustawa  nowelizująca  skraca  okres  magazynowania  wszystkich  rodzajów  odpadów  do 

jednego roku - 

uwagi do projektu ustawy wniosła w czerwcu br. Rada RIPOK działająca przy 

Krajowej  Izbie  Gospodarczej  wskazując,  że  nowe  regulacje  spowodują  konieczność 

podniesienia  cen  za  zagospodarowanie  odpadów  w  RIPOK  jak  również  konieczność 

podnies

ienia  cen  za  odbiór  odpadów  (szczególnie  wielkogabarytowych)  i  z  selektywnej 

zbiórki  (źródło:  https://www.teraz-  srodowisko.pl/media/pdf/aktualnosci/4904-uwaai-do-

proiektu-ustawv-o-odpadach-

RIPOK.pdf.).  Sejm  przyjął  ustawę,  jednak  poruszony  powyżej 

skrócony okres magazynowania wszystkich odpadów do jednego roku nie został zmieniony 

w  stosunku  do  przepisów  zaproponowanych  w  projekcie  tej  uchwały  -  zatem  uwagi  Rady 

RIPOK pozostają aktualne na dzień dzisiejszy. 

W  chwili  obecnej  brak  jest  jakichkolwiek  informac

ji,  jakie  ceny  za  przyjęcie  odpadów  będą 

obowiązywały  w  RIPOK  działających  na  terenie  realizacji  zamówienia.  Nie  ma  zatem 

możliwości  przyjęcia  pewnych  stawek  do  wyliczenia  cen  jednostkowych  niezbędnych  do 

wskazania w kosztorysie. 

Podkreślić w tym miejscu należy, iż każdorazowo, wzrost opłat za przyjęcie odpadów przez 

RIPOK spowoduje, że cena, jaką Wykonawca zaoferował w ofercie, nie pokryje wszystkich 

kosztów, jakie są niezbędne przy realizacji zamówienia. 

Uwzględniając powyższe, uwzględniając wysokie ryzyko wzrostu cen za przyjęcie odpadów 

przez  RIPOK  w  pełni  konieczne  i  uzasadnione  jest  wprowadzenie  do  wzoru  umowy 

postanowienia  uwzględniającego  kwestię  zmiany  cen  za  przyjęcie  odpadów  przez  RIPOK, 

jeżeli  zmiany  te  będą  miały  wpływ  na  koszty  wykonania  zamówienia  przez  Wykonawcę. 

W 

takim  wypadku  powinno  zostać  zmienione  wynagrodzenie  wykonawcy,  lub  też  powinna 

istnieć możliwość rozwiązania umowy. 

Na posiedzeniu z udziałem stron i uczestników postępowania w dniu 17 października 2018 r. 

pełnomocnik  Odwołującego  złożył  oświadczenie  o  wycofaniu  zarzutu  nr  1,  tj.  zarzutu 

naruszenia art. 91 ust. 2 ustawy Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp.  

II.  Pismem  z  dnia  16 

października  2018  r.  (wniesionym  w  dniu  17  października  2018  r.)  

Zamawiający udzielił odpowiedzi na odwołanie wnosząc o jego oddalenie w całości.  

III. W dniu 11 

października 2018 r. do Prezesa Izby wpłynęło pismo zawierające zgłoszenie 

przystąpienia  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  Odwołującego  wykonawcy 

Przedsiębiorstwo Usług  Komunalnych Piaseczno  Spółka  z  ograniczoną odpowiedzialnością 

z 

siedzibą w Piasecznie. 

W  dniu  11  października  2018  r.  do  Prezesa  Izby  wpłynęło  pismo  zawierające  zgłoszenie 

przystąpienia  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  Odwołującego  wykonawcy 

Remondis Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie. 

W  dniu  11  października  2018  r.  do  Prezesa  Izby  wpłynęło  zgłoszenie  przystąpienia  do 

postępowania  odwoławczego  po  stronie  Odwołującego  wykonawcy  SUEZ  Spółka 

z ograniczo

ną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie. 

Po  przeprowadzeniu  rozprawy  z  udziałem  stron  i  uczestników  postępowania 

odwoławczego,  na  podstawie  zebranego  w  sprawie  materiału  dowodowego  oraz 

oświadczeń  i  stanowisk  stron  oraz  uczestników  postępowania,  Krajowa  Izba 

Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje. 

Izba ustaliła, co następuje: 

Izba ustaliła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 ust. 2 

ustawy Pzp, skutkujących odrzuceniem odwołania. 

Izba  stwierdziła,  że  Odwołujący  jest  legitymowany,  zgodnie  z  przepisem  art.  179  ust.  1 

ustawy  Pzp,  do  wniesienia  odwołania.  Zgodnie  z  tym  przepisem  wykonawcy  przysługuje 

legitymacja  do  wniesienia  odwołania,  jeżeli  ma  (lub  miał)  interes  w  uzyskaniu  zamówienia 

oraz  może  ponieść  szkodę  w  wyniku  naruszenia  przez  zamawiającego  przepisów  ustawy 

Pzp. W ocenie Izby Odwołujący wykazał spełnienie powyższych przesłanek, co nie było też 

sporne. 

Izba  stwierdziła  skuteczność  przystąpienia  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie 

Odwołującego następujących wykonawców: 

a) 

Przedsiębiorstwo 

Usług 

Komunalnych 

Piaseczno 

Spółka 

z 

ograniczoną 

odpowiedzialnością  z  siedzibą  w  Piasecznie  (dalej  jako  „Przystępujący  PUK 

Piaseczno”), 

b) 

Remondis Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (dalej jako 

„Przystępujący Remondis”), 

c) 

SUEZ  Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie. 

Izba zaliczyła w poczet materiału dowodowego dokumentację Postępowania oraz dokumenty 

załączone  przez  Zamawiającego  do  odpowiedzi  na  odwołanie  oraz  złożone  na  rozprawie 

przez Odwołującego i Przystępującego PUK Piaseczno.   

Na podstawie dokumentacji Postępowania Izba ustaliła w szczególności, co następuje: 

Przed

miotem  zamówienia,  na  które  prowadzone  jest  Postępowanie,  jest  usługa  odbierania 

i 

zagospodarowania  odpadów  komunalnych  od  właścicieli  nieruchomości  zamieszkałych 

i 

niezamieszkałych  na  terenie  Gminy  Piaseczno  oraz  utworzenie  i  prowadzenie  punktu 

selektywnej  zbiórki  odpadów  komunalnych  na  terenie  Gminy  Piaseczno.  Zamówienie 

podzielone jest na następujące części: 



Cześć  1:  Odbiór  i  zagospodarowanie  odpadów  komunalnych  od  właścicieli 

nieruchomości  zamieszkałych  i  niezamieszkałych  na  terenie  Gminy  Piaseczno 

w sektorze I (Zachodnim); 



Cześć  2:  Odbiór  i  zagospodarowanie  odpadów  komunalnych  od  właścicieli 

nieruchomości  zamieszkałych  i  niezamieszkałych  na  terenie  Gminy  Piaseczno 

w sektorze II (Wschodnim); 



Cześć  3:  Odbiór  i  zagospodarowanie  odpadów  komunalnych  od  właścicieli 

nieruchomości  zamieszkałych  i  niezamieszkałych  na  terenie  Gminy  Piaseczno 

w 

sektorze III (Północnym); 



Cześć  4:  Utworzenie  i  prowadzenie  punktu  selektywnej  zbiórki  odpadów  komunalnych 

na terenie Gminy Piaseczno (pkt 3 SIWZ). 

Termin wykonania zamówienia (dla każdej części  zamówienia):  od  dnia podpisania umowy 

do  dnia  31.12.2021 

r.  Jednocześnie  jako  przewidywany  termin  wykonywania  usługi 

Zamawiający wskazał: „od 1.01.2019 r.” (pkt 4 SIWZ).  

Zgodnie z pkt 1 OPZ 

dla części 1-3 w ramach umowy wykonawca zobowiązany jest do: 

„1.1 odbierania i zagospodarowania niżej wyszczególnionych frakcji odpadów: 

1) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, w tym popiół z palenisk domowych, 

2) odpady z selektywnej zbiórki: 



  papier i tektura, w tym odpady opakowaniowe z papieru i tektury 



  tworzywa sztuczne, w tym odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych, 



opakowania wielomateriałowe, 



  metal, w tym odpady opakowaniowe z metali, 



szkło i odpady opakowaniowe ze szkła, 



bioodpady obejmujące wyłącznie odpady kuchenne pochodzenia roślinnego, 



  odpady 

zielone pochodzące  z  pielęgnacji  ogrodów  z  wyłączeniem  m.  in. karp,  darni 

i 

konarów drzew, 



odpady wielkogabarytowe, w tym zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny (ZSEiE), 



zużyte opony od samochodów osobowych, 



zużyte akumulatory, 



  chemikalia (opakowania p

o środkach ochrony roślin, farbach, klejach, itp.), 



  inne odpady (choinki 

– drzewka bożenarodzeniowe). 

opracowania  harmonogramów  odbioru  odpadów  z  nieruchomości  w  podziale  na 

poszczególne frakcje oraz dostarczenia ich do wszystkich nieruchomości; 

1.3  do

starczenia  właścicielom  nieruchomości  worków  spełniających  wymagania  określone 

w punkcie 2.12; 

dostarczenia  właścicielom  nieruchomości  naklejek  na  pojemniki  na  odpady, 

spełniających wymagania określone w punkcie 2.13; 

1.5  o

dbierania  poszczególnych  frakcji  odpadów  z  częstotliwością  przedstawioną  poniżej  – 

Zamawiający  wskazał  częstotliwość  odbioru  w  odniesieniu  do  prawie  wszystkich  frakcji 

odpadów,  za  wyjątkiem  poczynionego  w  odniesieniu  do  odpadów  z  papieru  i  tektury 

zastrzeżenia  o możliwości  zwiększenia  częstotliwości  odbioru  w  przypadku  niektórych 

wspólnot  w sektorze  III  (dotyczy  zabudowy  wielorodzinnej)  oraz  ogólnego  zastrzeżenia 

o 

możliwości  zwiększenia  częstotliwości  odbioru  odpadów  w  nie  więcej  niż  100 

nieruchomościach  na  skutek  wzrostu  liczby  ludności  lub  wystąpienia  problemów 

wynika

jących  z  braku  miejsca  na  ustawienie  dodatkowych  pojemników  w  altanach 

śmietnikowych (dotyczy zabudowy jednorodzinnej). 

W  pkt  5  OPZ  Charakterystyka  Gminy  Piaseczno  przedstawione  zostały  dane  dotyczące 

liczby  nieru

chomości  oraz  mieszkańców  (lata  2015  –  2017),  liczby  i  rodzajów 

pojemników/kontenerów oraz ilości odebranych odpadów (lata 2016 – 2017) – odrębnie dla 

każdej  części  zamówienia  -  sektory  1,  2  i  3.  Zgodnie  z  zastrzeżeniem  zawartym  na  końcu 

doku

mentu:  „Zamawiający  zastrzega,  że  ilość  odpadów  do  odbioru  z  terenu  Gminy 

Piaseczno w ciągu okresu realizacji zamówienia może ulec zmianie.” 

Do  opisu  przedmiotu  zamówienia  zostały  załączone  następujące  wykazy:  wykaz  wspólnot 

mieszkaniowych  na  dzień  30  czerwca  2018  r.,  dwa  wykazy  wspólnot  mieszkaniowych  ze 

zwiększoną  częstotliwością  odbioru  zmieszanych  w  sektorze  III,  dwa  wykazy  wspólnot 

mieszkaniowych  ze  zwiększoną  częstotliwością  odbioru  metali  i  tworzyw  sztucznych 

w sektorze III, wykaz 

wspólnot mieszkaniowych ze zwiększoną częstotliwością odbioru szkła 

w  sektorze  III,  wykaz  nieruchomości  niezamieszkałych,  które  zadeklarowały  zwiększoną 

częstotliwość  odbioru  odpadów  w  sektorze  I  (odpady  zmieszane  odbierane  1  raz 

w tygodniu), 

wykaz  nieruchomości  niezamieszkałych,  które  zadeklarowały  zwiększoną 

częstotliwość  odbioru  odpadów  w  sektorze  II  oraz  wykaz  podmiotów  prowadzących 

działalność, które zadeklarowały zwiększoną częstotliwość odbioru odpadów sektor III. 

Postanowienia dotyczące zmiany umowy zostały zawarte w § 11 wzoru umowy dla części 1 

– 3 oraz w § 11 wzoru umowy dla części 4.

Izba zważyła, co następuje:

Odwołanie zasługuje na częściowe uwzględnienie. 

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 ustawy Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp. 

Wobec  złożenia  przez  Odwołującego  na  posiedzeniu  z  udziałem  stron  i  uczestników 

postepowania 

oświadczenia  o  wycofaniu  ww.  zarzutu,  w  związku  z  informacjami 

przekazanymi 

przez Zamawiającego w odpowiedzi na odwołanie, postepowanie odwoławcze 

w zakresie ww. zarzutu podlegało umorzeniu. 

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy Pzp i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Pzp. 

Na  podstawie  przepisu  art.  29  ust.  1  ustawy  Pzp  na  zamawiaj

ącego  został  nałożony 

obowiązek  opisania  przedmiotu  zamówienia  w  sposób  jednoznaczny  i  wyczerpujący  za 

pomocą  dostatecznie  dokładnych  i  zrozumiałych  określeń,  uwzględniając  wszystkie 

wymagania  i 

okoliczności  mogące  mieć  wpływ  na  sporządzenie  oferty.  Jest  to  jeden 

z 

najważniejszych  obowiązków  Zamawiającego  na  gruncie  przepisów  regulujących 

udzielanie 

zamówień  publicznych.  Ponadto  w  art.  29  ust.  2  ustawy  Pzp  został  przez 

ustawodawcę  zawarty  zakaz  opisywania  przedmiotu  zamówienia  w  sposób,  który  mógłby 

utrudniać  uczciwą  konkurencję.  Do  złamania  powyższego  zakazu  może  dojść  na  różne 

sposoby

, w tym poprzez zaniechanie przez zamawiającego opisania przedmiotu zamówienia 

w  sposób  określony  w  art.  29  ust.  1  ustawy  Pzp. Wymaga  w  tym  miejscu  podkreślenia,  iż 

w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy Pzp in fine 

ustawodawca wyraźnie wskazał, że zamawiający 

obowiązany  jest  w  ramach opisu  przedmiotu  zamówienia uwzględnić  wszystkie  wymagania 

i 

okoliczności, które mogą mieć wpływ na sporządzenie oferty, w tym oczywiście w zakresie 

oferowanej  ceny.  Zaniechanie  przekazania  wykonawcom  wszystkich  informacji 

mających 

znaczenie  dla  sporządzenia  oferty  na  ogół  skutkuje  zaburzeniem  konkurencji.  Trudno 

bowiem 

mówić o występowaniu uczciwej konkurencji, jeżeli oferty składane w postępowaniu 

nie  odnoszą  się  do  tego  samego  przedmiotu  zamówienia,  ale  częściowo  do  wyobrażeń 

wykonawcy  odnośnie  tego  przedmiotu,  które  to  wyobrażenia  mogą  się  w  przypadku 

poszczególnych wykonawców znacząco różnić.

W świetle regulacji art. 29 ust. 1 ustawy Pzp 

opis  przedmiotu  zamówienia  powinien  zostać  sporządzany  w  taki  sposób,  aby  wykonawcy 

nie tylko  pozyskali  niezbędną wiedzę  w  zakresie  przedmiotu  świadczenia,  do którego będą 

zobowiązani  na  mocy  zawartej  z  zamawiającym  umowy,  ale  również  otrzymali  niezbędne 

informacje 

potrzebne do sporządzenia oferty, w tym zakresie jej wyceny. 

W prowadzonym postępowaniu Zamawiający ustalił, iż wynagrodzenie ustalone za realizację 

umowy 

będzie  mieć  charakter  ryczałtowy,  co  oznacza  jego  stałą  wysokość  niezależnie  od 

zakresu  przedmiotu  zamówienia,  do  wykonania  którego  wykonawca  będzie  zobowiązany 

w ramach  zawartej  umowy

.  Jak  wskazuje  się  w  doktrynie:  „Wynagrodzenie  ryczałtowe 

oznacza  wynagrodzenie  za  całość  dzieła  w  jednej  sumie  pieniężnej  lub  wartości  globalnej. 

Jego  istotę  stanowi  określenie  tego  wynagrodzenia  z  góry,  bez  przeprowadzania 

szczegółowej  analizy  kosztów  wytwarzania  dzieła.  Zamawiający,  ustalając  wynagrodzenie 

ryczałtowe,  wyraźnie  lub  w  sposób  dorozumiany  zakłada,  że  przyjmujący  zamówienie  nie 

będzie  się  domagał  zapłaty  wynagrodzenia  wyższego.  Przyjmujący  zamówienie  nie  może 

bowiem  żądać  podwyższenia  wynagrodzenia,  chociażby  w  czasie  zawarcia  umowy  nie 

można  było  przewidzieć  rozmiaru  lub  kosztów  prac.  Ten  sposób  wynagrodzenia  jest 

stosowany  zwłaszcza  przy  stosunkowo  prostych  stanach  faktycznych  umowy  o  dzieło,  gdy 

wartość  wykonanej  usługi  jest  stronom  na  ogół  znana,  podobnie  jak  ewentualny  koszt 

potrzebnych materiałów, spodziewany czas trwania prac itd. W zasadzie ryzyko straty ponosi 

tu  przyjmujący  zamówienie.  Zamawiający  nie  może  nigdy  żądać  obniżenia  umówionego 

ryczałtu.

(K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. T II. Komentarz. Art. 450

–1088. Przepisy 

wprowadzające,  Wyd.  9,  Warszawa  2018).  Doktryna  wskazuje  również  na  stosowanie 

wynagrodzenia ryczałtowego do dzieł o skomplikowanym charakterze. 

Mając  na  uwadze  powyższe  należy  podkreślić,  iż  zamawiającemu  przysługuje  uprawnienie 

do  dokonania  wyboru  rodzaju  wyn

agrodzenia  wykonawcy  zamówienia  publicznego.  To 

zamawiający  jest  gospodarzem  postępowania  i  to  on  co  do  zasady  kształtuje  treść 

postanowień  umownych,  jakimi  związany  będzie  wybrany  wykonawca.  Jednakże,  oprócz 

wyposażenia  zamawiającego  w  szereg  uprawnień,  ustawodawca  nałożył  na  niego  liczne 

obowiązki,  w  tym  wspomniany  na  wstępie  obowiązek  sporządzenia  opisu  przedmiotu 

zamówienia  zgodnie  z  wytycznymi  zawartymi  w  art.  29  ustawy  Pzp.  Zamawiający 

uprawniony jest zatem do dokonania wyboru sposobu ustalenia wynagrodzenia wykonawcy, 

jednakże  nie  oznacza  to  zwolnienia  go  z  ustawowych  obowiązków  dotyczących  opisu 

przedmiotu zamówienia. Tym samym, w niniejszej sprawie Zamawiający nie może wywodzić 

swojego 

uprawnienia do  zaniechania zawarcia  w  opisie przedmiotu  zamówienia wszystkich 

informacji  niezbędnych  do  sporządzenia  oferty  z okoliczności  ustalenia  ryczałtowego 

wynagrodzenia za realizację usługi. Obowiązki w zakresie opisania przedmiotu zamówienia 

nie  ulegają  zmniejszeniu  z  racji  zastosowanego  wynagrodzenia  ryczałtowego.  Wręcz 

przeciwnie, j

eżeli bowiem wynagrodzenie ryczałtowe ma obejmować cały zakres zamówienia 

i  nie  może  ono  podlegać  zmianie  (za  wyjątkiem  nadzwyczajnych  sytuacji),  to  tym  bardziej 

wykonawca  powinien 

posiadać  niezbędny  zestaw  informacji  pozwalający  mu  na 

oszacow

anie  kosztów  realizacji  zamówienia  i  w  konsekwencji  oferowaną  cenę.  Nie  można 

zaakceptować  sytuacji,  w której  zamawiający  będzie  wymagał  zaoferowania  przez 

wykonawców  niepodlegającej  zmianie  (poza  nadzwyczajnymi  sytuacjami)  kwoty 

wynagrodzenia z

a realizację przedmiotu, który może podlegać nieograniczonym zmianom – 

a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu.  

Przenosząc  powyższe  na  grunt  niniejszej  sprawy  należy  zatem  stwierdzić,  iż  w  sytuacji, 

w 

której Zamawiający zamierza udzielić w trybie przetargu nieograniczonego zamówienia na 

usługi  odbioru  i  zagospodarowania  odpadów  komunalnych,  przewidując  ryczałtowe 

wynagrodzenie wykonawcy, a 

dokładnego zakresu przedmiotu zamówienia nie jest w stanie 

precyzyjnie  określić,  to  obowiązany  jest  do  określenia  maksymalnych  parametrów 

przedmiotu  zamówienia,  niezbędnych  do  sporządzenia  oferty,  którymi  związany  będzie 

wykonawca  w ramach  wynagrodzenia 

ryczałtowego.  W  przypadku  usługi  odbioru 

i zagospodarowania 

odpadów,  za realizację której  przewidziano  wynagrodzenie ryczałtowe, 

wykonawca nie ma możliwości skalkulowania realnej i opłacalnej oferty cenowej możliwej do 

prawidłowego  porównania  z  innymi  ofertami  bez  znajomości  podstawowych  parametrów 

mających  znaczenie dla  jej kalkulacji.  Za taki  parametr  należy  w  szczególności  uznać  ilość 

(masę)  odpadów,  do  odbioru  i zagospodarowania  których  wykonawca  będzie  zobowiązany 

w ramach umowy. 

Powyższy wniosek koresponduje ze stanowiskiem przedstawionym przez 

Odwołującego,  który  jako  podstawowy  czynnik  „kosztotwórczy”  wskazał  ilość  odbieranych 

odpadów. Podstawowe znaczenie ww. parametru wynika również z zawartego w odwołaniu 

wniosku  o 

nakazanie  Zamawiającemu  dokonanie  zmiany  sposobu  wynagradzania 

wykonawcy 

poprzez  określenie  ceny  za  odbiór  1  tony  odpadów.  W  odniesieniu  do 

pozostałych parametrów, o ustalenie których w ramach opisu przedmiotu zamówienia wnosił 

Odwołujący  („jaka  częstotliwość  odbioru,  jakie  odpady,  jakie  posesje”),  Izba  nie  przychyliła 

się do wniosku Odwołującego, uznając, co następuje: Jeżeli chodzi o parametr częstotliwości 

odbioru,  to  w 

przeważającej  mierze  został  on  przez  Zamawiającego  precyzyjnie  określony 

w opisie  przedmio

tu  zamówienia,  jak  i  sam  Odwołujący  w  ramach  stanowiska 

przedstawionego  na  rozprawie 

przypisał  mu  drugorzędne  znaczenie.  Rodzaj  odpadów,  do 

odbioru  i 

zagospodarowania  których  będzie  zobowiązany  wykonawca  w ramach  umowy, 

został  przez  Zamawiającego  jednoznacznie  wskazany.  Ponadto,  w specyfikacji  istotnych 

warunków zamówienia został zawarty wykaz wspólnot mieszkaniowych na dzień 30 czerwca 

2018  r.  W 

ocenie  Izby  taka  informacja  spełnia  wymogi  ustawy  Pzp  w  zakresie  opisu 

przedmiotu  zamówienia.  Nieracjonalne  byłoby  wymaganie  od  Zamawiającego  podanie 

informacji  odnośnie  nieruchomości  objętych  umową  w  przyszłości,  w  okresie  następnych  3 

lat. 

Ponadto, dane odnośnie nieruchomości i ich mieszkańców mają przede wszystkim wpływ 

na  ilość  odbieranych  odpadów,  a  ta  została  przez  Izbę  uznana  za  podstawowy  parametr 

o 

jaki  powinien  zostać  uzupełniony  sporządzony  przez  Zamawiającego  opis  przedmiotu 

zamówienia. Inaczej rzecz ujmując, zwiększenie ilości nieruchomości i mieszkańców będzie 

skutkować  wcześniejszym  wyczerpaniem  ilości  odpadów  objętych  wynagrodzeniem 

ryczałtowym.  

Mając  na  uwadze  powyższe,  Izba  nakazała  Zamawiającemu  dokonanie  zmiany  treści 

specyfikacji istotnych warunków zamówienia poprzez wskazanie odrębnie dla każdej części 

zamówienia  maksymalnej  ilości  odpadów,  do  odebrania  i  zagospodarowania  których 

wykonawcy będą zobowiązani w ramach wynagrodzenia przewidzianego za realizację danej 

części  zamówienia.  Należy  podkreślić,  iż  ww.  dane  nie są aktualnie zawarte w  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia.  Opis  przedmiotu  zamówienia  zawiera  jedynie  dane 

historyczne, które mogą być jedynie pomocne przy sporządzaniu oferty, nie są jednak objęte 

zobowiązaniem  wykonawcy.  Wymaga  przy  tym  wskazania,  iż  mając  na  uwadze  treść 

odwołania  należało  uznać,  iż  zarzut  określony  w  punkcie  2  odnosił  się  do  usługi  odbioru 

i 

zagospodarowania  odpadów  i  w  konsekwencji  wydane  przez  Izbę  rozstrzygnięcie  dotyczy 

części  zamówienia,  których  przedmiotem  jest  ta  usługa,  tj.  usługa  odbioru 

i 

zagospodarowania  odpadów  –  tj.  części  1  –  3.  Dokonując  zmiany  specyfikacji  istotnych 

warunków  zamówienia  w zakresie  przedmiotu  zamówienia  Zamawiający  jest  oczywiście 

uprawniony  do  wprowadzenia  podobnej 

zmiany  w  odniesieniu  do  części  4,  której 

przedmiotem zamówienia jest prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów. 

Jednocześnie  Zamawiający  powinien  uzupełnić  treść  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia  o  postanowienia  określające  konsekwencje  przekroczenia  ilości  odpadów,  do 

odbioru  i  zagospodarowania  których  wykonawca  będzie  zobowiązany  w  ramach  zawartej 

umowy.  Konsekwencje,  o  których  mowa  powyżej,  mogą  w  szczególności  polegać  na 

przyznaniu  wykonawcy  dodatkowego  wynagrodzenia  (w  takim  przypadku  powinny  zostać 

określone zasady ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia) lub uznaniu umowy za 

wykonaną. Podjęcie decyzji w powyższym zakresie Izba pozostawia Zamawiającemu. 

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku dotyczy sytuacji, w której Zamawiający nie 

podejmie  decyzji 

o  braku  zmiany  przyjętego  rodzaju  wynagrodzenia  wykonawcy  na 

wynagrodzenie ustalane za okre

śloną ilość (masę) odebranych odpadów, tj. w szczególności 

za odbiór 1 Mg odpadów. W takim przypadku wykonawcy konkurowaliby ceną jednostkową 

oferowaną za wskazaną w postanowieniach SIWZ ilość (masę) odpadów. Izba uznała, iż nie 

może  narzucić  Zamawiającemu  przyjęcia  określonego  rodzaju  wynagrodzenia  wykonawcy 

i 

nakazać zmianę na wynagrodzenie, o którym mowa powyżej. Dokonanie takiej modyfikacji 

stanowi jednak uprawnienie Zamawiającego, niezależnie od wydanego w niniejszej sprawie 

wyroku,  co  znalazło  odzwierciedlenie  w  treści  zastrzeżenia  poczynionego  w  ramach 

rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji wyroku.  

Na  zakończenie  Izba  wskazuje,  iż  nie  uwzględniła  wniosku  Odwołującego  o  nakazanie 

Zamawiającemu  zmiany  opisu  przedmiotu  zamówienia  poprzez  „podanie  wiarygodnych 

danych  co  do  ilości  zbieranych  odpadów”.  Jak  wynika  z  oświadczeń  zawartych  przez 

Zamawiającego  w  odpowiedzi  na  odwołaniu  jak  i  składanych  na  rozprawie,  w  ocenie 

Zamawiającego podane w Opisie Przedmiotu Zamówienia dane historyczne są wiarygodne, 

a 

opis  przedmiotu  zamówienia  został  przygotowany  w  sposób  rzetelny.  Izba  uznała,  iż 

n

iektóre dane zawarte w zestawieniach przedstawionych w OPZ zasadnie wywołują pytania 

po  stronie  wykonawców.  Niezależnie  jednak  od  wątpliwości  wykonawców  –  z  jednej  strony 

i 

deklaracji  składanych  przez  Zamawiającego  –  z  drugiej  strony,  należy  przede  wszystkim 

wziąć  pod  uwagę,  iż  dane  te  mają  charakter  historyczny,  zostały  przygotowane  w  oparciu 

o 

sprawozdania  przekazane  Zamawiającemu  przez  wykonawców,  a  możliwość  ich 

weryfikacji  w  dniu  dzisiejszym  nie 

została  przez  stronę  odwołującą  wykazana.  Na  taką 

możliwość nie wskazywał również Zamawiający. Mając na uwadze powyższe Izba uznała, iż 

uwzględnienie  ww.  wniosku  jest  bezcelowe  i  skutkowałoby  jedynie  nieuzasadnionym 

wydłużeniem czasu prowadzenia Postępowania. 

Zarzut naruszenia 

art. 7 ust. 1 Pzp, art. 5 Kc oraz art. 353¹ Kc w zw. z art. 14 Pzp i 139 ust. 1 

Pzp. 

Ostatni  z  zarzutów  odwołania  odnosił  się  do  treści  istotnych  postanowień  umownych. 

Odwołujący  wnosił  o  nakazanie  Zamawiającemu  wprowadzenia  klauzul  umownych 

dotyczących zmiany umowy w zakresie wynagrodzenia wykonawcy w przypadku zmiany cen 

stosowanych  za  przyjęcie  odpadów  stosowanych  przez  regionalne  instalacje  do 

przetwarzania odpadów komunalnych. 

W  odniesieniu  do  ww.  zarzutu 

należy  w  pierwszej  kolejności  wskazać,  iż  ustawodawca 

krajowy w ślad za ustawodawcą unijnym przypisał zamawiającemu uprzywilejowaną pozycję 

w 

procedurze  udzielania  zamówienia  publicznego,  co  znajduje  odzwierciedlenie  w  licznych 

regulacjach  ustawy  Prawo  za

mówień  publicznych.  Z  drugiej  strony  na  zamawiającego 

nałożono  również  szereg  obowiązków  nie  występujących  w  odniesieniu  do  stron  umowy 

zawieranej  poza  systemem 

zamówień  publicznych.  Powyższa  sytuacja  stanowi  przede 

wszystkim konsekwencję szczególnego statusu zamawiającego, tj. podmiotu wydatkującego 

środki publiczne.  

Uprzywilejowana 

pozycja 

Zamawiającego,  będącego  gospodarzem  postępowania 

o 

udzielenie zamówienia publicznego, przejawia się między innym w tym, iż to zamawiający 

ustala treść  istotnych  postanowień  umowy,  jaka zostanie zawarta z  wybranym  wykonawcą. 

Za  dopuszczalną  należy  zatem  uznać  sytuację,  w  której  zamawiający  w  ramach 

przygotowanego  projektu 

umowy  większą  częścią  ryzyka  kontraktowego  obciąża 

wykonawcę.  Okoliczność  nierównego  podziału  ryzyk  nie  świadczy  jeszcze  o  naruszeniu 

przez Zamawiającego przepisów ustawy Pzp.  

Należy jednak podkreślić, iż niezależnie od posiadania uprzywilejowanej pozycji uprawnienie 

zamawiającego  do  ustalenia  warunków  umowy  nie  ma  jednak  charakteru  absolutnego. 

Jakko

lwiek  zasada  swobody  umów  podlega  ograniczeniom  w  postępowaniu  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  to  nie  dotyczy  to  ograniczeń  tej  zasady  wskazanych  w  art.  353¹ 

Kodeksu  cywilnego.  Ponadto, 

zamawiający  przygotowując  i  prowadząc  postępowanie 

o udzielenie  z

amówienia  publicznego,  w  tym  kształtując  treść  postanowień  umownych, 

powinien kierować się naczelną zasadą prawa zamówień publicznych, tj. określoną w art. 7 

ust.  1  ustawy  Pzp  zasadą  zachowania  uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania 

wykonawców. Postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie powinny mieć 

n

egatywnego wpływu na konkurencję pomiędzy wykonawcami poprzez jej ograniczenie czy 

zakłócenie.  Taka  sytuacja  będzie  występować  między  innymi  w  przypadku  obciążenia 

wykonawcy umowy w 

sprawie zamówienia publicznego nadmiernym ryzkiem kontraktowym, 

którego  prawidłowe oszacowanie będzie bardzo trudne  lub  wręcz  niemożliwe.  Jest  bowiem 

rzeczą oczywistą, iż obciążenie wykonawcy ryzykiem kontraktowym wywołuje konsekwencje 

na gruncie szacowan

ia kosztów realizacji zamówienia, co ostatecznie przekłada się na cenę 

oferty.  Jeżeli  zatem  zamawiający  obciąży  drugą  stronę  przyszłej  umowy  w  sprawie 

zamówienia publicznego nadmiernym i trudnym do oszacowania ryzykiem kontraktowym, to 

efektem  tego  będzie  złożenie  ofert  nieporównywalnych,  w  których  ww.  ryzyko  zostało 

oszacowane  w  sposób  znacząco  odmienny,  jak  i  z  pewnością  zmniejszeniem  kręgu 

potencjalnych 

wykonawców.  Tym  samym  dojdzie  do  zakłócenia  konkurencji  pomiędzy 

wykonawcami. Kolejnym, niemniej istotnym 

zagrożeniem jest sytuacja „przeszacowania” cen 

ofertowych przez wykonawców, którzy nie znając dokładnie skali nałożonego na nich ryzyka, 

będą  go  szacować  na  bezpiecznym,  a  zatem  wysokim  poziomie.  Mając  na  uwadze 

powyższe, w ocenie składu orzekającego Izby obarczanie wykonawcy zbyt dużym ryzykiem 

kontaktowym  nie  tylko  może  się  okazać  niepożądane  w  odniesieniu  do  budżetu 

zamawiającego, lecz może również prowadzić do naruszenia zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy 

Pzp zasady zachowania uczciwej konkurencji i 

równego traktowania wykonawców. 

Jednakże, dokonując oceny postawionego przez Odwołującego zarzutu Izba uznała przede 

wszystkim

,  iż  jego  uwzględnienie  i  nakazanie  Zamawiającemu  wprowadzenie  do  wzoru 

umowy  postanowień  o  treści  zaproponowanej  przez  Odwołującego  skutkowałoby 

przerzuceniem  całego  ryzyka  kontraktowego  -  w  zakresie  zmian  cen  w  regionalnych 

instalacjach 

do  przetwarzania odpadów  komunalnych  -  na  Zamawiającego,  co  nie powinno 

mieć  miejsca  na  mocy  wyroku  Izby.  Należy  w  tym  miejscu  poczynić  dodatkową  uwagę,  iż 

z 

uwagi  na  wskazaną  powyżej  uprzywilejowaną  pozycję  Zamawiającego  jako  gospodarza 

skuteczne  postawienie  zarzutów  wobec  treści  istotnych  postanowień  umownych  wymaga 

precyzyjnego skonstruowania wniosków odnośnie koniecznej modyfikacji klauzul umownych. 

Izba nie jest zobowiązana ani uprawniona do poszukiwania klauzul umownych, których treść 

nie naruszałaby interesów żadnej ze stron. Natomiast istota zarzutu nr 3 sprowadzała się do 

zmiany  projektu  umowy  polegającej  na  obciążeniu  ryzykiem  kontraktowym  zmian  cen 

w 

instalacjach RIPOK wyłącznie Zamawiającego, bez wskazania innych propozycji rozkładu 

ww. ryzyka. 

Niezależnie  od  powyższe  Izba  uznała,  iż  omawiany  zarzut  nie  został  przez  Odwołującego 

w 

sposób  dostateczny  określony  i  wykazany.  Uzasadnienie  zawarte  w  odwołaniu 

w odniesieniu  do  tego  zarzutu 

jest  ogólnikowe  i  w  dużej  mierze  opiera  się  o  stwierdzenia 

dotyczące  braku  możliwości  przewidzenia  cen  stosowanych  przez  regionalne  instalacje  do 

przetwarzania odpadów komunalnych oraz mający miejsce, jak i spodziewany w przyszłości, 

wzrost  cen  za  przyjęcie  odpadów  przez  regionalne  instalacje.  Na  potwierdzenie  ww. 

okoliczności Odwołujący odwołał się do artykułów prasowych, jakie pojawiły się na przełomie 

marca  i  kwietnia  br. 

oraz  opinię  Rady  RIPOK  działającej  przy  Krajowej  Izbie  Gospodarczej 

do  nowelizacji  ustawy  o  odpadach, 

wskazując  adres  strony  internetowej,  gdzie  ww.  opinia 

została zamieszczona. Jak stwierdził Odwołujący, w ocenie tego podmiotu regulacje zawarte 

w ww.  ust

awie, które wejdą w życie w dniu 1 stycznia 2019 r., dotyczące skrócenia okresu 

magazynowania wszystkich odpadów do jednego roku, będą skutkować podniesieniem cen 

za odbiór odpadów. Na potwierdzenie przedstawionej argumentacji jedynym dowodem, jaki 

złożył  w  tym  zakresie Odwołujący,  był  wydruk  ze  strony  internetowej  zawierający  skrótowe 

informacje  na  temat  projektu  ustawy  o  zmianie  ustawy  o  ut

rzymaniu  czystości  i  porządku 

w 

gminach  (Wykaz  prac  legislacyjnych  i  programowych  Rady  Ministrów  –  BIP  Rady 

Ministrów  i  Kancelarii  Prezesa  Rady  Ministrów),  z  którego  to  jednak  dokumentu  w  ocenie 

Izby  nie  wynikają  żadne  okoliczności  czy  informacje  mające  znaczenie  w  kontekście 

omawianego  zarzutu.  W 

zasadzie  jedyne  dowody  zostały  w  tym  zakresie  złożone  przez 

Przystępującego  PUK  Piaseczno,  tj.  faktury  VAT  dotyczące  odbioru/zagospodarowania 

odpadów  przez  regionalne  instalacje  do  przetwarzania  odpadów.  Jakkolwiek  częściowo 

dotyczą one różnych frakcji odpadów, to jednak można na ich podstawie zaobserwować, iż 

cena netto za odpady o kodzie 20 03 01 

wzrosła z ok. 280 zł w styczniu 2016 r. do ok. 400-

420 zł we wrześniu 2018 r.; za odpady o kodzie 15 01 06 wzrosła z ok. 90 zł w styczniu 2016 

r. do ok. 250 zł we wrześniu 2018 r. oraz za odpady o kodzie 20 02 01 z ok. 150 zł w maju 

2016  r.  do  ok.  280 

–  300 zł  we wrześniu 2018 r. Powyższe dane potwierdzają zmianę cen 

stosowanych w regionalnych instalacjach na przestrzeni kilku ostatnich lat w odniesieniu ww. 

frakcji odpadów. Uwzględniając również informacje z powszechnie dostępnych źródeł (prasa, 

Internet), jak i 

wiedzę posiadaną przez Izbę z urzędu, okoliczność ciągłego oraz znaczącego 

wzrostu cen stosowanych przez regionalne instalacje 

należy uznać za potwierdzoną. Trzeba 

jednak  zauważyć,  iż  uzasadnienie  postawionego  zarzutu  opiera  się  na  twierdzeniu 

o ni

emożliwości oszacowania zmiany cen stosowanych przez regionalne instalacje w okresie 

realizacji zamówienia, na które prowadzone jest postępowanie – a ta okoliczność  w ocenie 

Izby nie została wykazana.   

Dodatkowo wymaga zauważenia, iż Zamawiający nie powinien zostać obciążonym ryzykiem 

kontraktowym  w  zakresie  w  jakim  istnieje  możliwość  jego  zmniejszenia  na  skutek  działań 

podejmowanych  przez  wykonawcę,  na  co  z  kolei  on  sam  nie  ma  żadnego  wpływu. 

W 

związku  z  powyższym  Odwołujący  powinien  wykazać  okoliczności  dotyczące  polityki 

cenowej  prowadzonej  przez  regionalne  instalacje  do 

przetwarzania  odpadów  i  braku 

możliwości  uzyskania  korzystniejszych  cen  niż  z  góry  narzucone.  Okoliczność  przeciwna 

wynika bowiem ze stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na odwołanie Zamawiającego. 

Wprawdzi

e  Przystępujący  Remondis  wskazał  na  brak  możliwości  prowadzenia  negocjacji 

z 

wykonawcami  z  uwagi  na  stanowisko  Urzędu  Ochrony  Konkurencji  i  Konsumentów, 

jednakże  Przystępujący  ten  stwierdził  również,  iż  nie  ma  możliwości  zagwarantowania 

wykon

awcy przez regionalną instalację stałego poziomu cen przez dłuższy okres czasu, jak 

np. 3-letni okres realizacji przedmiot

owego zamówienia, z czego należałoby wnosić, iż taka 

możliwość jednak istnieje, choć jedynie w krótszym okresach czasu. 

Mając  na  uwadze  wszystkie  wskazane  powyżej  okoliczności  i  argumenty,  Izba  uznała,  iż 

zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy 

Pzp, art. 5 Kc oraz art. 353¹ Kc w zw. z art. 14 ustawy 

Pzp i 139 ust. 1 ustawy 

Pzp nie podlega uwzględnieniu. 

Biorąc  pod  uwagę  powyższy  stan  rzeczy  ustalony  w  toku  postępowania,  Izba  orzekła,  jak 

w sentencji.  

O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp 

oraz § 3 pkt 1 i 2 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 

2010  r.  w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów 

kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2018 r. poz. 972), 

stosownie do wyniku pos

tępowania.Przewodniczący:    …..……………………………